曹　成

經(jīng)過近20多年的改革，中國已構(gòu)建了一個以基本養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險、失業(yè)保險、社會救助制度等為基本內(nèi)容的城鎮(zhèn)社會保障體系的框架。但現(xiàn)行的社會保障制度體系仍不能滿足社會需求，其中的原因和問題很多，而政府責(zé)任問題是我國社會保障制度進(jìn)一步完善的主要問題之一。

一、承擔(dān)社會保障責(zé)任：政府存在之必然

1．政府承擔(dān)社會保障責(zé)任來自于近代國家職能的變化。隨著社會保障制度的建立和完善，政府對公民基本生存權(quán)的責(zé)任和公民在難以維持其基本生活時有權(quán)獲得幫助問題，已被視為政府的基本職能。

2．政府承擔(dān)社會保障中的責(zé)任還來自于社會保障制度本身對社會、經(jīng)濟(jì)的積極作用。在市場經(jīng)濟(jì)條件下，由于市場失靈，所導(dǎo)致的收入分配不公平，不僅會對經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行和發(fā)展造成損害，也有可能引發(fā)大規(guī)模的社會危機(jī)。在現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)條件下，社會保障已成為市場經(jīng)濟(jì)的“自動穩(wěn)定器”和“安全網(wǎng)”，成為政府進(jìn)行宏觀調(diào)控的重要手段之

3．政府承擔(dān)社會保障中的責(zé)任來自于社會保障制度對政府作用的需求。社會保障的運(yùn)作機(jī)制是要通過各種手段聚集全社會的力量來幫助遭受風(fēng)險的人群。由于個人可能面臨的風(fēng)險不同，所以在社會保障中每個人實(shí)際享受到的利益和所盡義務(wù)不可能完全對等，這就需要通過政府的強(qiáng)制力建立社會保障制度。同時，政府還可以在降低成本、有利于抵御金融風(fēng)險給社會保障基金帶來危機(jī)等方面發(fā)揮作用。

4．政府承擔(dān)社會保障中的責(zé)任來自于我國經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。我國正在進(jìn)行的社會經(jīng)濟(jì)全方位的改革，需要也促使政府承擔(dān)構(gòu)建和完善社會保障制度的責(zé)任。首先，國企改革及體制轉(zhuǎn)換中，如果沒有完善的社會保障，企業(yè)富余職工的下崗和養(yǎng)老、醫(yī)療保障的社會化就不可能實(shí)現(xiàn)，國企改制就難以完成。其次，為了配合和支持經(jīng)濟(jì)體制改革，我國政府推出了“三條線”，即城鎮(zhèn)居民最低生活保障線、下崗工人生活補(bǔ)助線、離退休人員養(yǎng)老基本保障線。這些社會保障的支付，都屬于改革必須的成本范圍。這是保證改革成功的前提條件，且只能主要由政府承擔(dān)。再次．沒有穩(wěn)定而良好的社會環(huán)境，改革和發(fā)展都不可能順利進(jìn)行。政府通過全面介入并不斷健全完善社會保障制度，從而為改革的順利進(jìn)行提供了有利的外部環(huán)境支持。最后．社會保障是一個復(fù)雜的社會工程，沒有政府的強(qiáng)力介入和支持(包括法律、財(cái)政、政策等等)就不可能成功，特別是社會大變革時期社會保障制度的完善更會困難重重。

二、堅(jiān)持政府主導(dǎo)：我國社會保障制度模式的選擇

關(guān)于社會保障中政府責(zé)任的認(rèn)識有兩種偏差：一是實(shí)行政府包辦和責(zé)任全包，這使國家財(cái)政背上沉重包袱．而社會資源卻得不到有效利用，社會保障制度難以為繼；二是政府放棄責(zé)任，導(dǎo)致保障滯后保障不力，勞動者缺少基本保障，使社會發(fā)展充滿風(fēng)險。我國應(yīng)選擇的是政府主導(dǎo)型的模式，也就是政府不是直接承擔(dān)所有的供款和管理等責(zé)任，而是作為一個引導(dǎo)者承擔(dān)制度設(shè)計(jì)，以調(diào)動各種社會力量來提供保障；政府不放棄對社會保障的管理，而是通過對社會保障項(xiàng)目和水平等進(jìn)行調(diào)整，以期適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，通過對社會保障實(shí)施的監(jiān)管等方式進(jìn)行全方位的管理。之所以選擇此種類型．主要是考慮以下幾個因素。

1．經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的影響。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平是影響社會保障制度的決定性因素。一方面。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高帶來了國民收入水平的提高，個人對于社會保障的需求層次也在不斷提高，從而要求政府加大在社會保障中的投入，并且，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高還會要求政府在社會保障中承擔(dān)更多的角色；另一方面，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平還會影響著收入分配不平等程度的變化。在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的早期．經(jīng)濟(jì)增長會帶來國民收入不平等程度的加劇，此時要求政府在維護(hù)社會公平方面發(fā)揮更多的作用，從而帶來政府在社會保障領(lǐng)域作用的加強(qiáng)。

