摘 要：伴隨寬嚴相濟刑事政策的全面精準落實，不起訴案件增多。做好不起訴案件“后半篇文章”，成為犯罪治理的關(guān)鍵內(nèi)容。聚焦行刑反向銜接中檢察意見的法律屬性爭議，基于檢察意見的法律監(jiān)督本質(zhì)，系統(tǒng)分析其在犯罪治理中的功能定位與實踐困境，并提出完善檢察意見的機制，通過明確監(jiān)督路徑、程序和后果，確保檢察意見的權(quán)威性和實效性。

關(guān)鍵詞：行刑反向銜接 檢察意見 行政處罰 監(jiān)督保障機制

最高檢制定的《關(guān)于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見》（以下簡稱最高檢《意見》）明確指出，要推進“兩法銜接”。行刑反向銜接作為其中關(guān)鍵部分，是檢察機關(guān)與行政執(zhí)法機關(guān)加強協(xié)作、共同推進法治中國建設(shè)的重要部分。

一、關(guān)于檢察意見的定性爭議

行刑反向銜接作為刑事司法與行政執(zhí)法的關(guān)鍵銜接機制，其核心在于通過檢察意見的制發(fā)，實現(xiàn)不起訴案件處理后行政責(zé)任的依法追究。當(dāng)前理論與實踐對檢察意見的定位與功能仍存在爭議，具體體現(xiàn)為以下兩個方面。

（一）檢察意見的法律屬性與規(guī)范依據(jù)存在分歧

依據(jù)《刑事訴訟法》第177條第3款，檢察機關(guān)應(yīng)提出檢察意見并移送有關(guān)主管機關(guān)處理，但《人民檢察院組織法》未明確其法律監(jiān)督地位，引發(fā)其性質(zhì)爭議。部分行政機關(guān)主張，檢察意見僅是“程序性提示”，因缺乏強制約束力，行政機關(guān)無義務(wù)必須采納。理論界與實務(wù)工作者普遍主張，檢察意見的制發(fā)與行政機關(guān)的反饋義務(wù)已隱含監(jiān)督屬性。這一爭議因《行政處罰法》未細化行刑反向銜接程序而進一步復(fù)雜化，直接影響檢察機關(guān)的職能邊界與監(jiān)督權(quán)威。

（二）檢察意見書中行政處罰內(nèi)容的提出標(biāo)準不統(tǒng)一

實踐中，在檢察意見書中是否應(yīng)明確行政處罰種類與幅度這一問題上，存在兩種截然不同的傾向：一種是主張“完全尊重行政裁量權(quán)”，即認為不應(yīng)在檢察意見書中對行政處罰內(nèi)容作出具體規(guī)定；另一種則傾向于“明確具體內(nèi)容”，即認為應(yīng)當(dāng)在檢察意見書里清晰指明行政處罰的種類與幅度。若僅建議啟動處罰程序而未指明法律依據(jù)或處罰類型，可能削弱監(jiān)督實效；但若直接規(guī)定處罰幅度，又因《刑事訴訟法》未明確行政機關(guān)不履職的后果，易引發(fā)檢察權(quán)干預(yù)行政權(quán)的質(zhì)疑，如何在保障監(jiān)督剛性的同時尊重行政裁量權(quán)成為實踐中亟待破解的難題。

綜上，厘清檢察意見的法律監(jiān)督屬性與構(gòu)建行政處罰提出的分層標(biāo)準，是破解行刑反向銜接梗阻的關(guān)鍵。

二、檢察意見在行刑反向銜接中的監(jiān)督屬性與依據(jù)

在不起訴案件中，檢察機關(guān)向行政機關(guān)提出對被不起訴人實施行政處罰的檢察意見，這一行為從本質(zhì)上而言，是檢察機關(guān)履行法律監(jiān)督職能在行刑反向銜接工作中的具體體現(xiàn)，彰顯了檢察意見所具備的法律監(jiān)督屬性。

