陸云飛

摘要：公共支出的決策是執(zhí)政能力的重要組成部分。要提高公共支出的決策水平，須對公共支出相關(guān)原則進行科學(xué)的確定，在此基礎(chǔ)上，當(dāng)前應(yīng)著力研究三個問題。

關(guān)鍵詞：公共產(chǎn)品；公共支出；決策選擇

中圖分類號：D25文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1004-1605(2005)12-0033-03

公共支出的內(nèi)容相當(dāng)廣泛，涉及到社會和經(jīng)濟各個方面的利益。在安排公共支出的過程中會遇到各種復(fù)雜矛盾。提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，是政府公共支出的重要組成部分。首先是公共支出分類問題。

所謂公共支出分類，就是根據(jù)一定標(biāo)準(zhǔn)從不同角度出發(fā)，對政府公共支出的有關(guān)內(nèi)容作出科學(xué)的歸納，以便有效地分析和準(zhǔn)確地反映支出活動的性質(zhì)、規(guī)模、結(jié)構(gòu)與使用價值。

對公共支出的理論分類，主要是用于理論和經(jīng)驗分析。對公共支出還要進行統(tǒng)計分類，主要用于國家預(yù)算的編制。這是根據(jù)政府預(yù)算所編列的支出項目來分類的，主要有行政管理支出、國防支出、社會科教文衛(wèi)支出、社會保障支出和其他支出等五類。在對公共支出科學(xué)分類的基礎(chǔ)上確定公共支出的原則十分重要。

公共支出的原則

中國共產(chǎn)黨作為一個在擁有13億人口的、經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡、市場經(jīng)濟體制不完善、國家法治水平還不高的國家中執(zhí)政，對組織領(lǐng)導(dǎo)好公共支出負有主要的責(zé)任，這也構(gòu)成了執(zhí)政能力的重要內(nèi)容。執(zhí)政黨不能替代政府去具體實施公共支出，而是應(yīng)將執(zhí)政宗旨滲透到公共支出理念中去，制訂出相關(guān)的原則并指導(dǎo)政府實施公共支出。這些原則可作如下設(shè)定：

第一，量入為出原則。公共支出要限定在公共收入總量允許的范圍內(nèi)，以公共收入來控制公共支出，力爭做到收支平衡，這一原則是公共支出的首要原則。從歷史發(fā)展的角度來看，這一原則反映了國民收入對公共支出制約的客觀規(guī)律；從現(xiàn)代市場經(jīng)濟制度角度來看，該原則是保持公共支出相對穩(wěn)定，防止國家債務(wù)過度膨脹的客觀要求；從政黨政治來看，這一原則是執(zhí)政黨維護和鞏固自己執(zhí)政地位的理財準(zhǔn)則。一個執(zhí)政黨如果實行或較長時間實行了超支的財政政策，必然引發(fā)經(jīng)濟政治危機。貫徹這一原則對于今天中國共產(chǎn)黨執(zhí)政來講有著更為重要的意義。這是因為我國的公共產(chǎn)品供給不足，人民群眾要求增加公共產(chǎn)品供給和服務(wù)的呼聲又很高，但我國還是發(fā)展中國家，國家的財力還不充裕，作為為最廣大人民群眾謀利益的中國共產(chǎn)黨，要在責(zé)任、壓力與財力制約中尋找到能夠不斷提高公共產(chǎn)品供給水平同時又不使國家財政透支的平衡，是需要極高的執(zhí)政能力與技巧的。現(xiàn)在有的地方政府在“政績工程”的影響下，搞透支式的公共產(chǎn)品供給是不可取的，它會給中央帶來巨大的壓力并為后任政府帶來危機。

