吳 軍
摘 要:2006年4月1日開(kāi)始實(shí)施新版《城市規(guī)劃編制辦法》。通過(guò)對(duì)新舊城市規(guī)劃編制辦法的比較,了解我國(guó)城市規(guī)劃的發(fā)展歷程,在實(shí)際工作中把握《城市規(guī)劃編制辦法》的編制重點(diǎn)。城市規(guī)劃編制辦法不斷完善,首次以法律的形式確定了城市規(guī)劃的公共政策地位,增強(qiáng)了城市規(guī)劃編制的嚴(yán)肅性,擴(kuò)充了規(guī)劃內(nèi)容。反映我國(guó)城市規(guī)劃發(fā)展的三大態(tài)勢(shì):規(guī)劃從技術(shù)文件走向公共政策;從行政手段為主轉(zhuǎn)向依法行事、社會(huì)監(jiān)督、公眾參與,規(guī)劃成為一項(xiàng)公共事業(yè);緊密結(jié)合國(guó)情,中國(guó)的城鎮(zhèn)化道路更具中國(guó)特色。
關(guān)鍵詞:城市規(guī)劃編制辦法;新版;解讀;思考
新版《城市規(guī)劃編制辦法》(建設(shè)部第146號(hào)令)自2006年4月1日起實(shí)行。1991年9月3日頒布的《城市規(guī)劃編制辦法》同時(shí)廢止。筆者通過(guò)對(duì)新舊編制辦法的比較,期望讓更多的人了解我國(guó)城市規(guī)劃的發(fā)展歷程,能夠在實(shí)際工作中更好地把握《城市規(guī)劃編制辦法》的編制重點(diǎn)。
1 新版修訂的必要性分析
新時(shí)期,經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌對(duì)城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的影響是根本性的。在傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制下,社會(huì)資源完全為政府所控制,城市發(fā)展動(dòng)力單一,利益沖突不明顯。市場(chǎng)體制下,有三個(gè)因素對(duì)規(guī)劃產(chǎn)生巨大影響:城市發(fā)展動(dòng)力由政府?dāng)U展到社會(huì),企業(yè)甚至個(gè)人;資源配置方式由政府完全控制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)發(fā)揮基礎(chǔ)性配置作用;利益格局出現(xiàn)多元化。使老版本很難適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的需要。
國(guó)家宏觀(guān)發(fā)展背景的轉(zhuǎn)變:城市規(guī)劃職能的轉(zhuǎn)變。提出規(guī)劃既要適應(yīng)市場(chǎng)的變化,又要更好地發(fā)揮宏觀(guān)調(diào)控工具的功能;科學(xué)發(fā)展觀(guān)的提出。要求規(guī)劃更要關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌建設(shè)、資源保護(hù)、促進(jìn)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展,建設(shè)節(jié)約型城市;和諧社會(huì)目標(biāo)的提出。要求城市規(guī)劃更要關(guān)注社會(huì)公平和保障公眾利益,堅(jiān)持以人為本,方便群眾生活,全面改善城市人居環(huán)境,維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和公共安全。
2 我國(guó)四代城市規(guī)劃編制辦法回顧
建國(guó)后,我國(guó)曾實(shí)施的規(guī)劃編制辦法共四部,這四部規(guī)劃編制辦法在不同的歷史時(shí)期為我國(guó)的城市建設(shè)做出了應(yīng)有的貢獻(xiàn)。
自1956年7月國(guó)家建委正式頒布第一代城市規(guī)劃編制辦法,第一代編制辦法是在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下受蘇聯(lián)模式的影響制定的,國(guó)家建委頒發(fā)的《城市規(guī)劃編制暫行辦法》從設(shè)計(jì)階段的角度對(duì)城市規(guī)劃進(jìn)行了劃分,把規(guī)劃分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段,為此后的規(guī)劃編制奠定了基礎(chǔ)。
1980年,國(guó)家建委根據(jù)《城市規(guī)劃編制暫行辦法》的實(shí)施情況正式頒發(fā)了《城市規(guī)劃編制審批暫行辦法》?!冻鞘幸?guī)劃編制審批暫行辦法》與《城市規(guī)劃編制暫行辦法》相比,在規(guī)劃理論和方法上都有了很大的變化,反映了中國(guó)城市規(guī)劃和管理工作的發(fā)展過(guò)程,重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃審批的重要性。