2．社會保障制度發(fā)展階段性的影響。社會保障制度發(fā)展至今經(jīng)歷了制度建立期、制度發(fā)展期和制度完善期等三個階段。隨著制度自身的發(fā)展與完善．社會保障在內(nèi)容構(gòu)成上經(jīng)歷了以社會救濟(jì)為主、以社會保險為主、以社會福利為主的層次性發(fā)展。在制度發(fā)展的不同階段．政府與市場在其中的作用也各不相同。還有社會保障的制度慣性與制度變遷路徑依賴的影響。任何國家建立社會保障制度的初始目的都是為了解決特定的社會或經(jīng)濟(jì)問題，制度演進(jìn)中存在著“路徑依賴”、自我強(qiáng)化的特性，會迫使改革在原制度框架軌跡內(nèi)進(jìn)行。政府在社會保障制度建立之初就只承擔(dān)有限的責(zé)任．在其后的發(fā)展中雖然屢經(jīng)變革，但政府在社會保障活動中的推進(jìn)制度建設(shè)、承擔(dān)有限責(zé)任的格局一直是其發(fā)展的主線。

3．制度變遷時期特殊需要的影響。在社會保障制度變遷中，政府的作用總是主導(dǎo)性的。同時，在社會經(jīng)濟(jì)總體制度發(fā)生變革時期，各社會群體之間的利益分配格局發(fā)生重大調(diào)整，政府也應(yīng)該采取一些臨時性的社會保障措施來保護(hù)承受能力差的社會階層。因此，在社會制度變革期，政府在社會保障制度中的作用也應(yīng)該增強(qiáng)。

4．政府的目標(biāo)與執(zhí)政能力的影響。對于不同的社會保障制度施政目標(biāo)的側(cè)重，會影響政府對于社會保障制度干預(yù)的范圍和力度，從而會影響政府和市場在社會保障制度中作用的大小。政府的執(zhí)政能力與社會保障之間是一種互動的關(guān)系。擁有較強(qiáng)執(zhí)政能力的政府的國家，在建立社會保障制度時期會自然而然的選擇政府在其中能發(fā)揮更多的作用。政府增加社會保障制度的供給能力，也會不斷擴(kuò)大政府的影響，提高執(zhí)政能力。從社會保障制度改革中政府責(zé)任的變化過程及趨勢可以看出：一是政府始終堅(jiān)持在社會救助中承擔(dān)主體責(zé)任，主張救助最困難的弱勢群體；二是在社會保障“多元化”發(fā)展趨勢下，政府逐漸改變承擔(dān)無限責(zé)任的做法而強(qiáng)化監(jiān)管責(zé)任；三是在社會保障制度的運(yùn)行中注重效率的發(fā)揮。更多地引入政府、企業(yè)和個人三方代表組成的自治機(jī)構(gòu)進(jìn)行社會化的管理。

三、推進(jìn)制度建設(shè)，明確政府職責(zé)

社會保障的目標(biāo)體系應(yīng)該是建立一種資金來源多渠道、保障方式多層次、權(quán)利和義務(wù)相對應(yīng)、管理和服務(wù)社會化的社會保障制度。政府在這種社會保障體系中既是起一種主導(dǎo)作用，形成政府、企業(yè)、個人的責(zé)任共同分擔(dān)機(jī)制，同時充分調(diào)動其他社會資源作為有益的補(bǔ)充。為達(dá)此目的，在進(jìn)一步的改革中，需要明確責(zé)任，努力推進(jìn)社會保障制度的建設(shè)。

1．進(jìn)一步完善社會保障責(zé)任共擔(dān)機(jī)制。首先，必須明確政府的責(zé)任。毫無疑問，政府承擔(dān)著保護(hù)弱勢群體和主導(dǎo)整個社會保障制度的責(zé)任。這種責(zé)任不僅體現(xiàn)在推動社會保障立法、監(jiān)管社會保障運(yùn)行等方面，而且直接、具體地體現(xiàn)在政府承擔(dān)的財(cái)政責(zé)任上。鑒于現(xiàn)階段社會保障基金支出形勢嚴(yán)峻，國家不僅要明確財(cái)政中的社會保障投入比重，而且要明確其相應(yīng)的增長機(jī)制，并通過立法明確地方政府的社會保障財(cái)政責(zé)任。其次，必須明確企業(yè)的責(zé)任。企業(yè)繳費(fèi)是社會保險制度的重要經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，但目前的繳費(fèi)率不盡如人意，應(yīng)盡快明確界定企業(yè)