第二，公平原則。市場經(jīng)濟強調(diào)的是效率而難以自發(fā)地兼顧公平，從而導(dǎo)致地區(qū)、民族和不同階層群體之間的貧富懸殊。當(dāng)這種懸殊發(fā)展到一定程度時，必然會引發(fā)一系列的社會問題，甚至危及社會穩(wěn)定與發(fā)展，威脅到國家政權(quán)鞏固與執(zhí)政黨的地位。因此，實現(xiàn)社會公平是執(zhí)政黨和政府應(yīng)始終予以高度關(guān)注的問題。社會主義的本質(zhì)是要實現(xiàn)共同富裕，共產(chǎn)黨要為最大多數(shù)人民群眾謀利益，這就要求我黨以公平原則指導(dǎo)公共產(chǎn)品支出。公共支出的公平原則是指政府通過公共支出結(jié)構(gòu)和對象的調(diào)整來修正和改善社會成員對物質(zhì)財富的占有份額，促進社會財富分配的相對合理，使得相對的社會公平得以實現(xiàn)。其最基本的要求是使每一社會成員的基本生存需要和發(fā)展需要都要有相應(yīng)的物資來滿足，這也是保持社會穩(wěn)定、維護共產(chǎn)黨在人民群眾中的形象與地位的最基本條件。當(dāng)前貫徹這一原則的重點已明確，即中央正在實施的對農(nóng)村和農(nóng)民的反哺政策，逐步使農(nóng)民能真正享有公共產(chǎn)品供給與服務(wù)的國民待遇。因此，要以執(zhí)政成本更多地向農(nóng)村支出帶動公共產(chǎn)品供給向農(nóng)村的傾斜，應(yīng)是執(zhí)政活動中的一項重要工作。

第三，效益原則。公共支出的效益原則就是要求每筆公共支出所獲得的社會效益應(yīng)超過社會總成本，也就是說要超過政府通過稅收或其他方式取得的公共收入而使社會付出的代價，即要求國家的一切公共支出都應(yīng)以獲得最大的社會效益為出發(fā)點和落腳點。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，在制訂和實施這一原則時，應(yīng)要求自己及政府：一是使社會資源在政府部門和微觀經(jīng)濟主體之間要得到合理的配置，確保收益大于成本；二是要運用成本——效益分析法對公共支出的各種方案進行預(yù)測、評估與比較，從中選出最佳方案以取得最大社會效益；三是提供公共產(chǎn)品的各項支出，必須貫徹節(jié)儉原則，杜絕浪費、揮霍、占用、挪用、貪污，千方百計地降低和節(jié)省成本。

第四，統(tǒng)籌兼顧原則。黨的十六屆四中全會的《決定》強調(diào)，要堅持科學(xué)發(fā)展觀，更好地推動經(jīng)濟社會發(fā)展，指出要“推動建立統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展、統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展、統(tǒng)籌人與自然和諧發(fā)展、統(tǒng)籌國內(nèi)外發(fā)展和對外開放的有效體制機制”。這應(yīng)成為我黨指導(dǎo)公共產(chǎn)品供給的原則之一，即政府公共支出結(jié)構(gòu)的安排，必須從全局出發(fā)、長遠出發(fā)，通盤考慮、區(qū)分輕重緩急和主次先后，適當(dāng)照顧各方面的需要，妥善分配財力，以保證政府各項職能的實現(xiàn)和國民經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展。統(tǒng)籌兼顧原則還包涵著兩層含義：一是安排公共支出時要做到統(tǒng)籌兼顧與突出重點相結(jié)合，避免平均分配資金和“會哭的孩子吃奶多”的現(xiàn)象；二是按照科學(xué)的支出順序來安排公共資金的使用，做到先維持后發(fā)展。

公共產(chǎn)品供給決策的選擇

中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，擔(dān)負著公共產(chǎn)品供給的政治責(zé)任、社會責(zé)任和經(jīng)濟責(zé)任，如何有效地提供公共產(chǎn)品服務(wù)，從政策制定、成本支出到具體公共產(chǎn)品的選擇，都會遇到一定的困難。因此，須以科學(xué)的理念作為決策的指導(dǎo)。在現(xiàn)階段，我黨在公共產(chǎn)品供給決策時，應(yīng)著力研究以下三個問題：

第一，同層級政府提供的公共產(chǎn)品是否有區(qū)別

中國共產(chǎn)黨是在全國范圍內(nèi)執(zhí)掌全局權(quán)力的執(zhí)政黨(有的國家的執(zhí)政黨只執(zhí)掌國家的部分權(quán)力或國家的部分省州政府權(quán)力)，因此，有條件從全局和長遠視野來考慮全國的公共產(chǎn)品供給問題，這樣有利于資源的統(tǒng)籌配置。但是，中國實行的是中央、省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級政權(quán)層次，不可能也不應(yīng)該把該由各層級政府提供的公共產(chǎn)品都由中央政府來提供。作為執(zhí)政黨在考慮這一問題時，就應(yīng)按照執(zhí)政的層次和政府的層級來劃分公共產(chǎn)品供給。

