摘要：風險交流主體制度是食品安全風險交流制度體系的有機組成部分。食品安全風險交流知識赤字和民主審議兩大模式下的風險交流主體制度呈現顯著差異。受食品安全風險交流的融合性和分散性特征影響，當前我國食品安全風險交流主體制度構造上亦呈現出融合性和碎片化特征，且政府與其他風險交流主體之間的地位懸殊。我國食品安全風險交流制度建構應當遵循統(tǒng)分結合以及相對獨立性、透明性和卓越性原則。在具體路徑上，一方面，應增強食品安全風險評估、風險管理中風險交流機構的獨立性和部門間的協調性；另一方面，宜強化其他風險交流主體的地位和作用，以任務型組織理論為指引，有針對性地建立扁平化的食品安全風險交流組織架構，更好地承擔食品安全風險交流任務。

關鍵詞：食品安全；風險交流主體；知識赤字模式；碎片化；獨立性

中圖分類號：D922.16 文獻標識碼：A 文章編號：1003-854X（2025）03-0118-09

一、問題的提出

風險社會背景下，各種食品安全風險加劇，作為風險行政重要組成部分的食品安全風險交流的重要性日益突顯。風險交流主體制度是食品安全風險交流制度體系的有機組成部分。長期以來，政府主導著我國食品安全風險交流實踐，甚至處于支配地位，但現在該做法的缺陷逐漸暴露出來，已難以為繼。在此背景下，考察、反思乃至重構我國食品安全風險交流主體制度具有重要理論和現實意義。

當前，國內關于風險交流的研究主要聚焦于風險交流機制和策略等方面，且多為行政學和公共管理學的研究成果，法學視角的研究極為薄弱。在為數不多的研究成果中，學者或者聚焦于相對宏觀的風險行政組織構造研究，或在域外風險交流機制研究中偶爾涉及風險交流主體制度。例如，有學者專門針對食品安全風險評估組織展開研究，主張賦予食品安全風險評估專家委員會行政主體地位。（1）食品安全風險交流主體制度研究的匱乏，在某種程度上反映了學者對風險交流實踐缺乏足夠的理論關照，并導致風險交流實踐缺乏充分的組織法保障。鑒于此，本文基于行政組織法視角，對不同交流模式下食品安全風險交流主體制度加以比較分析，檢視我國食品安全風險交流主體制度實踐面臨的問題，進而提出制度完善之對策建議。

二、食品安全風險交流模式下交流主體制度之比較分析

食品安全風險交流主體的構造和功效，在很大程度上受到食品安全風險交流模式的影響乃至塑造。自20世紀70年代風險交流概念出現以來，風險交流實踐不斷發(fā)展，風險交流理論不斷演進，并產生了一些頗具代表性的風險交流理論模式。其中，最具代表性的理論模式莫過于知識赤字模式和民主審議模式。兩者在理論意蘊、交流目標和交流方式上呈現顯著差異。（2）本文著重對兩大模式下的交流主體制度構造展開比較分析，以揭示不同模式下食品安全風險交流主體制度的實踐特征，洞悉制度演進發(fā)展規(guī)律。

（一）知識赤字模式中交流主體制度構造分析

知識赤字模式中，風險交流被視為是一個有關特定風險知識的科學普及和對外行公眾進行特定風險信息的公開和教育說服的過程，作為風險交流組織者的風險規(guī)制機構占據支配地位，主導著風險交流的全過程。

在知識赤字模式之下，食品安全風險交流主體制度構造呈現出政府主導的特征。一方面，政府作為風險信息的主要生產者為其主導食品安全風險交流創(chuàng)造了可能性。借助于縱橫交錯的食品安全風險評估和風險管理機構，以及持續(xù)動態(tài)的風險監(jiān)測、評估和管理活動，并通過各種食品安全風險信息平臺，政府及其相關監(jiān)管部門收集了最為廣泛的食品安全風險信息，可以說政府是食品安全風險信息的主要生產者，這為其主導食品安全風險交流過程奠定了信息基礎。另一方面，政府作為風險信息的提供者實際主導著食品安全風險交流實踐。憑借各種方式收集而來的風險信息，借助于技術專家的科學話語和技術手段，政府承擔了大部分食品安全風險信息供給職責，主導著風險交流過程。

相較于政府在知識赤字模式中的主導地位，其他風險交流參與者的主體地位卻堪憂。就技術專家而言，在知識赤字模式下，技術專家淪為政府的附庸。知識赤字模式建立在技術專家與外行公眾風險認知差異基礎之上，認為技術專家是理性的，而外行公眾是無知的、非理性的。風險交流旨在通過科學普及和教育說服來彌合橫亙于技術專家與外行公眾之間的知識鴻溝。技術專家常常以科學咨詢者的身份參與到風險交流活動之中，以解決政府在組織風險交流活動中所面臨的科學理性不足的問題?，F實中，技術專家常處于一種尷尬境地：一方面，在普通民眾認知之中，專家是表征科學理性的重要角色，為社會提供科學真理，通過風險交流活動為外行公眾提供真實的風險知識和信息。另一方面，在現實的風險交流中，技術專家卻常常屈從于行政權力，淪為風險規(guī)制機構的“傳聲筒”，很多時候專家所提供的科學“風險知識”只是為風險規(guī)制決策的正當性“背書”，其作為風險交流主體的地位因其獨立性缺失而飽受質疑。

