尹繼志

摘要:為了應(yīng)對(duì)金融危機(jī)和完善監(jiān)管體系,美國(guó)財(cái)政部于2008年3月提出了現(xiàn)代金融監(jiān)管架構(gòu)改革藍(lán)圖,改革藍(lán)圖是對(duì)美國(guó)現(xiàn)行監(jiān)管體系存在問題的檢討和修正,所傳達(dá)出的金融監(jiān)管新理念,對(duì)完善我國(guó)金融監(jiān)管體制、維護(hù)金融穩(wěn)定具有啟示意義。

關(guān)鍵詞:次貸危機(jī);監(jiān)管體系;雙線多頭;目標(biāo)導(dǎo)向

Abstract: In order to deal with the financial crisis and consummate the supervision system,the American Ministry of Finance proposed in March 2008 the Blueprint for a Modernized Financial Regulatory Structure. The reform blueprint isself-criticism and revision to the American present supervision system. The new financial supervision idea it transmitting has enligtenment to consummate our finance supervision system and maintain the financial stability.

Key words: Sub-primeCrisis,Supervision System,Double Threadand Multi-headed,Goal Guidance

中圖分類號(hào):F830.99 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:B文章編號(hào):1674-2265(2009)02-0017-04

美國(guó)次貸危機(jī)引發(fā)的金融風(fēng)暴暴露出美國(guó)金融監(jiān)管體系存在著嚴(yán)重的問題,過去曾被人們推崇的美國(guó)分散制約式的功能型監(jiān)管體系在危機(jī)面前漏洞百出。面對(duì)次貸危機(jī)中暴露出的風(fēng)險(xiǎn)管理的制度性缺陷,2008年3月美國(guó)財(cái)政部公布了《現(xiàn)代金融監(jiān)管架構(gòu)改革藍(lán)圖》,在各界引起強(qiáng)烈反響,被視為自二十世紀(jì)30年代大危機(jī)以后規(guī)模最大的金融監(jiān)管體系改革計(jì)劃,對(duì)美國(guó)乃至全球金融監(jiān)管體制改革都具有重要影響。

一、美國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管體系的特征

美國(guó)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)極其龐大和復(fù)雜,交叉監(jiān)管明顯。其最大的特點(diǎn)是“雙線多頭”,“雙線”是指聯(lián)邦政府和州政府兩條線,即聯(lián)邦政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管在聯(lián)邦政府注冊(cè)的國(guó)民銀行,州政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管在州政府注冊(cè)的州銀行?！岸囝^”是指有多個(gè)履行金融監(jiān)管職能的機(jī)構(gòu)。美國(guó)的金融監(jiān)管奉行權(quán)力分散和相互制約。美國(guó)的銀行業(yè)就存在著財(cái)政部通貨監(jiān)理署、美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司、儲(chǔ)貸監(jiān)理署等多個(gè)監(jiān)管部門。證券業(yè)和基金業(yè)的監(jiān)管由證券交易管理委員會(huì)負(fù)責(zé),但它對(duì)投資銀行只監(jiān)管證券經(jīng)紀(jì)業(yè)務(wù),不監(jiān)管證券自營(yíng)業(yè)務(wù)。保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)管由聯(lián)邦保險(xiǎn)署和各州政府負(fù)責(zé)。期貨業(yè)務(wù)的監(jiān)管由商品期貨交易委員會(huì)負(fù)責(zé)。各類監(jiān)管又存在聯(lián)邦政府和州政府的不同權(quán)力分配,如大的商業(yè)銀行主要由美聯(lián)儲(chǔ)、聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司等聯(lián)邦機(jī)構(gòu)監(jiān)管,地方性小銀行則主要受各州銀行廳監(jiān)管。聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和州銀行廳共同監(jiān)管在聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司投保但不是聯(lián)儲(chǔ)會(huì)員的州銀行,州銀行廳還要負(fù)責(zé)其余未參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司保險(xiǎn)的銀行。儲(chǔ)貸監(jiān)理署負(fù)責(zé)監(jiān)管所有在聯(lián)邦政府和州政府注冊(cè)的儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu),國(guó)家信用社管理局和聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司共同負(fù)責(zé)監(jiān)管所有參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)的信用社。