（一）檢察意見屬于檢察職權(quán)有明確的法律規(guī)定

《人民檢察院組織法》第20條通過列舉加兜底的形式，規(guī)定了檢察機關(guān)的職權(quán)范圍，其中包含8種職權(quán)，“法律規(guī)定的其他職權(quán)”為兜底條款?！缎淌略V訟法》第177條第3款規(guī)定：“對被不起訴人需要給予行政處罰、處分或者需要沒收其違法所得的，人民檢察院應(yīng)當(dāng)提出檢察意見，移送有關(guān)主管機關(guān)處理。有關(guān)主管機關(guān)應(yīng)當(dāng)將處理結(jié)果及時通知人民檢察院?！庇纱丝梢?，檢察機關(guān)提出檢察意見的職權(quán)，屬于《人民檢察院組織法》規(guī)定的“法律規(guī)定的其他職權(quán)”，并且收到檢察意見的“有關(guān)主管機關(guān)”有義務(wù)將處理結(jié)果及時反饋給檢察院，這充分說明該職權(quán)具有法律監(jiān)督屬性，并非單純的工作提示。

從歷史發(fā)展來看，1996年修訂的《刑事訴訟法》新增了現(xiàn)行第177條第3款內(nèi)容。當(dāng)時，1986年實施的《人民檢察院組織法》第5條規(guī)定，法律監(jiān)督的行使范圍限于刑事案件，未明確檢察意見的法律地位。但2018年《人民檢察院組織法》修改后，第20條明確檢察機關(guān)職權(quán)包括“法律規(guī)定的其他職權(quán)”，這無疑涵蓋了《刑事訴訟法》規(guī)定的提出檢察意見。

（二）理論界和實務(wù)工作中均認可檢察意見的法律監(jiān)督屬性

理論界多數(shù)觀點認為，檢察意見具有法律監(jiān)督屬性。如，不起訴案件行刑反向銜接工作開展的核心即為檢察機關(guān)通過法律監(jiān)督權(quán)的行使，督促行政主管部門依法對符合行政處罰條件的被不起訴人實施行政處罰。［1］因此，檢察機關(guān)行刑反向銜接工作必然包含了檢察監(jiān)督活動。［2］對于不起訴案件，《刑事訴訟法》要求檢察機關(guān)聚焦是否需要給予被不起訴人行政處罰開展審查，以此判定是否向行政主管機關(guān)制發(fā)檢察意見，故檢察意見是檢察機關(guān)具有確定性的審查結(jié)論；檢察意見一經(jīng)制發(fā)，行政主管機關(guān)對應(yīng)的執(zhí)法活動即納入檢察機關(guān)的跟蹤督促范疇；如果行政機關(guān)不依法及時落實檢察意見開展行政處罰，將引致后續(xù)行政違法行為檢察監(jiān)督的啟動。［3］

在實踐層面，《國家監(jiān)察委員會與最高人民檢察院辦理職務(wù)犯罪案件工作銜接辦法》等監(jiān)察法規(guī)，《公安機關(guān)辦理刑事案件程序規(guī)定》等部門規(guī)章，國家藥監(jiān)局等制定的《藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》，都明確了檢察機關(guān)提出“檢察意見”屬于行使法律監(jiān)督職能，且擁有相應(yīng)權(quán)力。

以國家藥監(jiān)局等制定的《藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》為例，其第17條第1款規(guī)定：“人民檢察院對作出不起訴決定的案件，認為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的”，應(yīng)當(dāng)“將案件及相關(guān)證據(jù)材料移交藥品監(jiān)管部門處理”“提出檢察意見”，并且“藥品監(jiān)管部門應(yīng)當(dāng)自收到檢察意見書之日起2個月內(nèi)向人民檢察院通報處理情況或者結(jié)果”。該條第2款規(guī)定法院開展行刑反向銜接的內(nèi)容：“人民法院對作出無罪或者免予刑事處罰判決的案件，認為依法應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，應(yīng)當(dāng)將案件及相關(guān)證據(jù)材料移交藥品監(jiān)管部門處理，并可以提出司法建議?！痹谒幤钒踩芾怼皟煞ㄣ暯印鳖I(lǐng)域，檢察機關(guān)制發(fā)檢察意見后，行政機關(guān)需在2個月內(nèi)反饋處理結(jié)果；而法院移送同類案件時無需反饋。這種差異化程序要求凸顯了檢察意見的剛性約束特征，印證了其作為法律監(jiān)督手段的獨特屬性，行政機關(guān)需依法履職并接受監(jiān)督。

