[中圖分類號(hào)]D261 ［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1672-1071(2025)03-0093-08

一、問(wèn)題的提出與文獻(xiàn)綜述

長(zhǎng)久以來(lái)，形式主義頑疾較為廣泛地存在于基層場(chǎng)域，被認(rèn)為是基層治理難題中“打不死的小強(qiáng)”[1]。數(shù)據(jù)顯示，2021年全國(guó)共查處形式主義、官僚主義問(wèn)題50448起，批評(píng)教育幫助和處理77431人[2]；2022年全國(guó)共查處形式主義、官僚主義問(wèn)題44765起，批評(píng)教育幫助和處理71596人[3]；2023年全國(guó)共查處形式主義、官僚主義問(wèn)題45779起，批評(píng)教育和處理70793人[4]?；鶎有问街髁x，既存在“追求表面功夫而不注重實(shí)際效果”的老問(wèn)題，也存在“過(guò)度規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化”“虛假宣傳和夸大事實(shí)”“不作為和推諉責(zé)任”的新問(wèn)題[5]。馬克思辯證唯物主義認(rèn)識(shí)論認(rèn)為，內(nèi)容和形式是揭示事物內(nèi)在要素、結(jié)構(gòu)及其外在表現(xiàn)方式的一對(duì)范疇，其中內(nèi)容起著決定性作用，塑造并影響著形式。形式主義扭曲了內(nèi)容與形式之間的辯證聯(lián)系，過(guò)分凸顯形式而忽視了內(nèi)容的本質(zhì)。黨的十八大以來(lái)，黨中央高度重視基層形式主義問(wèn)題，先后出臺(tái)了一系列文件措施規(guī)定，持續(xù)深化整治基層形式主義，給基層松綁減負(fù)，并取得了一定成效。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要對(duì)形式主義絕不妥協(xié)，把力戒形式主義作為重要任務(wù)。

基層形式主義的成因復(fù)雜，近年來(lái)已成為學(xué)術(shù)界和社會(huì)各界廣泛關(guān)注的焦點(diǎn)。相關(guān)研究主要集中在以下三個(gè)維度。一是體制機(jī)制維度。主要從府際關(guān)系視角出發(fā)，發(fā)現(xiàn)基層形式主義的底層邏輯是“上下博弈的系統(tǒng)性失靈”[6]；從中央和地方兩個(gè)層面，發(fā)現(xiàn)地方“風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避下的信號(hào)發(fā)送邏輯”和中央“交易成本約束下的技術(shù)治理選擇邏輯”交織，導(dǎo)致基層政府“留痕形式主義”的出現(xiàn)；職責(zé)同構(gòu)下的層層加碼，亦被認(rèn)為是滋生形式主義的深層次結(jié)構(gòu)[8]。二是政策執(zhí)行的行為維度。少數(shù)基層政府在落實(shí)上級(jí)決策部署時(shí)“變通執(zhí)行政策”“機(jī)械執(zhí)行政策”[9]“比照性執(zhí)行”[10]；相關(guān)研究模型發(fā)現(xiàn)，基層形式主義與政策執(zhí)行過(guò)程中的模糊性和沖突性密切相關(guān)[1]，針對(duì)不同政策呈現(xiàn)出選擇式執(zhí)行和應(yīng)付式執(zhí)行等強(qiáng)弱不同的形式主義[12]。此外，政策執(zhí)行波動(dòng)與基層形式主義也有關(guān)，政策適用性低與執(zhí)行壓力變化會(huì)導(dǎo)致消極執(zhí)行與運(yùn)動(dòng)式執(zhí)行[13]。三是文化維度。相關(guān)研究認(rèn)為，體制制度與形式主義互為因果，但其更深層根源均受制于更根本的民族文化精神影響[14]；政績(jī)觀偏差、權(quán)力觀異化、利益觀失當(dāng)、群眾觀偏離造成了基層形式主義[]；“四種意識(shí)”（黨員意識(shí)執(zhí)政意識(shí)、先進(jìn)意識(shí)、服務(wù)意識(shí)）認(rèn)識(shí)不足也是引發(fā)基層形式主義作風(fēng)的主要因素[15]