的責(zé)任并迅速實(shí)現(xiàn)企業(yè)負(fù)擔(dān)平等化。新型社會保險制度應(yīng)按統(tǒng)一的費(fèi)率標(biāo)準(zhǔn)向所有符合法律規(guī)范的企業(yè)征收社會保險費(fèi)，鼓勵但不強(qiáng)制企業(yè)建立企業(yè)年金、補(bǔ)充醫(yī)療保險等機(jī)制，以保護(hù)企業(yè)的競爭力并實(shí)現(xiàn)就業(yè)增長。再次，必須明確界定個人責(zé)任。增強(qiáng)國民自我保障意識和個人責(zé)任，既是世界社會保障改革的潮流，也是中國社會保障制度改革的重要內(nèi)容。因此，讓勞動者分擔(dān)相應(yīng)的社會保險費(fèi)是必需的舉措。第四，在明確政府、企業(yè)、個人責(zé)任的同時，國家應(yīng)當(dāng)積極引導(dǎo)社會各界分擔(dān)相應(yīng)的社會保障責(zé)任。在這方面，政府可以擴(kuò)大彩票發(fā)行規(guī)模，同時用稅收優(yōu)惠的政策來調(diào)動各界參與慈善公益事業(yè)捐獻(xiàn)的積極性。這是對社會保障財(cái)力的重要補(bǔ)充。同時，國家應(yīng)當(dāng)找到分清歷史責(zé)任的途徑。對歷史責(zé)任的處理，已經(jīng)成為整個社會保障制度能否健康發(fā)展的關(guān)鍵。

2．積極推動社會保障法律體系的形成。阻礙現(xiàn)階段我國社會保障發(fā)展的最大障礙，是缺少完善的法律體系以及法律滯后。我國至今尚未出臺一項(xiàng)正式的社會保障法律文書。面對這種落后狀況，政府必須大力介入。政府雖是執(zhí)法機(jī)構(gòu)，但它對立法進(jìn)程的促進(jìn)作用是明顯的，包括協(xié)助立法機(jī)構(gòu)落實(shí)立法依據(jù)等等。事實(shí)上，也只有促成法律體系的形成，政府才能以法行政。

3．迅速、全面地推進(jìn)社會保險制度建設(shè)。社會保險并非以弱勢群體為中心，但社會保險通過向勞動者提供養(yǎng)老保險、疾病醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險等，有效地解除了居民的后顧之憂，并為避免受保者淪為弱勢群體創(chuàng)造了條件。因此，必須摒棄只要社會救助不要社會保險，或者只重視貧困救助而忽略社會保險的傾向，根據(jù)現(xiàn)實(shí)國情和就業(yè)格局的新變化，在完善現(xiàn)行制度的條件下迅速推進(jìn)各項(xiàng)社會保險制度的建設(shè)。

綜上可鑒，推進(jìn)社會保障制度建設(shè)的內(nèi)容包括：通過制定與社會保障相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，不斷建立和完善社會保障制度；負(fù)擔(dān)制度改革的“轉(zhuǎn)制成本”和制度建立的“啟動成本”；建立科學(xué)高效的社會保障管理和監(jiān)督制度及相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)。政府的作用應(yīng)集中在制定和調(diào)整社會保障的有關(guān)法律和政策上，對社會保障制度的運(yùn)行進(jìn)行管理、規(guī)范和監(jiān)督等。

我國社會保障制度改革還要建立以社會救助為基礎(chǔ)、以社會保險為重點(diǎn)、以社會福利為長遠(yuǎn)發(fā)展目標(biāo)的社會保障產(chǎn)品體系。其項(xiàng)目主要包括社會救助、社會保險、社會福利、補(bǔ)充保障和軍人社會保障等。至于具體項(xiàng)目的提供，則應(yīng)更多地發(fā)揮市場機(jī)制的作用。

推進(jìn)社會保障制度建設(shè)，還要重視其運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)。其中包括：政府通過相關(guān)法律和法規(guī)，強(qiáng)制規(guī)定社會成員在符合一定條件下都可以享受到相應(yīng)的社會保障待遇；開征全國統(tǒng)一的社會保障稅，建立獨(dú)立的社會保障預(yù)算體系，實(shí)現(xiàn)中央和地方政府財(cái)政預(yù)算中社會保障投入增長比例相對固定化；加強(qiáng)政府對社會保障具體構(gòu)成項(xiàng)目的組織及引導(dǎo)，設(shè)立必要的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)，完善和強(qiáng)化相應(yīng)的管理和監(jiān)督機(jī)制。在社會保障基金的運(yùn)營中引入競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)社會保障基金的保值與增值；在具體的社會保障服務(wù)提供方面，也同樣可以引入競爭機(jī)制，以提高服務(wù)質(zhì)量與效率。

(作者單位：南京工程學(xué)院社科部)

責(zé)任編輯：耕夫