陳　非

摘要:以績效管理的視角,解讀地方政府旅游業(yè)行政管理體制存在問題的績效性內(nèi)因,主要表現(xiàn)為導(dǎo)向性目標(biāo)內(nèi)因缺失、前提性資源內(nèi)因缺失、激勵性動力內(nèi)因缺失、約束性保障內(nèi)因缺失,以期為改善地方政府旅游行政管理績效提供對策依據(jù)。

關(guān)鍵詞:旅游行政管理;地方政府績效;內(nèi)因

一、旅游行政管理績效的涵義

旅游業(yè)作為現(xiàn)代綜合服務(wù)業(yè),已經(jīng)成為很多地方發(fā)展經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)甚至是支柱產(chǎn)業(yè),對旅游行業(yè)的行政管理是政府對旅游業(yè)的宏觀管理的基本形式和實(shí)現(xiàn)管理績效的基本手段,是國家意志的體現(xiàn);是指各級政府通過其授權(quán)的旅游管理職能機(jī)構(gòu),對本地區(qū)的旅游業(yè)進(jìn)行總體管理和綜合調(diào)控的過程,是實(shí)現(xiàn)整個(gè)政府經(jīng)濟(jì)性績效的重要構(gòu)成部分。旅游行政管理是決定地方旅游業(yè)發(fā)展好壞的關(guān)鍵因素,旅游業(yè)發(fā)展的好壞是地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展好壞的重要因素和組成部分,是政府績效的具體體現(xiàn)。

“績效”又稱“業(yè)績”、“生產(chǎn)力”等,指的是行為主體的工作和活動所取得的成就或產(chǎn)生的積極效果2。政府是創(chuàng)造公共價(jià)值的機(jī)關(guān)(聯(lián)合國對政府的定義),政府績效即政府運(yùn)用掌握的公共權(quán)力行使公共管理和公共服務(wù)職能所產(chǎn)生的積極效果,其內(nèi)涵既包括政府進(jìn)行社會管理和提供公共服務(wù)“產(chǎn)出”的績效,即“4E”績效指標(biāo):經(jīng)濟(jì)、效率、效果、公平等,也包括政府在行使職能“過程”中的績效表現(xiàn),體現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)性、效率性、服務(wù)質(zhì)量、客觀社會效果、服務(wù)對象的滿意程度等等?？梢?政府績效是一個(gè)由經(jīng)濟(jì)績效、政治績效和社會績效綜合而成的復(fù)合概念;其中經(jīng)濟(jì)績效是政府績效的主要內(nèi)涵和外在表現(xiàn),在整個(gè)體系中發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。

二、地方政府旅游行政管理績效現(xiàn)狀

中國現(xiàn)行行政體制由計(jì)劃體制轉(zhuǎn)型而來,“條條專政”的部門管理是計(jì)劃體制最顯著的特點(diǎn)之一,現(xiàn)行行政管理體制把旅游資源分別劃歸文化、文物、園林、宗教等不同的部門管理:風(fēng)景名勝區(qū)歸口建設(shè)部門管理,森林公園歸口林業(yè)部門管理,自然保護(hù)區(qū)歸口環(huán)保部門管理,地質(zhì)公園歸口國土資源部門管理,水利風(fēng)景區(qū)歸口水利部門管理,如旅游城市潮州的標(biāo)志性旅游景點(diǎn)“廣濟(jì)橋”和其他文物旅游點(diǎn)歸口文物管理部門管理(潮州市文管辦還加掛潮州市國家歷史文化名城保護(hù)建設(shè)委員會辦公室,簡稱“名城辦”)等;其他地方還出現(xiàn)了建設(shè)部門管理風(fēng)景名勝區(qū),風(fēng)景名勝區(qū)內(nèi)的樹木歸林業(yè)部門管理,林業(yè)部門管理的森林公園內(nèi)的寺廟歸宗教部門管理,廟里的古碑要?dú)w文物部門管理等咄咄怪事。擁有旅游資源的各個(gè)部門大多從本部門的角度去認(rèn)識、管理旅游資源,部門利益又使旅游資源被分割“保護(hù)”和分頭開發(fā),造成開發(fā)的系統(tǒng)性和整體性缺失,形成資源閑置、資源浪費(fèi)、低水平開發(fā)、重復(fù)開發(fā),甚至是破壞性開發(fā)的嚴(yán)重后果。

