鄧宏武　陳　璐

摘 要:無論是自然災(zāi)害或是人為危機(jī),有重大影響的突發(fā)公共事件頻頻發(fā)生,直接拷問國(guó)家和政府、公眾面對(duì)危機(jī)的能力?！胺堑洹币院?我國(guó)在突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)和危機(jī)管理、應(yīng)急機(jī)制的建立、應(yīng)急法制的完善等方面取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步。然而政府并非萬能,面對(duì)突發(fā)公共事件的突發(fā)性和劇變性,如何引入更多的民間力量、尤其是慈善組織進(jìn)行救災(zāi)、援助和災(zāi)后建設(shè)等,值得深入思考和研究。

關(guān)鍵詞:突發(fā)公共事件;慈善基金組織;參與

中圖分類號(hào):D035文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A文章編號(hào):1002-2589-(2009)20-0043-02

一、突發(fā)公共事件與慈善基金組織

對(duì)于突發(fā)事件,2007年通過的《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》作了定義,是指突然發(fā)生,造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害,需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件和社會(huì)安全事件。

慈善基金會(huì)是建立在個(gè)人和團(tuán)體的法定資本和自愿協(xié)議基礎(chǔ)上,為共同實(shí)現(xiàn)慈善事業(yè)的組織,他不以營(yíng)利為目的。而《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》所稱公益性社會(huì)團(tuán)體是指依法成立的,以發(fā)展公益事業(yè)為宗旨的基金會(huì)、慈善組織等社會(huì)團(tuán)體。而2004年頒布的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》(以下稱條例)定義基金會(huì)為利用自然人、法人或者其他組織捐贈(zèng)的財(cái)產(chǎn),以從事公益事業(yè)為目的,按照本條例的規(guī)定成立的非營(yíng)利性法人。

二、突發(fā)公共事件后慈善基金組織參與的必要性和可能性

1.服務(wù)型政府理念與政府、市場(chǎng)失靈論的存在

“政府失靈論”和“市場(chǎng)失靈論”最早由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯頓·維斯布羅德提出。市場(chǎng)失靈是指市場(chǎng)無法有效率地分配商品和勞務(wù)的情況。企業(yè)以營(yíng)利為最終目的,因公共產(chǎn)品的有限回報(bào)而缺乏激勵(lì),因此不愿意向社會(huì)提供公共物品。政府失靈是指政府的活動(dòng)或干預(yù)措施缺乏效率,導(dǎo)致政府干預(yù)效率低下以及公共資源的浪費(fèi)。公共物品由政府供給容易產(chǎn)生“搭便車”行為,最終可能導(dǎo)致公共產(chǎn)品供給不足。公共政府的存在基礎(chǔ)是“彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈”,其作用在于彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷而不能替代市場(chǎng),在于提供公共服務(wù)和保持社會(huì)公平。政府并不是全能的,政府能力有限、職能有限、權(quán)力有限、責(zé)任有限,決定了其不可能做到全面,政府只能負(fù)責(zé)一般和全體,卻未必能顧及到個(gè)別和特殊,所以在突發(fā)災(zāi)害的情況下,慈善組織就有了其發(fā)揮自身專業(yè)化作用的用途。

2.中國(guó)傳統(tǒng)慈善理念與中國(guó)古代“政府慈善”和“民間慈善”