這種分散制約型的監(jiān)管體系雖然有利于防止金融監(jiān)管權(quán)力過于集中,使金融機(jī)構(gòu)根據(jù)自身的不同特點(diǎn)選擇金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),但其缺陷也是顯而易見的,如監(jiān)管機(jī)構(gòu)交叉重疊、金融法規(guī)不統(tǒng)一,容易讓金融機(jī)構(gòu)在不同監(jiān)管部門之間尋找漏洞。由于監(jiān)管部門眾多,客觀上造成監(jiān)管體系缺乏統(tǒng)一和協(xié)調(diào),而多層次監(jiān)管機(jī)構(gòu)和多標(biāo)準(zhǔn)監(jiān)管操作又必然產(chǎn)生監(jiān)管工作中的重疊和沖突。對(duì)一些新的金融業(yè)務(wù)活動(dòng),如金融綜合經(jīng)營(yíng)和復(fù)合式金融衍生品以及各類金融創(chuàng)新活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)管,存在著反應(yīng)遲鈍和滯后等問題。這些問題近年來已逐步顯現(xiàn),在這次金融危機(jī)中更是集中暴露。

由于1999年以后美國(guó)金融業(yè)走上了綜合經(jīng)營(yíng)的道路,這就使美國(guó)信用創(chuàng)造體系大大改變了,由此也帶來一定程度的監(jiān)管失靈問題。由于傳統(tǒng)的信用創(chuàng)造基本上由銀行體系完成,中央銀行可以通過再貼現(xiàn)政策、存款準(zhǔn)備金政策和利率政策等對(duì)全社會(huì)信用創(chuàng)造實(shí)施調(diào)控,同時(shí)還可以運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)資本管理等手段約束銀行的信用創(chuàng)造行為。但綜合經(jīng)營(yíng)和資產(chǎn)證券化等業(yè)務(wù)的發(fā)展使貸款的“發(fā)放—銷售”模式極大地改變了傳統(tǒng)的信用創(chuàng)造模式,即商業(yè)銀行和房貸機(jī)構(gòu)可以先發(fā)放貸款,再通過賣出這些貸款資產(chǎn)回收資金,這就給商業(yè)銀行和房貸機(jī)構(gòu)創(chuàng)造出新的發(fā)放貸款的空間。通過貸款的“發(fā)放—銷售”模式、證券化和再證券化以及杠桿交易等復(fù)雜行為,大量金融資產(chǎn)在各種金融機(jī)構(gòu)和投資者之間轉(zhuǎn)移,隨之發(fā)生的則是金融風(fēng)險(xiǎn)的多次定價(jià)、重組和分配,信貸市場(chǎng)與資本市場(chǎng)界限逐步淡化,商業(yè)銀行與投資銀行界限趨于模糊,場(chǎng)內(nèi)市場(chǎng)與場(chǎng)外市場(chǎng)的區(qū)別日漸消失,而對(duì)各類金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)的監(jiān)管又大多處于空白狀態(tài)。次貸危機(jī)爆發(fā)后,現(xiàn)行體制缺乏有效控制風(fēng)險(xiǎn)擴(kuò)散的監(jiān)管手段,監(jiān)管體系未能跟上金融市場(chǎng)發(fā)展的步伐,主要監(jiān)管手段和中央銀行流動(dòng)性工具只能應(yīng)對(duì)傳統(tǒng)銀行危機(jī),對(duì)源于銀行體系之外的金融市場(chǎng)危機(jī)束手無策。

