中圖分類號：D630 文獻標識碼：A 文章編號：2095-6916（2025）13-0030-04

Research on the Generation Logic and Mitigation Pathways of \"Digital Formalism” in Grassroots Governance

-From the Perspective of Collaborative Governance Theory Li Ping （ChinaUniversity ofPolitical Science and Law，Beijing100088）

Abstract：Formalismisacomplexsociopoliticalphenomenonthathaslongplaguedgrasrotsgovernance，characterizedbydiverse andcomplextrigersandmanifestations.Asavariantofformalism，“digitalfmalism”exhiitsaseriesofnewchangesandcharacteristics inthedigitaltechologenviroent.Itsgenerativelgicstesfromfouraspects：theeplacementofdigitalontentbydiitalfounder thetargetreplacentectteviationofdiitalolicyiplemetationderteioalcoiceft，eerticalprsureaer underthe“administrativecoractingsstem”，andthealienationofpoliticalaccoutabilityApplyingthethryofcollboratiego ance，thispapidentifistecausesadsenceofte“digitalforalism”phenomenonandsuggstsstartingfroecoguringthework concept，adaptingteeqrementsofessentindexes，andstrengtening teconstraintmchanism，soastoshapethaeof benigninteractonetngheevelndrotsvetswitegetoetatofigitalioatiodatelyas the“degree” of digital governance.

Keywords：“digital formalism\"； collaborative governance； grassroots governance

近年來，從“加強數(shù)字政府建設”“最多跑一次”到“群眾零跑腿”“一網(wǎng)統(tǒng)管”等數(shù)字創(chuàng)新形式不斷涌現(xiàn)。但是，我國的數(shù)字生態(tài)環(huán)境和生態(tài)體系還處在剛剛起步階段，基層治理的數(shù)字化轉(zhuǎn)型在有效解決公共管理和公共服務問題上依然存在諸多問題。對于形式主義的研究，目前學術界有部分學者重點對形式主義的概念、特征、生成邏輯、應對路徑進行探討。董石桃、董秀芳[1]、周志忍[2]、馬雪松[3]聚焦傳統(tǒng)形式主義向“數(shù)字形式主義\"轉(zhuǎn)型的過程，提出隨著以信息技術為主的科技革命的爆發(fā)，“數(shù)字形式主義”作為傳統(tǒng)形式主義在數(shù)字技術下的新變種，逐漸進人到社會生活的各個領域。黃新華4」孫璐楊[5、鐘偉軍等對“數(shù)字形式主義”的不同表現(xiàn)和特征做了概括：數(shù)字建設重建輕維，轉(zhuǎn)型重過程輕結(jié)果，治理重量輕質(zhì)，管理重跡輕效。黃新華[4]、侯在宣[5]、鐘偉軍[6]、董石桃[]等把“數(shù)字形式主義”的生成動因歸結(jié)為監(jiān)督考評機制不完善、個體機會主義、思想觀念錯位，其本質(zhì)原因在于唯上主義、短期主義、功利主義等思想偏差。另有部分學者從某一理論視角對形式主義進行研究，如葉穎、芮國強從“制度一行為”的視角分析了基層形式主義的表征、歸因和消解路徑，黃明濤、陳偉從組織行為學的視角分析了形式主義的生成邏輯、組織與行為的歸因和破解的路徑。

總體而言，已有研究成果有一定的合理性，學者們對“數(shù)字形式主義”的概念、特征和生成邏輯的解讀，為本文提供了可供借鑒的理論基礎。但是，學術界對形式主義的現(xiàn)有研究相對零散，大多數(shù)采用文獻研究法和案例研究法，較為籠統(tǒng)地對形式主義的表象、生成邏輯和解決路徑進行羅列，缺少基本的理論分析框架，案例研究多是新聞或網(wǎng)絡上曝光出來的熱點新聞案例，缺少對案例的真實人場。對此，筆者嘗試基于協(xié)同治理理論，搭建基層“數(shù)字形式主義”的系統(tǒng)性和多元主體協(xié)同互動的分析框架，對其進行歸因，并提出消解路徑。

