石國亮 黃 尹

作者簡介:A石國亮(1972- ),男,安徽蕪湖人,中國青年政治學院副教授,法學博士,哲學博士后,碩士生導師,中國人民大學公共管理學院訪問學者,聯(lián)合國開發(fā)計劃署《公平發(fā)展 公共治理》項目專家組成員,主要研究方向為公共管理;黃尹(1986- ),男,福建莆田人,中國青年政治學院碩士研究生,主要研究方向為公共管理。

摘 要:社會組織參與服務型政府建設,不是自發(fā)形成的,而是多種因素合力造就的。它是中國共產黨對社會組織政策的調整,實現(xiàn)政黨主導與社會發(fā)展的良性互動的必然;是服務型政府建設的內在需求與社會組織自身屬性相契合的必然;是適應公民意識新覺醒和公民社會發(fā)育,實現(xiàn)政府與公民的互動雙贏的必然;也是借鑒和總結國際經驗,實現(xiàn)與世界政府改革趨勢相適應的結果。

關鍵詞:社會組織;服務型政府;參與;動因

中圖分類號:C912.2 文獻標識碼:A 文章編號:1004-1605(2009)12-0087-04

社會組織,有廣義和狹義之分。廣義的社會組織是除政府以外的包括政黨、企業(yè)等在內的各類組織。狹義的社會組織,又稱非政府組織、非營利組織、民間組織等,是指以非政府的方式從事特定的或普遍的公益事業(yè)、不以營利為目的的志愿性團體。本文使用的是狹義的社會組織概念,有時出于需要,也采用了非政府組織等概念。

一

探究社會組織參與服務型政府建設的動因,社會組織與中國共產黨之間的關系是一個極為重要的因素。有研究甚至認為,由于中國社會的特性,社會組織與中國共產黨的關系是社會組織發(fā)展的決定性因素。[1]通過對兩者關系的歷史考察,我們可以更為清晰地看出:新中國60年來,中國社會組織從停滯,到第一次發(fā)展高潮,再到徘徊中發(fā)展,直至全面發(fā)展,參與服務型政府建設,都是與中國共產黨對社會組織政策的不斷調整、實現(xiàn)政黨主導與社會發(fā)展的良性互動密不可分的。

在我國,具有現(xiàn)代意義的社會組織最早出現(xiàn)于清末民初。新中國成立后,中國共產黨以重新建構中國社會為國家建設的行動起點,將勞動階級組織起來,成為掌握生產資料和國家政權的主導力量,從而在實現(xiàn)勞動階級作為階級的整體解放的同時,實現(xiàn)中國社會的重新組織與整合,建立起了高度組織化的社會。在這樣的社會建構過程中,當時留存下來的各種社團,要么自我解放,要么被取締,要么被重新改造,發(fā)展陷入停滯,最后所剩無幾。據(jù)統(tǒng)計,20世紀50年代全國性的社團只有44個,20世紀60年代也不到100個,地方性社團大約在6000個左右。[2]這些社團,也不是作為獨立的社會力量存在的,相反都是作為中國共產黨的外部力量而存在。有研究認為,在這一時期,以黨的組織為核心進行組織化社會建構,不僅從根本上吞食了社會組織存在的空間,而且也從根本上使留存下來的具有社會組織性質的各類社會團體空洞化。政黨組織了社會,與此同時,整個社會也被政黨化了。[3]

黨的十一屆三中全會的召開,標志著中國社會進入改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設的新時期。黨主導下的制度變遷迅速釋放了中國的社會空間,民間社會的活力被激發(fā)出來,于是,社會組織在20世紀80年代中后期形成了第一次發(fā)展高潮。數(shù)據(jù)顯示,1989年初,全國性社會團體達到1600多個,比“文化大革命”前增長16倍,地方性社會團體也由6000多個猛增到近20萬個,增長了33倍。[4]然而在這一時期,社會空間的釋放只是在一定程度上的。1984年11月中共中央、國務院下發(fā)《關于嚴格控制全國性組織的通知》,明確了社會團體由各歸口部門分別審查,并進行了改革開放后對社會組織的第一輪清查整頓。1989年10月,國務院終止了1950年10月公布的《社會團體登記暫行辦法》,頒布了《社會團體登記管理條例》。