二、美國(guó)金融監(jiān)管架構(gòu)改革的原因

第一,美聯(lián)儲(chǔ)的實(shí)際權(quán)力難以確保其履行所負(fù)有的金融監(jiān)管職責(zé)。一是美聯(lián)儲(chǔ)難以行使綜合監(jiān)管職能。雖然作為綜合的監(jiān)管機(jī)構(gòu),必要時(shí)可對(duì)銀行、證券和保險(xiǎn)公司進(jìn)行有限制的監(jiān)管,但如果其他專業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)認(rèn)為美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管不適當(dāng),可優(yōu)先行使自己的裁決權(quán)。二是對(duì)金融控股公司的監(jiān)管權(quán)力有限。美聯(lián)儲(chǔ)主要對(duì)銀行控股公司進(jìn)行監(jiān)管,而對(duì)于證券控股公司和儲(chǔ)蓄控股公司則沒有監(jiān)管權(quán)力。三是美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)新的金融產(chǎn)品及機(jī)構(gòu)缺乏管理權(quán)限及工具。

第二,金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)與分業(yè)監(jiān)管之間存在矛盾。盡管聯(lián)邦政府提出了功能監(jiān)管的概念,但實(shí)踐中美國(guó)金融監(jiān)管當(dāng)局未能及時(shí)調(diào)整監(jiān)管架構(gòu),目前美國(guó)監(jiān)管框架仍處于各自為政的局面,各監(jiān)管部門在溝通協(xié)調(diào)方面需要花費(fèi)大量精力,對(duì)跨行業(yè)及新型業(yè)務(wù)活動(dòng)的監(jiān)管難以明確劃分職責(zé),對(duì)金融業(yè)缺乏系統(tǒng)的監(jiān)管視角及思維,難以應(yīng)對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。多頭監(jiān)管的存在,使得沒有任何一個(gè)機(jī)構(gòu)能夠得到足夠的法律授權(quán)來負(fù)責(zé)整個(gè)金融市場(chǎng)和金融體系的風(fēng)險(xiǎn),結(jié)果使金融風(fēng)險(xiǎn)不斷積累并最終爆發(fā)。

第三,監(jiān)管機(jī)構(gòu)和自律組織被利益集團(tuán)滲透。如美國(guó)國(guó)家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)之一—商品期貨交易委員會(huì),其下屬的全球市場(chǎng)咨詢委員會(huì)主要成員就包括對(duì)沖基金Citadel、JP摩根等金融巨頭的代表。市場(chǎng)監(jiān)管被既得利益集團(tuán)分割,金融市場(chǎng)的不同群體有著不同利益訴求,利益的交叉和牽扯產(chǎn)生監(jiān)管的盲區(qū)和死角,導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。

第四,評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)被市場(chǎng)行為暗中操縱。最著名的穆迪、標(biāo)準(zhǔn)普爾、惠譽(yù)三大評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu),一直向評(píng)級(jí)對(duì)象收取費(fèi)用,高評(píng)級(jí)收費(fèi)是低評(píng)級(jí)的2倍。據(jù)美國(guó)證券交易管理委員會(huì)調(diào)查,三大信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)中一些高風(fēng)險(xiǎn)次貸產(chǎn)品的信用評(píng)級(jí)人員,甚至直接參與評(píng)級(jí)費(fèi)用的商討。信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)結(jié)構(gòu)性金融衍生產(chǎn)品的扭曲評(píng)級(jí),擴(kuò)大了金融風(fēng)險(xiǎn)的范圍。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)不僅評(píng)估信用風(fēng)險(xiǎn),還參與結(jié)構(gòu)性融資產(chǎn)品的構(gòu)建,容易產(chǎn)生利益沖突問題。評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)90%的收入來自發(fā)行方支付的評(píng)級(jí)費(fèi)用,為承攬更多業(yè)務(wù),有動(dòng)力對(duì)結(jié)構(gòu)性金融衍生產(chǎn)品給予更高評(píng)級(jí)。

三、美國(guó)金融監(jiān)管架構(gòu)改革的主要內(nèi)容

(一)金融監(jiān)管架構(gòu)改革的短期目標(biāo)