在知識赤字模式下，普通公眾被認為是非理性的，是有待被教化和說服的對象，被褫奪了參與協商交流的機會，其在食品安全風險交流中的主體地位并未得到真正意義上的認可。此外，食品生產經營者、食品檢驗機構、認證機構、行業(yè)協會、消費者協會等也被政府視為是食品安全風險交流活動的對象。（3）在該模式之下，政府及其相關部門是食品安全風險交流的組織者、風險信息的主要收集者和提供者，在風險交流中占據支配性地位，而其他主體更多是作為風險交流活動的參與者被動參與到風險交流活動之中，其在現實風險交流中的主體地位并未得到充分彰顯，兩者地位懸殊，存在著明顯的不平等。

（二）民主審議模式中交流主體制度構造分析

不同于知識赤字模式將風險交流簡單地視為線性的教育說服過程，民主審議模式將風險交流視作一個多元主體協商交流的互動過程，揭示出風險交流的“協商”本質。如果說知識赤字模式下的風險交流是一個線性的風險信息披露和風險知識灌輸過程，那么民主審議模式下的風險交流則是一個雙向互動的商談對話過程。在對待公眾與專家之間就風險議題存在的認知差異上，民主審議模式承認公眾與專家在風險認知上存在顯著差異，但是在如何彌合這種差異時，民主審議模式秉持更開放、更包容的態(tài)度。該模式將兩者的風險認知差異作為協商對話的前提。“正是由于公眾與專家的風險認知存在著巨大差異，因此，風險規(guī)制過程是行政機關（包括專家）與公眾進行協商、選擇的過程以及行政機關進行決策反思、調整的過程?！保?）在風險交流民主審議模式之下，交流主體更具多元性和平等性。政府在食品安全風險交流中的支配性地位被動搖，食品生產經營者、消費者、食品行業(yè)組織、消費者協會、新聞媒體等參與食品安全風險交流積極性更高，并主動承擔起風險交流的責任；以上風險交流活動的參與者不再僅被視作交流“對象”，而是被賦予了風險交流主體資格，能夠與包括政府在內的其他主體平等地開展風險交流活動，并就特定風險議題充分表達自己的觀點和利益訴求。

1.政府角色的重新定位：從單一“信息提供者”向“提供者和組織者”雙重角色轉換

在風險交流民主審議模式下，政府的角色正在逐漸發(fā)生轉變。隨著風險交流實踐中呈現出更多的協商性要求，政府的角色不能再固守于風險信息提供者，而是向風險交流組織者的角色進行拓展，在交流主體定位上實現從單一的信息“提供者”角色向“提供者和組織者”雙重角色轉換。風險交流方式亦不再固守于線性的風險知識普及和信息發(fā)布，而是更多地參與到風險決策的形成過程之中，就特定風險評估和管理決定表達自身觀點。

作為風險交流的組織者，政府需要為包括食品消費者、食品生產經營者、食品認證機構等在內的多元風險交流主體參與風險交流過程提供平臺，有針對性地組織召開發(fā)布會、座談會、協商會、咨詢會等多種交流形式，以滿足多元主體參與風險交流協商的需求。當其他風險交流主體就特定風險議題在觀點、價值、利益等方面發(fā)生沖突時，政府還應充當協調者、調解員的角色，調解彼此之間的矛盾，協調各方利益沖突，最大程度地尋求風險交流參與各方的理解和共識。

2.其他風險交流主體的地位得到充分彰顯

第一，食品消費者的風險交流主體資格得到認可。食品消費者是食品安全風險的直接承受者，食品安全風險決策與之密切相關。在談及消費者在市場經濟中的地位時，米塞斯提出消費者主權的概念。一部民主的憲法給予其公民的是在政治行為中的主權，正如市場經濟中給予他們作為消費者的主權。（5）在傳統(tǒng)模式下，國家是食品安全風險治理的主體，而消費者完全處于被動的地位。在知識赤字模式下，消費者更多地被歸類為外行公眾，是有待被教化說服的“非理性者”。然而，在民主審議模式下，消費者作為食品安全風險交流重要利益相關者的地位受到認可，其有關食品安全風險認知也不再簡單被視為非理性，而是被認為蘊含理性因素，其在食品安全風險決策中的理性主體地位也得到肯認。這意味著，在民主審議模式下，作為個體的食品消費者具備了風險交流主體的地位，有資格參與到食品安全風險議題的協商交流過程之中。

第二，食品生產經營者的風險交流主體地位得以彰顯。食品生產經營者是食品安全風險的制造者，無論是食品安全風險評估、還是食品安全風險標準制定，抑或是其他食品安全風險管理措施，都將對食品生產經營者產生重要影響。同時，食品生產經營者作為食品安全第一責任人，在從事食品生產經營活動中掌握了了大量的食品安全風險信息，并掌握了大量食品安全風險預防和治理方面的知識。可以說，食品生產經營者既有參與食品安全風險交流活動的動力，也具備參與風險交流的資格和能力。在民主審議模式下，食品生產經營者的風險交流主體地位得到充分彰顯，具體而言，其不僅積極參與由政府組織的風險交流活動，而且還主動或被動地承擔食品安全風險交流活動，因此，該風險交流模式下，食品生產經營者是風險交流活動的重要參與者和組織者。

