羅　浩　徐　艷

摘要：績(jī)效評(píng)估是公共管理實(shí)踐中一項(xiàng)重要管理工具，近年來(lái)，隨著公共管理學(xué)的不斷發(fā)展，我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系的探索也取得了一定的發(fā)展，筆者認(rèn)為在政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，價(jià)值觀的引導(dǎo)作用不容忽視，本文描述了當(dāng)前政府繢效評(píng)估過(guò)程中不同價(jià)值觀相互博弈進(jìn)而影響政府行為的過(guò)程，總結(jié)了不同價(jià)值觀影響政府績(jī)效而形成的幾種“價(jià)值偏差”，討論7規(guī)避“價(jià)值偏差”的必要性，以期為政府在績(jī)效評(píng)估過(guò)程中排除干擾、推進(jìn)“公眾利益”的實(shí)現(xiàn)提供啟示。

關(guān)鍵詞：政府績(jī)效評(píng)估；價(jià)值偏差；價(jià)值取向；公眾利益

導(dǎo)言

從一定意義上而言，政府績(jī)效是隨著管理技術(shù)特別是企業(yè)管理技術(shù)的發(fā)展而逐漸衍生的一項(xiàng)定義，政府績(jī)效，即政府機(jī)關(guān)和所屬公共部門(mén)的工作成就或管理、服務(wù)工作所產(chǎn)生的效果。政府績(jī)效中的“績(jī)效”一詞，涵蓋了經(jīng)濟(jì)、效率和效益等多項(xiàng)概念，貫穿于公共管理活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)。政府績(jī)效評(píng)估，實(shí)質(zhì)上是對(duì)政府部門(mén)創(chuàng)造的公共價(jià)值的測(cè)定，是衡量政府組織、機(jī)構(gòu)、人員的公共目標(biāo)實(shí)現(xiàn)程度重要過(guò)程。隨著現(xiàn)代管理技術(shù)的不斷發(fā)展，政府績(jī)效評(píng)估也逐漸系統(tǒng)化、體系化，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)課題組在發(fā)布的《政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估研究報(bào)告》中，將當(dāng)代公共組織績(jī)效評(píng)估體現(xiàn)出的主要特點(diǎn)和發(fā)展趨勢(shì)歸納如下：績(jī)效評(píng)估的制度化、績(jī)效評(píng)估的規(guī)范化、績(jī)效評(píng)估的公民導(dǎo)向。在政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，評(píng)估指標(biāo)的確立是績(jī)效評(píng)估工作的重要環(huán)節(jié)和必要環(huán)節(jié)，即無(wú)論政府績(jī)效評(píng)估采用何種方法，都需要確定相應(yīng)的評(píng)估指標(biāo)，同時(shí)，評(píng)估指標(biāo)的差異不僅會(huì)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的測(cè)定產(chǎn)生影響，還將對(duì)政府公共管理的發(fā)展趨勢(shì)產(chǎn)生影響。筆者認(rèn)為，政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的確立過(guò)程，是一種價(jià)值的權(quán)衡過(guò)程，而這種價(jià)值的權(quán)衡又貫穿于政府公共管理的始終，政府在實(shí)行公共管理、社會(huì)服務(wù)等職能的過(guò)程，也是執(zhí)行社會(huì)民眾意志的過(guò)程，在社會(huì)主義制度的中國(guó)尤其是如此。“政府績(jī)效評(píng)估具有計(jì)劃輔助、預(yù)測(cè)判斷、監(jiān)控支持、激勵(lì)約束和資源優(yōu)化等多項(xiàng)功能，通過(guò)評(píng)估績(jī)效，改進(jìn)激勵(lì)機(jī)制、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制、責(zé)任機(jī)制，屬于政府運(yùn)行機(jī)制優(yōu)化的范疇。”(《政府部門(mén)績(jī)效評(píng)估研究報(bào)告》，中國(guó)行政管理協(xié)會(huì)課題組)政府績(jī)效評(píng)估是政府工作滿不滿意、合不合格的重要一環(huán)，因此，在政府績(jī)效評(píng)估的過(guò)程中，樹(shù)立正確的價(jià)值取向、準(zhǔn)確把握政府管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)對(duì)政府績(jī)效管理的發(fā)展具有現(xiàn)實(shí)意義。本文將上述問(wèn)題的研究口徑進(jìn)行縮小，以政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)為切入點(diǎn)來(lái)探討其對(duì)政府績(jī)效評(píng)估價(jià)值取向的影響，進(jìn)而探尋其對(duì)整個(gè)政府運(yùn)行過(guò)程的影響。