1. 強(qiáng)化總統(tǒng)金融市場(chǎng)工作組(PWG)的職權(quán)。PWG是1987年發(fā)生全球性股災(zāi)后,為了應(yīng)對(duì)金融市場(chǎng)的過度波動(dòng)而創(chuàng)建的,主要負(fù)責(zé)金融市場(chǎng)的監(jiān)管并制定相關(guān)政策。改革藍(lán)圖提出PWG應(yīng)是各監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)部門,通過建立常規(guī)聯(lián)席會(huì)議制度、信息共享機(jī)制等來消彌系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn),強(qiáng)化投資者保護(hù)。改革藍(lán)圖提出PWG的工作職權(quán)應(yīng)擴(kuò)大到整個(gè)金融系統(tǒng),而不只是金融市場(chǎng)。為此,聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司和儲(chǔ)貸監(jiān)理署的負(fù)責(zé)人應(yīng)納入到PWG之中。

2. 成立抵押貸款委員會(huì)(MOC)。改革藍(lán)圖提出應(yīng)在聯(lián)邦層面設(shè)立抵押貸款委員會(huì),主要職責(zé)是審查各州關(guān)于抵押貸款市場(chǎng)的許可程序和內(nèi)容;制定全國(guó)統(tǒng)一的抵押貸款業(yè)務(wù)資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn);定期評(píng)估和審核各州關(guān)于抵押貸款市場(chǎng)監(jiān)管的行政許可、行政監(jiān)查和行政執(zhí)法工作,而全國(guó)抵押貸款方面的法律應(yīng)由美聯(lián)儲(chǔ)制定。另外,要加強(qiáng)聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)于房貸方面的法律實(shí)施力度,提高抵押貸款信息的透明度。

3. 進(jìn)一步拓寬美聯(lián)儲(chǔ)貸款救助范圍。改革藍(lán)圖提出,應(yīng)允許美聯(lián)儲(chǔ)向非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款,但在貸款之前要準(zhǔn)確和明晰地了解其真實(shí)情況。美聯(lián)儲(chǔ)在向非銀行金融機(jī)構(gòu)貸款之前,要通過現(xiàn)場(chǎng)檢查或其他方式,對(duì)借款機(jī)構(gòu)的流動(dòng)性等問題進(jìn)行調(diào)查。

(二)金融監(jiān)管架構(gòu)改革的中期目標(biāo)

1. 由美聯(lián)儲(chǔ)對(duì)支付和結(jié)算體系負(fù)起監(jiān)管責(zé)任。目前,在美國(guó)存在多種資金與金融工具的支付結(jié)算系統(tǒng),但缺少一部統(tǒng)一的監(jiān)管法律,也沒有明確哪個(gè)部門是主要監(jiān)管責(zé)任人。改革藍(lán)圖建議,由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)構(gòu)建一個(gè)系統(tǒng)高效的現(xiàn)代支付結(jié)算系統(tǒng),擁有制定主要支付結(jié)算系統(tǒng)的自由裁量權(quán),并為此制定監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),從而將支付結(jié)算系統(tǒng)納入到聯(lián)邦監(jiān)管框架之內(nèi)。

2.設(shè)立聯(lián)邦保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)。過去聯(lián)邦政府對(duì)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)只是進(jìn)行調(diào)節(jié)而很少監(jiān)管,因而才導(dǎo)致了美國(guó)保險(xiǎn)巨頭—美國(guó)國(guó)際集團(tuán)(AIG)因大量創(chuàng)設(shè)和持有CDS而瀕臨破產(chǎn)。改革藍(lán)圖提出建立國(guó)民保險(xiǎn)辦公室,作為聯(lián)邦層面的保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu),制定全國(guó)統(tǒng)一的保險(xiǎn)法規(guī),并對(duì)保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)督管理。