隨著城市建設(shè)法制化的推進(jìn)和《城市規(guī)劃法》的正式實(shí)施,1991年國(guó)家建設(shè)部頒布了與之配套的《城市規(guī)劃編制辦法》。針對(duì)各地區(qū)規(guī)劃編制成果不一的情況,1995年國(guó)家建設(shè)部又發(fā)布了《城市規(guī)劃編制辦法實(shí)施細(xì)則》在全國(guó)統(tǒng)一了城市規(guī)劃技術(shù)文件的內(nèi)容和深度。
2006年4月1日新版《城市規(guī)劃編制辦法》(建設(shè)部第146 號(hào)令)頒布實(shí)行。
以上轉(zhuǎn)變是我國(guó)規(guī)劃實(shí)踐領(lǐng)域在城市規(guī)劃認(rèn)知上的巨大飛躍,也是我國(guó)規(guī)劃界與國(guó)際規(guī)劃界進(jìn)一步接軌的良好開(kāi)端。近年來(lái),我國(guó)的城市規(guī)劃編制體系從國(guó)情出發(fā),吸取了不少西方國(guó)家的有益經(jīng)驗(yàn),縱觀(guān)四個(gè)版本的編制辦法,其內(nèi)容結(jié)構(gòu)既有所保留也有了一些較大的變革。雖然城市規(guī)劃的框架(或階段)仍大體保持總體規(guī)劃與詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)層級(jí),但規(guī)劃本身的性質(zhì)卻發(fā)生了改變。
從歷次編制辦法的修訂可以看出:城市規(guī)劃編制主體的多元化。前三版城市規(guī)劃編制辦法都強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)由政府組織編制,規(guī)劃編制的實(shí)體是城市建設(shè)主管部門(mén)(或城鄉(xiāng)規(guī)劃主管部門(mén))。而新版城市規(guī)劃編制辦法則將政府主導(dǎo)和多方參與合作確定為規(guī)劃編制的第一原則,打破了城市規(guī)劃自上而下和謹(jǐn)遵一家之言的慣例。新版編制辦法要求專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)合作和公共參與。改變城市規(guī)劃一貫的物質(zhì)規(guī)劃屬性,融入社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境等非物質(zhì)屬性。新版編制辦法(第十一條)還規(guī)定修建性詳細(xì)規(guī)劃可以由有關(guān)單位依據(jù)規(guī)劃條件委托城市規(guī)劃編制單位編制,這表明編制辦法認(rèn)可規(guī)劃編制的主體已部分下放到市場(chǎng),這也是前幾版編制辦法從未有過(guò)的突破。
3 新版《城市規(guī)劃編制辦法》革新內(nèi)容解讀
新版規(guī)劃比起老版城市規(guī)劃編制辦法其實(shí)現(xiàn)了編制組織方式、規(guī)劃范圍、規(guī)劃重點(diǎn)內(nèi)容和規(guī)劃性質(zhì)等方面的轉(zhuǎn)變。促進(jìn)我國(guó)城市規(guī)劃編制工作朝著標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化方向發(fā)展。具體的突破體現(xiàn)在以下三個(gè)方面:
3.1 突破傳統(tǒng)理論,重新定位規(guī)劃
從1905年城市規(guī)劃這個(gè)名詞提出,到1909年英國(guó)首部城市規(guī)劃法問(wèn)世,城市規(guī)劃學(xué)科和職業(yè)逐步萌生、發(fā)展、壯大。時(shí)至今日,城市規(guī)劃行業(yè)具體業(yè)務(wù)和工作已經(jīng)得到社會(huì)的公認(rèn)。城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展至今已相對(duì)成熟,盡管如此,我們?nèi)匀粺o(wú)法確切地給出“城市規(guī)劃”的定義。學(xué)術(shù)界曾就城市規(guī)劃的本質(zhì)展開(kāi)了廣泛的討論,認(rèn)為城市規(guī)劃的作用是“提供組良好的城市空間系統(tǒng)”,本質(zhì)上是“一種空間規(guī)劃”。這些概念是基于城市的物質(zhì)屬性提出來(lái)的。實(shí)際上,以帕克為代表的芝加哥學(xué)派在1930年就提出了“城市人類(lèi)生態(tài)學(xué)”理論,即把城市看作是一個(gè)由社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化等因素構(gòu)成的有機(jī)整體。這個(gè)理論必然會(huì)推動(dòng)城市規(guī)劃學(xué)科從物質(zhì)形體規(guī)劃向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)等宏觀(guān)規(guī)劃領(lǐng)域擴(kuò)展。