第三，食品檢驗、認證等第三方專業(yè)機構以其獨立性和專業(yè)性成為風險交流的重要參與者。無論是現代食品生產加工，還是食品安全風險規(guī)制，均具有較強的專業(yè)性，離不開食品檢驗、認證機構的專業(yè)技術支撐。憑借自身的專業(yè)技術，食品檢驗、認證機構等第三方機構在從事食品檢驗、認證等工作中，知悉了大量食品安全風險信息。以食品安全檢驗機構為例，其承擔著對食品安全風險科學專業(yè)評估、提出科學可行的食品風險預警方案與應急措施、系統(tǒng)匯總食品中的各類信息的工作。（6）在民主審議模式下，食品檢驗、認證等第三方專業(yè)機構在食品安全風險交流中發(fā)揮著重要作用。

第四，食品行業(yè)協會、消費者協會以其代表性和自治性成為風險交流的重要主體。食品行業(yè)協會和消費者協會是現代食品安全治理中的重要主體，是現代食品安全風險交流活動的重要參加者。就食品行業(yè)協會而言，其基于行業(yè)共同利益，通過行業(yè)自律機制，規(guī)范組織成員行為，維護市場競爭秩序，契合了政府推動食品行業(yè)健康發(fā)展和保障公眾食品安全的公共性目標，并憑借其專業(yè)、技術和成本優(yōu)勢，發(fā)揮導向功能、約束功能、激勵功能和凝聚功能，有效彌補了政府在食品安全監(jiān)管中的不足。具體到食品安全風險交流，在民主審議模式下，食品行業(yè)協會在風險交流中的地位和作用得到充分肯認。一方面，作為由眾多食品生產經營主體設立的社會組織，其在食品安全方面具備技術和知識方面的優(yōu)勢，能夠協助食品安全風險規(guī)制機構開展食品安全風險交流活動，為其他社會主體提供食品安全科普等方面的服務；另一方面，食品行業(yè)協會在對食品生產經營企業(yè)開展自律管理過程中，掌握了海量食品安全風險信息，能夠為食品監(jiān)管機構提供有價值的信息。就消費者協會而言，其具有更加濃厚的公益性色彩。在食品安全風險交流中，消費者協會同樣發(fā)揮著重要作用。一方面，消費者協會長期受理、調處發(fā)生在消費者與食品生產經營企業(yè)之間的糾紛，在此過程中，消費者協會掌握了大量食品安全風險信息，并承擔著為消費者提供食品安全科普知識的職責，這為其參與食品安全風險交流活動提供了可能。另一方面，消費者協會承擔著維護消費者合法權益之工作職責，而食品安全風險交流則是消費者協會維護消費者權益的重要途徑。從這個意義上，在民主審議模式中，消費者協會無疑是重要的風險交流主體。

第五，媒體作為風險交流的關鍵媒介，是風險交流的重要主體。在食品安全治理中，媒體是食品安全社會共治格局中的重要一環(huán)，而作為食品安全風險治理重要組成部分的風險交流更是需要借助媒體這一介質才能有效展開。新媒體改變了傳統(tǒng)食品安全風險信息獲取方式，在食品安全風險交流中承擔四種角色：（1）權威信息的傳播工具；（2）引導輿論的意見領袖；（3）利益相關者的互動平臺；（4）應急機制的運營平臺。（7）不同于知識赤字模式中媒體單純作為風險信息公開和風險知識普及的渠道之定位，在民主審議模式下，媒體作為風險交流主體的重要性更受重視?！耙粋€異質性社會能夠從共享體驗中獲益，其中的許多體驗來自于媒體。共享體驗提供了某種社會黏合劑，有助于解決共同的問題，鼓勵人們將彼此看作同胞，有些時候有助于確保真正的問題和需求能有所響應，甚至有助于找出和確定這類問題?！保?）媒體被視為現代社會風險交流的關鍵媒介，成為多元主體就特定風險議題分享觀點，協商對話，共同探尋風險治理之道的重要平臺。

綜上所述，在兩大模式之下，食品安全風險交流主體地位和作用差異顯著。在知識赤字模式下，食品安全風險交流主要由國家主導，行政機關壟斷，其他交流主體要么處于依附或者被支配的狀態(tài)，要么被視為風險交流的對象。在該模式下，食品安全風險交流主體制度的建構更多地圍繞著作為風險交流主導者的政府展開，聚焦于食品安全風險交流機構和職責的橫向和縱向配置。在民主審議模式下，國家在食品安全風險交流中的地位逐漸弱化，并呈現出信息提供者和組織協調者等多重角色，而其他社會主體在風險交流中的地位和作用得到更大程度的認可和彰顯。此時，食品安全風險交流主體制度的建構不僅要關注建制化、正式的食品安全風險交流機構，還應建立多元化的食品安全風險交流主體制度，以提升食品安全風險交流水平。

