劉在洲　汪發(fā)元

摘 要：教育部26號令的出臺是切實規(guī)范獨立學(xué)院辦學(xué)活動，提高獨立學(xué)院辦學(xué)質(zhì)量，引導(dǎo)和促進(jìn)獨立學(xué)院健康發(fā)展的一項重要舉措。但“民”、“獨”之路過于理想，轉(zhuǎn)制目標(biāo)難于實現(xiàn)，有些條款模糊不清，貫徹落實無所適從，“回報”代替“營利”自相矛盾，“公益性”與“營利性”實難統(tǒng)一。建議區(qū)分獨立學(xué)院的類型，明確民辦高校為公益性企業(yè)法人和具有營利性質(zhì)，促進(jìn)獨立學(xué)院的健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：獨立學(xué)院；發(fā)展；思考

2008年2月，教育部以26號令頒布了《獨立學(xué)院設(shè)置與管理辦法》（以下簡稱《辦法》），首次以規(guī)章的形式對獨立學(xué)院的健康發(fā)展進(jìn)行規(guī)范，標(biāo)志獨立學(xué)院的發(fā)展正進(jìn)入新的階段?！掇k法》明確了獨立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分，明確了教育部和省級教育行政部門的管理職責(zé)、獨立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和辦學(xué)條件，明確了普通高校參與辦學(xué)的無形資產(chǎn)必須計入獨立學(xué)院辦學(xué)總投入，明確了落實獨立學(xué)院法人財產(chǎn)權(quán)的具體要求、獨立學(xué)院內(nèi)部管理體制和機構(gòu)設(shè)置，明確了獨立學(xué)院規(guī)范辦學(xué)行為和獨立學(xué)院學(xué)生的有關(guān)權(quán)益，明確了獨立學(xué)院加強黨團組織建設(shè)和維護安全穩(wěn)定的職責(zé)等?！掇k法》的出臺是切實規(guī)范獨立學(xué)院辦學(xué)活動，提高獨立學(xué)院辦學(xué)質(zhì)量，引導(dǎo)和促進(jìn)獨立學(xué)院健康發(fā)展的一項重要舉措。

但如何理解和落實《辦法》的精神和內(nèi)容，既面臨一些現(xiàn)實問題，也存在一些理論問題。筆者感到《辦法》存在著過于理想、模糊不清、相互矛盾等問題，給具體操作帶來了一些困惑和困難。

一、“民”、“獨”之路過于理想，轉(zhuǎn)制目標(biāo)難于實現(xiàn)

《辦法》對獨立學(xué)院的發(fā)展和要求是“民”和“獨”，“民”即民辦，“獨”即獨立。本文認(rèn)為，在現(xiàn)階段要求獨立學(xué)院清一色的民辦和硬性獨立，似乎有些脫離實際，操作起來也非常困難，主要表現(xiàn)有以下幾點。

（一）“清一色”的民辦，大量的公辦獨立學(xué)院處境尷尬

《辦法》第二條規(guī)定：“獨立學(xué)院是指實施本科以上學(xué)歷教育的普通高校與國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)校?！边@一規(guī)定強調(diào)“利用非國家財政性經(jīng)費舉辦”；第三條直截了當(dāng)?shù)卣f“獨立學(xué)院是民辦高等教育的重要組成部分”。這就明確了獨立學(xué)院民辦高校的性質(zhì)。

既然明確了獨立學(xué)院屬于利用非國家財政性經(jīng)費舉辦“民辦”教育的身份，那么，就得按照國家民辦教育的有關(guān)法律法規(guī)來規(guī)范?！睹褶k教育促進(jìn)法》第二條對民辦學(xué)校的屬性有明確的規(guī)定：“國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人，利用非國家財政性經(jīng)費，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)?！倍绻麌?yán)格執(zhí)行“三要素”原則，現(xiàn)在許多獨立學(xué)院則不屬于真正的民辦高校。目前主要存在三類情形。