現(xiàn)行旅游管理部門職能的局限, 形成了“大行業(yè),小管理”的局面,使之對旅游全行業(yè)管理的寬度和深度大受制約;整體上看,部門分割和利益驅(qū)動甚至造成管理的 “越位”、“缺位”、“錯(cuò)位”等現(xiàn)象 ,形成了許多管理重疊和管理真空;由于缺乏統(tǒng)籌協(xié)調(diào),政府法規(guī)自我沖突也時(shí)有所見。凡此種種,造成了地方政府旅游管理的行政效率過低、運(yùn)行成本過高等弊端,嚴(yán)重阻礙旅游資源的有效整合和科學(xué)開發(fā)管理,地方政府對旅游行業(yè)行政管理的績效難以達(dá)到全面、真實(shí)的實(shí)現(xiàn),對旅游行業(yè)和經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展非常不利。

三、旅游行政管理績效的邏輯內(nèi)因分析

目前,現(xiàn)實(shí)實(shí)踐和理論界對政府績效的探討多關(guān)注于績效考評的環(huán)節(jié),實(shí)際上,績效考評對績效管理“過程”和結(jié)果“產(chǎn)出”并不提供直接的邏輯內(nèi)因作用。筆者試圖從政府績效的管理邏輯分析地方政府旅游行政管理績效低下的內(nèi)因。

1.導(dǎo)向性目標(biāo)內(nèi)因缺失。績效管理必然是目標(biāo)導(dǎo)向的管理活動,政府績效目標(biāo)的模糊和目標(biāo)管理系統(tǒng)的缺失是導(dǎo)致管理績效低下的首要因素;用德魯克的目標(biāo)管理原理和目標(biāo)原則來衡量,政府所描述的工作績效目標(biāo)大多為寬泛的定性目標(biāo),很少符合量化的要求,例如體現(xiàn)旅游行業(yè)績效的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)指標(biāo)為接待過夜游客、旅行社接待國際游客總數(shù)、旅行社組團(tuán)、出境旅游總?cè)藬?shù)等四組(據(jù)廣東省統(tǒng)計(jì)信息網(wǎng)),即使這些用數(shù)據(jù)表達(dá)的目標(biāo),也是籠統(tǒng)和模糊的,根本無法體現(xiàn)旅游管理系統(tǒng)嚴(yán)格意義上的政府績效,而且難以確認(rèn)和分解為各旅游相關(guān)部門的績效指標(biāo)。導(dǎo)致部門行政行為只追求行政效益而忽略經(jīng)濟(jì)效益和財(cái)政效益,整體旅游行業(yè)行政管理的績效實(shí)現(xiàn)陷于被動。

2.前提性資源內(nèi)因缺失。組織資源的合理投入和科學(xué)配置是任何組織實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的首要前提和基本保障,科學(xué)合理的資源配置方案是以目標(biāo)為導(dǎo)向,對完成績效目標(biāo)所需的資源進(jìn)行測量和評估并為依據(jù),以管理效率為原則,以相關(guān)的業(yè)務(wù)流程梳理為基礎(chǔ),將組織可以投入的人、財(cái)、物、權(quán)力等形成一種生命力最強(qiáng)的機(jī)制性的組織設(shè)計(jì),組織設(shè)計(jì)的成果就是組織架構(gòu)以及其作為資源配置和職能解釋的內(nèi)在涵義;從地方政府的管理實(shí)踐看,吃、住、行、游、購、娛等旅游要素屬于旅游局管理的并不多,“吃”(餐飲業(yè))歸口經(jīng)貿(mào)局管理,“住”(旅館業(yè))由旅游局、公安局等部門共管,“行”(交通業(yè))歸口交通局管理,“游、購、娛”也分別屬于不同的部門交叉或局部管理。這種配置方式首先造成旅游資源和旅游行業(yè)行政管理部門之間的利益沖突,使社會旅游資源的科學(xué)、可持續(xù)開發(fā)和管理運(yùn)營出現(xiàn)體制性障礙,影響對旅游資源的統(tǒng)一和整體的集約化高效益開發(fā)利用;另一方面是旅游行政管理的主體——旅游局并不具備主體地位,組織權(quán)力架構(gòu)性失衡,出現(xiàn)了同一行業(yè)的多頭管理、交叉管理、虛位管理等現(xiàn)象,造成行政資源浪費(fèi)和行政體制和架構(gòu)優(yōu)化的機(jī)制性障礙,導(dǎo)致政府旅游管理總體經(jīng)濟(jì)性績效目標(biāo)的達(dá)成失去了前提性資源因素。