國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)基層形式主義進(jìn)行了大量討論，但仍可在以下幾個(gè)方面進(jìn)一步拓展。一是相關(guān)研究多從“旁觀者”視角審視基層形式主義，涉及“當(dāng)事人”（上下級(jí)之間)本身因素的分析不夠充分，而自上而下和自下而上的上下級(jí)互動(dòng)關(guān)系對(duì)基層形式主義有著直接的影響。二是有關(guān)基層形式主義的研究雖維度多元，但從整體性分析框架對(duì)其歸因邏輯進(jìn)行系統(tǒng)性剖析還有待進(jìn)一步深化。三是以往研究無(wú)論基于宏觀制度視角還是采用微觀實(shí)證方法，在探討基層形式主義的表征及成因展開(kāi)時(shí)，均存在理論深度不足與學(xué)理闡釋薄弱的問(wèn)題?；谏鲜隹紤]，本文參考了晉升錦標(biāo)賽理論和邀功—避責(zé)行為理論，構(gòu)建起“邀功一避責(zé)”分析框架，試圖系統(tǒng)闡釋基層形式主義的內(nèi)在邏輯與治理之策，以期為基層治理現(xiàn)代化與政策執(zhí)行效能提升拓展學(xué)理視角和行動(dòng)空間。為更清晰地揭示基層形式主義生成機(jī)理與治理邏輯，本文在基層形式主義的表象及影響部分選擇了幾個(gè)典型性案例，為實(shí)證主義研究和詮釋主義范式提供方法論基礎(chǔ)；通過(guò)對(duì)案例的梳理與學(xué)理挖掘，以“事”析“理”，實(shí)現(xiàn)具體案例與因果關(guān)系的雙向互證。

二、邀功一避責(zé)：分析基層形式主義的一個(gè)框架

本文討論“基層”并不是專門(mén)特指某一級(jí)行政單位，這里關(guān)注的基層（下級(jí))是作為代理方進(jìn)入視野，與其相對(duì)應(yīng)的是其直接上級(jí)的監(jiān)督方和更高層級(jí)的委托方，三者之間關(guān)系并不是固定不變而是相對(duì)的。例如，在落實(shí)中央政策時(shí)，省、市、地、縣等各級(jí)部門(mén)都屬于相對(duì)的下級(jí)；在執(zhí)行省部級(jí)部門(mén)指令時(shí)，地、市、縣一級(jí)單位屬于相對(duì)的下級(jí)；而面對(duì)縣一級(jí)部門(mén)的檢查，鄉(xiāng)鎮(zhèn)各部門(mén)和村委會(huì)則屬于相對(duì)的下級(jí)[16]

邀功指的是下級(jí)在工作中為獲得獎(jiǎng)勵(lì)和晉升，主動(dòng)尋求機(jī)會(huì)展示自身工作成效以及政績(jī)，以獲得上級(jí)肯定與認(rèn)可。在日常生活中，“邀功”通常帶有貶義而被人諷刺，而本文談?wù)摰摹把Α币辉~并不帶貶義色彩。邀功行為在一定程度上具有正向作用，可以促進(jìn)工作主動(dòng)性和創(chuàng)新性，提高工作效率，但過(guò)度的邀功行為會(huì)導(dǎo)致工作中對(duì)短期行為的看重，以及對(duì)長(zhǎng)期政策執(zhí)行的忽視，人們對(duì)邀功的反感往往來(lái)源于此。在關(guān)于邀功的研究中，常用晉升錦標(biāo)賽理論作為激勵(lì)干部的一種行政治理模式。晉升錦標(biāo)賽是指上級(jí)對(duì)下級(jí)設(shè)計(jì)的一種晉升競(jìng)賽，競(jìng)賽優(yōu)勝者將獲得晉升，而競(jìng)賽標(biāo)準(zhǔn)由上級(jí)決定[17]

避責(zé)即規(guī)避責(zé)任，是指當(dāng)事人在面對(duì)當(dāng)前或未來(lái)負(fù)面事件時(shí)有意識(shí)地規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，出于自我利益保護(hù)所采取的策略性行動(dòng)[18]。本文研究規(guī)避責(zé)任中的“責(zé)任”包含積極責(zé)任和消極責(zé)任雙重語(yǔ)義，可區(qū)分出三種指向：卸責(zé)（推卸積極責(zé)任）、避免被問(wèn)責(zé)和避免公眾指責(zé)（規(guī)避消極責(zé)任）[19]現(xiàn)實(shí)中，消極承擔(dān)責(zé)任或不承擔(dān)責(zé)任表現(xiàn)為事前責(zé)任轉(zhuǎn)嫁、事中形式履責(zé)與事后責(zé)任推矮等，“自?！边壿嬒碌姆e極避責(zé)策略表現(xiàn)為遵循目標(biāo)達(dá)成、規(guī)范操作、指標(biāo)合格與群眾滿意等原則的技術(shù)性避責(zé)[20]