一是公辦高校獨自興建的獨立學(xué)院。這些公辦高校在報批時往往虛擬了投資方，實際上主要是學(xué)校依靠貸款，然后以學(xué)費還銀行貸款。這種情況實際上還是利用國家資金舉辦獨立學(xué)院。

二是公辦普通高校與政府合作舉辦的校政合作模式的獨立學(xué)院。政府的出資屬于國家財政性經(jīng)費，又怎么談得上是民營資本呢？這顯然不是《辦法》所規(guī)定的民辦性質(zhì)的獨立學(xué)院。

三是轉(zhuǎn)制模式的獨立學(xué)院。包括普通公辦高校兼并中等專業(yè)學(xué)校、職業(yè)學(xué)?；?qū)？茖W(xué)校后改制而成的獨立學(xué)院，以及公辦高校將某個普通二級學(xué)院轉(zhuǎn)制為獨立學(xué)院。這種類型由于是運行機制而不是所有制的轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)制后的資產(chǎn)和資產(chǎn)增值仍然屬于國家所有，也不是真正意義上的民辦性質(zhì)。

上述三類學(xué)校在獨立學(xué)院中占有相當(dāng)大的比例，它們都應(yīng)屬于公辦高校。[1]他們都不具備國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人參與或公辦高校利用非財政性經(jīng)費這些因素，所以他們不是真正民辦性質(zhì)的獨立學(xué)院。如果硬是要求這些學(xué)校轉(zhuǎn)制成為“民辦”，勢必會引發(fā)如下一些矛盾。

1. 舉辦高校難于接受“公轉(zhuǎn)民”的現(xiàn)實

目前這些獨立學(xué)院的舉辦者靠著舉辦高校這棵大樹乘著涼，不僅打著舉辦高校的招牌，利用著舉辦高校的師資與管理等無形資產(chǎn)，而且還利用舉辦高校的土地、建筑、設(shè)備等有形資源。舉辦高校每年可從中吸納學(xué)費的50%左右作為“回報”，形成了一種雙贏的局面。那么，在這種情況下，舉辦高校是否有必要硬性找一個國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人來合作呢？是否還有必要吸收社會資本進(jìn)來呢？是否一定要轉(zhuǎn)制呢？

如果硬要這些舉辦高校找一個合作方，吸納社會資本進(jìn)入，合作方肯定是要從中獲利的，舉辦高校的利益就會減少。因此，舉辦高校是很難接受“公轉(zhuǎn)民”的現(xiàn)實的。可以說，《辦法》的這種規(guī)定過于理想，難以實施。

2. 轉(zhuǎn)制中對投資方要求過高，引發(fā)能否找到合適投資者的矛盾

《辦法》第八條規(guī)定，“參與舉辦獨立學(xué)院的社會組織，應(yīng)當(dāng)具有法人資格。注冊資金不低于5000萬元，總資產(chǎn)不少于3億元，凈資產(chǎn)不少于1.2億元，資產(chǎn)負(fù)債率低于60％。參與舉辦獨立學(xué)院的個人，應(yīng)當(dāng)具有政治權(quán)利和完全民事行為能力。個人總資產(chǎn)不低于3億元，其中貨幣資金不少于1.2億元”。這一條對社會力量的經(jīng)濟實力作了具體要求。同時《辦法》第九條又規(guī)定，“獨立學(xué)院的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)參照普通本科高等學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行”。這一標(biāo)準(zhǔn)要求更高。在目前，依這些規(guī)定來看，這樣的社會力量實在難找，真有錢、真心投入、真心熱愛教育的企業(yè)家太少。而且要按普通本科高等學(xué)校的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)來辦，其投入不是一般的社會力量所能承擔(dān)的，這些公辦的獨立學(xué)院轉(zhuǎn)制的難度是可想而知的。

