摘 要：社會治理檢察建議是檢察機關(guān)在辦案過程中，基于類案成因，依法提出完善治理建議，履行法律監(jiān)督和社會治理雙重責(zé)任所制發(fā)的檢察建議。社會治理檢察建議以其“柔性法律監(jiān)督”、協(xié)商式建議指引社會治理多元主體自我規(guī)制、自我完善，實現(xiàn)預(yù)防犯罪、減少犯罪的治理目標。社會治理檢察建議適用對象、范圍不明晰、專業(yè)能力不足、監(jiān)督質(zhì)效保障機制不健全等問題影響了制度價值、治理功能發(fā)揮。社會治理檢察建議規(guī)范優(yōu)化需要正確認識該制度價值定位，明晰監(jiān)督對象、范圍，強化法治化、專業(yè)化，建立健全質(zhì)量機制，嚴格落實“辦復(fù)”程序，從實體與程序兩方面保障社會治理檢察建議工作高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：社會治理檢察建議 柔性法律監(jiān)督 非訴監(jiān)督 社會治理 法律監(jiān)督

《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》提出，必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。我國檢察機關(guān)首先是政治機關(guān)，檢察權(quán)具有國家政治權(quán)力和社會治理責(zé)任的雙重屬性［1］。檢察機關(guān)是社會治理共同體重要成員，參與社會治理是履行社會治理責(zé)任的政治要求。制發(fā)社會治理檢察建議是檢察機關(guān)參與社會治理，消除各種違法犯罪風(fēng)險，預(yù)防犯罪，服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要方式。

一、社會治理檢察建議的內(nèi)涵及功能

（一）社會治理檢察建議的內(nèi)涵

厘清社會治理檢察建議制度內(nèi)涵、制度功能，是正確適用并充分發(fā)揮其治理價值的基礎(chǔ)。2019年《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定》（以下簡稱《工作規(guī)定》）第2條正式提出“社會治理檢察建議”概念，并從功能主義視角對檢察建議概念進行了統(tǒng)括式界定。據(jù)此概念，可對社會治理檢察建議內(nèi)涵進行如下解析。

1.制度屬性：檢察機關(guān)法律監(jiān)督的重要方式。社會治理檢察建議直接作用于不具有顯性司法屬性的社會治理領(lǐng)域，但其權(quán)力底色是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)，具有同抗訴、糾正違法意見書等法律監(jiān)督措施相同屬性，都是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督的方式。

2.基本功能：檢察機關(guān)參與社會治理的主載體。社會治理檢察建議是檢察機關(guān)參與社會治理的主要形式，為“系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”提供法治保障功能，服務(wù)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

3.根本價值追求：保障法律正確統(tǒng)一實施。社會治理檢察建議直接目標是預(yù)防違法犯罪，根本目標是實現(xiàn)社會治理法治化，進而服務(wù)于國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。社會治理法治化實質(zhì)是法律在社會各領(lǐng)域各行業(yè)運行的良善狀態(tài)，法律得到統(tǒng)一正確實施。社會治理法治化目標統(tǒng)轄于檢察機關(guān)法律監(jiān)督的根本價值追求，即保障法律統(tǒng)一正確實施。

（二）社會治理檢察建議的功能

社會治理檢察建議歷史使命是參與社會治理，以非訴式、柔性、綜合監(jiān)督方式履行法律監(jiān)督和社會治理雙重責(zé)任，保障法律統(tǒng)一實施，為社會治理提供法治保障。

1.非訴式法律監(jiān)督。社會治理檢察建議以提出“治理建議”的非訴訟方式參與社會治理。從適用對象看，其適用對象不限于司法機關(guān)，更多適用于行政管理機關(guān)、各類市場主體。從適用場域看，其主要在訴后對審判管理、執(zhí)法管理漏洞提出規(guī)范建議。從法律后果看，治理建議采納與否并不導(dǎo)致被建議對象承擔(dān)司法裁判性質(zhì)的法律后果。