一、“數(shù)字形式主義”的概念與生成邏輯

（一）形式主義相關概念

形式主義通常被理解為一種片面追求形式而忽視內(nèi)容的思想方法和工作方法。這種觀點認為形式主義是一種主觀唯心主義的表現(xiàn)，強調(diào)形式而忽略內(nèi)容的重要性[8]。在哲學領域特別是馬克思主義哲學中，形式主義與虛無主義是根據(jù)形式和內(nèi)容的關系區(qū)分出來的一對重要概念。形式主義往往被批評為割裂了形式與內(nèi)容的內(nèi)在聯(lián)系，夸大事物的表面形式，抹煞內(nèi)容對形式的決定作用[9]。在理論界，學者們更多從成因的角度對形式主義進行界定和分析，也有部分學者從痕跡主義和形式主義的區(qū)別入手，從縱向與橫向邏輯維度分析形式主義的關聯(lián)性。在實際應用中，形式主義表現(xiàn)為重過程輕結(jié)果、重形式輕本質(zhì)的工作態(tài)度和作風[10]

（二）“數(shù)字形式主義”的概念及生成邏輯

1.“數(shù)字形式主義”的概念

作為形式主義的變種，“數(shù)字形式主義”在數(shù)字技術環(huán)境中出現(xiàn)了一系列新的變化，具有新的特征。“數(shù)字形式主義”在實踐過程中產(chǎn)生的問題主要集中在四個方面。第一，冗余。集中體現(xiàn)在各個政務APP、QQ、微信群等過多過雜，存在多頭報送、重復錄入的問題，增加基層工作量。第二，過程導向。在基層治理過程中，由于自上而下的上級任務分配和下級無條件執(zhí)行之間的“分配一控制”過程，以電子政務的數(shù)據(jù)為主要績效考核指標導致基層工作人員過濾信息或過度留痕。第三，低水平運維。一些政務APP、公眾號、官方門戶網(wǎng)站存在運營不善，小程序“僵尸化”“空殼化”，甚至出現(xiàn)內(nèi)容錯誤不當、誤導公眾等問題，花費很大精力建立的系統(tǒng)低效率運維。第四，過度展示?；鶎庸ぷ鞒袚吧厦媲l線，下面一根針”的責任，來自不同部門的督導、檢查、評比等，使基層干部的大部分時間陷于“填表”“留痕”等“走秀展”。

2.“數(shù)字形式主義”的生成邏輯及其表征

第一，源自目標置換效應下的“數(shù)字形式”庖代“數(shù)字內(nèi)容”。在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的浪潮中，原本應關注于通過數(shù)字技術提升治理效率、優(yōu)化服務流程、增強公眾滿意度的核心目標，卻在某些情境下被對數(shù)字形式本身的追求所取代。這種目標置換使得數(shù)字技術的運用不再是手段，反而成了目的本身。一些地方的政府部門和領導干部中存在沉迷于構建看似完美的數(shù)字系統(tǒng)、追求數(shù)據(jù)的華麗展示，而忽視這些數(shù)字背后應承載的實際治理價值和服務內(nèi)容的情形。例如，過度追求政務APP的數(shù)量、網(wǎng)站頁面的美觀度，或是數(shù)據(jù)報表的詳盡程度，卻忽視了這些工具是否真正提高行政效率，是否解決民眾遇到的實際問題。

第二，來自理性選擇效應下的數(shù)字政策執(zhí)行偏差。數(shù)字治理政策的執(zhí)行偏差主要表現(xiàn)為政策最初始的制定和定位出現(xiàn)一定程度的偏差；政策執(zhí)行權的配置出現(xiàn)偏差；支持性的配套政策環(huán)境出現(xiàn)偏差。

第三，“行政發(fā)包制”下的縱向壓力傳導。受制于上級政府的層層發(fā)包和各級地方政府排名競爭的“政治錦標賽”等多重壓力，有的政府部門疲于保證數(shù)字內(nèi)容的質(zhì)量，通過形式上的治理創(chuàng)新回避實質(zhì)治理難題，導致虛化的創(chuàng)新工程和形式主義普遍存在。

第四，政治問責方式異化。異化的問責方式可能衍生出隱蔽化的“數(shù)字形式主義”。在數(shù)字政府建設中，可能會出現(xiàn)兩個現(xiàn)象：一方面，在條塊問責與競爭壓力之下，基層治理不敢為不敢當懶政和流于形式現(xiàn)象加重，基層治理主動性和積極性被削弱；另一方面，出現(xiàn)邀功型形式主義和迎檢型形式主義。