3. 《辦法》對合理回報控制很嚴(yán)，引發(fā)是否有人來投資的矛盾

目前大部分獨立學(xué)院每年都要向其所掛靠的舉辦高校交納20%~70%的學(xué)費收入作為“管理費”。而《辦法》明確規(guī)定只能“在扣除辦學(xué)成本，預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”。在《民辦教育促進(jìn)法》中對取得合理回報的規(guī)定為：“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報?！睉?yīng)當(dāng)怎樣取得合理回報？根本就沒有具體的規(guī)定?！睹褶k教育促進(jìn)法》也只規(guī)定了“民辦學(xué)校終止時，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行財務(wù)清算”，而且規(guī)定“民辦學(xué)校的財產(chǎn)清算按照下列順序清償：（1）應(yīng)退受教育者學(xué)費、雜費和其他費用；（2）應(yīng)發(fā)教職工的工資及應(yīng)繳納的社會保險費用；（3）償還其他債務(wù)。民辦學(xué)校清償上述債務(wù)后的剩余財產(chǎn)，按照有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定處理”?？赡艹鲑Y人的合理回報就在這“剩余財產(chǎn)”之中了。另外，有學(xué)者認(rèn)為，雖然獨立學(xué)院每年收取學(xué)生一萬多元的學(xué)費，但是不會盈利的，因為生均成本要五六萬元。[2]連辦學(xué)成本都不夠，預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他必需的費用都沒有著落，辦學(xué)結(jié)余又從何來？怎么可能得到合理回報。這樣社會力量的投入實際上相當(dāng)于無息貸款，且要到教育機構(gòu)解散時才能還本，若教育機構(gòu)經(jīng)營虧損，可能連本錢都還不了。眾所周知，資本的本性就是獲取利潤，在合理回報并不明確的情況下，是否有人來投資呢？從以上分析可以看出，《辦法》的要求過于理想。對出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報的控制很嚴(yán)，既要馬兒跑，又要馬兒不吃草，還有人來學(xué)雷鋒嗎？

4. 財產(chǎn)過戶引發(fā)資產(chǎn)處置上的矛盾

《辦法》第十三條規(guī)定，“普通高校主要利用學(xué)校名稱、知識產(chǎn)權(quán)、管理資源、教育教學(xué)資源等參與辦學(xué)”，與此同時，《辦法》還要求現(xiàn)有獨立學(xué)院舉辦者的出資必須在一年之內(nèi)過戶到獨立學(xué)院名下。

這些規(guī)定雖然從根本上保證獨立學(xué)院的資產(chǎn)由學(xué)院依法管理和使用，避免其他組織和個人違規(guī)運作學(xué)校資產(chǎn)，規(guī)避了獨立學(xué)院的辦學(xué)風(fēng)險。但由于獨立學(xué)院屬于民辦性質(zhì)，資產(chǎn)過戶面臨很多困惑。

首先，舉辦高校的無形資產(chǎn)是否存在過戶問題，如果存在，又怎么過戶？

其次，舉辦高?？煞瘛按我钡乩糜行钨Y產(chǎn)參與辦學(xué)。按照法理來講，只要法律沒有禁止都可以為之。如果舉辦高?？梢杂猛恋?、建筑、設(shè)備等有形資產(chǎn)參與辦學(xué)，那么獨立學(xué)院實質(zhì)上是一種混合所有制，是否達(dá)到了《辦法》所要求的民辦呢？舉辦高校如果把有形資產(chǎn)送給獨立學(xué)院，肯定會造成國有資產(chǎn)的流失，實質(zhì)上是在舉辦高校身上割掉了一塊肥肉，舉辦高校于心不忍；如果作價賣給獨立學(xué)院，肯定會加重獨立學(xué)院的負(fù)擔(dān)，使本來靠學(xué)費和貸款運轉(zhuǎn)的獨立學(xué)院面臨雪上加霜的局面。

