周啟柏　沈林榮

摘要：正在進行的事業(yè)單位改革，應該在理論上，準確界定好公共行政、社會事業(yè)和私人事務的界限；在實踐上，合理處理好地方事業(yè)單位改革的宏觀和微觀體制；在政策上，正確把握改革的政府推進與民主決策的關系。

關鍵詞：地方事業(yè)單位改革；改革成本；公共行政

中圖分類號：D035．5文獻標識碼：A文章編號：1004-1605(2005)12-0053-03

一、厘清公共行政領域、社會事業(yè)領域和私人領域的關系

什么是“事業(yè)”的準確內涵?筆者認為事業(yè)應該是指“社會事業(yè)”。國家、社會和個人是人類生存的基本單元。人類早期由于自然環(huán)境惡劣和個體力量的弱小，為了生存不得不組成共同體，所以早期的人類事務大多是簡單的渾然不分的公共事務。生產(chǎn)力的發(fā)展和社會分工，使私有制和國家得以產(chǎn)生，才逐漸有了國家事務和私人事務的區(qū)分，并逐步形成了公共領域和私人領域。人類社會關系的發(fā)展越來越復雜，市場經(jīng)濟和市民社會越來越成熟，又出現(xiàn)了公共權力和私人權利的社會化現(xiàn)象。許多特殊的事務逐漸從公私二元化的領域中獨立和分化出來，形成了除國家事務之外的公共事務，即社會事務。從事社會事務就是社會事業(yè)，承載社會事業(yè)的主體就是事業(yè)單位。具體講，指私人主體(單個自然人或企業(yè)法人)不愿干、不能干和干不了又不宜由政府干的公共事務。有些社會事業(yè)具有明顯“外部性”，比如環(huán)境保護、衛(wèi)生防疫、災害控制、基礎科學研究等，是營利性市場主體不愿干的；有些雖沒有明顯外部性，但直接涉及公眾基本利益和國家長期發(fā)展，如基礎教育等，是營利性市場主體干不了或干不好的。

在市民社會發(fā)育不成熟的階段，社會事務要么由政府承擔，要么由私人承擔。一方面，現(xiàn)代公共管理理論認為，政府無論從規(guī)模上還是權力上講都是極其有限的，許多社會事業(yè)由政府來承擔不但成本高，而且容易導致腐敗；另一方面，由于私人和市場主體的自利性，這些非政府職能的公共事務，同樣不可能由私人或市場主體來承擔。所以這種“事業(yè)”，必須有除政府和私人外的承載主體，在國外一般叫非政府組織(NGO)或非盈利機構(NPO)，在中國就是事業(yè)單位。

公共行政的邊界是政府的權力邊界，法治理論認為，法無明文規(guī)定政府即無權，法無明文禁止公民即自由。但在政府和企業(yè)都不能或不宜涉足的特定領域，則需要既非政府又非營利機構的第三種力量的出現(xiàn)，否則政府與公民之間將會產(chǎn)生事務真空地帶，從實質上說不利于公民權利的充分實現(xiàn)。由于理論認識和國情不同，各國在不同發(fā)展階段對政府的職能范疇會有不同界定，因此，政府和事業(yè)單位的邊界并無統(tǒng)一的規(guī)定。十六大將我國政府的職能定位在經(jīng)濟調節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務四個方面，這是政府與事業(yè)單位權力邊界的政策依據(jù)和劃分標準。其他公共管理和服務的職能，不需要也不應該再由政府來承擔。但這個標準還很原則，需要理論上作更深入和細致的界定。筆名認為，按分權的基本原則，除政府權力和私人權利之外的領域都應屬社會權力。在邊界關系上的原則是，凡是私人領域自己能夠解決的事務，一律實行自治，不須公共權力的介入；凡是私人領域解決不了的事務，只要社會力量能夠解決的，一般不須政府權力的介入；只有私人和社會都無法解決而又需要的公共產(chǎn)品和服務，才需要政府來承擔。從經(jīng)濟角度來講，事業(yè)單位是從事社會公益事業(yè)的獨立于政府和企業(yè)之外的非盈利性組織，是否從事公益事業(yè)是其區(qū)別于企業(yè)和私人的邊界，是否以盈利為目的是其區(qū)別于企業(yè)的邊界。

按照這個邊界標準，應對我國含義不詳、職能繁雜、角色模糊的“事業(yè)”重新界定。我國現(xiàn)有的事業(yè)單位的范疇顯然過大。附屬于政府機構的性質，使得大量事業(yè)單位代行部分政府職能，造成政府職能不清，政事不分，效率低下，財政負擔繁重；而分別附屬于不同政府機構的性質，又造成了不同程度的行政性壟斷，事企不分，導致市場分割和資源浪費，事業(yè)單位在中國兼具了“行政機構”與“企業(yè)”兩種屬性。因此改革的具體任務是把越位的行政職能歸還政府，把缺位的公益事業(yè)補充到位，把錯位的市場行為放歸市場。