新辦法首次確切地給出了城市規(guī)劃的概念,并指出“城市規(guī)劃是政府確定城鎮(zhèn)未來(lái)發(fā)展目標(biāo),改善城鎮(zhèn)人居環(huán)境,調(diào)控制非農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、游憩活動(dòng)高度聚集地域內(nèi)人口規(guī)模、土地使用、資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)和各項(xiàng)開(kāi)發(fā)與建設(shè)行為,以及對(duì)城鎮(zhèn)發(fā)展進(jìn)行綜合協(xié)調(diào)和具體安排;依法確定的城市規(guī)劃是維護(hù)公共利益、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展的重要公共政策”??梢哉f(shuō),新辦法的頒布與實(shí)施是城市規(guī)劃學(xué)科發(fā)展的一個(gè)新的里程碑。它首先突破了傳統(tǒng)理論對(duì)城市規(guī)劃的定位,明確了在城鄉(xiāng)發(fā)展與建設(shè)中規(guī)劃應(yīng)肩負(fù)的社會(huì)責(zé)任和應(yīng)履行的義務(wù)。同時(shí),對(duì)“城市規(guī)劃作為一項(xiàng)重要的公共政策”的提法首次以法的形式對(duì)城市規(guī)劃的地位給予了確定,為此后規(guī)劃實(shí)踐的開(kāi)展鋪就了一條公平、公正和公開(kāi)的公眾之路。城市規(guī)劃既然是一項(xiàng)公共政策,就必然要和社會(huì)發(fā)展的總體目標(biāo)相結(jié)合。新辦法在第四、第五條中,就城市規(guī)劃作為公共政策所應(yīng)滿(mǎn)足的要求、應(yīng)實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)做出了詳細(xì)的規(guī)定,同時(shí)在第五條中規(guī)定“城市規(guī)劃應(yīng)滿(mǎn)足人民群眾的需要,要充分關(guān)注弱勢(shì)群體”等。
3.2 擴(kuò)充法制依據(jù),縮小適用范圍
《城市規(guī)劃編制辦法》作為與《城市規(guī)劃法》相配套的一部部門(mén)法,只要能夠滿(mǎn)足專(zhuān)業(yè)法規(guī)的要求即可。但新、舊編制辦法最大的區(qū)別在于,新辦法不再局限于《城市規(guī)劃法》本身,而是把法制依據(jù)的范圍擴(kuò)大至整個(gè)國(guó)家法制體系內(nèi)的一切與之相關(guān)的法律、法規(guī)。這種變化一方面反映了城市規(guī)劃法制體系的逐步完善與健全,另一方面也充分體現(xiàn)了城市規(guī)劃由單一性向綜合性發(fā)展的趨勢(shì),已涉及社會(huì)生活的方方面面。然而,在法規(guī)的適用范圍方面,新辦法較舊辦法有所縮小。舊辦法的第二條規(guī)定:“按國(guó)家行政建制設(shè)立的直轄市、市、鎮(zhèn)編制城市規(guī)劃,必須遵守本辦法”,而新辦法中規(guī)定:“按國(guó)家行政建制設(shè)立的市,組織編制城市規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)遵守本辦法”。在新辦法中,以前要求按照《城市規(guī)劃編制辦法》編制規(guī)劃的建制鎮(zhèn)似乎可以逃脫法律的約束,但實(shí)質(zhì)上是另有約定。細(xì)看我國(guó)城市規(guī)劃法制體系就不難發(fā)現(xiàn),我國(guó)在2000年2月頒布的《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法(試行)》中就規(guī)范了我國(guó)在城鎮(zhèn)化過(guò)程中村莊、集鎮(zhèn)及縣城以外的建制鎮(zhèn)的規(guī)劃編制。新辦法在適用范圍方面的調(diào)整實(shí)質(zhì)上是為了和《村鎮(zhèn)規(guī)劃編制辦法》平順銜接,消除兩部編制辦法中的灰色區(qū)域,避免在規(guī)劃編制過(guò)程中引發(fā)不必要的爭(zhēng)議。最為重要的是我國(guó)在經(jīng)歷了五十多年的城市化建設(shè)后,終于回歸到“堅(jiān)持中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路”上來(lái)。在以往的城市化道路中,我們總是期望從國(guó)外的發(fā)展歷程中尋找中國(guó)的城鎮(zhèn)化之路,但中國(guó)的國(guó)情顯然不同于外國(guó),要把國(guó)外的發(fā)展之路照搬到中國(guó)顯然不行。因此,只有正視中國(guó)的國(guó)情,正視中國(guó)的現(xiàn)代化,才能走出一條具有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路,而新辦法的出臺(tái)無(wú)疑堅(jiān)定了我國(guó)走有中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化道路的信念。