三、我國食品安全風險交流主體制度之反思

目前我國呈現出兩大交流模式相互交織的狀態(tài)，這意味著，風險規(guī)制機構作為交流主體在風險交流中占據主導地位，其他社會主體作為食品安全風險交流主體亦發(fā)揮著一定作用。

（一）我國食品安全風險交流主體制度之特征描述

由于食品安全風險交流呈現出高度的融合性和分散性，故我國食品安全風險交流主體制度構造上亦呈現出融合性和碎片化兩大特征。上述特征在政府風險交流職能和機構設置上得到了集中呈現。

所謂主體制度構造的交融性意指政府所承擔的食品安全風險交流職責由風險評估機構或風險管理機構來承擔，并未在機構上予以獨立設置。具體而言，在中央部委層面，目前風險評估中的交流職能分別由國家食品安全風險評估專家委員會和國家食品安全風險評估中心承擔。國家食品安全風險評估專家委員會負責食品安全風險評估，此外專家委員會還承擔“解讀風險評估、風險監(jiān)測結果，依法開展風險交流”職責。同時，食品安全風險評估工作中心亦承擔著食品安全風險交流職能。國家食品安全風險評估中心還內設了風險交流部，該部根據職責分工分為風險交流一部和風險交流二部。由此可見，在部委層面，食品安全風險評估機構承擔了風險評估中的風險交流職能。

至于食品安全管理中的風險交流職責，根據《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）第5條之規(guī)定，目前食品安全監(jiān)督管理工作主要由市場監(jiān)管部門負責，農業(yè)行政等相關部門也承擔一定的食品安全監(jiān)管工作。在中央部委層面，食品安全風險管理中的風險交流職能則主要由國家市場監(jiān)管總局負責，此外，農業(yè)部門也承擔一定的風險交流職責。就政府層面而言，食品安全風險交流的職能分屬于風險評估機構和風險管理機構。之所以對政府的風險交流職責做如此安排，主要是源于風險交流的融合性特征，由風險評估機構和風險管理機構來開展風險交流較為便利。

所謂主體制度構造的碎片化，意謂食品安全風險交流職責高度分散，并由此帶來風險交流主體制度的碎片化。一方面，政府的食品安全風險管理職能縱橫交錯，并帶來風險管理中的風險交流高度分散，組織的高度碎片化導致的一個直接后果便是協調難題。另一方面，風險交流參與主體眾多，這加劇了風險交流主體碎片化。根據我國《食品安全法》第23條規(guī)定，食品安全風險交流主體除了政府風險評估機構和風險管理機構之外，還包括食品生產經營者、食品檢驗機構、食品行業(yè)協會、消費者協會、消費者及媒體等多元社會主體。由此可見，食品安全風險交流主體制度構造呈現高度的分散性和碎片化。誠然，規(guī)制碎片化問題是現代政府治理所面對的一個共性問題，在食品、環(huán)境以及當前數據治理中都普遍存在。究其原因，“碎片化的出現在一定程度上是由于特定領域中，政府與非政府主體在為采取有效行動而建設能力過程中，存在著相互依賴關系?！保?）食品安全風險交流主體制度構造的碎片化，與食品安全風險交流活動本身的分散性密切相關。由于風險交流貫穿于整個風險治理活動中，廣泛分布于多個風險規(guī)制階段，由此導致風險交流職能的分布式結構。

（二）我國食品安全風險交流主體制度之問題反思

目前，相較于食品安全風險評估和風險管理職能而言，我國食品安全風險交流實踐呈現出嚴重的“形式化”和“碎片化”特征，折射出我國食品安全風險交流主體制度存在的問題。

第一，我國食品安全風險交流主體制度的交融性加劇了風險交流的依附性問題。在政府層面，我國食品安全風險交流職能配置和主體構造呈現出高度的交融性，由風險評估機構和風險管理機構承擔。在食品安全風險評估中，是由承擔風險評估職責的食品安全風險評估專家委員會和為食品安全風險評估提供技術支撐的食品安全風險評估中心來承擔風險交流職責。客觀而言，這種職能和主體配置方式有利于發(fā)揮風險評估機構和風險管理機構在風險交流中的作用。因為兩者均掌握了大量有價值的食品安全風險信息，食品安全風險交流活動的重要任務就是向消費者披露和解釋風險評估的結果，告知在風險監(jiān)測和風險管理中所掌握的食品安全風險的分布及其程度。從這個意義上而言，食品安全風險交流主體構造的交融性特征具有相當程度的合理性。但是，同時我們也應當看到，食品安全風險交流主體制度的交融性，也導致在政府層面，相對于風險管理機構和風險評估機構而言，風險交流職能和機構設置的獨立性不足，嚴重依附于風險評估機構和風險管理機構，以至于學者在研究風險行政的組織法構造時，將食品安全風險評估和風險管理機構作為研究之對象，而有意忽略食品安全風險交流的組織法構造的考察。（10）客觀而言，風險交流主體的交融性進而導致食品安全風險交流職能面臨較為嚴重的弱化和虛化問題，食品安全風險交流活動流于形式。