二、處理好國家宏觀體制與地方微觀事業(yè)體制的關系

改革是個系統(tǒng)化的過程，事業(yè)單位的改革決不僅僅是事業(yè)單位改革本身，既要進行自身體制的變革，更要涉及到許多外在系統(tǒng)的全面協(xié)調的改革，這既是行政改革和國企改革的經(jīng)驗，也是結構性改革的教訓。從宏觀外部體制分析，需要把握三個方面的關節(jié)點：

一是按照政府、社會和市場三類主體來區(qū)分不同的組織形態(tài)。對社會主體即事業(yè)單位不要再以行政模式或公私模式去區(qū)別其產(chǎn)權性質、行政級別和人員身份。不論是由行政機構剝離出來的事業(yè)單位，還是由通過產(chǎn)權置換出來的事業(yè)單位，包括民辦機構應納入統(tǒng)一社會事業(yè)體制。目前民間和社會力量雖然已經(jīng)開始介入社會事業(yè)，但從體制上一直采取與傳統(tǒng)事業(yè)單位完全不同的管理模式。在未來改革中，應走向統(tǒng)一。首先應對現(xiàn)有民辦機構進行甄別或允許其選擇，要么按照營利機構(企業(yè))重新注冊，并按照企業(yè)制度運轉；要么登記為非營利機構，按照非營利機構的規(guī)范和組織方式運轉。無論是現(xiàn)有民辦機構重新登記為非營利機構，還是有的事業(yè)單位改為非營利機構，均應實施統(tǒng)一的管理體制。

二是處理好國家與地方社會事業(yè)體制的關系。由于我國幅員遼闊，按照官僚制建立起來的層級又很多，決定了事業(yè)單位改革是一個復雜的系統(tǒng)工程。地方的事業(yè)單位改革應該在中央的統(tǒng)一部署和綜合協(xié)調下進行。但對于地方來講，社會事業(yè)與政府職能相比，更具地方性，也更有地方特點，而且社會事業(yè)的管理方式也不宜套用政府官僚體制。因此，中央對地方事業(yè)單位的改革，只能進行宏觀的政策指導、制度約束和程序監(jiān)督，而不適宜做一刀切的推進。從地方的角度，搞清地方事業(yè)單位承載的社會事務中，哪些屬于中央統(tǒng)一范疇內的社會事業(yè)，哪些屬于地方自治的社會事業(yè)同樣非常重要，這是中央和地方分權的重要方面。地方政府尤其是市縣級基層地方政府承擔的國家統(tǒng)一的社會事務非常有限。從國際經(jīng)驗看，對于那些涉及國家目標，且在發(fā)展中需要不同機構或不同區(qū)域間充分配合與協(xié)調的社會事業(yè)，比如基礎科學研究、具有較強社會公益性的重要技術研究、衛(wèi)生防疫等等，通常由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃、直接管理并由中央財政直接投資。對于具有突出公益性，涉及政府基本職能，但可以由彼此獨立的機構分別承擔的社會事業(yè)，比如基礎教育等，通常由中央政府統(tǒng)一規(guī)劃，地方政府組織實施，所需經(jīng)費或由地方政府承擔、中央政府實施補助和轉移支付，或主要由高層級政府財政支出。對于體現(xiàn)局部區(qū)域公眾利益的社會事業(yè)，則主要由地方政府承擔，中央政府給予宏觀指導，并根據(jù)不同地區(qū)的實際情況給予必要援助。這也是我國憲法規(guī)定的政府職能所在。因此，地方事業(yè)單位的改革，尤其是欠發(fā)達地區(qū)的事業(yè)單位改革，必須大力

呼吁，施加地方壓力，爭取中央財政的轉移支付，特別是爭取基礎教育的中央財政支持。因為今天的教育就是明天的經(jīng)濟和社會事業(yè)的發(fā)展，否則經(jīng)過這一輪事業(yè)單位改革的轉軌定型后，將使地區(qū)社會事業(yè)發(fā)展的不平衡進一步加大而不是縮小，落后地區(qū)將面臨更大的競爭壓力和不利條件。

三是應當搞好配套改革。社會事業(yè)體制及事業(yè)單位體制改革涉及諸多配套改革問題。從現(xiàn)實的情況看，需重視的配套改革主要是法律法規(guī)建設、財政體制改革以及現(xiàn)有事業(yè)單位員工的勞動就業(yè)和社會保障制度的配套改革。由于我國社會公益組織的管理和運作，無論在整個體制上，還是在產(chǎn)權機制、職業(yè)準入機制、人才培養(yǎng)、流動、評價機制等諸多方面，還沒有規(guī)范的法律和制度保障，國家和地區(qū)應該統(tǒng)籌協(xié)調，盡快完善，為事業(yè)單位的改革提供較好的宏觀政策環(huán)境和平臺。

再從微觀運行體制上探究。宏觀體制和微觀體制是事業(yè)單位改革的基礎，但是事業(yè)單位改革的成敗或改革效果的好壞，更取決于事業(yè)單位的治理模式。由于事業(yè)單位在產(chǎn)權性質上有國有、多元化投資和民有，在資金籌集上有財政撥款型、事業(yè)提成型、政府委托型和服務收費型等多種類型，要形成富有活力和效率的管理運營機制，必須進行機制創(chuàng)新。