二、協(xié)同治理理論視域下“數(shù)字形式主義”的成因分析

協(xié)同治理理論倡導以系統(tǒng)的視角來審視復雜多變的社會現(xiàn)象，強調(diào)深入剖析各類事件背后的深層次原因、探尋事件間錯綜復雜的內(nèi)在聯(lián)系、揭示其相互作用機制，并預測其未來的發(fā)展趨勢?；谠摾碚摽蚣芊治隹芍?，“數(shù)字形式主義”的盛行是深層次結(jié)構性因素交織影響的產(chǎn)物。這些結(jié)構性因素涵蓋政治體制內(nèi)的績效考核機制、技術驅(qū)動的治理轉(zhuǎn)型壓力，以及信息社會中公眾對透明度和效率的高度期待等。

（一）“自上而下的政治壓力”和“自下而上的晉升壓力”

一方面，在我國的五級政府體系中，上級政府將壓力層層轉(zhuǎn)接給下級，直至最后一級，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府承受來自上面千條線的壓力。面對各類要求和考核，有的基層政府有時不得已采取一些措施和手段應對，形式主義隨之而來。另一方面，在層層下放任務指標的政治體制下，上級往往對下級政府享有“一票否決權”，加之“自下而上的普升壓力”，加劇了形式主義的泛濫。

（二）個體被動接受和“集體選擇”的自然邏輯結(jié)果

在行政科層體系當中，造成“數(shù)字形式主義”的誘因有領導干部個體的因素，這種個體因素不可忽視但又不宜夸大。在行政體系的龐大架構下，領導干部作為個體，其行為選擇受到多重因素的制約與影響。一方面，他們面臨著來自上級的績效考核壓力，這些考核往往以數(shù)字化的指標作為衡量標準，如政務APP的下載量、在線服務的辦理數(shù)量等。在這種壓力下，有的領導干部會傾向于采取短期內(nèi)易于見效的數(shù)字手段，以迎合考核要求，即便這些手段并未真正提升治理效能。另一方面，公務員個體在行政體系中的晉升、獎勵等激勵機制，促使一些人傾向于選擇那些看似創(chuàng)新、實則可能流于形式的數(shù)字化項目。當這種個體行為逐漸成為一種普遍現(xiàn)象，便形成了“集體選擇”的自然邏輯結(jié)果。在這種邏輯下，即使某些領導干部意識到“數(shù)字形式主義”的問題，也可能因為擔心被視為異類或不合群，而選擇隨波逐流，加劇“數(shù)字形式主義”的蔓延。

（三）條塊治理主體職能定位交叉重疊，存在“多頭管理”

在現(xiàn)代治理體系中，條塊治理主體包括不同層級的政府部門、各類公共機構以及社會組織等，各自承擔著特定的職能與責任。在實踐中，這些主體的職能定位有的存在界限模糊、交叉重疊的問題。特別是在數(shù)字化轉(zhuǎn)型的過程中，由于技術應用的快速迭代和治理需求的多樣化，不同治理主體在數(shù)字平臺構建、數(shù)據(jù)資源共享、政務服務提供等方面存在職能交叉、權責不清的情況。資源重復投人導致的浪費，使得數(shù)字治理的效率和效果大打折扣，為“數(shù)字形式主義”提供了溫床。在多頭管理的環(huán)境下，各治理主體可能出于對自身利益的考量，競相推出看似新穎但實則重復或缺乏實際效用的數(shù)字化項目，以此作為展示自身政績或爭取資源的手段。這會加劇“數(shù)字形式主義”的泛濫，破壞協(xié)同治理的整體性和協(xié)調(diào)性，阻礙治理體系和治理能力現(xiàn)代化的進程。

三、協(xié)同治理理論視域下“數(shù)字形式主義”的消解路徑

協(xié)同學的概念最早是由德國物理學家赫爾曼·哈肯（HermanHaken）在其《協(xié)同論導論》一書中提出[1]，它強調(diào)系統(tǒng)中各要素間的相互協(xié)作與共同作用對于系統(tǒng)整體效能提升的重要性。應用于“數(shù)字形式主義”的治理，需構建多元主體協(xié)同參與的治理框架。在這一框架下，政府、企業(yè)、社會組織及公眾應成為治理“數(shù)字形式主義”的共同行動者。

（一）重構工作理念：考核指標雙向化

基層治理是社會治理的“最后一公里”，基層治理效果直接影響著治理體系和治理能力現(xiàn)代化的順利進行。

首先，從地方實際出發(fā)，因地制宜制定靈活彈性的考核政策，使考核體系和考核指標兼顧科學性與人文性的雙重理念，對于“一票否決”的考核現(xiàn)象不能想用就用，要有法律、制度依據(jù)。