一、國(guó)內(nèi)外政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系標(biāo)準(zhǔn)及其制定方法的相關(guān)探索

政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)是政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的重要部分，也是左右政府績(jī)效評(píng)估結(jié)論的重要因素，是政府發(fā)揮作用的著眼點(diǎn)，由于政府績(jī)效要關(guān)注的是“政府在社會(huì)發(fā)展過(guò)程中所承擔(dān)角色的恰當(dāng)性”、“政府在進(jìn)行宏觀調(diào)控和提供公共物品時(shí)的強(qiáng)大型和經(jīng)濟(jì)性”以及“政府對(duì)社會(huì)穩(wěn)定進(jìn)步的牽引性”，因此績(jī)效評(píng)估指標(biāo)不僅需要依據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況，對(duì)政府當(dāng)前的主要社會(huì)責(zé)任進(jìn)行準(zhǔn)確把握。將有限的公共資源合理分配，以滿足社會(huì)需求，還應(yīng)具備對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的物質(zhì)、文化發(fā)展敏銳的反饋能力。從根本上看。政府績(jī)效評(píng)估要以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)增長(zhǎng)、社會(huì)秩序的穩(wěn)定、公民的政治民主為評(píng)估的價(jià)值取向，從經(jīng)濟(jì)、政治和社會(huì)三個(gè)層面對(duì)政府的執(zhí)政能力進(jìn)行全面評(píng)估，在評(píng)估指標(biāo)的確定上，我國(guó)諸多學(xué)者提出了許多值得借鑒的觀點(diǎn)，如卓越在《政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的類型和方法》一文中指出，將政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)設(shè)計(jì)的基本類型分為：要素指標(biāo)、證據(jù)指標(biāo)和量化指標(biāo)；倪星在《中國(guó)地方政府治理績(jī)效評(píng)估研究的發(fā)展方向》一文中提出，，必須建立科學(xué)合理、可操作性強(qiáng)的地方績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系，必須根據(jù)各級(jí)個(gè)類地方政府的特點(diǎn)開(kāi)展針對(duì)性研究，分類、分層建立各種不同的地方政府績(jī)效評(píng)估體系；周凱在《政府績(jī)效評(píng)估導(dǎo)論》一書(shū)中指出在評(píng)估指標(biāo)的選取過(guò)程中，要貫徹系統(tǒng)、可取、經(jīng)濟(jì)、可量度的原則，測(cè)評(píng)主體選擇上，應(yīng)該有更多的不隸屬于政府部門(mén)的第三方組織進(jìn)行。