第三，如果舉辦高校不能用土地、建筑、設(shè)備等有形資產(chǎn)參與辦學(xué)，那這些資產(chǎn)只有全部被收回，這對于獨立學(xué)院無異于是釜底抽薪，勢必會垮掉一部分獨立學(xué)院，肯定會影響高等教育大眾化進(jìn)程，嚴(yán)重背離了國家舉辦獨立學(xué)院的初衷。

第四，一年之內(nèi)完成過戶也面臨許多困難。資產(chǎn)過戶是一件十分復(fù)雜的問題，涉及方方面面，手續(xù)會很復(fù)雜，要通過國資委，并牽涉到很多部門，可能還涉及相關(guān)稅費、土地性質(zhì)變更（劃撥用地變?yōu)槌鲎尩兀⑼恋睾托．a(chǎn)抵押貸款等現(xiàn)實問題，并不是簡單的土地使用證和房產(chǎn)證戶主名稱的更名。

（二）硬性“獨立”，舉辦高校和獨立學(xué)院各有不舍情結(jié)

按《辦法》要求，獨立學(xué)院在未來的五年內(nèi)，通過合格驗收，獲得了教育行政主管部門頒發(fā)的辦學(xué)許可證。屆時，獨立學(xué)院就有了真正獨立法人地位，成為脫離舉辦高校而獨立設(shè)置的民辦本科院校。雖然在辦學(xué)水平和層次方面與舉辦高校存在差別，但其“校格”、法律地位、自主權(quán)與舉辦高校平等，在社會上和教育行政主管部門面前與舉辦高校平起平坐，成為了平等主體。這樣就會造成如下情形。

1. 舉辦高校會感到失落，不僅每年不能從中獲取50%左右不等的經(jīng)濟回報，而且不能控制獨立學(xué)院了。過去其在獨立學(xué)院的一些特權(quán)將會消失，比如不能在獨立學(xué)院安排干部，不能隨便從獨立學(xué)院獲取利益了。

2. 獨立學(xué)院漸褪舉辦高校的光環(huán)。獨立學(xué)院真正獨立以后，時間一長就會漸褪舉辦高校的光環(huán)，除了很難獲得舉辦高校繼續(xù)支持或無償援助外，對學(xué)校的辦學(xué)也會受到有形和無形的影響。比如獨立學(xué)院有了學(xué)位授予權(quán)，獨立發(fā)放自己的學(xué)位證書后，其招生和學(xué)生就業(yè)方面可能會大打折扣。

獨立學(xué)院之所以充滿生機與活力，無不是依托了舉辦高校的品牌優(yōu)勢和聲譽才獲得社會的認(rèn)可，這一無形資產(chǎn)的形成是舉辦高校幾十年甚至上百年形成的。品牌價值是學(xué)校品牌競爭力的表現(xiàn)，品牌對于學(xué)生來說代表了一定的質(zhì)量和特色，對家長來講是一種理想的投資，對社會來講是知名度和美譽度的代表。[3]獨立學(xué)院通過合作的方式迅速獲得了舉辦高校品牌的使用權(quán)，跨越了自我塑造品牌的漫長階段，避免了較大的教育風(fēng)險，節(jié)約了成本，為學(xué)院帶來了巨大的經(jīng)濟效益。

3. 學(xué)校派往獨立學(xué)院工作的人員進(jìn)退兩難。一旦獨立學(xué)院真正具備獨立法人資格，成為脫離舉辦高校而獨立設(shè)置的民辦本科院校，這意味著人員及各種關(guān)系要與舉辦高校脫鉤，舉辦高校派出的管理人員和教師將面臨進(jìn)退兩難的局面。他們是留在獨立學(xué)院，還是回到舉辦高校，或是兼職，這又是一個問題。如果舉辦高校不愿保留他們的身份，不讓他們退休后回來養(yǎng)老，還有人愿留下來嗎？如果他們?nèi)炕氐脚e辦高校，勢必會造成獨立學(xué)院管理層的真空，嚴(yán)重影響?yīng)毩W(xué)院的運轉(zhuǎn)。