1995年“世界婦女大會”在北京召開,大會期間的“非政府組織論壇”引起不小轟動,很多中國人第一次在傳媒中頻繁聽到NGO與“第三部門”等詞匯。此前已經出現(xiàn)的若干可以在一定程度上被認為有些民間色彩的組織與國際上蓬勃發(fā)展的“非政府組織運動”聯(lián)系起來,成為了我國社會組織發(fā)展的一個里程碑。然而,影響力的擴大并不意味著其發(fā)展速度的加快。實際上,社會組織在這一時期的發(fā)展陷入了徘徊,黨和政府的整頓措施使得社會組織在數(shù)量上持續(xù)減少,從1996年至2001年,經合法登記的社團數(shù)量年下降幅度分別達到1.6%、83%、17.5%、4.6%、1.5%,從1996年的18.5萬下降到2001年的12.9萬。

進入新世紀新階段,社會組織的發(fā)展迎來了春天。黨的十六大報告第一次把“社會更加和諧”作為全面建設小康社會的一個重要目標提了出來,并關注到了新經濟組織、社會團體的建設。2005年2月19日,胡錦濤總書記在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話中強調,中國共產黨必須思考和研究如何在黨的領導下更好地發(fā)揮基層自治組織、人民團體、社會團體、行業(yè)組織、中介組織等的積極作用,形成社會管理的整體合力。[5]2006年11月28日,中共中央頒發(fā)了《關于鞏固和壯大新世紀新階段統(tǒng)一戰(zhàn)線的意見》,強調要把做好新的社會階層人士的統(tǒng)戰(zhàn)工作作為統(tǒng)一戰(zhàn)線工作新的著力點,堅持以社團為紐帶、社區(qū)為依托、網絡為媒介、活動為抓手,把新的社會階層人士更廣泛地團結和凝聚在黨和政府的周圍。[6]“重視社會組織建設與管理”,還出現(xiàn)在了黨的十七大報告中。2008年2月27日,黨的十七屆二中全會通過的《關于深化行政管理體制改革的意見》明確指出:“加快推進政企分開、政資分開、政事分開、政府與市場中介組織分開,把不該由政府管理的事項轉移出去,把該由政府管理的事項切實管好,從制度上更好地發(fā)揮市場在資源配置中的基礎性作用,更好地發(fā)揮公民和社會組織在社會公共事務管理中的作用,更加有效地提供公共產品?！盵7]可見,新世紀新階段以來,中國共產黨已經明確把社會組織看作是政黨必須與其合作,并充分發(fā)揮其作用的重要的社會力量。這一認識上和政策上的重大轉變,極大地推動了社會組織的發(fā)展。

二

一般來說,服務型政府的本質在于服務,但并不單純地包括服務理念的建構,或是政府職能的轉換,又或是某種行政體制的更新,它是相對于統(tǒng)治型政府、管制性政府而言的一種全新模式。它的內涵至少包括以下三點:其一,服務型政府的目的是為了公民利益的實現(xiàn),而不是政府利益的實現(xiàn);其二,在政府向公民提供服務的過程中,公民的利益居于決定性地位,政府是有限政府,公民需要什么,政府才能提供什么;其三,權力主體是多元的,政府并不是國家唯一的權力中心,各種機構(包括社會的私人的)只要得到公眾的認可,都可以成為社會權力的主體之一。[8]作為一種全新的治理模式,服務型政府建設與傳統(tǒng)統(tǒng)治型、管制型政府模式有著本質的區(qū)別。服務型政府建設產生了許多新需求,這為社會組織參與服務型政府建設提供了必要性和可能性。