基層形式主義的生成，受基層政策執(zhí)行者邀功抑或避責(zé)等眾多因素影響。作為公共權(quán)力代理人，基層工作執(zhí)行者理應(yīng)追求公共利益；但作為“理性經(jīng)濟(jì)人”，他們也不可避免會(huì)追求私人利益。相關(guān)研究者認(rèn)為，基層政策執(zhí)行者在避責(zé)或邀功邏輯上的選擇取決于“上級(jí)的問(wèn)責(zé)力度”和“收益邊際效用”等；在競(jìng)爭(zhēng)激烈的錦標(biāo)賽中，下級(jí)更傾向于在自上而下的獎(jiǎng)懲考核中勝出，避責(zé)往往是保底之策，邀功才是首要之選，進(jìn)而催生出基層形式主義的“邀功—避責(zé)”邏輯[21]。本文將形式主義置于基層“邀功-避責(zé)”的動(dòng)態(tài)選擇中，用自上而下的獎(jiǎng)懲、自下而上的“邀功-避責(zé)”以及“上下共謀”等因素解析形式主義困局。

三、基層形式主義的表象及影響

在自上而下的壓力傳導(dǎo)體系中，隨著層級(jí)向下延伸，基層所面臨的各種壓力愈發(fā)沉重，矛盾也日益凸顯。形式主義不僅受到偶然的非正常因素干擾，更呈現(xiàn)出一種內(nèi)在的、必然的發(fā)展趨勢(shì)。這種趨勢(shì)在基層工作中的具體表現(xiàn)包括“文山會(huì)?！薄斑^(guò)度留痕”“層層加碼”，這些都對(duì)基層治理產(chǎn)生了負(fù)面的影響。

（一）基層形式主義表象

一是“文山會(huì)海”。“文山會(huì)?！笔侵冈诠ぷ髦写罅看嬖谌鄙賹?shí)效的文件和會(huì)議。開(kāi)會(huì)發(fā)文本是以正式、規(guī)范性指令準(zhǔn)確傳達(dá)上級(jí)精神的必要方式，讓下級(jí)準(zhǔn)確理解并執(zhí)行的重要手段，但某些地方文件和會(huì)議過(guò)于頻繁，出現(xiàn)了“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議，以文件落實(shí)文件”的現(xiàn)象。2024年初，湖北省紀(jì)委監(jiān)委通報(bào)了“文山會(huì)?！毙问街髁x的一起典型案例，某鄉(xiāng)黨委書(shū)記田某一年內(nèi)召開(kāi)會(huì)議多達(dá)208次，受到黨內(nèi)嚴(yán)重警告處分[22]。深入分析此類案例，發(fā)現(xiàn)其主要表現(xiàn)為：文件內(nèi)容多為照抄照搬，存在超量、超長(zhǎng)、超范圍發(fā)文的情況，甚至以非正式的白頭文件、便箋便函、工作提示等代替正式文件；習(xí)慣性地通過(guò)開(kāi)會(huì)來(lái)傳達(dá)和部署工作，導(dǎo)致層層開(kāi)會(huì)、層層陪會(huì)，電視電話會(huì)議違反規(guī)定層層套開(kāi)，會(huì)議計(jì)劃、時(shí)間、規(guī)模、預(yù)算均超出合理范圍，對(duì)同一事項(xiàng)反復(fù)開(kāi)會(huì)；會(huì)議內(nèi)容空洞、虛浮、繁多，不研究真實(shí)情況，不解決實(shí)際問(wèn)題，純粹為了開(kāi)會(huì)而開(kāi)會(huì)。

二是“過(guò)度留痕”。“痕跡管理”本是行政工作中用于通過(guò)書(shū)面資料來(lái)考核行政工作任務(wù)執(zhí)行與落實(shí)情況的一種管理手段。然而，在實(shí)際的工作中，由于對(duì)顯性痕跡的過(guò)度強(qiáng)調(diào)和依賴，痕跡管理逐漸扭曲為“以跡為績(jī)”的痕跡主義。2023年7月11日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委公開(kāi)通報(bào)貴州省畢節(jié)市農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境與資源保護(hù)站搞過(guò)度留痕問(wèn)題，該站在省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳《農(nóng)村戶廁人戶摸排表》村級(jí)調(diào)查表基礎(chǔ)上，要求基層在填報(bào)調(diào)查表的同時(shí)，上傳戶廁整改前后的照片，加重基層負(fù)擔(dān)[23]。在數(shù)字化時(shí)代，信息化技術(shù)手段沒(méi)有成為工作便利高效的手段，反而異化演變成基層為“留痕”而工作的邏輯[24]