4. 學(xué)生家長和學(xué)生不愿所讀學(xué)校獨立。在辦學(xué)實踐中發(fā)現(xiàn)，家長以及學(xué)生是否選擇上獨立學(xué)院，或者上哪所獨立學(xué)院，關(guān)注的焦點主要是畢業(yè)文憑上的學(xué)校的“牌子”。按產(chǎn)權(quán)交易理論來分析獨立學(xué)院與學(xué)生家長及學(xué)生之間，兩個產(chǎn)權(quán)主體都希望自己利益最大化，那么這種利益從何而來呢？使用與母體高校一樣的畢業(yè)證書，自然是學(xué)生家長和學(xué)生的最大利益所在。中國民眾向來比較相信政府和崇拜權(quán)威，既然獨立學(xué)院還冠舉辦高校之名，舉辦高校又是政府的學(xué)校，那么與普通的民辦高校相比，顯然家長和學(xué)生都更愿意選擇獨立學(xué)院。[4]所以，家長和學(xué)生不愿意獨立學(xué)院走向獨立，至少希望模糊這個“獨立”。

有學(xué)者提到：獨立學(xué)院一旦徹底獨立，就如同美國兵進(jìn)了越南戰(zhàn)場，只能是出得去，回不來了。

二、有些條款模糊不清，貫徹落實無所適從

（一）法人性質(zhì)模糊不清，引發(fā)操作上的矛盾

我國的法人分為機關(guān)法人、事業(yè)法人、企業(yè)法人、社團法人等。而獨立學(xué)院屬于哪種法人則并不清晰?！睹褶k教育促進(jìn)法》第十八條規(guī)定，“民辦學(xué)校取得辦學(xué)許可證，并依照有關(guān)的法律、行政法規(guī)進(jìn)行登記，登記機關(guān)應(yīng)當(dāng)按照有關(guān)規(guī)定即時予以辦理”，這里并沒有明確民辦學(xué)校的法人類型，也沒有規(guī)定應(yīng)將民辦學(xué)校登記成什么類型的法人。2003 年4月教育部《關(guān)于規(guī)范并加強普通高校以新的機制和模式試辦獨立學(xué)院管理的若干意見》（教發(fā)〔2003〕8號文）要求獨立學(xué)院必須具備法人資格，但沒明確是哪類法人?！掇k法》第二十三條第二款規(guī)定，“依法設(shè)立的獨立學(xué)院，應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定辦理法人登記”，但屬于何種法人，并沒明確，規(guī)定模糊不清，因此，在實踐中導(dǎo)致操作隨意化。有的獨立學(xué)院登記為民辦非企業(yè)法人，有的獨立學(xué)院登記為事業(yè)法人。由于相關(guān)法律法規(guī)在獨立學(xué)院的法人類型規(guī)定上模糊不清，現(xiàn)在要獨立學(xué)院辦理法人登記，是一件很難的事。

（二）獨立學(xué)院到底是“民辦”還是“民營”，模糊不清

在我國，“民辦”、“民營”的含義一直模糊不清，有時在所有權(quán)層面被使用，有時在經(jīng)營權(quán)層面被使用，有時與“私有”是同義詞，有時與“私有”又不完全相同。