3. 合并證券與期貨監(jiān)管。隨著證券市場(chǎng)與期貨市場(chǎng)之間的產(chǎn)品和業(yè)務(wù)交叉越來越多,以及證券和期貨交易量的日益增加,其風(fēng)險(xiǎn)生成和擴(kuò)散的范圍也在不斷擴(kuò)大,因此,對(duì)證券和期貨市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管變得更加重要。為此,改革藍(lán)圖提出合并證券交易管理委員會(huì)和商品期貨交易委員會(huì),以達(dá)到對(duì)證券和期貨市場(chǎng)的統(tǒng)一監(jiān)管。

4. 明確州銀行的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。為了減少聯(lián)邦與州政府兩級(jí)復(fù)合監(jiān)管所造成的效率損失和監(jiān)管重疊,改革藍(lán)圖建議直接由聯(lián)邦監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)州銀行進(jìn)行監(jiān)管,如果州銀行是美聯(lián)儲(chǔ)的會(huì)員銀行,那么由美聯(lián)儲(chǔ)負(fù)責(zé)監(jiān)管;如果不是會(huì)員銀行,則由聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司監(jiān)管。

5. 廢除儲(chǔ)蓄章程,合并通貨監(jiān)理署和儲(chǔ)貸監(jiān)理署。改革藍(lán)圖建議在兩年內(nèi)廢除聯(lián)邦儲(chǔ)蓄章程,將其納入國(guó)民銀行章程,并提出撤銷儲(chǔ)貸監(jiān)理署,將其職能移交給財(cái)政部通貨監(jiān)理署。

(三)金融監(jiān)管架構(gòu)改革的長(zhǎng)期目標(biāo)

1. 設(shè)立金融市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管機(jī)構(gòu),履行金融市場(chǎng)穩(wěn)定職責(zé)。改革藍(lán)圖提出美聯(lián)儲(chǔ)擁有市場(chǎng)穩(wěn)定調(diào)節(jié)監(jiān)管的主要職責(zé),由美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管商業(yè)銀行、投資銀行、房貸機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、對(duì)沖基金和其他金融機(jī)構(gòu),監(jiān)控對(duì)國(guó)家金融體系所構(gòu)成的一切威脅,采取必要糾正措施和行動(dòng),負(fù)責(zé)監(jiān)測(cè)整個(gè)金融市場(chǎng)的系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。

2. 設(shè)立審慎金融監(jiān)管機(jī)構(gòu),接管目前聯(lián)邦審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)的職能。審慎金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)監(jiān)管其業(yè)務(wù)由政府擔(dān)保的金融機(jī)構(gòu),如各類參加聯(lián)邦存款保險(xiǎn)的存款機(jī)構(gòu)、為房貸機(jī)構(gòu)提供融資的特殊機(jī)構(gòu),并負(fù)責(zé)對(duì)金融控股公司進(jìn)行監(jiān)管。審慎金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)將針對(duì)聯(lián)邦儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)建立新的特許體系,以使得各種類型的金融機(jī)構(gòu)能夠在合規(guī)的前提下展開競(jìng)爭(zhēng),而不是受制于差異化監(jiān)管。

3. 建立商業(yè)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu),為金融市場(chǎng)實(shí)務(wù)制定行為標(biāo)準(zhǔn),保護(hù)消費(fèi)者和投資者利益。商業(yè)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)為各類金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入、出售金融產(chǎn)品和服務(wù)制定一套國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)還要負(fù)責(zé)各類金融業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)披露和金融創(chuàng)新活動(dòng)的監(jiān)管,在控制金融風(fēng)險(xiǎn)和鼓勵(lì)金融創(chuàng)新之間求得平衡。