在中國(guó)優(yōu)秀傳統(tǒng)文化中,無論是儒家、墨家、法家都有“仁者愛人”、“博愛”、“兼愛”、“多財(cái),財(cái)以分貧也”等等這些慈善思想,或者是佛教的慈悲觀念、善惡報(bào)應(yīng)學(xué)說,“佛心者,大慈悲也?！贝缺?、善心、慈行、悲心,這種慈悲觀實(shí)際上是一種利他主義的道德觀,所有這些慈善的思想一直都影響著中國(guó)人的慈善心理和行為。我國(guó)自西周、春秋就開始出現(xiàn)了政府慈善,到兩漢魏晉時(shí)期出現(xiàn)了初興,主要表現(xiàn)為災(zāi)荒救濟(jì)、恤幼養(yǎng)老;到了隋唐宋時(shí)期,封建慈善得到長(zhǎng)足發(fā)展,倉(cāng)廩制度下的“義倉(cāng)”,災(zāi)糧救濟(jì)制度日益完備,唐代的義倉(cāng)和常平倉(cāng)通過賑濟(jì)對(duì)農(nóng)民進(jìn)行救濟(jì),而宋代政府采取有力措施來從事社會(huì)福利,通過建立福田院、居養(yǎng)院、安濟(jì)坊、慈幼局等慈善機(jī)構(gòu)來恤幼養(yǎng)老。封建慈善工作在明清時(shí)期達(dá)到鼎盛,不僅倉(cāng)儲(chǔ)備荒救濟(jì)制度日益完善,同時(shí)重視對(duì)鰥寡、孤獨(dú)、殘疾貧民的救濟(jì),如養(yǎng)濟(jì)院、育嬰堂等。

3.資源限制性與民間慈善力量的巨大潛力并存

自然災(zāi)害或其他突發(fā)公共事件是突發(fā)性的災(zāi)難事故,因其突發(fā)性、偶然性和破壞性,需要作長(zhǎng)期而具體的準(zhǔn)備;雖然我國(guó)建立了比較完備的以政府為主導(dǎo)和主要力量的突發(fā)事件應(yīng)急體制,在猝然急發(fā)的災(zāi)難面前,政府面面俱到的能力是有限的,無論是資金投入、專業(yè)設(shè)備的使用、食品藥品的提供、專業(yè)救助的提供等方面都需要民間力量的參與。

慈善基金組織的成立多是彌補(bǔ)政府公共服務(wù)提供的不足,慈善機(jī)構(gòu)以其非政府性、專業(yè)性、靈活性,在育嬰、敬老撫幼、濟(jì)貧救困、心理咨詢等等方面發(fā)揮著巨大作用,同時(shí)因其專業(yè)化管理和透明運(yùn)作,其在資金籌措方面比較容易。而2004年頒布的《條例》將基金會(huì)分為公募基金會(huì)和私募基金會(huì),實(shí)際上是允許民間成立私募基金會(huì)。此規(guī)定鼓勵(lì)私人或企業(yè)成立各種基金會(huì),并允許境外基金會(huì)登記注冊(cè)、給予其合法身份,為民間慈善力量的壯大創(chuàng)造了無限條件。

三、突發(fā)公共事件背景下慈善基金組織參與情況

1.慈善基金組織參與情況

在政府慈善的帶動(dòng)和經(jīng)濟(jì)實(shí)力發(fā)展的基礎(chǔ)上,我國(guó)民間慈善事業(yè)發(fā)展迅速,慈善機(jī)構(gòu)紛紛建立、慈善活動(dòng)開展頻繁、效果顯著,發(fā)揮著巨大作用。到2000年,全國(guó)已有26個(gè)省市成立了200多家地方慈善會(huì)、慈善協(xié)會(huì),如果包括各地或企業(yè)的基金會(huì),則基金會(huì)的個(gè)數(shù)在2004年為892個(gè)。截至2007年底,全國(guó)共建立經(jīng)常性社會(huì)捐助工作站和慈善超市3.6萬個(gè),基本形成覆蓋全國(guó)城市的社會(huì)捐助網(wǎng)。全年共接收社會(huì)捐款共計(jì)132.8億元,其中慈善會(huì)41.4億元。捐贈(zèng)物資折款15.6億元,使3069.7萬人困難群眾受益。以“汶川”大地震為例,根據(jù)民政部公開統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù),截至6月2日海內(nèi)外各界向?yàn)?zāi)區(qū)捐贈(zèng)款物共計(jì)417.42億元;在抗擊“非典”的過程中,總會(huì)共募集款物9,000多萬元,其中善款1100 多萬元,物資折合人民幣8000多萬元,數(shù)十家醫(yī)療、慈善機(jī)構(gòu)和上萬人口受到不同程度的支持和救助。同時(shí),以美國(guó)為例,美國(guó)2000年就擁有56600多家基金會(huì),資產(chǎn)總額達(dá)到4860億美元;而到2004年底,美國(guó)慈善組織有100萬家,其每年募集到的慈善款物占到GDP的9%左右。相比之下我國(guó)每年募集的慈善捐款還不到GDP的萬分之五。