3.3傳承既有體系,強(qiáng)調(diào)前期研究
早在 1956年我國(guó)第一部《城市規(guī)劃編制暫行辦法》中就確立了我國(guó)城市規(guī)劃的編制體系分為總體規(guī)劃和詳細(xì)規(guī)劃兩個(gè)階段,在此后的規(guī)劃編制辦法中一直沿用此編制體系,包括2006年的新辦法。不過(guò),新辦法較舊辦法在編制內(nèi)容上又有了許多新的內(nèi)容和要求,特別是嚴(yán)肅了城市總體規(guī)劃階段的規(guī)劃編制。對(duì)于城市總體規(guī)劃綱要的編制,舊辦法并沒(méi)有做出嚴(yán)格的要求,“需要編制城市總體規(guī)劃綱要的,由市人民政府負(fù)責(zé)組織編制”,不需要編制城市總體規(guī)劃綱要的也就可以不用編制。而新辦法中明確指出“編制城市總體規(guī)劃,應(yīng)當(dāng)先組織編制城市總體規(guī)劃綱要”,并在第十二條中特別強(qiáng)調(diào)了開(kāi)展城市總體規(guī)劃編制工作,其前期研究要完成的工作內(nèi)容。新辦法對(duì)城市總體規(guī)劃綱要編制最大的突破在于把原來(lái)許多“原則確定”的內(nèi)容變成了“必須確定”的內(nèi)容,同時(shí)強(qiáng)化了編制程序,嚴(yán)格要求城市人民政府在編制城市總體規(guī)劃時(shí)要提交編制工作報(bào)告,工作報(bào)告經(jīng)同意后方可開(kāi)始組織編制,而且要待城市總體規(guī)劃綱要經(jīng)審查通過(guò)后方可開(kāi)展總體規(guī)劃方案的編制。在強(qiáng)化城市總體規(guī)劃編制的同時(shí),根據(jù)社會(huì)發(fā)展的要求,新辦法適時(shí)地在城市總體規(guī)劃編制內(nèi)容中增加了關(guān)于城鎮(zhèn)體系規(guī)劃、近期建設(shè)規(guī)劃、強(qiáng)制性?xún)?nèi)容等新的技術(shù)要求。新一版的編制辦法淡化了城市設(shè)計(jì),強(qiáng)化了環(huán)境保護(hù)、歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)等方面的內(nèi)容。并將這些內(nèi)容深入到城市規(guī)劃的各個(gè)層次。這表明新編的城市規(guī)劃將不僅僅局限于物質(zhì)景觀(guān)層面,而從資源環(huán)境保護(hù)與歷史文脈延續(xù)等角度,更加注重城市的可持續(xù)發(fā)展。這是城市規(guī)劃走出藍(lán)圖式的終極規(guī)劃形態(tài)向社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、人文環(huán)境相互協(xié)調(diào)的方向邁進(jìn)的表現(xiàn)。這種轉(zhuǎn)變西方國(guó)家自20世紀(jì)60年代即已開(kāi)始,我國(guó)規(guī)劃界雖對(duì)此在思想上已有所認(rèn)識(shí)但在實(shí)踐指導(dǎo)原則上進(jìn)行落實(shí)還是第一次。
綜上,我國(guó)城市規(guī)劃發(fā)展態(tài)勢(shì)綜觀(guān)新、舊編制辦法,我們可以看出,新辦法最大的特點(diǎn)就是提出了城市規(guī)劃作為公共政策的理念,在技術(shù)內(nèi)容上增強(qiáng)了總體規(guī)劃作為城市建設(shè)的法制依據(jù)的編制的嚴(yán)肅性,同時(shí)根據(jù)社會(huì)、時(shí)代及科技發(fā)展的新情況適時(shí)地要求在城市規(guī)劃編制過(guò)程中補(bǔ)充新的規(guī)劃內(nèi)容。通過(guò)對(duì)新辦法的學(xué)習(xí)與思考,我們可以看到我國(guó)近期城市規(guī)劃發(fā)展的三大態(tài)勢(shì):
我國(guó)的城市規(guī)劃將從規(guī)范城市空間秩序的技術(shù)手段走向調(diào)節(jié)社會(huì)公正、公平的公共政策。
我國(guó)的城市規(guī)劃將告別“精英規(guī)劃”“長(zhǎng)官意志”走向由專(zhuān)家領(lǐng)銜、部門(mén)合作及社會(huì)公眾共同參與完成的公共事業(yè)。正視中國(guó)國(guó)情,堅(jiān)持科學(xué)的發(fā)展觀(guān),建設(shè)和諧社會(huì),走一條具有中國(guó)特色科學(xué)發(fā)展的城鎮(zhèn)化道路。
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