四、美國(guó)金融監(jiān)管理念的轉(zhuǎn)變

第一,從規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管向目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管的轉(zhuǎn)變?；谀繕?biāo)監(jiān)管模式的最大優(yōu)勢(shì)是,可以整合監(jiān)管責(zé)任和發(fā)揮監(jiān)管合力。改革藍(lán)圖強(qiáng)調(diào)了目標(biāo)監(jiān)管導(dǎo)向才能夠更好地應(yīng)對(duì)金融發(fā)展中出現(xiàn)的各種問題,實(shí)現(xiàn)構(gòu)建最優(yōu)金融監(jiān)管體系的目標(biāo),并協(xié)調(diào)好市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管、審慎監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管三者之間的關(guān)系。以目標(biāo)為導(dǎo)向的監(jiān)管打破了銀行、保險(xiǎn)、證券和期貨四大行業(yè)分業(yè)監(jiān)管模式,按照監(jiān)管目標(biāo)及風(fēng)險(xiǎn)類型的不同,將監(jiān)管劃分為三個(gè)層次:第一層次是著眼于解決整個(gè)金融市場(chǎng)穩(wěn)定問題的市場(chǎng)穩(wěn)定監(jiān)管;第二層次是著眼于解決由政府擔(dān)保所導(dǎo)致的市場(chǎng)紀(jì)律缺乏問題的審慎金融監(jiān)管;第三層次是著眼于消費(fèi)者保護(hù),解決商業(yè)行為標(biāo)準(zhǔn)問題的商業(yè)行為監(jiān)管。三個(gè)層次監(jiān)管目標(biāo)和監(jiān)管框架緊密聯(lián)系,使監(jiān)管機(jī)構(gòu)能夠?qū)ο嗤慕鹑诋a(chǎn)品和風(fēng)險(xiǎn)采取統(tǒng)一的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),將大大提高監(jiān)管的有效性。改革藍(lán)圖提出金融監(jiān)管的權(quán)力必須集中,只有這樣才有利于提高監(jiān)管效率。對(duì)于銀行、保險(xiǎn)、證券和期貨幾大行業(yè)的日常監(jiān)管事務(wù),將分別集中到聯(lián)邦一級(jí)的單一監(jiān)管機(jī)構(gòu),從而精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)設(shè)置、減少協(xié)調(diào)溝通成本、提高監(jiān)管效率。

第二,從機(jī)構(gòu)導(dǎo)向監(jiān)管向業(yè)務(wù)導(dǎo)向監(jiān)管的轉(zhuǎn)變。改革藍(lán)圖的另一個(gè)特點(diǎn)是擴(kuò)展了美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管職責(zé),賦予美聯(lián)儲(chǔ)以綜合、跨業(yè)協(xié)調(diào)監(jiān)管的權(quán)限,特別強(qiáng)調(diào)了賦予美聯(lián)儲(chǔ)處理金融系統(tǒng)穩(wěn)定問題的權(quán)力,這就使美聯(lián)儲(chǔ)能夠集中關(guān)注與金融系統(tǒng)穩(wěn)定相關(guān)的問題并作出處理。改革藍(lán)圖提出要使美聯(lián)儲(chǔ)成為金融穩(wěn)定的中堅(jiān),美聯(lián)儲(chǔ)的監(jiān)管權(quán)力從商業(yè)銀行擴(kuò)展到投資銀行及對(duì)沖基金等,提升其防范金融系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)的能力,并使其成為整個(gè)金融體系的穩(wěn)定器。改革藍(lán)圖確定了逐步實(shí)現(xiàn)從分機(jī)構(gòu)、分業(yè)務(wù)監(jiān)管向綜合經(jīng)營(yíng)、跨業(yè)監(jiān)管的轉(zhuǎn)變,這是符合金融發(fā)展潮流的。

第三,從監(jiān)管局部風(fēng)險(xiǎn)向監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變。要最大限度地防止金融風(fēng)險(xiǎn)的跨市場(chǎng)傳導(dǎo)和擴(kuò)散,客觀上要求金融監(jiān)管體系必須做到金融風(fēng)險(xiǎn)的全覆蓋,不能在金融產(chǎn)品的生產(chǎn)和金融創(chuàng)新的鏈條上留下監(jiān)管空白。而要做到這一點(diǎn),必須賦予相關(guān)機(jī)構(gòu)對(duì)金融市場(chǎng)穩(wěn)定的職責(zé),使其能夠有效監(jiān)測(cè)金融市場(chǎng)的局部風(fēng)險(xiǎn)和系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。改革藍(lán)圖賦予美聯(lián)儲(chǔ)監(jiān)管金融市場(chǎng)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的責(zé)任,從監(jiān)管理念上實(shí)現(xiàn)了從監(jiān)管局部風(fēng)險(xiǎn)向監(jiān)管系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的轉(zhuǎn)變。