2.慈善基金組織參與存在的問題

(1)慈善基金組織參與的法律體系、組織基礎(chǔ)不完善。雖然我國(guó)已經(jīng)建立了以政府為主導(dǎo)的突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制,但這是以一般災(zāi)害預(yù)警和處理為主的,而關(guān)于突發(fā)公共危機(jī)治理的法律體系仍處于建立和完善的初級(jí)階段,在已經(jīng)公布實(shí)施的一系列關(guān)于危機(jī)治理的法律文件中,尚缺少比較明確的關(guān)于肯定和支持基金組織參與介入公共危機(jī)治理方式、職責(zé)、途徑方面的規(guī)定?；鸾M織介入?yún)⑴c法制化的滯后,使得基金組織的參與不被政府決策機(jī)構(gòu)所重視,基金組織的參與愿望時(shí)常得不到滿足。目前專業(yè)性基金組織大多是官辦社會(huì)團(tuán)體,行政色彩過濃,缺乏第三部門固有的靈活性,不能說是完全自由、合法地與政府平等的參與到突發(fā)公共危機(jī)治理中。政府部門對(duì)基金組織的自然壟斷和行業(yè)分割,使基金組織不僅沿襲了政府行政管理的工作作風(fēng),有些變相地成為政府職能部門的附屬品和創(chuàng)收實(shí)體,甚至為不法分子的“尋租”和腐敗提供了滋生的土壤,完全與基金組織的獨(dú)立性、自治性特點(diǎn)相違背。

(2)慈善基金組織參與的自身能力有待提高。其一是人才匱乏?；鸾M織的人才匱乏是一個(gè)普遍的現(xiàn)象,不僅表現(xiàn)為人力不足,更主要表現(xiàn)在專職人員缺乏專業(yè)知識(shí)和技術(shù)。人才匱乏的原因主要是現(xiàn)行制度對(duì)人們就業(yè)觀念和職業(yè)選擇的影響以及社會(huì)保障方面的不完善,使得許多人不愿意到基金組織工作;其次是由于不少基金組織實(shí)際是官辦社會(huì)團(tuán)體,自然成為政府機(jī)關(guān)人員分流的途徑之一,相當(dāng)一部分從業(yè)人員是已辦離退休手續(xù)的機(jī)關(guān)干部,人員老化狀況十分突出;其二是缺乏公信力,募捐能力弱,經(jīng)費(fèi)短缺。判斷慈善組織的公信力,關(guān)鍵在于其透明度。許多慈善基金組織在開展捐助活動(dòng)時(shí),變相攤派情況較多,引起公眾不滿;在管理上存在漏洞,運(yùn)作不透明,善款往往沒用足額運(yùn)用到協(xié)商議定或規(guī)劃的領(lǐng)域,甚至有被貪污挪用,這些都嚴(yán)重影響了基金組織的公信力,為持續(xù)籌款造成較大壓力。我國(guó)目前慈善組織的賬目基本上是不對(duì)外公開的,財(cái)務(wù)不透明會(huì)導(dǎo)致資金運(yùn)用效率不高,監(jiān)督制約機(jī)制不嚴(yán)格,就容易引起腐敗行為。