那么，如何確定哪種產(chǎn)品由哪一級政府來提供呢?原則是取決于該產(chǎn)品的收益范圍。如國防，這是一個收益面極廣的公共產(chǎn)品，屬于全國性公共產(chǎn)品，只能由中央政府來提供。而城市道路或路燈等公共設(shè)施，收益只在一個城市或一個社區(qū)，因而屬地方性公共產(chǎn)品，應(yīng)由地方政府來提供。由于不同地區(qū)的居民對一定地方性的公共產(chǎn)品的偏好程度的不一，需求量的不一，這些地方性公共產(chǎn)品由中央政府提供，就必須考慮各個地區(qū)需要，從而選擇一個能兼顧各地綜合利益的公共

產(chǎn)品。但是，這種決策往往是很難的，即使中央政府進行了決策，但決策的結(jié)果對于不同地區(qū)來說也可能是不合理的。相比較而言，地方政府更了解本地居民的偏好，由它來提供地方性的公共產(chǎn)品，會更有助于滿足居民的需求。因此，中央政府理所當(dāng)然地應(yīng)承擔(dān)起提供全國性公共產(chǎn)品的責(zé)任，但它卻不應(yīng)也不能包攬所有層次的公共產(chǎn)品的提供。否則，便會產(chǎn)生效率低下的問題。這方面存在的問題，在改革開放以前的主要是中央政府包攬過多效率低下，而現(xiàn)在的主要矛盾是中央政府放掉了部分公共產(chǎn)品供給的責(zé)任，如義務(wù)教育和公共衛(wèi)生，而地方政府，特別是縣及縣以下政府，事權(quán)大于財權(quán)，承擔(dān)了許多該由上級政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給而導(dǎo)致財政危機。因此，從執(zhí)政黨對公共產(chǎn)品供給決策這個角度看，考慮到地方黨委和政府承擔(dān)的公共產(chǎn)品供給任務(wù)越來越重(或歷史欠債沉重)這一現(xiàn)實，執(zhí)政成本支出中應(yīng)考慮提高地方所占比例。

第二，公共產(chǎn)品是不是都由政府來生產(chǎn)

在傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下，絕大部分的企業(yè)和事業(yè)都由政府直接經(jīng)營，甚至一些私人產(chǎn)品，也表現(xiàn)為公共產(chǎn)品的性質(zhì)。企業(yè)生產(chǎn)什么，生產(chǎn)多少都不是由企業(yè)作主而是由政府直接決定。由政府直接經(jīng)營企業(yè)、直接組織生產(chǎn)、直接管理生產(chǎn)經(jīng)營活動，其結(jié)果是導(dǎo)致低效率的生產(chǎn)。造成這種后果的主要原因之一，是我們把“政府提供”搞成了“政府生產(chǎn)”。因此，需要明確區(qū)分“政府提供”和“政府生產(chǎn)”這兩個概念。政府彌補市場缺陷絕不等于政府替代市場，代替市場生產(chǎn)，政府直接生產(chǎn)不是彌補市場缺陷的最佳方式。公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品都一樣，都要根據(jù)一定的生產(chǎn)函數(shù)生產(chǎn)出來，也要按照生產(chǎn)該產(chǎn)品各要素的邊際替代率來組織生產(chǎn)，由政府組織生產(chǎn)并不一定是效率最高。最佳的選擇方式是把那些能夠由市場生產(chǎn)的公共產(chǎn)品委托私人企業(yè)來生產(chǎn)，政府的經(jīng)濟職能應(yīng)起一個拍賣人的作用；對于那些不能由市場生產(chǎn)或者市場效率較低的公共產(chǎn)品才應(yīng)該由政府組織生產(chǎn)。