2.協(xié)商式柔性法律監(jiān)督。社會治理檢察建議不具有類似再審檢察建議的程序性強制力，不同于司法決定權(quán)，是典型建議權(quán)，“在治理理念主導(dǎo)下，檢察機關(guān)衍生出‘柔性監(jiān)督者’的新品格，履行指導(dǎo)性監(jiān)督”［2］。社會治理檢察建議治理價值實現(xiàn)，關(guān)鍵在其以類案問題呈現(xiàn)管理制度機制缺陷漏洞，及其刑事風(fēng)險犯罪化的關(guān)聯(lián)邏輯，充分釋法說理以澄清治理漏洞的危害，以協(xié)商方式提出法治化治理建議，實現(xiàn)綜合化、系統(tǒng)化、源頭化、法治化預(yù)防犯罪。從治理實踐看，社會治理檢察建議缺少類似于公益訴訟檢察建議的程序性或?qū)嶓w性強制后手，主要以其信息傳導(dǎo)功能、利益誘導(dǎo)機制［3］和軟性監(jiān)督壓力，通過建議、說理、協(xié)商等方式，有效激活國家機構(gòu)，特別是基層管理部門、社會組織等治理共同體成員的治理自覺，通過跟蹤反饋、“辦復(fù)”等落實機制協(xié)商牽制被建議對象落實治理建議。

從監(jiān)督體系定位看，社會治理檢察建議“柔性監(jiān)督”并非完全為其弊端，其“柔性監(jiān)督”品格與審查逮捕、起訴、抗訴等程序性“剛性法律監(jiān)督”形成剛?cè)峄パa的“雙面監(jiān)督”格局，監(jiān)督范圍更加廣泛，監(jiān)督方式更加靈活。從治理模式看，社會治理檢察建議“柔性法律監(jiān)督”完全契合民主協(xié)商治理理念和治理方式，能夠增強社會治理共同體的治理自覺，有效形成共治合力。

3.綜合性法治監(jiān)督。從治理實踐看，社會治理范圍寬泛復(fù)雜，涉及國家機關(guān)、企事業(yè)單位、社會團體等各行業(yè)多層次多元化主體，囊括了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負責(zé)、社會協(xié)同、公眾參與”。治理內(nèi)容既有深層次制度機制規(guī)范化建設(shè)滯后，也有管理運行、制度落實低質(zhì)低效問題，同時還有認識不深、責(zé)任淡漠等思想意識問題。從文本內(nèi)容看，檢察建議書由問題、成因及建議三部分組成。治理問題既有歸納性的類案事實，又有延伸性的規(guī)范管理等共性問題。類案成因既包括地域性、行業(yè)性或者管理滯后、思想認識等具象化原因，也包括制度機制供給不足、運行脫節(jié)低效等實質(zhì)性原因。治理建議既有執(zhí)法性建議、司法性建議，也有制度機制運行的管理性建議，還有涉及思想認識等主觀性建設(shè)意見。從邏輯結(jié)構(gòu)看，法治貫穿社會治理檢察建議制發(fā)、整改落實、辦復(fù)全過程，主基調(diào)是社會治理法治化，建設(shè)法治國家、法治政府和法治社會。

二、社會治理檢察建議的實踐檢視

最高檢高度重視社會治理檢察建議工作，通過完善規(guī)范、帶頭示范、評選優(yōu)秀、強化管理等多措并舉推動社會治理檢察建議工作高質(zhì)量發(fā)展，取得了良好的政治效果、法律效果和社會效果，但實踐中仍然存在混用濫發(fā)、重量輕質(zhì)、落實乏力等問題。

（一）適用對象、適用范圍不清晰導(dǎo)致混用濫發(fā)

《工作規(guī)定》僅規(guī)定社會治理檢察建議用于社會治理，具體適用對象、適用范圍缺少明確規(guī)則，造成了混用亂用濫發(fā)現(xiàn)象。從實踐樣態(tài)看，一是私主體“非法律事項”歸入監(jiān)督范圍存有爭議。社會治理檢察建議適用對象主要是行政管理機關(guān)等公權(quán)力機關(guān)，也適用于社會組織、市場主體等私主體，適用對象廣泛，但其本質(zhì)是檢察機關(guān)法律監(jiān)督權(quán)行使和法律監(jiān)督職責(zé)履行的合理延伸，法理上監(jiān)督對象應(yīng)限于“法律事項監(jiān)督”，私主體管理制度、機制運行狀態(tài)是否屬于檢察法律監(jiān)督范圍存有異議。二是監(jiān)督范圍泛化。社會治理檢察建議權(quán)力底色是法律監(jiān)督機關(guān)，具有法律監(jiān)督屬性，不能偏離法律監(jiān)督者的角色定位，監(jiān)督范圍限于已然存在的法律風(fēng)險漏洞較為適宜。三是制發(fā)動因個案化。社會治理檢察建議制發(fā)邏輯起點是類案呈現(xiàn)的典型性、傾向性類問題、類原因，在確有必要時，審慎制發(fā)?；跀?shù)量考核激勵，往往個案中發(fā)現(xiàn)問題即制發(fā)建議，甚至出現(xiàn)“同案多發(fā)群發(fā)”現(xiàn)象。社會治理檢察建議混淆使用、亂制亂發(fā)現(xiàn)象與其適用對象、范圍不具體關(guān)聯(lián)較大，嚴重影響社會治理質(zhì)效，也損害了檢察建議監(jiān)督權(quán)威。