四、突發(fā)公共事件背景下完善慈善基金組織參與的機(jī)制

1.政府鼓勵(lì)慈善基金組織發(fā)展、設(shè)立與基金組織密切聯(lián)系的專門渠道

明確政府與基金組織的關(guān)系是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督,改革現(xiàn)行的非政府組織管理制度,由控制型轉(zhuǎn)向培育服務(wù)型,尊重并培養(yǎng)基金組織的主體意識(shí),促進(jìn)基金組織發(fā)展成為一個(gè)理性、合作、成熟的社會(huì)公共領(lǐng)域。具體而言,在登記政策上降低非政府組織的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn),在稅收上積極給予扶持和幫助,在資金募集途徑和方式上提供安全可靠的后勤保障。政府要主動(dòng)尋求與基金組織建立聯(lián)合治理公共危機(jī)的工作機(jī)制,基金組織也要積極地探尋與政府協(xié)作的途徑,填補(bǔ)政府傳統(tǒng)治理中出現(xiàn)的真空,主動(dòng)回應(yīng)公共服務(wù)領(lǐng)域的轉(zhuǎn)型。政府安排基金組織的代表參加應(yīng)急決策機(jī)構(gòu)和綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu),在應(yīng)急機(jī)構(gòu)中指定專門人員負(fù)責(zé)與基金組織進(jìn)行溝通。美國(guó)聯(lián)邦、州政府的應(yīng)急部門為了與社會(huì)各界建立有組織的聯(lián)系,都設(shè)置了與基金組織進(jìn)行聯(lián)系溝通的部門或官員,一方面確保能得到高效可靠的受災(zāi)信息,另一方面向社區(qū)組織、志愿者組織和公眾提供災(zāi)害反應(yīng)和恢復(fù)行動(dòng)的信息。德國(guó)聯(lián)邦和城市政府都建有危機(jī)信息系統(tǒng)和預(yù)警系統(tǒng),集中向社會(huì)公眾提供有關(guān)災(zāi)害信息和預(yù)防辦法,并允許重要的社會(huì)減災(zāi)組織進(jìn)入政府應(yīng)急管理信息系統(tǒng),進(jìn)行信息溝通。

2.基金組織以良性發(fā)展為目標(biāo),注重自身完善

其一是提高社會(huì)公信度?；鸾M織能夠參與公共危機(jī)治理發(fā)揮作用,關(guān)鍵在于公眾相信,相對(duì)于政府和企業(yè),基金組織可以在較佳的位置上去處理大量的社會(huì)問題。為此,基金組織應(yīng)時(shí)刻注意自身形象,提高社會(huì)公信度,克服“志愿失靈”現(xiàn)象。借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn),開展科學(xué)化、規(guī)范化的組織操作,建立“決策機(jī)構(gòu)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)、監(jiān)督機(jī)構(gòu)”三位一體的管理體制,通過一定的制度和程序設(shè)計(jì),使基金組織具有良好的決策系統(tǒng)、清晰的工作流程、有力的社會(huì)動(dòng)員能力和完善的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等要素,實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制良好,外部關(guān)系融洽的良性循環(huán)。

其二是加強(qiáng)專業(yè)化建設(shè)。專業(yè)化的基金組織應(yīng)該具有明確的服務(wù)宗旨、理性的決策系統(tǒng)、清晰的工作計(jì)劃、專業(yè)的志愿者隊(duì)伍、規(guī)范的籌資方式和管理模式、有力的監(jiān)督機(jī)構(gòu)等要素。為此,一是要形成一整套人力資源的開發(fā)、配置、使用和管理的工作機(jī)制,形成一支充滿朝氣和活力的工作團(tuán)隊(duì),大力發(fā)掘、培養(yǎng)組織領(lǐng)導(dǎo)人才,引進(jìn)專家和學(xué)者,對(duì)志愿者進(jìn)行專業(yè)培訓(xùn),設(shè)立上崗服務(wù)證制度,建立志愿工作者專業(yè)評(píng)估體系;二是要建設(shè)基金組織管理制度的評(píng)估機(jī)制,從每次參與公共危機(jī)治理中吸取經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn),確保具有較強(qiáng)的適應(yīng)能力和更新能力。

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(責(zé)任編輯/王麗君)