就食品安全風險評估中的風險交流機構設置而言，一方面，國家食品安全風險評估專家委員會在承擔食品安全風險評估職責的同時，也承擔著一定的風險交流職責，但其所承擔的風險交流職責卻明顯弱化。這一點從該專家委員會的構成上便得以窺見。根據國家食品安全風險評估中心官網公布的第二屆專家評估委員會成員名單，該委員會委員均來自于食品科學、食品安全、流行病、毒理學等領域，而缺乏來自新聞傳播學、心理學、管理學乃至法學等專業(yè)領域的委員。由此可知，該專家委員會的主要職責是食品安全風險評估，而風險交流只是其“副業(yè)”。另一方面，作為技術支撐機構的國家食品安全風險評估中心雖然也承擔風險交流職責，并設有風險交流部，但總體上，風險交流部在人員設置上相對于風險評估部而言，則要薄弱得多。據調查，2024年國家食品安全風險評估中心編制數為200人，而下設的風險交流部僅有5名工作人員。可以說，風險交流人員匱乏成為制約風險交流活動高效開展的重要組織因素。（11）這從近幾年國家食品安全風險評估中心發(fā)布的食品安全風險交流相關內容和更新頻率便能窺見。

相形之下，美國和歐盟在食品安全風險交流機構的設置上更具獨立性。為開展食品安全風險交流，美國食品藥品監(jiān)管局下設風險交流咨詢委員會。從該委員會成員構成看，其成員構成更為多元，既包括食品、藥品、衛(wèi)生健康等領域的技術專家，也包括風險交流專家，還包括醫(yī)學和科學方面的傳播者，以及與消費者、特定疾病或患者安全倡導團體有關的人員。美國設置了專門的食品安全風險交流咨詢機構，使得風險安全風險交流機構更具獨立性。無獨有偶，歐盟食品安全監(jiān)管局（EFSA）于2005年成立了風險交流專家咨詢小組，該咨詢機構只在為EFSA的風險交流工作提供指導和建議。從成員構成而言，包括社會學、人類學、消費科學、心理學等學科的專家，為歐盟食品安全風險交流工作的高效展開提供了支撐。

第二，風險交流主體的碎片化加劇了食品安全風險交流實踐的形式化。就風險管理中的風險交流職責而言，基本都由各食品安全風險管理機構承擔，并未設置專門的風險交流機構乃至部門。以作為食品安全風險管理主要部門的市場監(jiān)管部門為例，在國家層面，食品安全風險交流的職責主要由國家市場監(jiān)督管理總局內設機構食品安全抽檢監(jiān)測司承擔。根據國家市場監(jiān)管總局官網公布的信息，食品安全抽檢監(jiān)測司具有四方面職能，其中就包括組織開展食品安全評價性抽檢、風險預警和風險交流。在地方層面，風險管理中的風險交流職責也是由市場監(jiān)管部門內設的食品安全抽檢監(jiān)測機構承擔。市場監(jiān)管部門在地方設置眾多，作為其內設機構的食品安全抽檢監(jiān)測機構亦復如此。而且，風險交流職能只是該內設機構所承擔的多重職能之一。這既使得風險交流實踐呈現高度碎片化，也使得風險交流職能難以落到實處。

為克服碎片化帶來的形式化和虛化問題，各地市場監(jiān)管部門探索出食品安全風險預警交流會商機制。例如，安徽省市場監(jiān)管局出臺了《安徽省食品安全風險預警交流協作辦法》，探索構建全省食品安全風險交流協作機制，試圖通過設立省市場監(jiān)督管理部門內部風險預警交流會議、食品安全風險預警部門交流會議、區(qū)域合作風險預警交流會議等多層次預警交流協作制度來化解這一問題。總體上，這是一種典型的借助行為法機制來補強食品安全風險交流組織設置規(guī)則之不足，以克服緩解食品安全風險交流碎片化導致的職能虛化問題的操作。（12）誠然，近年來各地開展食品安全風險預警交流合作機制的實踐探索對于緩解當前我國食品安全風險交流機構設置存在的碎片化問題頗有助益，但并未從根本上解決問題，食品安全風險管理機構的風險交流職能、機構設置以及人員配備均亟待強化。

第三，政府與其他風險交流主體的地位不平等。根據《食品安全法》第23條之規(guī)定，包括食品生產經營者、食品檢驗機構、消費者協會的社會主體有權參與食品安全風險交流活動。盡管如此，受知識赤字模式影響，目前我國食品安全風險交流主體呈現高度不平等性。具體而言，政府及其所屬的食品安全風險機構在風險交流活動中居于主導地位，是風險交流的絕對主角，而包括食品經營者、消費者和食品檢驗機構、媒體等在內的風險交流主體則處于弱勢的地位，只能在風險交流實踐中充當配角，被視作風險交流的對象，很多時候在整個風險交流實踐中的話語權受到很大制約，其能夠實質性參與的風險交流類型、方式和空間也非常有限。在政府與其他風險交流主體彼此之間是一種不平等關系。