五、幾點(diǎn)啟示

首先,整合監(jiān)管力量和調(diào)整監(jiān)管方式是治理金融危機(jī)的必然選擇。在這方面,改革藍(lán)圖建議調(diào)整政府干預(yù)的具體方式,以盡快解決次貸危機(jī)中暴露的監(jiān)管缺位、監(jiān)管重疊和效率低下等問題,全面增加監(jiān)管的深度和廣度。如短期建議主要針對(duì)正遭受次貸危機(jī)沖擊的信貸和房屋抵押市場(chǎng),強(qiáng)化市場(chǎng)穩(wěn)定性和商業(yè)行為監(jiān)管,加強(qiáng)對(duì)抵押貸款機(jī)構(gòu)的監(jiān)管,建議美聯(lián)儲(chǔ)在向非銀行金融機(jī)構(gòu)提供流動(dòng)性時(shí),要通過現(xiàn)場(chǎng)檢查等方式確保運(yùn)作過程的公正透明、貸款條件的適當(dāng)和信息的充分。中期建議則側(cè)重于消除監(jiān)管重疊和提高監(jiān)管效率,包括合并對(duì)聯(lián)邦儲(chǔ)貸機(jī)構(gòu)和全國(guó)性銀行的監(jiān)管,擴(kuò)大美聯(lián)儲(chǔ)或聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司的監(jiān)管范圍,成立全國(guó)性保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu),對(duì)證券和期貨行業(yè)實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)管等。

其次,目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管代表了未來金融監(jiān)管的總體走向。隨著金融創(chuàng)新不斷深化,規(guī)則導(dǎo)向監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間存在著較大矛盾。一方面規(guī)則的描述永遠(yuǎn)趕不上金融市場(chǎng)的變化,另一方面金融創(chuàng)新又不斷突破規(guī)則的限制,從而留下監(jiān)管空白。而目標(biāo)導(dǎo)向的監(jiān)管能夠較好地處理金融監(jiān)管與金融創(chuàng)新之間的平衡?；谀繕?biāo)導(dǎo)向的監(jiān)管可以兼容分業(yè)或混業(yè)監(jiān)管模式,將金融體系穩(wěn)定、金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)和消費(fèi)者保護(hù)作為三大目標(biāo)加以整合,構(gòu)建出高效統(tǒng)一的監(jiān)管部門。目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管可以更好地適應(yīng)金融市場(chǎng)的形勢(shì)變化,更加清晰集中地執(zhí)行特定的監(jiān)管目標(biāo)。根據(jù)不同目標(biāo)來劃分監(jiān)管權(quán)限,可以維持更加嚴(yán)明的市場(chǎng)紀(jì)律。當(dāng)然,目標(biāo)導(dǎo)向監(jiān)管對(duì)金融市場(chǎng)本身的要求更高,對(duì)金融機(jī)構(gòu)從業(yè)標(biāo)準(zhǔn)的要求更高,對(duì)監(jiān)管者自身的專業(yè)技能和監(jiān)管手段的要求也更高。