三、檢察意見書中行政處罰的合理設(shè)定與規(guī)范要求

檢察意見的法律監(jiān)督屬性為其在行刑反向銜接中的功能延伸提供了法理基礎(chǔ)。但法律屬性的明確并不意味著實踐困境的終結(jié)，若缺乏對行政處罰標(biāo)準的精細化設(shè)定，監(jiān)督權(quán)仍將陷入“有名無實”的執(zhí)行困局。由此，有必要從規(guī)范層面構(gòu)建檢察意見的效力保障機制。

（一）實踐中關(guān)于檢察意見書中提出行政處罰的不同觀點

1.不具體寫明處罰種類和幅度。從法律條文的文義及體系解釋來看，強調(diào)檢察機關(guān)的職責(zé)是確定是否啟動行政處罰程序，而非具體建議。從權(quán)力平衡角度出發(fā)，不在檢察意見書中明確處罰內(nèi)容，是對行政機關(guān)判斷權(quán)和執(zhí)法裁量權(quán)的尊重。

2.明確處罰種類。在檢察意見書中明確處罰種類，體現(xiàn)專業(yè)性和監(jiān)督權(quán)威性，同時不規(guī)定具體幅度，尊重行政機關(guān)裁量權(quán)。

3.分階段逐步設(shè)定處罰種類和幅度。在起步階段，可提出相對寬泛的處罰種類或幅度，隨著工作深入和人員素能提升，再明確具體處罰內(nèi)容。

4.區(qū)分案件類型設(shè)定。根據(jù)案件類型決定是否提出具體處罰內(nèi)容。相對不起訴案件中被不起訴人構(gòu)成犯罪，檢察機關(guān)可決定處罰種類和幅度；絕對不起訴和存疑不起訴案件中，被不起訴人不構(gòu)成犯罪，是否構(gòu)成行政違法及如何處罰由行政主管機關(guān)審查決定，檢察機關(guān)進行法律監(jiān)督，但不干預(yù)行政處罰裁量。

（二）檢察意見書行政處罰的實踐操作規(guī)范

上述觀點都有一定合理性。2023年12月，最高檢發(fā)布的《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于推進行刑雙向銜接和行政違法行為監(jiān)督 構(gòu)建檢察監(jiān)督與行政執(zhí)法銜接制度的意見〉若干問題的解答二》指出［4］，檢察意見書應(yīng)明確行政處罰的法律依據(jù)，隨著工作推進，能明確具體條款和處罰種類的，也應(yīng)寫明，但一般不具體寫明處罰幅度，以免影響行政機關(guān)公正判斷。具體而言，在不起訴案件行刑反向銜接中，關(guān)于檢察意見書提出行政處罰種類和幅度的規(guī)范要求如下：

一方面，檢察意見書必須明確指出對被不起訴人進行行政處罰所依據(jù)的法律規(guī)范。由于目前工作處于起步階段，雖然不能對檢察人員要求過高，但考慮到檢察意見書的權(quán)威性、規(guī)范性以及檢察機關(guān)的專業(yè)性，移送行政主管機關(guān)的文書必須明確處罰的法律依據(jù)。例如，在盜伐林木的不起訴案件中，應(yīng)建議行政主管機關(guān)依據(jù)《森林法》對被不起訴人進行行政處罰。

另一方面，鼓勵和支持在檢察意見書中載明依據(jù)哪部法律、哪一條法條對被不起訴人處以何種類型的處罰。在確保精準的情況下，若能明確法律規(guī)范的具體條款和處罰種類，應(yīng)在檢察意見書中寫明。比如，對于盜伐林木違法行為的不起訴案件，建議行政主管機關(guān)根據(jù)《森林法》第76條規(guī)定，對被不起訴人處以罰款的行政處罰。