從服務型政府的性質出發(fā),治理理論指導下的服務型政府承認權力主體的多元性,允許各種能夠體現(xiàn)公民利益、滿足公民需求的機構加入到公共服務的提供中,這為社會組織參與服務型政府建設提供了基本前提。權力主體的多元化在政府改革中的具體表現(xiàn)就是行政權力的“分權”和“還權”。有論者曾對“分權”與“還權”作過區(qū)分,認為“分權是指把原本屬于政府的部分行政權力,分給非政府組織去行使,以減輕政府的權利負擔,也充分運用非官方或半官方組織所擁有的雄厚的社會資源,更好地去完成某一方面的行政任務”;而“還權是指將國家(政府)所‘吞食的社會權力與權利‘歸還于社會”。[9]可見,“分權”與“還權”之間的本質區(qū)別在于從政府職能中分離出去的“權力”的性質——是國家享有的統(tǒng)治權的一部分,還是社會享有的自我管理權力的一部分。事實上,在行政體制改革及其職能分解的過程中,“分權”和“還權”都是不可避免的,社會組織有可能承擔這樣的使命:在政府職能改革中,將原屬于政府享有的部分國家行政權,通過授權或委托的方式轉移到社會組織行使。實際上,各級政府已經開始重視社會組織在這方面的作用。

從服務型政府的核心理念出發(fā),建構服務理念,為社會提供更好的公共服務是服務型政府的根本要求,而社會組織由于其自身特點,能夠在公共服務的某些領域為政府提供更好的服務。作為不同于政府和營利性組織的一種特殊形態(tài)的組織,社會組織是以非政府的方式,從事特定的或普遍的公益事業(yè)、不以營利為目的的組織。萊斯特?薩拉蒙從特征入手來尋求這種組織的共同點:一是組織性,即這些機構都有一定的制度和結構;二是私有性,即這些機構都在制度上與國家相分離;三是非營利性;四是自治性,即這些機構都基本上是獨立處理各自的事務;五是自愿性,即這些機構的成員不是法律要求而組成的,這些機構接受一定程度的時間和資金的自愿捐獻。[10]這種松散的、靈活自由的、體現(xiàn)社會公民參與意愿的屬性與服務型政府建設的需要恰好吻合。

從服務型政府的特點出發(fā),社會組織有助于政府的有限性、責任性、法治性和廉潔性的實現(xiàn)。服務型政府是一個有限政府,追求建立與社會主義市場經濟體制相適應的“小政府、大社會”的社會治理結構。同時,它是一個責任政府,相比管制型政府在管理時,只對上級負責,不對下級特別是公民負責的傾向,服務型政府傾向于對上、對下一致負責的態(tài)度,不僅憑長官意志辦事,而應以公民需求為導向,為公民負責。它也是一個法治政府,依法治國,保護公民的合法權利。它還是一個廉潔政府,在培育行政倫理的同時,嚴懲各種貪污腐敗的行為。社會組織參與服務型政府建設中,有助于政府的這些特點的實現(xiàn)。一方面,社會組織本身的充分發(fā)育,有利于社會自我管理的能力,從而為轉變政府職能,建設有限政府創(chuàng)造條件。另一方面,社會組織從誕生之日起,就與政府存在著一種對抗和競爭的關系。它不僅有助于解決政府在提供公共服務方面的缺失,而且要作為公民社會的一個重要力量,來防止、削弱或補救政府和市場對公眾利益的侵害,增強社會權力對政府公共權力的控制力度,其監(jiān)督作用有助于政府責任理念的建構,克服權力間相互扯皮和推諉中滋生的腐敗現(xiàn)象,實現(xiàn)政府的法制性和廉潔性。

三

從公民的角度出發(fā),社會組織參與服務型政府建設,其根源在于改革開放30多年來公民意識的新覺醒和公民社會的發(fā)育。作為國家和社會生活中最基本、最普遍的主體,公民是社會成員的基準性身份和角色。在此基礎上的公民意識,是相對于“臣民意識”而言的,指的是一種現(xiàn)代法治下的民眾意識,涵蓋獨立人格的平等意識、制約權力的監(jiān)督意識、履行職責的責任意識等多方面的內容。改革開放30多年來,從與世無爭、逆來順受,到敢于運用法律武器理直氣壯地維護憲法賦予公民的權利;從對公共事務的冷漠,到監(jiān)督政府行為參加各種聽證會,這些深刻的轉變正是公民意識覺醒的顯著標志。隨著社會主義市場經濟的日益成熟,公民意識的新覺醒已成為了一個不可阻擋的趨勢。