第三，如何改革農(nóng)村公共產(chǎn)品的供給體制

我國農(nóng)村公共產(chǎn)品供給有兩個特點：一是絕大多數(shù)是準(zhǔn)公共產(chǎn)品。農(nóng)村基層政府行政服務(wù)、農(nóng)村環(huán)境保護、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)科學(xué)研究和大江大河治理等純粹的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給是屈指可數(shù)的，大多數(shù)農(nóng)村公共產(chǎn)品是以準(zhǔn)公共產(chǎn)品形式出現(xiàn)的。如：(1)性質(zhì)上接近于公共產(chǎn)品的農(nóng)村準(zhǔn)公共產(chǎn)品：農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村公共衛(wèi)生、農(nóng)村社會保障、小流域的防洪抗旱設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技成果推廣、病蟲害防治等。(2)一般的準(zhǔn)公共產(chǎn)品：農(nóng)村職業(yè)教育、農(nóng)村水利灌溉系統(tǒng)、中低產(chǎn)田改造、農(nóng)村道路、鄉(xiāng)村電網(wǎng)、農(nóng)村文化館。(3)在性質(zhì)上接近私人產(chǎn)品的準(zhǔn)公共產(chǎn)品：農(nóng)村電信、電話、成人教育、自來水、農(nóng)業(yè)機械設(shè)備投入。二是農(nóng)村私人產(chǎn)品的生產(chǎn)對農(nóng)村公共產(chǎn)品具有很大的依賴性。我國現(xiàn)階段農(nóng)村農(nóng)民生產(chǎn)私人產(chǎn)品的組織形式是以戶為單位的。這種分散性的組織形式，就決定了農(nóng)民私人產(chǎn)品對農(nóng)村公共產(chǎn)品有著強烈的依賴性。農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的程度與水平，直接影響到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的豐欠和農(nóng)民收入。此外，由于農(nóng)業(yè)是自然風(fēng)險與市場風(fēng)險相互交織的弱勢產(chǎn)業(yè)，農(nóng)民是難以抵御這些風(fēng)險的弱勢群體，農(nóng)村急需政府提供各種公共產(chǎn)品和服務(wù)。

我國現(xiàn)行的農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是不合理的。(1)我國長期存在的剪刀差提取了大量的農(nóng)業(yè)剩余，但政府對公共產(chǎn)品的供給卻是重城市輕農(nóng)村，城市公共產(chǎn)品一直由國家負擔(dān)，而農(nóng)村公共產(chǎn)品的短缺很多是要農(nóng)民自己解決。這種非均衡的城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品供給制度加重了農(nóng)民的稅外負擔(dān)。(2)現(xiàn)行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制是一種自上而下的制度外供給體制。按現(xiàn)行政策規(guī)定，各級統(tǒng)籌和村級提留都沒有納入公共收支范疇，而由農(nóng)民稅外負擔(dān)。此外，還存在大量的向農(nóng)民亂收費、亂攤派、亂集資現(xiàn)象。這種制度外供給的特征加重了農(nóng)民的負擔(dān)。(3)中央政府和地方政府在農(nóng)村公共產(chǎn)品供給的責(zé)任劃分上不盡合理也加重了農(nóng)民的稅外負擔(dān)。各級政府把許多事權(quán)往下推與壓，但不給相應(yīng)的財權(quán)或財力支持?，F(xiàn)在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的事權(quán)大于財權(quán)，承擔(dān)著許多該由上級政府承擔(dān)的支出，一部分本該由國家負擔(dān)的職能被轉(zhuǎn)嫁給了農(nóng)民。

隨著我國綜合國力的提升和國家財力的增加，現(xiàn)在已到了從根本上調(diào)整農(nóng)村公共產(chǎn)品供給體制的時候。(1)實行工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市反哺農(nóng)村的政策，實行城鄉(xiāng)一體化的公共產(chǎn)品供給。(2)改革農(nóng)村稅費體制，建立名副其實的鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政，要從根本上改變農(nóng)村公共產(chǎn)品制度外供給方式。(3)明確中央政府與地方政府提供農(nóng)村公共產(chǎn)品的職責(zé)，在當(dāng)前尤為重要的是要將農(nóng)村義務(wù)教育的責(zé)任職責(zé)從鄉(xiāng)鎮(zhèn)劃出而由國家承擔(dān)。(4)實行農(nóng)村公共產(chǎn)品供給機制的創(chuàng)新。我國是一個發(fā)展中大國，農(nóng)村地域遼闊且發(fā)展也極不平衡，對農(nóng)村公共產(chǎn)品的需求，不僅規(guī)模大，而且差異也大，僅靠政府的有限投資難以見效。因此，本著“誰受益，誰負擔(dān)”、“量力而行”等原則，采取政府與市場混合的形式，實行“公辦民助”、“民辦公助”等方式，充分調(diào)動農(nóng)民投資農(nóng)村公共產(chǎn)品的積極性。

以上三個問題，是關(guān)系到公共產(chǎn)品供給與公共支出能否平衡與和諧的重大課題，是執(zhí)政黨執(zhí)政能力的重要組成部分，必須進行認真研究、科學(xué)決策。

(作者單位：中共南通市委黨校)

責(zé)任編輯：耕夫