三是“層層加碼”。隨著政府行政層級(jí)的延伸，上級(jí)通過(guò)“行政層級(jí)延長(zhǎng)”[25]的做法將工作任務(wù)逐級(jí)加碼下派至基層，各項(xiàng)措施如政策執(zhí)行、檢查力度、指標(biāo)設(shè)定、問(wèn)責(zé)機(jī)制等均會(huì)相應(yīng)地增強(qiáng)或增加，形成逐級(jí)遞增的態(tài)勢(shì)。2023年12月27日，中央紀(jì)委國(guó)家監(jiān)委公開(kāi)通報(bào)河南省信陽(yáng)市息縣在農(nóng)村人居環(huán)境整治中層層加碼等問(wèn)題。信陽(yáng)市檢查考評(píng)過(guò)多過(guò)頻，實(shí)行“每月一暗訪一通報(bào)、一季度一考評(píng)”，息縣實(shí)行“每日一通報(bào)、每周一排序、每半月一評(píng)比、每月一獎(jiǎng)懲”，項(xiàng)店鎮(zhèn)瀕繁開(kāi)展督導(dǎo)檢查、觀摩評(píng)比，采取貼照片等方式通報(bào)排名靠前、靠后的村黨支部書(shū)記[26]。在該案例中，上級(jí)通過(guò)“逐級(jí)增負(fù)”“層層加碼”的方法加速工作推進(jìn)，給基層增添了沉重的額外負(fù)擔(dān)，使得本就“時(shí)間緊迫、任務(wù)艱巨”的核心工作受到嚴(yán)重影響。

（二）基層形式主義影響

一是阻礙政策落實(shí)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“形式主義、官僚主義是目前黨內(nèi)存在的突出矛盾和問(wèn)題，是阻礙黨的路線方針政策和黨中央決策部署貫徹落實(shí)的大敵。”[27]44 部分地方在落實(shí)黨中央的決策部署過(guò)程中出現(xiàn)的形式主義，表現(xiàn)為對(duì)中央精神領(lǐng)悟不深、行動(dòng)遲緩、落實(shí)不力。他們往往熱衷于表態(tài)喊口號(hào)，卻缺乏實(shí)際行動(dòng)；會(huì)議頻繁且流于形式，占用了大量寶貴時(shí)間，卻未能有效解決實(shí)際問(wèn)題；文件發(fā)布多為機(jī)械照搬，缺乏與地方實(shí)際的結(jié)合，未能有效發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、解決問(wèn)題。

二是損害黨群干群關(guān)系。習(xí)近平總書(shū)記指出，形式主義“損害了黨群、干群關(guān)系，影響了黨和政府的形象，也嚴(yán)重危害著黨和人民的事業(yè)”[28]415。歷史和現(xiàn)實(shí)均表明，我們黨能夠克服重重挑戰(zhàn)，其關(guān)鍵在于始終秉持密切聯(lián)系群眾的優(yōu)良作風(fēng)。然而，形式主義讓基層工作重心追求華麗的匯報(bào)材料和漂亮的數(shù)據(jù)，嚴(yán)重偏離群眾需求，對(duì)群眾實(shí)際情況和困難缺乏深入了解，違背了黨為人民服務(wù)的宗旨，嚴(yán)重?fù)p害了黨群、干群關(guān)系，影響了黨和政府在人民群眾心目中的形象和信任。

三是浪費(fèi)社會(huì)資源。形式主義的工作作風(fēng)讓黨中央的惠民政策未能精準(zhǔn)地在基層落地實(shí)施，背離了人民群眾對(duì)美好生活的熱切期盼，極大地浪費(fèi)了國(guó)家和社會(huì)寶貴的資源。其中最為典型的是不顧基層工作實(shí)際情況，盲目開(kāi)展“全覆蓋”“一刀切”“淺嘗輒止”的檢查、評(píng)比。還有部分地方在實(shí)施項(xiàng)目時(shí)，以某些領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人喜好為基準(zhǔn)，打造一些華而不實(shí)的“面子工程\"“政績(jī)工程”。

四是上下級(jí)關(guān)系異化。馬克思指出“人的本質(zhì)是一切社會(huì)關(guān)系的總和”，工作關(guān)系是眾多社會(huì)關(guān)系中最基本最重要的關(guān)系，而最難處理的關(guān)系是上下級(jí)關(guān)系[29]。形式主義讓組織內(nèi)上下級(jí)之間的同志關(guān)系模糊了公共領(lǐng)域與私人領(lǐng)域的界限，異化為特殊的人身依附的人際關(guān)系。上級(jí)企圖用掌握下級(jí)普升、配置資源的組織資源換取私人效忠，使個(gè)人權(quán)力實(shí)現(xiàn)更大范圍影響力；下級(jí)用邀功和避責(zé)的忠誠(chéng)換取上級(jí)資源，獲取更大私人利益。上級(jí)把下級(jí)看作“家仆”，下級(jí)僅服從于上級(jí)個(gè)人。這種歪風(fēng)邪氣“嚴(yán)重地腐蝕著干部隊(duì)伍，敗壞了黨風(fēng)和社會(huì)風(fēng)氣”[28]415 O