1993年教育部頒布的《民辦高等學(xué)校設(shè)置暫行規(guī)定》第二條規(guī)定，民辦高等學(xué)校是指“除國家機關(guān)和國有企業(yè)事業(yè)組織以外的各種社會組織以及公民個人，自籌資金，依照本規(guī)定設(shè)立的實施高等學(xué)歷教育的教育機構(gòu)”。因國家機關(guān)、國有企業(yè)、事業(yè)單位被排除在舉辦者之外，這里的“民辦”等同于“私有”。1997年國務(wù)院頒布的《社會力量辦學(xué)條例》第二條有了新的說法，“企業(yè)事業(yè)組織、社會團體及其他社會組織和公民個人利用非國家財政性教育經(jīng)費，面向社會舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)的活動，適用本條例”。這里只有國家機關(guān)被排除在舉辦者之外，國有企業(yè)、事業(yè)單位只要使用“非國家財政性教育經(jīng)費”，都可以舉辦教育機構(gòu)。此時的“民辦”與“私有”已不完全相同了。2008年教育部頒布的《辦法》第二條規(guī)定，“獨立學(xué)院是指普通高校與國家機構(gòu)以外的社會組織或者個人合作，利用非國家財政性經(jīng)費舉辦的實施本科學(xué)歷教育的高等學(xué)?！薄＿@里的界定，實質(zhì)上是“民辦”，是延續(xù)《社會力量辦學(xué)條例》的說法。但事實上地方各級政府作為投資人單獨或者參與舉辦獨立學(xué)院的不乏其例，那么這種獨立學(xué)院到底算“民辦”，還是“民營”呢？

（三）對辦學(xué)成本的核算規(guī)定模糊不清，引發(fā)回報計算上的矛盾

獨立學(xué)院辦學(xué)成本與投資人取得的合理回報直接相關(guān)，成本是一個關(guān)鍵問題。而《辦法》對成本的核算辦法也沒有明確規(guī)定。至今，沒有人能確切知道中國高等教育的實際人均成本是多少。1998年《高等教育法》第六十二條規(guī)定，“國務(wù)院教育部門會同國務(wù)院其他有關(guān)部門根據(jù)在校學(xué)生年人均教育成本，規(guī)定高等學(xué)校年經(jīng)費開支標(biāo)準(zhǔn)和籌措的基本原則”。1998年財政部《高等學(xué)校會計制度》采用的是收付實現(xiàn)制，根本無法進(jìn)行成本核算。10年來，有關(guān)部門沒有頒布過關(guān)于高校教育成本核算的具體制度以及具體的成本核算體系。2005年國家發(fā)改委雖然制定了《高等學(xué)校教育培養(yǎng)成本監(jiān)審辦法（試行）》，但因該辦法實行的是權(quán)責(zé)發(fā)生制而無法在高校落實。另外，獨立學(xué)院強調(diào)的是按辦學(xué)成本收費?！鞍闯杀臼召M”就意味著零利潤，零利潤就不可能有合理回報，零利潤的領(lǐng)域不可能會吸引資本進(jìn)入。

三、“回報”代替“營利”自相矛盾，“公益性”與“營利性”實難統(tǒng)一

《辦法》第三條強調(diào)獨立學(xué)院是“公益性事業(yè)”，第四十三條又規(guī)定“出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”。《辦法》的這一規(guī)定可追朔到《民辦教育促進(jìn)法》。2002年12月28日全國人大常委會制定的《民辦教育促進(jìn)法》先是在第三條明確“民辦教育事業(yè)屬于公益性事業(yè)”，然后在第五十一條規(guī)定“民辦學(xué)校在扣除辦學(xué)成本、預(yù)留發(fā)展基金以及按照國家有關(guān)規(guī)定提取其他的必需的費用后，出資人可以從辦學(xué)結(jié)余中取得合理回報”。雖然《民辦教育促進(jìn)法》和《辦法》都用“回報”代替了“營利”，但逃脫不了自相矛盾的尷尬處境。“回報”與“營利”雖然其內(nèi)涵不完全相同，但其核心意思是一致的，承認(rèn)獨立學(xué)院的合理回報顯然就是承認(rèn)獨立學(xué)院的營利性，不營利的單位又拿什么來回報？因此，在貫徹和落實辦法時面臨如下兩個致命的問題。