在政府績(jī)效評(píng)估制定方法的研究上，政府績(jī)效評(píng)估越來(lái)越多的向企業(yè)績(jī)效管理方法靠攏，制定者習(xí)慣抓住政府治理和企業(yè)管理的內(nèi)在聯(lián)系和共性，在制定政府績(jī)效指標(biāo)時(shí)借鑒一些經(jīng)典的企業(yè)管理理論，如平衡計(jì)分卡、全面質(zhì)量管理和標(biāo)桿管理等理論，在引用此類理論時(shí)，制定者往往還需要斟酌企業(yè)管理與政府管理的具體差異，而如關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)(KPI)等企業(yè)中比較流行的指標(biāo)設(shè)計(jì)方法，則可以直接引入政府績(jī)效評(píng)估，因此在地方政府的操作層面中顯露出更好的易用性。近年來(lái)，歐洲行政學(xué)院大力推動(dòng)的公共部門(mén)通用評(píng)估框架CAF值得關(guān)注，CAF模型主要來(lái)源于歐洲質(zhì)量管理基金會(huì)的“卓越模型”，該模型包括了促進(jìn)和結(jié)果兩大要素，共分為九大標(biāo)準(zhǔn)，促進(jìn)要素包括領(lǐng)導(dǎo)力、人力資源管理、戰(zhàn)略與規(guī)劃、伙伴關(guān)系和資源、流程與變革管理等標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)果要素包括員工結(jié)果、顧客／公民結(jié)果、社會(huì)結(jié)果和關(guān)鍵績(jī)效結(jié)果等標(biāo)準(zhǔn)，上述9大指標(biāo)又包括了27個(gè)次級(jí)指標(biāo)，該指標(biāo)在我國(guó)哈爾濱鐵路檢察院和廈門(mén)市思明區(qū)政府進(jìn)行試點(diǎn)，初步取得效果。

二、政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中價(jià)值觀的博弈

無(wú)論是學(xué)者的相關(guān)觀點(diǎn)，還是評(píng)估方法的制定都強(qiáng)調(diào)了政府績(jī)效指標(biāo)體系在制定過(guò)程中應(yīng)當(dāng)遵循的基本規(guī)律，從另一個(gè)層面上看，上述觀點(diǎn)實(shí)質(zhì)上也是在為政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)確立一個(gè)正確的價(jià)值取向。由于我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估正處在飛速的發(fā)展階段，尚未成熟，政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中效力問(wèn)題便值得深層次的考證，筆者假設(shè)我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估存在效力，其緣由在于其反映了我國(guó)政府績(jī)效評(píng)估體系發(fā)展的趨勢(shì)——法制化和效力化的必然性?；谏鲜黾俣ōh(huán)境，筆者認(rèn)為政府績(jī)效評(píng)估是一竿標(biāo)尺，而在實(shí)際操作過(guò)程中，這桿標(biāo)尺顯露出了實(shí)際利益關(guān)系。也就是說(shuō)，如果政府績(jī)效評(píng)估體系是有效的，那么其他利益集團(tuán)為了實(shí)現(xiàn)自身利益，就會(huì)對(duì)政府績(jī)效評(píng)估體系產(chǎn)生影響，如果政府績(jī)效評(píng)估體系的價(jià)值取向是由公眾利益初始引導(dǎo)的，那么在其行進(jìn)的過(guò)程中，可能被特定利益團(tuán)體或個(gè)人的價(jià)值觀所干擾，而這些價(jià)值觀干擾的動(dòng)因，從根本上說(shuō)是源于政府績(jī)效管理體系的效力性，直接原因則是既定的、由公眾利益引導(dǎo)的政府績(jī)效體系會(huì)損害特定個(gè)體或組織的既得利益。當(dāng)特定的個(gè)體或組織認(rèn)為以公眾利益為標(biāo)準(zhǔn)而制定的政府績(jī)效評(píng)估體系會(huì)損害其利益時(shí)，其便會(huì)通過(guò)各種方式將自己的價(jià)值觀滲入現(xiàn)行的評(píng)估體系中去，影響政府績(jī)效評(píng)估的最終結(jié)果。綜合上述介紹，筆者認(rèn)為在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，根據(jù)政府所面臨的環(huán)境的不同，政府績(jī)效評(píng)估存在著兩種價(jià)值觀的博弈：從政府面臨的外部環(huán)境而言，存在著政府代表的“公眾利益”價(jià)值觀和特定利益團(tuán)體價(jià)值觀的博弈；在政府內(nèi)部環(huán)境中，還存在著政府代表的“公眾利益”價(jià)值觀與政府局部利益價(jià)值觀的博弈。