同時，這種由政府主導乃至壟斷風險交流職能的結構配置難以適應食品安全風險交流的互動性和靈活性要求。當前食品安全風險交流主體之間的不平等，導致了風險交流任務分配的高度不均衡。具體而言，一方面，政府及其所屬風險交流機構主導甚至壟斷了食品安全風險交流職能，這勢必加重本就呈現依附性和碎片化特征的食品安全風險交流機構的職責，而現行的風險交流機構設置卻難以承受以上職能，從而將加劇食品安全風險交流實踐的形式化問題。

另一方面，食品安全風險交流具有互動性和靈活性的特征，為了適應食品安全風險交流任務的上述特征，食品安全風險交流在組織構造上需要充分具有多元性和扁平化的特征。根據傳統(tǒng)行政組織法遵循行政一體原則，并將該原則限縮在“組織一體”的范圍內，其確保手段表征為上下級機關間的科層機構和層級命令。（13）受傳統(tǒng)“行政一體”原則影響，食品安全風險規(guī)制機構設置呈現層級行政的色彩。然而，作為風險規(guī)制重要內容的風險交流卻有著天然的協商性、互動性和靈活性特征，因此除了需要具有權威性的政府風險交流機構，也需要更具靈活性和扁平化特征的組織形態(tài)。然而，目前由政府及其隸屬食品安全風險交流機構壟斷風險交流職能的做法顯然難以滿足風險社會背景下不斷膨脹的風險交流任務。政府對食品安全風險交流的壟斷將抑制諸如食品行業(yè)協會等中間組織形式在食品安全風險交流作用的發(fā)揮，并導致行政法制度和理論對這些中間組織形式缺乏足夠的制度安排和理論回應，加劇了食品行業(yè)協會、消費者協會等在食品安全風險交流中的從屬性地位。

四、我國食品安全風險交流主體制度之完善

從行政組織法角度而言，食品安全風險交流主體制度在風險交流行政組織中發(fā)揮著基礎性和框架性作用。面對當前我國食品安全風險交流主體制度構造存在的獨立性不足和碎片化問題，亟待對風險交流主體制度構造加以健全完善。

（一）食品安全風險交流主體制度完善應遵循之基本原則

1.統(tǒng)分結合原則

鑒于食品安全風險交流的交融性、互動性、靈活性等特征，在交流主體制度構造上宜在整體性與碎片化、統(tǒng)一與分散之間尋求平衡。一方面，不能因風險交流主體構造的碎片化帶來的問題而片面強調食品安全風險交流主體構造的整體性。國內學者在食品安全監(jiān)管體制的研究中，常常將矛頭指向食品安全監(jiān)管體制的高度碎片化導致的九龍治水現象，并引致食品安全監(jiān)管失效，進而以整體性政府理念重構整體性的食品安全監(jiān)管體制。（14）這一觀點對于完善食品安全監(jiān)管體制固然具有重要價值，但將這種整體性思維完全照搬，套用于食品安全風險交流主體制度構造卻難以奏效。原因在于，整體性治理是在反思和檢討新公共管理理論所倡導的分散化、扁平化治理結構的基礎上提出來的。但風險交流本身具有動態(tài)性和融貫性的特征，意味著風險評估機構和風險管理機構都應當作為風險交流主體，承擔部分交流職能。那種完全遵循整體性治理理念將食品安全風險交流職能完全交由某一個部門或機構來行使的做法，顯然是不合理的。

另一方面，不能因為風險交流主體多元性而片面強調風險交流主體構造的分散化。整體性治理理念之于食品安全風險交流主體制度建構的價值在于，其從打造整體性政府的角度倡導加強政府部門之間的協調、溝通與合作，這對于建立橫向和縱向之間的食品安全風險交流協調合作機制，破解食品安全風險交流的碎片化問題無疑具有重要啟發(fā)意義。誠然，相較于食品安全風險評估主體和風險管理主體，風險交流主體具有高度的廣泛性和分散性，包括風險評估機構、管理機構、行業(yè)協會、消費者協會、消費者、普通公眾、專家、媒體都是食品安全風險交流活動的參與主體，但這不意味著食品安全風險交流主體構造就應完全分散。實際上，為保障食品安全風險交流活動的權威性，應增強各食品安全風險交流主體之間，尤其是政府內部的食品安全風險交流機構間的整體性和協調性。食品安全風險交流主體制度的重構，應綜合考慮食品安全風險交流的多重特征，堅持統(tǒng)分結合基本原則，合理平衡食品安全風險交流主體制度的整體性要求與多元性要求之間的關系，且兩者具有兼容可能性。

2.相對獨立性原則

面對食品安全風險交流與風險評估、風險管理職能之間的高度交融性特征所導致的風險交流的依附性，殊有必要強化食品安全風險交流的獨立性原則。風險交流的交融性并非否認其獨立性，恰恰相反，風險交流活動需要建立在科學、客觀、真實的基礎之上，并需要參與交流各方主體以真誠的態(tài)度展開交流。在現實的食品安全風險交流實踐中，不乏出現食品安全風險交流機構因受到內外界因素干擾而發(fā)布不實食品安全風險信息或隱瞞食品安全風險信息的現象，這折射出食品安全風險交流組織構造存在的依附性問題。因此，為保障食品安全風險交流活動的科學性、客觀性、真實性，保證各方真誠開展風險交流，在交流主體制度構造上應當具有相對獨立性。之所以強調其相對獨立性而非完全獨立，是因為風險交流職能被風險評估機構和風險管理機構所承接，在政府內部建立與前兩者完全分離，完全獨立的食品安全風險機構并不可能，也不可欲，且與風險交流的融貫性特征不相契合。更為可取的方案是在食品安全風險交流主體制度建構上秉持相對獨立性原則。