（二）專業(yè)能力不足導(dǎo)致文書質(zhì)量不高

社會治理檢察建議實踐常態(tài)化遭遇“外行監(jiān)督內(nèi)行”詬病，歸根結(jié)底是檢察建議文書專業(yè)化說理闕如致使文書質(zhì)量較低，說服力不足。一是治理問題表面化。治理問題梳理缺少類案基礎(chǔ)或類案數(shù)量過少，脫離類案基礎(chǔ)導(dǎo)致問題表面化較為常見。治理問題是社會治理檢察建議邏輯起點，問題表面化會直接引發(fā)“外行化”。類案問題挖掘提煉以一定數(shù)量類案為基礎(chǔ)，脫離類案基礎(chǔ)導(dǎo)致問題表層化，甚至出現(xiàn)“假問題”。二是犯罪成因溯源表象化。犯罪成因極其復(fù)雜廣泛，溯源表象化除了專業(yè)能力欠缺外，不重視調(diào)查核實也是重要原因。社會治理檢察建議調(diào)查核實程序缺失是常態(tài)，少數(shù)開展了調(diào)查研究，也多為“辦公室調(diào)研”，全面系統(tǒng)化調(diào)查核實極少，導(dǎo)致犯罪成因分析、溯源淺表化，甚至出現(xiàn)“管理不到位、制度不健全”格式化原因分析。三是治理建議虛泛化。治理建議是社會治理檢察建議邏輯終點，也是治理質(zhì)效落腳點。治理建議虛化、泛化問題集中表現(xiàn)為建議宏觀抽象、邊緣泛化、低價值?！敖⒔∪贫取薄皬娀贫嚷鋵崱钡忍茁肥健⒑暧^泛化治理建議根本不具有治理價值，也不具有整改落實必要性、可行性。另外，治理建議還存在張冠李戴的職能錯位、“黑板報宣傳”過于具體化等問題。值得注意的是，社會治理檢察建議的問題表面化、成因表象化和治理建議虛泛化等專業(yè)能力不足引發(fā)的問題不是割裂孤立的，是相互負能、相互拉低，交錯式一體化內(nèi)耗治理質(zhì)效和監(jiān)督嚴肅性、權(quán)威性。

（三）監(jiān)督效果保障機制不健全

社會治理檢察建議是檢察機關(guān)非訴法律監(jiān)督、“柔性法律監(jiān)督”，缺少其他類型檢察建議后置的剛性程序保障其監(jiān)督效果。一般也將監(jiān)督質(zhì)效弱化主因歸結(jié)為缺少實體性、程序性制度保障。從結(jié)構(gòu)主義看，制度功效是制度元素系統(tǒng)性交互影響整體作用的結(jié)果。從內(nèi)部考察，社會治理檢察建議監(jiān)督效果不佳主要是質(zhì)量保障機制不健全，如缺少培育機制、調(diào)查核實機制以及質(zhì)量審核把關(guān)機制缺失或空轉(zhuǎn)等，影響了檢察建議制發(fā)質(zhì)量。從外部考察，被建議單位落實法律責(zé)任缺失、黨政支持不足、辦復(fù)機制落實不力等外部保障制度機制不健全，也嚴重影響了檢察建議落實剛性和監(jiān)督效果。

三、社會治理檢察建議優(yōu)化進路

檢察建議已成為當代中國最具特色的檢察工作方式。［4］社會治理檢察建議已成為檢察機關(guān)參與社會治理，助推國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，提供法治保障的主渠道。社會治理檢察建議規(guī)范優(yōu)化，要立足檢察職能，切實發(fā)揮在社會治理中整改、預(yù)防和引領(lǐng)作用。