其次，基層治理的主體始終是人，基層干部作為為民服務的直接參與主體，要樹立正確的政績觀，將政績衡量標準從上級布置的數(shù)字考卷向人民群眾的滿意度和獲得感轉(zhuǎn)變，增強公職人員特別是基層領導干部的使命感和責任感。同時，基層干部要更新自身的知識體系，以更好地理解、傳達、執(zhí)行上級布置的任務。

最后，考核的指標設計作為基層考核治理的邏輯起點與基石，其合理性與實用性直接關系到治理效能的發(fā)揮?，F(xiàn)代治理理論中強調(diào)治理是一個上下協(xié)同合作的管理過程，對此要清晰界定各級政府間的職責權限與職責邊界?？己巳蝿盏脑O定要既符合上級政府的宏觀規(guī)劃，又貼近基層實際，避免“一刀切”和形式主義。對于那些明顯不符合地方實際情況、超出基層承載能力或無力完成的考核任務，應及時調(diào)整乃至取消，避免給基層干部增添無謂的負擔，導致治理資源的錯配與浪費。

（二）考核指標要求適宜化：培育良性數(shù)字治理生態(tài)

科學、合理的考核排名機制，如同催化劑，能激活基層政府的內(nèi)在動力，促使其積極行動，提升執(zhí)行力，營造出以民眾為中心、注重服務實效的良性治理氛圍。為實現(xiàn)這一目標，考核指標的設立要遵循適宜化的原則，在設計考核指標時，要維持一個恰當?shù)目己藦姸?，既不讓基層政府因輕松達標而懈怠，也不使其因難以企及的目標而焦慮。具體而言，引導基層治理從“為數(shù)字形象”的誤區(qū)中走出，轉(zhuǎn)向“為服務形象”的正確軌道?？己艘P注任務完成的數(shù)量和時間節(jié)點，重視服務的質(zhì)量、民眾的滿意度以及治理的實際成效。

（三）強化約束機制：推動數(shù)字監(jiān)督制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)向治理效能

衡量民生服務質(zhì)量的好與壞，除了看得見的直觀的數(shù)字信息，還有一部分來自看不見的隱蔽數(shù)字。這部分隱蔽性數(shù)字不是真正可以量化的數(shù)字，但卻是衡量民生服務質(zhì)量不可或缺的一部分。例如，體現(xiàn)在人民的幸福感、獲得感和成就感上；體現(xiàn)在建立彈性空間內(nèi)的容錯機制；體現(xiàn)在建立事前、事中、事后的全過程監(jiān)督鏈，做到事前的風險評估和精準施策，事中的動態(tài)監(jiān)督，事后的依法處理。督查的意義在于更好地促進基層治理，而治理講求因地制宜。因此，上級政府在向下施策的過程中，要綜合考慮各個地方的主客觀原因和實際情況，有效推動數(shù)字監(jiān)督制度優(yōu)勢向提高基層治理效能轉(zhuǎn)變。

四、結(jié)語

“數(shù)字形式主義”是傳統(tǒng)形式主義在數(shù)字技術環(huán)境下的新變種，其本質(zhì)是數(shù)據(jù)技術未能有效發(fā)揮其工具價值和公共價值，未能在國家治理中有效“賦能”?！皵?shù)字形式主義”的生成邏輯有：目標置換效應下的“數(shù)字形式”庖代“數(shù)字內(nèi)容”理性選擇效應下的數(shù)字政策執(zhí)行偏差、“行政發(fā)包制”下的縱向壓力傳導和政治問責方式異化。協(xié)同治理理論與解決當前形式主義問題在理念、舉措、機制和效果等諸多方面存在契合之處，協(xié)同治理理論強調(diào)事物的各個組成部分之間的整體性、系統(tǒng)性和協(xié)調(diào)性特點，在洞悉問題的生成原因時不能只片面關注某一個孤立的表象因素，而要善于洞察事物生成邏輯背后的動因。同樣，形式主義問題的生成誘因源于多方面因素的共同作用，其治理理念應把握事物的系統(tǒng)性和協(xié)同性，不僅要解決看得見的現(xiàn)象問題，更要溯清問題根源，做到標本兼治，從而形成基層治理的長效機制。

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作者簡介：李萍（1986—），女，回族，寧夏銀川人，中國政法大學博士研究生在讀，研究方向為公共行政。

（責任編輯：朱希良）