第三,中央銀行在金融監(jiān)管體系中應(yīng)發(fā)揮中堅(jiān)作用。為防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn),必須加強(qiáng)中央銀行對(duì)金融穩(wěn)定問題的監(jiān)管權(quán)威和處置能力。改革藍(lán)圖吸取了次貸危機(jī)的教訓(xùn),強(qiáng)調(diào)金融體系穩(wěn)定必須由中央銀行負(fù)責(zé),針對(duì)涉及影響實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的金融全局問題進(jìn)行監(jiān)管,從制度上提高了反應(yīng)層級(jí),完善了應(yīng)對(duì)措施。在機(jī)制上則規(guī)定審慎金融監(jiān)管和商業(yè)行為監(jiān)管的詳細(xì)信息都要向美聯(lián)儲(chǔ)報(bào)告,甚至還可以直接要求聯(lián)邦注冊(cè)的金融上市公司或其母公司披露額外的信息。在影響市場(chǎng)穩(wěn)定的金融監(jiān)管政策制定方面,改革藍(lán)圖提出美聯(lián)儲(chǔ)應(yīng)擁有超越審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)和商業(yè)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)的權(quán)威。這種監(jiān)管理念如果得到真正落實(shí),中央銀行就能集中處理各類金融機(jī)構(gòu)影響金融穩(wěn)定的行為,審慎監(jiān)管機(jī)構(gòu)則可以專心處理不同金融機(jī)構(gòu)涉及風(fēng)險(xiǎn)管理的共性業(yè)務(wù),商業(yè)行為監(jiān)管機(jī)構(gòu)直接面向金融產(chǎn)品監(jiān)管的第一線,從而強(qiáng)化金融交叉領(lǐng)域的監(jiān)管,使金融監(jiān)管更好地適應(yīng)金融市場(chǎng)的變化,更好地維護(hù)金融市場(chǎng)秩序。

第四,必須處理好創(chuàng)新與管制的關(guān)系。金融創(chuàng)新是金融發(fā)展的動(dòng)力之源,沒有創(chuàng)新就沒有效率。但在推動(dòng)金融創(chuàng)新的同時(shí),必須注意風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制的建設(shè)。金融創(chuàng)新是一把雙刃劍,在推進(jìn)金融業(yè)務(wù)和金融市場(chǎng)發(fā)展的過程中,也創(chuàng)造出許多新的風(fēng)險(xiǎn),并憑借杠桿效應(yīng)掀起波瀾。如果對(duì)創(chuàng)新業(yè)務(wù)缺乏監(jiān)管,必然使風(fēng)險(xiǎn)不斷積累,由局部風(fēng)險(xiǎn)演化為系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn),直至爆發(fā)金融危機(jī)。特別在是在金融業(yè)綜合經(jīng)營(yíng)的環(huán)境下,金融機(jī)構(gòu)不斷創(chuàng)新出兼具銀行、保險(xiǎn)、證券和期貨業(yè)務(wù)特性的金融產(chǎn)品,使資金和資產(chǎn)的流動(dòng)和轉(zhuǎn)換十分便利,同時(shí)也使金融風(fēng)險(xiǎn)在信貸市場(chǎng)、證券市場(chǎng)、保險(xiǎn)市場(chǎng)和期貨市場(chǎng)之間以及金融領(lǐng)域與實(shí)體經(jīng)濟(jì)之間傳導(dǎo)擴(kuò)散問題更加突出,這就需要不同監(jiān)管部門統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn),采取協(xié)調(diào)行動(dòng),加強(qiáng)跨業(yè)監(jiān)管,防止金融風(fēng)險(xiǎn)過度交叉和相互傳染。次貸危機(jī)的發(fā)生表明,通過金融創(chuàng)新分散和轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)并沒有錯(cuò),錯(cuò)的是在金融創(chuàng)新過程中金融監(jiān)管嚴(yán)重滯后,缺乏對(duì)那些復(fù)雜的金融衍生產(chǎn)品自身所隱藏的巨大風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行強(qiáng)有力的外部約束。次貸危機(jī)再一次警示人們,面對(duì)日新月異的金融創(chuàng)新,金融監(jiān)管必須與時(shí)俱進(jìn),改進(jìn)監(jiān)管方式,創(chuàng)新監(jiān)管手段,完善監(jiān)管體系,只有這樣,才能提高金融體系的穩(wěn)定性。

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(責(zé)任編輯 耿 欣)