3.透明性原則

傳統(tǒng)官僚科層制的一個問題在于，對于普通民眾來說，其猶如一個密封的“黑箱”，呈現出高度的封閉性。就食品安全風險交流而言，透明性是其內在要求?，F代食品安全風險交流具有協商性和互動性特征，要求風險交流組織構造上應具有充分的透明性和開放性，那種在高度封閉狀態(tài)下所開展的風險交流活動，所得出的風險交流結果是難以令人信服的，不僅將偏離風險交流之目標，而且最終將侵蝕風險交流機構的公信力。風險交流組織的透明性，不僅使人們能夠洞悉食品風險交流活動的過程，及時知悉風險交流的結果，而且使得多元社會主體有機會參與到風險交流活動之中，通過提高食品安全風險交流組織構造的透明性，能夠贏得社會公眾對風險交流，乃至整個風險規(guī)制活動的信任。

4.卓越性原則

風險交流活動是一項兼具科學性和藝術性的事業(yè)。一方面，風險交流具有科學性。在多數情況下，食品安全風險交流活動是以科學家在風險評估活動中所得出的關于食品安全風險的性質、大小和規(guī)模等風險事實判斷為基礎的。這意味著，在食品安全風險評估過程中，以及食品安全評估者向外界披露風險信息的過程中，涉及到大量專業(yè)知識。風險交流因此也具有較高科學性。另一方面，食品安全風險交流活動具有高度藝術性。如果說食品安全風險評估是一項面向客觀世界所開展的科學探索事業(yè)，那么食品安全風險交流則是一個面向多元社會主體所開展的協商對話過程。而多元社會主體在風險認知、風險偏好、思想觀念等諸方面均存在顯著的個體差異，且在風險交流過程中需要考慮到社會、組織、文化和個體心理等諸多因素對風險交流過程的作用機制，其中蘊含著豐富的理論知識和實踐技藝。鑒于風險交流實踐所蘊含的科學性和藝術性之雙重屬性，要求在組織構造上應當具有卓越性，以確保其能夠高效且專業(yè)地開展食品安全風險交流工作。

（二）我國食品安全風險交流主體制度完善之具體路徑

1.強化政府食品安全風險交流機構的獨立與協調

第一，對于風險評估中的風險交流職能配置，宜改變目前由國家食品安全風險評估專家委員會組織風險交流的職能配置和組織架構，可以考慮借鑒美國食品藥品監(jiān)督管理局下設“風險交流咨詢委員會”和歐盟食品安全局的“風險交流咨詢小組”的組織架構方案，設立專門的食品安全風險交流咨詢委員會，負責食品安全風險評估中的風險交流職能，以強化風險評估中風險交流機構的獨立性。在風險交流咨詢委員會成員的構成上，應當充分考慮食品安全風險評估中風險交流的科學性和藝術性的雙重要求，包括食品安全評估專家、風險交流專家、產業(yè)界代表和消費者等。同時，為了保障專家能夠獨立、公正履職，還應當建立科學合理的專家遴選機制和利益聲明機制。

第二，對于食品安全風險管理中的風險交流職能配置，宜以增強獨立性和協調性為目標，對其進行必要的完善。首先，強化風險管理中的風險交流職能和機構的獨立性。以市場監(jiān)管部門為例，可以考慮在市場監(jiān)管部門中單獨設立食品安全風險交流處室，以強化食品安全風險交流職能和機構的獨立性，并加強食品安全風險交流隊伍建設，提高風險交流專業(yè)化能力和水平。其次，建立食品安全風險交流協調機制。針對食品安全風險交流實踐中存在的碎片化問題，應以整體性治理理念為指導，在風險管理機構中構建合理的、多層次的風險交流協調合作機制。一是強化市場監(jiān)管機構內部的風險交流協調機制建設。宜建立縱橫雙向交錯的內部食品安全風險交流協調機制，以強化跨層級和跨區(qū)域的食品安全風險消息交流工作。二是加強市場監(jiān)管機構與農業(yè)行政等食品安全監(jiān)管部門的風險交流協調。除了市場監(jiān)管部門之外，農業(yè)行政等部門也承擔了部分農產品的質量安全管理工作，因此，市場監(jiān)管部門在風險管理中還應當加強與農業(yè)行政部門在食品安全風險交流方面的協調工作。三是加強與食品安全風險交流評估機構的食品安全風險交流協調。目前，我國在食品安全風險行政構造上采取了分離模式，即食品安全風險評估和風險管理相分離。該模式的一個基本預設為：風險評估是一項科學性活動，需要高度的獨立性，而風險管理是一項行政活動，其中充斥著經濟、社會、技術乃至政治等各種復雜因素的影響。該模式的優(yōu)勢在于有利于保障風險評估活動免受行政乃至政治因素的干擾，以確保風險評估的科學性。然而，分離不等于隔絕。在實踐中，風險評估機構和風險管理機構中仍存在對話交流之必要。這也是緣何現代食品安全風險交流具有融貫性的原因。因此，在風險管理階段，需要強化風險管理機構和風險評估機構之間的風險交流協調。