四、基層形式主義發(fā)生機(jī)理

在縱向壓力性科層結(jié)構(gòu)中，上級(jí)對(duì)下級(jí)具備法定的剛性約束力。但上下級(jí)“職責(zé)同構(gòu)性”[30]容易導(dǎo)致基層干部權(quán)責(zé)失衡，為形式主義提供了結(jié)構(gòu)性土壤。圍繞政績(jī)(晉升)錦標(biāo)賽，上級(jí)對(duì)下級(jí)開(kāi)展檢查評(píng)估，下級(jí)向上級(jí)展示工作“政績(jī)”，由此，形成了自上而下獎(jiǎng)懲邏輯和自下而上“邀功-避責(zé)”邏輯。

（一）自上而下的獎(jiǎng)懲體系

自上而下的獎(jiǎng)懲體系是解釋基層形式主義歸因的重要維度。在單一集權(quán)制組織，組織系統(tǒng)設(shè)置呈現(xiàn)“上下對(duì)口，左右對(duì)齊\"結(jié)構(gòu)，上級(jí)對(duì)下級(jí)具有絕對(duì)影響力和控制權(quán)。上級(jí)主導(dǎo)與控制著較多的公共資源和公共權(quán)力，在體制結(jié)構(gòu)中處于支配性地位。上級(jí)通過(guò)設(shè)置多重績(jī)效指標(biāo)，調(diào)動(dòng)下級(jí)主觀能動(dòng)性，完成預(yù)期政策指令。在此過(guò)程中，上級(jí)通過(guò)各種績(jī)效考評(píng)，主導(dǎo)了獎(jiǎng)懲關(guān)系的走向，維護(hù)了上級(jí)權(quán)威，強(qiáng)化了自上而下垂直的府際關(guān)系。下級(jí)要想在上級(jí)各種檢查和考評(píng)中不僅“不出事”，還要獲得表?yè)P(yáng)（獎(jiǎng)勵(lì)），就只好預(yù)先設(shè)定考核結(jié)果，讓上級(jí)看到想看到的結(jié)果，于是向上級(jí)報(bào)告正面成果（邀功），對(duì)負(fù)面信息采取“隱匿”策略（避責(zé)），似乎是不二選擇。

從橫向關(guān)系來(lái)看，來(lái)自上級(jí)的績(jī)效考評(píng)不僅限于完成上級(jí)設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，還意味著同層級(jí)之間的隱形競(jìng)爭(zhēng)。同一層級(jí)，誰(shuí)在績(jī)效考評(píng)中獲得較好名次或結(jié)果，誰(shuí)就更容易獲得上級(jí)注意力，提升話語(yǔ)權(quán)，增加在爭(zhēng)取上級(jí)資源競(jìng)爭(zhēng)中的優(yōu)勢(shì)，更為干部晉升增加了“籌碼”。如何在橫向的層級(jí)競(jìng)爭(zhēng)之間脫穎而出，成為優(yōu)勝者，采取差異化和創(chuàng)新性的手段和方法成為被考核者的一種選擇。但在同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、資源稟賦都差別不大的時(shí)候，一些基層只能把關(guān)注點(diǎn)聚焦在迎檢的程序與流程等“表面文章”上，而非實(shí)質(zhì)內(nèi)容的解決。于是，這種橫向競(jìng)爭(zhēng)也就成為下級(jí)產(chǎn)生形式主義，追逐“邀功-避責(zé)”的重要緣由。

此外，為確保政策指令得到統(tǒng)一執(zhí)行，上級(jí)通過(guò)諸多檢查來(lái)防止基層執(zhí)行政策偏差，這種自上而下的獎(jiǎng)懲制度能督促基層不折不扣地執(zhí)行統(tǒng)一設(shè)定的績(jī)效目標(biāo)，體現(xiàn)和強(qiáng)化上級(jí)權(quán)威，但也客觀上限制了基層執(zhí)行政策的“試錯(cuò)”空間。自上而下的高強(qiáng)度獎(jiǎng)勵(lì)會(huì)讓基層看到可預(yù)期的利益，基層易于充分發(fā)揮積極性（邀功），甚至不惜挺而走險(xiǎn)弄虛作假；同時(shí)高強(qiáng)度問(wèn)責(zé)也可能抑制了基層說(shuō)真話的主動(dòng)性和干實(shí)事的積極性，更傾向于不犯錯(cuò)誤（避責(zé)），這均為形式主義生成提供了空間。