3.激勵性動力內(nèi)因缺失?？冃Ч芾淼谋举|(zhì)是使目標(biāo)成為績效的激勵因素。政府績效目標(biāo)的明確和指標(biāo)體系量化是績效管理的基礎(chǔ),績效合約則是使目標(biāo)得以實(shí)現(xiàn)的必要程序和手段,績效管理原理要求把績效目標(biāo)分解到各級各類機(jī)構(gòu)并形成績效合約,假設(shè)將“延長游客在本地滯留時(shí)間”做為地方政府旅游管理績效目

標(biāo)的一項(xiàng)具體指標(biāo),那么服務(wù)這個(gè)目標(biāo)的完成,則需要完成諸如景區(qū)建設(shè)達(dá)成率、景區(qū)服務(wù)質(zhì)量的投訴率、交通運(yùn)輸?shù)耐对V率、餐飲住宿的投訴率等子目標(biāo),這些經(jīng)分解的子目標(biāo)可轉(zhuǎn)化為績效指標(biāo),再分解到各級各系列職能部門和每個(gè)組織成員,組織還要配套以相關(guān)獎勵機(jī)制激勵組織成員努力的、高效能的工作,使績效合約轉(zhuǎn)化為組織成員的自覺行動,激勵他們完成目標(biāo)和超越目標(biāo),實(shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的完成,這就是績效管理的動力性邏輯內(nèi)因;現(xiàn)行管理實(shí)踐中,績效合約程序的操作流于形式,難以形成推動績效實(shí)現(xiàn)的激勵性邏輯動力因素。

4.約束性保障內(nèi)因缺失。開展績效管理工作,除了要確定績效目標(biāo)、達(dá)成各級績效合約、重新配置各種資源、形成效率機(jī)制外,一個(gè)重要的程序就是績效評價(jià),績效評價(jià)也稱績效評估和績效考核,評價(jià)包括組織內(nèi)部控制性評價(jià)和外部監(jiān)督性評價(jià),績效評價(jià)是績效管理工作的最后環(huán)節(jié),也是下一輪績效工作開展的起點(diǎn)。政府績效評價(jià)就是政府的“成績單”,過去的政府績效評價(jià)基本上以上級評價(jià)下級為主導(dǎo)形式,不僅缺乏真實(shí)意義的下級評價(jià)上級,更缺乏科學(xué)的第三方評價(jià),真正意義的績效評價(jià)要求成立專業(yè)的權(quán)威的獨(dú)立的評價(jià)機(jī)構(gòu),制定嚴(yán)密的評價(jià)指標(biāo)和程序,強(qiáng)調(diào)績效評價(jià)結(jié)果的追蹤檢驗(yàn);2008年的《廣東省市、縣兩級政府整體績效評價(jià)指數(shù)研究紅皮書》從166個(gè)指標(biāo)中確定56個(gè)具體指標(biāo)進(jìn)行評價(jià),但是這些做法和評價(jià)結(jié)論尚未對地方政府績效特別是旅游經(jīng)濟(jì)管理績效的實(shí)現(xiàn)形成政府內(nèi)在保障性績效機(jī)制,也未建立具有細(xì)致量化的考核指標(biāo)體系和嚴(yán)密科學(xué)的考核程序的旅游行政管理評價(jià),更未將評價(jià)結(jié)論與管理者結(jié)合成利益整體,使整個(gè)政府旅游管理績效失去了價(jià)值實(shí)現(xiàn)的保障性內(nèi)在約束機(jī)制。

上述若干關(guān)鍵的績效邏輯內(nèi)因的缺失,是旅游行政管理體制自我混亂、財(cái)經(jīng)效率低下、地方政府對旅游的宏觀管理績效難以實(shí)現(xiàn)的理論解釋,它為我們認(rèn)識問題、剖析問題、解決問題提供了理論依據(jù)和指導(dǎo)。

參考文獻(xiàn):

[1] 張俐俐. 旅游行政管理[M].高等教育出版社,2002.

[2] 臧乃康. 論政府績效[J].福建論壇(經(jīng)濟(jì)社會版), 2001, (11).

(作者單位:韓山師范學(xué)院旅游管理系)