公民意識的新覺醒推動了公民社會的發(fā)育。公民意識是公民社會的基礎和組成部分,只有當以自由、平等、責任等為特征的公民意識覺醒,內化在公民自覺的行動中,影響力不斷擴大時,公民社會才有發(fā)育的可能。公民社會是公民意識覺醒的目標,公民社會的發(fā)育又反過來促進公民意識不斷走向成熟。簡單概括,公民意識是現(xiàn)代公民個人對其社會身份的認同,而公民社會則是整個社會對于這一公民意識的再認識,展現(xiàn)著社會進步的魅力。從公民社會興起的實踐表現(xiàn)來看,如果說30多年來,公民社會在很大程度上只是孕育在改革開放中的一個“胚胎”,那么,2008年中國社會所經歷的汶川大地震和北京奧運會則標志著中國公民社會已經“出世”。大多數(shù)學者將2008年作為中國公民社會元年。

公民意識的覺醒和公民社會的興起,就給政府提出這樣的一個問題:如何引導公民意識,建構公民社會,使之與政府轉型相結合,轉化為社會主義和諧社會建設的合力?其答案就是引進社會組織參與服務型政府建設。一方面,公民社會的一個重要特征就是社會組織的蓬勃發(fā)展,加強與社會組織的合作,引導其參與服務型政府的建設,具有必要性。實際上,從公民社會的內涵來說,公民社會是指國家和家庭之間的一個中介性的社團領域,這一領域由同國家相分離的組織所占據(jù),這些組織在同國家的關系上享有自主權并由社會成員自愿結合而形成,以保護或增進他們的利益或價值。[11]在我國,有學者將公民社會定義為“國家或政府系統(tǒng),以及市場或企業(yè)系統(tǒng)之外的所有民間組織或民間關系的總和,它是官方政治領域和市場經濟領域之外的民間公共領域。”[12]也就是說,社會組織的蓬勃發(fā)展是公民社會形成的重要標志,公民社會其實就是以社會組織的發(fā)展為特征的一種社會形態(tài)。由此表明,公民社會的主體,即組成要素是各種非政府和非企業(yè)的公民組織,包括公民的維權組織、各種行業(yè)協(xié)會、民間的公益組織、社區(qū)組織、利益團體、同人團體、互助組織、興趣組織和公民的某種自發(fā)組合等等。政府處理與公民社會的關系,實際上很大程度上就是處理與社會組織的關系。另一方面,相對于公民個人和公民社會,社會組織是實實在在的組織,政府與其合作,具有可行性。伴隨著改革開放和社會主義市場經濟的深入發(fā)展,中國社會發(fā)生了深刻的轉型,方向是最終建設一個公民社會。當前,隨著服務型政府的構建,社會將由政府包辦一切的單位制的構成轉變?yōu)檎⑹袌?、社會組織三個支柱共同構成,共同來推進社會進步。政府在進行服務型政府建設時,有意識地將社會組織引進政府轉型的過程中,通過明確社會組織在公共服務體制中的地位和作用,結合相關法律、體制和政策進行調整,使廣泛的社會組織參與到公共服務中來,不僅可以推動社會組織的發(fā)展,更有利于公民意識的進一步培育,促進公民社會的建構,實現(xiàn)政府與公民的互動雙贏。