（二）自下而上的“邀功-避責(zé)”邏輯

隨著組織制度化規(guī)范化程度提高，法規(guī)條令陸續(xù)出臺(tái)，按規(guī)章制度辦事逐漸成為組織行為的共識(shí)和主流。在面對(duì)上級(jí)各部門(mén)的剛性任務(wù)時(shí)，基層既要在自身資源普遍匱乏時(shí)擁有動(dòng)員和整合資源完成任務(wù)的能力，更要考慮出了問(wèn)題時(shí)（完不成任務(wù)或任務(wù)雖完成但相較于競(jìng)爭(zhēng)者沒(méi)有競(jìng)爭(zhēng)力)避免被問(wèn)責(zé)。于是，基層有了非正式關(guān)系之上的行政關(guān)系人緣化的需求，以加強(qiáng)與上下級(jí)和同級(jí)之間的合作和依賴。比如，要完成某項(xiàng)重點(diǎn)工作時(shí)，需要本級(jí)財(cái)政籌措不足資金，在本級(jí)財(cái)政無(wú)專項(xiàng)資金予以支持情況下，普遍做法和有效手段則是通過(guò)正式渠道或非正式渠道向上級(jí)或同級(jí)通融拆借，甚至挪用其他專項(xiàng)資金，這時(shí)候下級(jí)經(jīng)營(yíng)的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)就會(huì)起到作用。如此，我們看到，上級(jí)為了防止政策執(zhí)行偏差，越加強(qiáng)對(duì)下級(jí)政策執(zhí)行監(jiān)督，下級(jí)面臨的壓力就越大（不僅是犯錯(cuò)問(wèn)責(zé)的壓力，還有完成任務(wù)希望“出彩”獲得獎(jiǎng)勵(lì)的壓力），越有經(jīng)營(yíng)各種社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的沖動(dòng)，其采取各種形式主義則能找到“合理\"的解釋。

上級(jí)強(qiáng)化對(duì)下級(jí)政策執(zhí)行的考核，包括具體可測(cè)量指標(biāo)和獎(jiǎng)罰分明的規(guī)定，可以規(guī)范基層政策執(zhí)行行為、調(diào)動(dòng)其積極性，讓基層政策執(zhí)行符合政策制定者意圖?；鶎右氆@得上級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)，理應(yīng)盡可能高效完成目標(biāo)，但基層往往不是集中精力落實(shí)好有關(guān)政策，而是通過(guò)前述“文山會(huì)?！薄斑^(guò)度留痕”“層層加碼”的形式主義來(lái)應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查。“員工努力程度和產(chǎn)出之間的關(guān)系”原則[1說(shuō)明，如果基層人力物力等資源缺乏，在面對(duì)無(wú)法完成的目標(biāo)時(shí)，只能以形式主義手段來(lái)達(dá)到自上而下的預(yù)期。“文山會(huì)?！薄斑^(guò)度留痕”“層層加碼”的形式主義既是避責(zé)的無(wú)奈選擇，同時(shí)也是僥幸心理——“邀功”的必然選擇。

晉升錦標(biāo)賽模式作為一種典型的人才選拔機(jī)制，某種程度上的確能調(diào)動(dòng)基層的積極性，并在競(jìng)爭(zhēng)中培養(yǎng)、選拔和任用優(yōu)秀干部。有研究認(rèn)為，在“金字塔”狀的科層組織中，各級(jí)干部極易觸達(dá)職亞普升的“天花板”，尤其在基層，大多數(shù)干部難以逾越“科級(jí)天花板”限制[31]。畢竟能夠在晉升錦標(biāo)賽中成功普升的基本是主要領(lǐng)導(dǎo)或者關(guān)鍵行動(dòng)者，而那些并不“出色”的基層普通干部數(shù)量龐大，尤其值得關(guān)注。普通干部極易轉(zhuǎn)變?yōu)橐郧蠓€(wěn)為主的“消極的保守主義者”，主要是落實(shí)以上級(jí)指示為重心的“行政執(zhí)行性任務(wù)”，而非重視人民合理訴求的“社會(huì)回應(yīng)性任務(wù)”和創(chuàng)新性“自主發(fā)展性任務(wù)”，這也是消極意義上的邀功和主動(dòng)性的避責(zé)。