關(guān)于禁止性要求，在檢察意見書中，不得明確指出對被不起訴人應(yīng)施加特定類型及具體數(shù)額的行政處罰。這一規(guī)定旨在明確檢察權(quán)的界限，尊重行政機關(guān)執(zhí)法主體地位，保證行政機關(guān)在行使行政處罰裁量權(quán)時的規(guī)范性。以偽造、變造林木采伐許可證的犯罪行為為例，在檢察意見書中可以建議依據(jù)《森林法》第77條規(guī)定，對被不起訴人實施罰款的行政處罰，但不能明確建議罰款具體金額。

在實踐操作中，存在一種情況，即當(dāng)相關(guān)法律條款規(guī)定的行政處罰種類和幅度唯一明確，且檢察意見書引用該條款作為處罰依據(jù)，那么建議特定種類和幅度的處罰是可行的。例如，《治安管理處罰法》第43條規(guī)定的“毆打他人的，或者故意傷害他人身體的，處五日以上十日以下拘留，并處二百元以上五百元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款”規(guī)定，若檢察機關(guān)在檢察意見書中引用該條款，則可以建議“處七日拘留，并處三百元罰款”。這種情況下，明確處罰幅度既符合法律規(guī)定，也能為行政機關(guān)提供明確指引。然而，在實際操作中，即便法律條款規(guī)定了固定幅度，行政機關(guān)仍需綜合考量社會影響、被不起訴人個人情況（如是否未成年人、是否主動悔過等）、違法后果嚴重性等因素。例如，在食品安全領(lǐng)域，某個體工商戶因銷售過期食品被不起訴，雖然《食品安全法》規(guī)定了罰款幅度，但行政機關(guān)可能會考慮其初次違法、及時整改等情節(jié)，在法定幅度內(nèi)從輕處罰。因此，檢察機關(guān)在檢察意見書中明確具體處罰幅度，可能會限制行政機關(guān)的合理裁量，導(dǎo)致“同案不同罰”或“機械執(zhí)法”的問題。

四、完善檢察意見的監(jiān)督與保障機制

檢察意見法律監(jiān)督屬性雖已明確，但在實踐中，行政機關(guān)對檢察意見的反饋率、執(zhí)行率尚不理想，部分案件因缺乏剛性約束而難以有效落實。為充分發(fā)揮檢察意見在行刑反向銜接中的作用，需構(gòu)建系統(tǒng)完善的監(jiān)督與保障機制，明確監(jiān)督路徑、程序和后果，確保檢察意見的權(quán)威性和實效性。

（一）構(gòu)建多元化的監(jiān)督方式

1.跟蹤反饋機制。現(xiàn)行《刑事訴訟法》第177條第3款雖規(guī)定行政機關(guān)應(yīng)將處理結(jié)果“及時”通知檢察院，但“及時”缺乏明確期限，易導(dǎo)致行政機關(guān)拖延反饋。應(yīng)通過司法解釋或規(guī)范性文件，細化反饋時限。如規(guī)定行政機關(guān)立案后30日內(nèi)通報初步審查意見，作出行政處罰決定后15日內(nèi)書面回復(fù)處理結(jié)果；重大復(fù)雜案件可適當(dāng)延長，但需向檢察機關(guān)說明理由并備案，以便檢察機關(guān)及時跟蹤監(jiān)督，掌握案件進展。

2.定期專項檢查。檢察機關(guān)聯(lián)合司法行政部門，每半年對行政機關(guān)執(zhí)行檢察意見情況開展專項檢查。重點核查“應(yīng)罰未罰”“降格處罰”“拖延執(zhí)行”等問題，將檢查結(jié)果納入行政機關(guān)法治考核指標(biāo)體系。倒逼行政機關(guān)重視檢察意見執(zhí)行，確保行刑反向銜接工作落到實處。