政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中價(jià)值觀的博弈，從根本上說(shuō)是不同利益的競(jìng)爭(zhēng)，即公眾利益與個(gè)人、團(tuán)體利益，局部利益與整體利益之間的競(jìng)爭(zhēng)。政府是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的推動(dòng)著、市場(chǎng)運(yùn)行的監(jiān)督者、社會(huì)

事務(wù)的管理者、公共服務(wù)的提供者，社會(huì)主義的中國(guó)政府又始終代表人民的利益，所以在政府機(jī)器運(yùn)轉(zhuǎn)的過(guò)程中，公眾利益的實(shí)現(xiàn)是首要原則，這就要求在政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)的確定過(guò)程中，制定者必須肅清環(huán)境，明確政府目標(biāo)。政府把持著一個(gè)行政區(qū)域社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展方向的決策權(quán)，這在一定程度上是與政府績(jī)效評(píng)估相聯(lián)系的，政府績(jī)效評(píng)估的目標(biāo)有二：一是加強(qiáng)對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)的政治監(jiān)督，這實(shí)質(zhì)上是“政府對(duì)人民負(fù)責(zé)”的一種表現(xiàn)；二是改善業(yè)績(jī)，規(guī)避政府運(yùn)行中的缺陷。上述目標(biāo)也正是為了使政府更好地掌控經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的決策權(quán)，政府績(jī)效評(píng)估的對(duì)象為政府機(jī)構(gòu)、組織和個(gè)人，但是評(píng)估內(nèi)容卻是政府各個(gè)領(lǐng)域的主體行為，如果評(píng)估體系制定者在構(gòu)建評(píng)估體系時(shí)受到除公共利益以外的價(jià)值觀的影響，那么勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生“價(jià)值偏差”，使政府績(jī)效的考核偏離原有標(biāo)準(zhǔn)，政府績(jī)效向特定的個(gè)人、局部利益傾斜，違背了政府治理的原則。

三、政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的價(jià)值偏差

一般來(lái)說(shuō)，公民是政府所進(jìn)行的公共管理和公共服務(wù)的最終承接者，對(duì)政府績(jī)效最有發(fā)言權(quán)，但是由于客觀條件的限制，公民在政府績(jī)效評(píng)估的實(shí)際操作過(guò)程中還是處在旁觀者的位置，因此政府績(jī)效評(píng)估效果與公眾的價(jià)值觀也有出入，筆者將其稱為政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程的“價(jià)值偏差”，主要分為以下幾個(gè)類別：

由政府機(jī)構(gòu)“經(jīng)濟(jì)中心論”而產(chǎn)生的價(jià)值偏差，這種現(xiàn)象在當(dāng)前政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中普遍存在。當(dāng)前，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、創(chuàng)造社會(huì)財(cái)富已經(jīng)成為政府工作第一要?jiǎng)?wù)，經(jīng)濟(jì)建設(shè)的重要地位固然不容忽視，許多地方政府將經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)量作為衡量政府績(jī)效的關(guān)鍵指標(biāo)，但是推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)并不是政府的唯一功能，“經(jīng)濟(jì)中心論”的價(jià)值觀既來(lái)源于政府內(nèi)部，又來(lái)源于與經(jīng)濟(jì)密切聯(lián)系的社會(huì)公眾和企業(yè)團(tuán)體，這種價(jià)值觀對(duì)政府績(jī)效評(píng)估產(chǎn)生了較為深刻的影響，其典型表現(xiàn)就是經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)在政府績(jī)效評(píng)估體系中占據(jù)絕對(duì)的份額，并且侵占了大量的公共資源。