（三）“上下共謀”的“邀功-避責(zé)”行為

上、下級(jí)之間具有直接的行政隸屬關(guān)系，科層體制要求下級(jí)必須貫徹執(zhí)行上級(jí)各部門(mén)下達(dá)的各項(xiàng)政策指令。上級(jí)部門(mén)要求基層的工作做到“上傳下達(dá)、令行禁止”，但現(xiàn)實(shí)工作中，基層在執(zhí)行上級(jí)部門(mén)的各項(xiàng)政策指令時(shí)“上有政策，下有對(duì)策”，基層上、下級(jí)（監(jiān)督方和代理方）甚至聯(lián)手“合作”應(yīng)對(duì)來(lái)自更高層級(jí)（委托方）的檢查監(jiān)督，這種行為稱之為“共謀行為”[16]。例如，國(guó)家礦山安全監(jiān)督局2022年公布“貴州省貴陽(yáng)市清鎮(zhèn)市利民煤礦?₃?₂ '較大煤與瓦斯突出瞞報(bào)事故案例”，清鎮(zhèn)市工業(yè)和信息化局局長(zhǎng)和分管副局長(zhǎng)等人參與事故瞞報(bào)，清鎮(zhèn)市分管安全生產(chǎn)副市長(zhǎng)幫助煤礦瞞報(bào)事故[32]。這種行為是上、下級(jí)形成利益共同體，或是基層出現(xiàn)問(wèn)題游說(shuō)直接上級(jí)部門(mén)為之掩蓋保護(hù)，或是直接上級(jí)部門(mén)“故作糊涂”式默許，甚至要求下級(jí)掩蓋問(wèn)題，共同以流于形式、弄虛作假的手段來(lái)應(yīng)對(duì)更高層級(jí)的要求和檢查，從而讓上、下級(jí)實(shí)現(xiàn)“互惠雙贏”，最終導(dǎo)致政策執(zhí)行偏離決策初衷。

實(shí)際工作運(yùn)行中，“檢查者”與“被檢查者”的角色隨時(shí)在轉(zhuǎn)變。當(dāng)上級(jí)直接檢查基層（下級(jí)）工作時(shí)，他扮演著“檢查者”的角色，這時(shí)候的“檢查者”與“被檢查者”之間是上下級(jí)關(guān)系；當(dāng)基層應(yīng)對(duì)更上一級(jí)檢查時(shí)，上級(jí)作為被檢查一方，上、下級(jí)關(guān)系轉(zhuǎn)換為同謀關(guān)系?；鶎釉谡邎?zhí)行過(guò)程中，因受到資源約束，未必能達(dá)到上級(jí)的要求，只能集中資源重點(diǎn)投入某一方面工作作為亮點(diǎn)展示對(duì)政策忠實(shí)執(zhí)行。上級(jí)對(duì)下級(jí)“靈活”執(zhí)行政策的情況“睜一只眼閉一只眼”，默許甚至縱容下級(jí)以各種形式主義的方式和手段展示重點(diǎn)工作，以期獲得更高層級(jí)的表?yè)P(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)，或逃避因下級(jí)的過(guò)失承擔(dān)更高層級(jí)的問(wèn)責(zé)。

需明確的是，本文所探討的基層“共謀行為”，是在一個(gè)分析框架下使用的中性詞概念，旨在揭示基層在執(zhí)行政策時(shí)展現(xiàn)的靈活性與適應(yīng)性，這些行為在某些情境下構(gòu)成了制度創(chuàng)新的重要源泉。然而，當(dāng)共謀行為偏向負(fù)面，表現(xiàn)為形式主義時(shí)，則成為黨和群眾所竭力避免與克服的現(xiàn)象。這就是“政策統(tǒng)一性與執(zhí)行靈活性之間的悖論”[16]，即模糊的政策有可能導(dǎo)致政策失敗，但也為基層執(zhí)行政策帶來(lái)自由和高效，給共謀行為提供了空間：統(tǒng)一性越強(qiáng)的政策可能與基層的實(shí)際差異越大，基層執(zhí)行政策注人的靈活性會(huì)越大，同樣也會(huì)給共謀行為提供空間。從組織學(xué)角度來(lái)看，容易滋生形式主義的共謀行為并非哪一種政治和組織制度所特有的現(xiàn)象，它為關(guān)于基層形式主義歸因的共謀互惠分析提供了一種解釋，為矯治基層形式主義提供了思路。

五、基層形式主義矯正路徑

“邀功-避責(zé)”模型既可作為解析基層形式主義困局產(chǎn)生的學(xué)理支點(diǎn)，也可作為矯治基層干部形式主義困局的“切口”，針對(duì)形式主義產(chǎn)生的邀功-避責(zé)邏輯，分別提出如下破解對(duì)策。

（一）優(yōu)化權(quán)責(zé)相符的運(yùn)行體制

基層因資源匱乏導(dǎo)致形式主義“應(yīng)對(duì)乏力”，破解之道在于繼續(xù)深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，完善權(quán)責(zé)清單制度，夯實(shí)基層資源，使基層干部的資源與任務(wù)相匹配。縱向貫通體制資源，實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)扁平化，減少層級(jí)束縛，提高基層治理效能。橫向吸納社會(huì)資源，打破傳統(tǒng)界限，強(qiáng)化開(kāi)放思維，讓基層治理成為廣泛社會(huì)共識(shí)，解決資源匱乏問(wèn)題。同時(shí)，內(nèi)生激活基層自身資源，健全人才教育培訓(xùn)體系，利用科技手段完善數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，提高基層運(yùn)行效率，形成內(nèi)源造血機(jī)制。建立多樣化的上下級(jí)信息溝通渠道，打破縱向間的溝通“壁壘”，促進(jìn)橫向功能協(xié)同，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)。通過(guò)這些措施，確?；鶎又卫韁"最后一公里\"扎實(shí)前行，真正將資源轉(zhuǎn)化為基層治理效能。