3.數(shù)字化動態(tài)監(jiān)督。依托“兩法銜接”信息共享平臺，搭建檢察意見執(zhí)行全流程線上跟蹤模塊。行政機關(guān)實時錄入案件辦理進度、處罰決定及執(zhí)行情況，檢察機關(guān)可實時調(diào)閱數(shù)據(jù)，對超期未辦結(jié)案件自動預(yù)警。實現(xiàn)監(jiān)督的精準化、高效化，打破信息壁壘，提升監(jiān)督效能。

（二）規(guī)范監(jiān)督程序

1.分級分類監(jiān)督程序。依據(jù)案件性質(zhì)和社會影響程度，將檢察意見分為一般監(jiān)督與重點監(jiān)督兩類。一般監(jiān)督案件由承辦檢察官通過電話詢問、查閱卷宗等方式每2個月跟進一次；重點監(jiān)督案件（如涉及公共安全、生態(tài)環(huán)境、食藥安全等領(lǐng)域）由檢察長牽頭成立專班，每月至少跟進一次，確保重點領(lǐng)域案件得到嚴格監(jiān)督。

2.異議復(fù)核程序。若行政機關(guān)對檢察意見有異議，應(yīng)在收到檢察意見書10日內(nèi)向檢察機關(guān)書面說明理由并附證據(jù)材料。檢察機關(guān)15日內(nèi)組織公開聽證，邀請法學(xué)專家、人大代表等參與評議，根據(jù)評議結(jié)果作出維持、修正或撤回檢察意見的決定，保障監(jiān)督的公正性和準確性。

（三）健全行政機關(guān)不執(zhí)行的應(yīng)對機制

1.階梯式督促措施。行政機關(guān)超期未反饋或未執(zhí)行，檢察機關(guān)先制發(fā)《檢察建議書》要求限期整改；經(jīng)督促仍未整改的，提請上級行政機關(guān)或監(jiān)察機關(guān)介入，并通報同級黨委、人大；對嚴重瀆職行為，依法移送監(jiān)察機關(guān)追究責(zé)任。

2.建立問責(zé)聯(lián)動機制。定期向社會發(fā)布行政機關(guān)落實檢察意見的典型案例，推動執(zhí)行成效納入行政機關(guān)負責(zé)人履職評價體系。對多次未落實或落實不到位的單位，依規(guī)取消年度評優(yōu)資格，推動行政機關(guān)主動履職，形成協(xié)同共治的良性互動格局。

3.強化法律后果的剛性約束。推動修訂《行政處罰法》或制定專門司法解釋，明確行政機關(guān)無正當(dāng)理由拒不執(zhí)行檢察意見的法律后果。如規(guī)定檢察機關(guān)可向法院申請強制執(zhí)行令，或建議上級機關(guān)撤銷原處罰決定并責(zé)令重作，增強檢察意見的權(quán)威性和執(zhí)行力。

（四）配套保障機制

1.能力提升與協(xié)作機制。加強行政檢察隊伍專業(yè)化建設(shè)，定期開展行政處罰法律知識培訓(xùn)，提升檢察人員業(yè)務(wù)能力。建立檢察機關(guān)與行政機關(guān)聯(lián)席會議制度，就執(zhí)法標(biāo)準、證據(jù)轉(zhuǎn)化等爭議問題達成共識，減少執(zhí)行阻力，促進雙方協(xié)作配合。

2.典型案例指導(dǎo)與制度完善。定期發(fā)布行刑反向銜接典型案例，細化檢察意見制發(fā)標(biāo)準及監(jiān)督流程。推動地方立法機關(guān)出臺銜接工作細則，明確各環(huán)節(jié)責(zé)任分工，形成“法律規(guī)范+案例指引+地方實踐”的多維保障體系，為行刑反向銜接工作提供全面指導(dǎo)。

3.信息化建設(shè)與資源共享機制。持續(xù)加大對“兩法銜接”信息共享平臺的投入，拓展檢察意見執(zhí)行全流程線上跟蹤功能，并完善數(shù)據(jù)共享功能，通過打破信息壁壘，提升信息的準確性和時效性，為檢察意見的精準制發(fā)和有效監(jiān)督提供有力的數(shù)據(jù)支持。