四

發(fā)揮社會組織在服務型政建設中的作用,也是我國政府總結國際經驗,實現(xiàn)與世界政府改革趨勢相適應的結果。

目前,世界各國特別是西方發(fā)達國家關于處理政府與社會組織關系的經驗,總結起來主要有以下幾點:其一,社會組織參與公共服務的提供,往往作為政府改革的一部分,伴隨著政府的整體性改革進行的。20世紀70年代以來,新西蘭、英國、美國等發(fā)達國家的公共部門針對傳統(tǒng)的政府管理模式暴露出的種種弊端及政府的“失效癥狀”,掀起了運用市場和社會的力量來提高政府績效的運動,緊接著,日本、加拿大、荷蘭、法國等也紛紛效仿。一些國家紛紛提出了“政府再造”的口號,通過“政府再造”來改善公共產品的質量,重新贏得公眾對政府的信心,興起了被稱為“新公共管理”運動的政府改革浪潮。其二,社會組織提供公共服務,需要政府在政策、制度等方面的大力支持,政府的支持是社會組織發(fā)展的重要因素。在德國,政府和社會組織之間長期保持著密切的合作關系。德國社會組織收入的64%來自政府,換言之,政府財政支持是德國社會組織賴以生存和發(fā)展的支柱。德國政府在政府改革過程中,在社會福利領域采取所謂“第三方補貼”的原則,通過支持社會組織發(fā)展來增進整個社會福利。在衛(wèi)生保健、社會保險等領域實行直接補助;在教育領域主要補貼初等和中等教育;在社會服務領域主要資助弱勢群體,如老年人和殘疾家庭;在發(fā)展領域主要通過資助開展再就業(yè)培訓;在國際合作方面則運用與政府基金相關的非政府組織進行國際救災及發(fā)展援助等一系列活動。[13]在日本,1995年以前,政府對社會組織采取的是嚴格限制的態(tài)度。阪神大地震給了社會組織展示其優(yōu)勢和能力的機會,喚起了整個社會對社會組織的重視,政府也從根本上改變了觀念,于是有了1998年日本的《特定非營利組織活動促進法》,同時日本政府也通過優(yōu)惠稅制和提供財政補貼等措施積極支持社會組織的活動,促進了社會組織的較快發(fā)展。其三,在教育、公共醫(yī)療、慈善、扶貧和環(huán)保等公共服務領域,通過與政府組織的合作,社會組織可以發(fā)揮獨特的作用。1999年,美國學者萊斯特?薩拉蒙的一個在全球范圍內開展了一個比較研究的大型國際合作項目(The Johns Hopkins Comparative Nonprofit Sector Project,CNP)成果表明,在美國、英國、法國等全球42個國家中,都存在一個由這類組織組成的龐大的非營利部門,平均規(guī)模大約是:占各國GDP的4.6%,占非農就業(yè)人口的5%,占服務業(yè)就業(yè)人口的10%,相當于政府公共部門就業(yè)人口的27%。[14]在長期的研究中,他指出:“非政府組織在世界各國的發(fā)展表明,一個由非政府組織所發(fā)動的‘社會團體革命(global associational revolution)方興未艾,它對21世紀所具有的意義,也許如同民族國家的興起對20世紀所具有的一樣重大。”[15]

相比國際社會特別是西方社會,我國社會組織與政府的互動還存在較大差距。如政府對于社會組織的支持力度還不夠。長期以來,受意識形態(tài)的影響,我國政府對社會組織的發(fā)展存在相當程度上的誤解,所制定的很多法規(guī)常帶有局限性,法規(guī)中所蘊含的控制、限制的基調和繁瑣的手續(xù)規(guī)定及其制度性框架,在相當長的時期里都成為制約社會組織發(fā)展的因素。

總結國際經驗,對比現(xiàn)實差距,我們可以得出這樣的啟示:在構建服務型政府中,應充分發(fā)揮社會組織的作用,推動公共權力的還權于民,在減輕政府負擔的同時,通過政府與社會的互動,實現(xiàn)政府與公民的共贏。也就是說,我國充分發(fā)揮社會組織在服務型政府建設中的重要作用,也是借鑒和總結國際經驗,實現(xiàn)與世界政府改革趨勢相適應的結果。□

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責任編輯:黃 杰