（二）構(gòu)建科學(xué)的績(jī)效考評(píng)機(jī)制

基層因政績(jī)考核壓力和剛性考評(píng)體系陷入形式主義困境，需建立健全科學(xué)靈活的激勵(lì)機(jī)制?？?jī)效考評(píng)應(yīng)遵循“優(yōu)選優(yōu)設(shè)、刪繁就簡(jiǎn)”原則，合理縮減考核指標(biāo)，形成責(zé)任清單，突出差異化考核。同時(shí)，引導(dǎo)群眾參與考核，提升評(píng)估公正性與客觀性，使基層從形式主義中解脫。明確責(zé)任歸屬、優(yōu)化問(wèn)責(zé)機(jī)制、加大監(jiān)督力度，并探索終身追責(zé)與倒查機(jī)制，防止“替罪羊”現(xiàn)象。針對(duì)考評(píng)問(wèn)責(zé)中可能存在的失真或不當(dāng)情況，應(yīng)完善申訴與溝通渠道，降低誤判風(fēng)險(xiǎn)，激發(fā)基層干部干事創(chuàng)業(yè)積極性。合理化設(shè)置基層干部容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，按照嚴(yán)管和厚愛(ài)結(jié)合、激勵(lì)和約束并重的要求，落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記提出的“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”[33]，避免“一刀切”否定，保護(hù)基層干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

（三）提高基層干部思想認(rèn)識(shí)與治理能力

遏制基層形式主義，需從基層工作行為主體入手，重塑其價(jià)值認(rèn)知，增強(qiáng)角色意識(shí)。通過(guò)多種形式開(kāi)展教育宣傳，筑牢責(zé)任與奉獻(xiàn)意識(shí)。引導(dǎo)基層干部樹(shù)立正確政績(jī)觀，鼓勵(lì)改革創(chuàng)新，避免急功近利。提高基層干部風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)能力，重視危機(jī)學(xué)習(xí)、演練和培訓(xùn)，強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)決策能力。此外，需提升基層數(shù)字治理能力，適應(yīng)信息化要求，利用數(shù)字技術(shù)提高決策效率和行政系統(tǒng)運(yùn)行效率，并加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)輿論的引導(dǎo)能力：同時(shí)，對(duì)基層十部“數(shù)字留痕\"式考核要慎重，避免數(shù)字技術(shù)異化為其邀功和避責(zé)工具。

六、結(jié)論與展望

針對(duì)基層形式主義困局，本文提煉出“邀功-避責(zé)”的解釋框架，探討科層結(jié)構(gòu)下基層的“邀功-避責(zé)\"策略選擇。研究表明：第一，基層形式主義的發(fā)生是科層組織結(jié)構(gòu)在考核-獎(jiǎng)懲下刺激的產(chǎn)物。自上而下的考核壓力和最終獎(jiǎng)懲結(jié)果的不確定性，共同形塑基層多樣化的“邀功-避責(zé)\"行動(dòng)策略。第二，在探討基層形式主義問(wèn)題時(shí)，要關(guān)注和重視基層作為利益訴求“經(jīng)濟(jì)人”和政治價(jià)值追求“政治人”的自主性。“邀功-避責(zé)”的分析框架，對(duì)基層形式主義困局具有一定的解釋力。

未來(lái)的研究應(yīng)當(dāng)雙管齊下，一方面深化對(duì)基層形式主義成因的剖析，另一方面揭示邀功與避責(zé)之間錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系。形式主義實(shí)質(zhì)上是基層應(yīng)對(duì)考評(píng)與獎(jiǎng)懲壓力，為回應(yīng)期望而采取的行為模式。自上而下的“獎(jiǎng)懲”是否必然會(huì)引發(fā)“邀功-避責(zé)\"行為，及其多大程度上引發(fā)“邀功-避責(zé)”行為，關(guān)鍵要看利益相關(guān)者在誘惑與壓力下的感知及期望評(píng)估。本研究作為探索性嘗試，仍有待深化。第一，隨著治理環(huán)境的不斷變遷，新的形式主義及其應(yīng)對(duì)策略可能涌現(xiàn)，可基于現(xiàn)有解釋框架進(jìn)一步探討“邀功-避責(zé)”策略在上下級(jí)互動(dòng)中的應(yīng)用。第二，本研究偏向規(guī)范性分析，未來(lái)可借助行為公共管理等新視角，構(gòu)建量表進(jìn)行實(shí)證分析，驗(yàn)證基層形式主義成因及“邀功-避責(zé)”行動(dòng)策略。

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