（一）明確適用對象、范圍，恪守法律監(jiān)督邊界

社會治理檢察建議規(guī)范化，首要在于明晰監(jiān)督對象、范圍，恪守監(jiān)督邊界。從制度溯源看，其一，1991年全國人大常委會《關(guān)于加強社會治安綜合治理的決定》正式在社會治安領(lǐng)域提出“綜合治理”后，檢察機關(guān)即以檢察建議（實質(zhì)是社會治理檢察建議）參與綜合治理。其二，《人民檢察院組織法》《工作規(guī)定》沒有從實體、程序確立社會治理檢察建議具體監(jiān)督范圍，其制度功能定位附屬于類案辦理，監(jiān)督不能脫離類案問題，必須附屬于類案發(fā)生領(lǐng)域。從權(quán)力屬性考察，社會治理檢察建議制度定位是檢察機關(guān)參與社會治理，以檢察建議權(quán)為權(quán)力運行基礎(chǔ)實現(xiàn)柔性化法律監(jiān)督。要把準法律監(jiān)督權(quán)力邊界，恪守對事監(jiān)督、程序性建議、不具有終局性實體處置權(quán)等監(jiān)督邊界，尊重治理共同體的內(nèi)部管理權(quán)、裁量權(quán)、決定權(quán)。其次要樹牢治理理念?！跋到y(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理”是統(tǒng)一有機整體，相互增益，相互支撐，不能割裂突進，確保治理體系化、綜合化、法治化和源頭實效化。檢察機關(guān)是參與社會治理，提供法治保障，不是社會治理牽頭單位、主導(dǎo)者，要注重“依法治理”，發(fā)揮法治指導(dǎo)監(jiān)督角色功能。最后要堅持協(xié)商共贏、協(xié)同共治理念。治理共同體是利益共同體、責(zé)任共同體、治理共同體，更是治理成果享有共同體。在平等基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)與被建議治理主體要民主協(xié)商，同心協(xié)力，協(xié)同治理，實現(xiàn)共治共建共享。

（二）以法治化、專業(yè)化保障檢察建議高質(zhì)量

說理性是社會治理檢察建議的靈魂，充分說理實質(zhì)是高度法治化、專業(yè)化。實現(xiàn)社會治理檢察建議專業(yè)化，首先要樹牢法治化意識。問題要具有堅實的類案基礎(chǔ)，針對傾向性、普遍性問題制發(fā)檢察建議。成因溯源要著力法律面向，治理建議著重制度化、規(guī)范化建設(shè)。其次要完善專業(yè)化保障。要總結(jié)正反面制發(fā)經(jīng)驗，形成切實可行的培育、制發(fā)工作機制，指導(dǎo)社會治理檢察建議工作。要抓實調(diào)查核實、審核把關(guān)、專業(yè)咨詢等質(zhì)量把關(guān)機制。必要時，可以與被建議對象溝通聯(lián)系，共商共研，解決專業(yè)化問題。最后要錘煉高質(zhì)效制發(fā)能力。社會治理檢察建議制發(fā)能力是綜合能力，高質(zhì)效辦案能力是基礎(chǔ)能力。具體而言，要具有個案中發(fā)現(xiàn)類案問題能力，類案中挖掘共性事實問題能力，案件成因多元化溯源能力，以及治理建議法治化專業(yè)化把控能力等。

（三）健全監(jiān)督質(zhì)效保障機制，嚴格落實“辦復(fù)”要求

最高檢提出社會治理檢察建議由“辦理”向“辦復(fù)”轉(zhuǎn)變，實質(zhì)是強化檢察建議落實剛性，也是通過“辦復(fù)”反饋檢驗治理質(zhì)效。社會治理檢察建議要實現(xiàn)“辦復(fù)”，除了向外發(fā)力，如通過宣告送達、報告黨委政府、地方性立法［5］等向外借力措施，更要通過利益誘導(dǎo)機制，以高質(zhì)量釋法說理，協(xié)助促進被建議對象實現(xiàn)治理利益，夯實“辦復(fù)”剛性基礎(chǔ)，實現(xiàn)社會治理共同體價值目標同向化。從程序保障看，首先要規(guī)范內(nèi)部制發(fā)程序，建立健全發(fā)現(xiàn)、培育、調(diào)查核實、起草、審核把關(guān)等全流程工作機制，把好質(zhì)量關(guān)。其次要規(guī)范與被建議對象的溝通協(xié)商、聽取意見、專業(yè)問題咨詢等程序，通過共同參與，相互協(xié)助，形成社會治理共同體有序參與。最后要規(guī)范跟蹤落實、協(xié)助落實等“辦復(fù)”程序，提升社會治理檢察建議的質(zhì)效，切實實現(xiàn)“三個效果”統(tǒng)一。