政府內(nèi)部局部利益產(chǎn)生的價(jià)值偏差。在政府治理的過(guò)程中。常常出現(xiàn)整體利益與局部利益的沖突，政府機(jī)構(gòu)和人員是公共資源的直接持有者，政府內(nèi)部局部利益與公眾利益的沖突不僅充斥于政府行為，還可能對(duì)政府績(jī)效評(píng)估的制定造成影響，比如，A市政府為避免公眾的行政監(jiān)督，不將“政務(wù)公開(kāi)”和“群眾滿意度”作為政府績(jī)效考核的相關(guān)指標(biāo)；B市政府為了凸顯政績(jī)，大力發(fā)展高燃耗經(jīng)濟(jì)，在政府績(jī)效考評(píng)中有意提升“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)量”的份額等。

由評(píng)估技術(shù)產(chǎn)生的價(jià)值偏差。政府績(jī)效評(píng)估衡量政府績(jī)效的手段，更是一門(mén)科學(xué)、一門(mén)技術(shù)，在實(shí)際的績(jī)效評(píng)估操作層面中，政府績(jī)效評(píng)估體系常常會(huì)出現(xiàn)“技術(shù)與需求脫節(jié)”的情況，這實(shí)際上是制定者在評(píng)估體系的制定過(guò)程中片面追求評(píng)估技術(shù)的科學(xué)性，而忽視了本地政府實(shí)際面臨的發(fā)展環(huán)境，如x市在建立評(píng)估模型的過(guò)程中，沒(méi)有充分考慮實(shí)際情況，在績(jī)效指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)和等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)計(jì)上出現(xiàn)偏差。由評(píng)估技術(shù)產(chǎn)生的“價(jià)值偏差”具有突出的特點(diǎn)，它直接作用于政府績(jī)效評(píng)估體系的設(shè)計(jì)層面。

四、堅(jiān)持正確的價(jià)值取向，規(guī)避政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的價(jià)值偏差

在政府績(jī)效體系構(gòu)建和評(píng)估的過(guò)程中，無(wú)論政府行為的外部環(huán)境是否復(fù)雜，都會(huì)或多或少地受到其他價(jià)值觀的影響，那么政府績(jī)效評(píng)估勢(shì)必會(huì)產(chǎn)生一定的價(jià)值偏差。這些價(jià)值偏差導(dǎo)致的結(jié)果是將社會(huì)組織、企業(yè)團(tuán)體及其個(gè)人利益滲入現(xiàn)行的政府績(jī)效中，使政府對(duì)上述利益進(jìn)行特殊考慮，這實(shí)際上違背了“執(zhí)政為民”的政治理念，因此，規(guī)避政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中的價(jià)值偏差就顯得尤為必要。由于價(jià)值取向是一種感知，價(jià)值觀引導(dǎo)行為的過(guò)程是一種反映行為，所以評(píng)估體系制定者在設(shè)計(jì)的過(guò)程中難以察覺(jué)特定價(jià)值觀對(duì)當(dāng)前評(píng)估體系造成的干擾，只有以“公眾利益”為先導(dǎo)，堅(jiān)持正確的價(jià)值取向，明確局部利益與整體利益、個(gè)人需求與社會(huì)需求的主次關(guān)系，才能有效規(guī)避價(jià)值偏差。政府績(jī)效管理的價(jià)值取向當(dāng)前亦沒(méi)有統(tǒng)一的定論，可以確定的是政府績(jī)效管理的價(jià)值取向與公共管理的基本取向是密切聯(lián)系的，《政府績(jī)效管理導(dǎo)論》提出政府績(jī)效管理是行政改革的目的取向，而服務(wù)取向、市場(chǎng)取向、社會(huì)取向又是目的取向的三個(gè)手段性取向，不管政府堅(jiān)持怎樣的價(jià)值取向，我們需要確定的原則始終是以“公眾利益”為先導(dǎo)，在政府績(jī)效評(píng)估過(guò)程中，要明確一項(xiàng)指標(biāo)引發(fā)的政府行為是否致力于提升公共服務(wù)品味、增強(qiáng)社會(huì)有序管理、放活市場(chǎng)和經(jīng)濟(jì)。