1. 公益性和營利性體現(xiàn)在同一個主體上自相矛盾

誠然，從教育的本質(zhì)來看，提供高等學(xué)歷教育的理想模式應(yīng)該是非營利性模式。但在國家教育資源不足的情況下，吸引民間資本投入教育事業(yè)，必然就會產(chǎn)生營利性，應(yīng)該是有兩類不同性質(zhì)的高等學(xué)校同時存在。如果將公益性與營利性硬是要捆綁到一類高等學(xué)校身上，顯然難以解釋和處理。公益性和營利性本身就是一對矛盾，是不能在同一主體上體現(xiàn)的。

2. 獨立學(xué)院的“合理回報”與上位法不符

國家一方面希望利用社會資本舉辦教育機構(gòu)以增加教育資源總量，滿足人民群眾日益增長的接受高等教育的愿望；另一方面又不直接明確社會資本辦學(xué)的營利性質(zhì)。1995年3月18日全國人大制定的《教育法》第二十五條規(guī)定，“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”。1998年全國人大常委會制定的《高等教育法》第二十四條規(guī)定，“設(shè)立高等學(xué)校，應(yīng)當(dāng)符合國家高等教育發(fā)展規(guī)劃，符合國家利益和社會公共利益，不得以營利為目的”。這些都明確規(guī)定了教育機構(gòu)的公益性，禁止其營利性。

雖然《民辦教育促進(jìn)法》和《辦法》將“營利”一詞用“合理回報”取代了，但從“承認(rèn)民辦高校和獨立學(xué)院的合理回報顯然就是承認(rèn)其營利性”這一邏輯出發(fā)，《辦法》的規(guī)定顯然與《教育法》和《高等教育法》強調(diào)的“不得以營利為目的”的公益性規(guī)定相沖突，而《教育法》和《高等教育法》正是《辦法》的上位法。這種與上位法不符的條款，其合法性本身就受到了質(zhì)疑和挑戰(zhàn)，理解和貫徹中存在困惑是在所難免的。

面對上述困惑和問題，本文提出如下幾點建議。

首先，建議將獨立學(xué)院辦學(xué)的指導(dǎo)思想修改為：由地方政府投資興辦的公立教育機構(gòu)是公益性（非營利性）的，由國家機關(guān)以外的社會力量投資興辦的私立教育機構(gòu)是營利性的。根據(jù)原始資本是否來源于國家財政性教育經(jīng)費，將獨立學(xué)院分成私立高校和公立民營高校兩大類，并在校名中分別標(biāo)注“私立”、“公立民營”字樣。同時，有必要修改《教育法》第二十五條，即將“任何組織和個人不得以營利為目的舉辦學(xué)校及其他教育機構(gòu)”修改為“政府舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)不得以營利為目的。國家對政府之外的社會組織和個人依法舉辦的學(xué)校及其他教育機構(gòu)以適當(dāng)?shù)姆绞浇o予補助”。這樣能保證《辦法》規(guī)定的合法性，使投資者的合理回報有法可依，名正言順。

其次，建議明確獨立學(xué)院為公益性企業(yè)法人，使獨立學(xué)院的管理運營能更好地同現(xiàn)代企業(yè)制度接軌，從而使獨立學(xué)院的投資者所取得的合理回報能有合理的說法，這將更有利于投資者作出理性決策，從而進(jìn)一步從法律上分清獨立學(xué)院與國家公辦等學(xué)校的本質(zhì)區(qū)別。

第三，為保障獨立學(xué)院健康持續(xù)發(fā)展，對投資方的原始投資額提出要求，并進(jìn)行嚴(yán)格的驗資和過戶。

第四，建議《辦法》進(jìn)一步規(guī)定確保教學(xué)質(zhì)量的最低條件，使獨立學(xué)院的教育質(zhì)量能獲得法定的保障，改變現(xiàn)有獨立學(xué)院辦學(xué)質(zhì)量參差不齊的局面。

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