事業(yè)單位的治理模式主要是建立新的法人治理結構，特別是對于財政撥款的公益型事業(yè)單位，由于長期以來一直實行政府運作模式，在產(chǎn)權體制、人事管理體制和分配制度上行政化，進行法人治理結構的改革相對困難。既涉及到產(chǎn)權屬性和責任問題，涉及到干部的身份和行政級別問題，又涉及分配制度改革等一系列問題。應該借鑒國企改革的經(jīng)驗，也應當吸取國企改革的教訓。沒有產(chǎn)權責任的放權改革是很危險的。容易造成國有資產(chǎn)的又一輪流失和權力尋租，甚至是權力私化。所以事業(yè)單位的改革先用一年時間完成生產(chǎn)經(jīng)營類的轉制，用兩年時間完成行政管理類的改革，用三年時間完成社會公益類的改革的戰(zhàn)略選擇無疑是明智之舉。去年一些地區(qū)如河北省科學院進行的改革試點中，出現(xiàn)了正教授看大門，副研究員發(fā)報紙等劣幣驅逐良幣的“逆下崗”現(xiàn)象，應該引起事業(yè)單位改革的高度預警。

事業(yè)單位改革的機制特殊性還表現(xiàn)在，事業(yè)單位的性質是非盈利性的，但事業(yè)單位內部人員是作為“經(jīng)濟人”而存在的，而且以專業(yè)化的人才為主，在人力資本中知識和創(chuàng)新的因素較高。所以作為組織來講，事業(yè)單位對外不以盈利為目的，但作為組織內部，必須要有類似于企業(yè)的激勵機制和約束機制，以充分調動職員的積極性和創(chuàng)造性，推進事業(yè)的發(fā)展。但由于社會事業(yè)評價標準的復雜性，對事業(yè)人才工作數(shù)量和質量的評價體制較之企業(yè)更為復雜，因此事業(yè)單位的薪酬和分配制度和考核機制顯然要更為復雜。

三、充分認識改革的艱巨性，穩(wěn)步推進地方事業(yè)單位改革

地方事業(yè)單位的改革，其根本動力來自于社會需要，直接壓力來自于中央部署和地方財政危機。從根本上看，改革是我國完善市場經(jīng)濟體制的關鍵步驟，改革符合最廣大人民群眾的根本利益。但改革不可避免地要觸及一部分人的利益，相對于政府機構改革來說，事業(yè)單位的改革更徹底些，特別是半行政身份的徹底轉換和人員分流，不僅觸及事業(yè)單位內部從領導到普通職工的利益調整，而且還可能觸及到行政機構內部某些人的利益，因為有些事業(yè)單位本身安排了一些行政官員的利益相關人。改革主體的人為阻力不會太少。相對于國企改革來講，雖然事業(yè)單位人員絕對數(shù)量不如國企職工，但社會精英人才大量集中在事業(yè)單位，這些人屬正在成長起來的社會中間階層，對社會穩(wěn)定的作用巨大。另外，他們對觸及切身利益的事業(yè)單位改革的要求很高，怎樣在改革中找到公平與效率、改革發(fā)展與穩(wěn)定的平衡點，需要很高的制度設計水平。事業(yè)單位改革面臨著許多體制性和機制性障礙，要消除和突破這些障礙，改革一開始就需要依法進行，規(guī)范進行，有序進行，不能各自為政，搞運動，搞暗箱操作，要嚴防改革中國有資產(chǎn)的流失。

我國的改革是一種政府推進型的改革模式，政府在改革中起到了很大的作用，但政府在事業(yè)單位的改革中也應該把握好自己的位置，既充分發(fā)揮推進作用，又要充分體現(xiàn)民主政府的理念。地方事業(yè)單位的改革既涉及到今后地區(qū)社會事業(yè)的發(fā)展，又涉及到公共財政對一個地區(qū)支付的規(guī)模和社會公共產(chǎn)品的需求，這些都不應由政府自己說了算。地方政府在正在進行的事業(yè)單位改革中，一定要按照“三個代表”和科學發(fā)展觀的要求，體現(xiàn)以人為本，執(zhí)政為民的理念。在改革的部署和實施上，處理好政策與法律的關系，處理好政府與人大的關系，處理好政府的推進與人民民主的關系，既要執(zhí)行上級政府的要求，也應該向地方人大報告，特別是涉及地方社會事業(yè)的內容，由人大參與決策，還要向社會公開，讓人民有知情權和參與權。嚴格地說，事業(yè)單位的改革必須依法進行，但恰恰從憲法到一般的法律法規(guī)，事業(yè)單位改革的法律還是盲點。所以，一是改革過程要公開透明，嚴格程序；二是地方人大應在改革中起到重要作用，對改革的方案進行討論，對改革的過程進行監(jiān)督，以保障事業(yè)單位的改革公開、公平和公正，達到預期的改革效果。

(周啟柏：中共連云港市委黨校；沈林榮：中共江蘇省委黨校)

責任編輯：錢國華