鑒于食品安全風險管理機構的風險交流協調實踐在多個層面，與多個主體一并或分別展開，因此為避免協調機制出現重復問題，建議以安徽省風險預警交流協作制度為藍本，構建統(tǒng)一分層的食品安全風險交流協調機制。

2.強化食品安全風險交流社會主體地位和作用

面對著高度復雜性和不確定性的風險，需要充分發(fā)揮多元社會主體的作用，形成風險治理的社會共治結構。這意味著，“傳統(tǒng)的行政一體原則，即慢慢有所位移，雖然此種位移并非全盤否定行政一體之基本原則，但是卻增加了新的手段之要素，例如在行政組織的實務發(fā)展，即有逐步朝向‘非形式化’、‘非集中化’、‘扁平化’、‘網絡化’及‘合作化’的傾向”。（15）行政組織由傳統(tǒng)的縱向科層結構向網絡化、扁平化方向演進發(fā)展，這對構筑在行政一體原則基礎之上的傳統(tǒng)行政組織法構成深刻挑戰(zhàn)。

面對包括食品經營者、消費者、媒體、食品行業(yè)協會等多元社會主體深度參與到風險交流實踐，卻在制度構造中面臨被邊緣化這一突出問題，首先要充分肯認其作為食品安全風險交流主體的地位，并重申其與政府食品安全風險交流機構之間的平等性。對于消費者協會、食品行業(yè)協會這些介于國家主體與社會主體之間的“社會中間層”，亟需從法律上明確其地位。有學者認為，囿于各自分析方法和建構理念的局限性，傳統(tǒng)社會中間層理論忽略了社會中間組織所具有的公私雙重屬性，并主張以“主體—行為—責任”范式為基本路徑，把社會中間層的主體地位、行為邊界及責任制度加以法治化。（16）還有學者主張從國家行政和社會行政兩個維度對傳統(tǒng)行政主體理論加以系統(tǒng)性改造，并將各類從事公共行政的政府外組織定位為“準行政主體”。這對于我們思索消費者協會、食品行業(yè)協會等食品安全風險交流主體的法律地位具有重要啟發(fā)意義。（17）

面對著消費者協會等社會組織作為風險交流主體深度參與到食品安全風險交流實踐之中，不宜再固守傳統(tǒng)的行政主體范式的行政組織法理論范式，而應以“任務—組織”理論范式為指引構建行政組織法對食品安全風險交流主體的認同機制。在明確行政任務導向的基礎上，通過擴展行政組織立法的調整范圍，將消費者協會、食品行業(yè)協會等具有社會管理職能的部分社會組織納入行政法治框架下予以制度定位，在超越傳統(tǒng)行政主體為中心的制度框架基礎上，將其定位為行政組織法意義上的“公共任務承擔體”。（18）對諸如消費者協會、食品行業(yè)協會等履行社會公共職能的社會主體而言，賦予其“公共任務承擔體”地位，既是對其食品安全風險交流主體地位的認同，也為其面向食品安全風險交流探索靈活多樣的任務型組織提供了可能性。同時，實踐中，傳統(tǒng)科層組織與新興社會組織之間往往會產生摩擦，“以政府為代表的層級組織經常會吸納網格結構，將其成為附屬和補充，導致網格化社會組織被嵌入到‘等級制度的陰影’中?！保?9）在食品安全風險交流組織建構中，需要對這種過度的行政“組織吸納”現象保持高度警惕，因為它將從根本上侵蝕社會組織開展風險交流的獨立性。

作為超越傳統(tǒng)功能取向和規(guī)則取向的組織形態(tài)，任務型組織以其開放性、專業(yè)性、靈活性特征，為風險社會開辟出一條網絡化、合作化的道路，在現代風險治理中發(fā)揮著重要作用。（20）任務型組織與食品安全風險交流之間具有高度契合性，以任務型組織理論為指引，消費者協會、食品行業(yè)協會既可以參與到政府食品安全風險機構組織的風險交流活動之中，也能根據食品安全風險交流實踐的現實需求，有針對性地建立扁平化的食品安全風險交流組織架構，更好履行食品安全風險交流任務。

五、結語

“風險社會中人類正面臨范圍更廣的結構和更復雜的整體性危機防御，安全保障任務，涉及不同的專業(yè)領域的行政事務對行政系統(tǒng)的協調性、靈活性提出了更高要求。行政必須統(tǒng)合內部力量去完成復雜的行政任務”。（21）食品安全風險交流是一種發(fā)生于多元主體之間的意向性活動。從組織學和行政組織法的角度而言，這種意向性活動受到組織構造和行政組織法權配置的深度形塑。在風險交流逐漸成為現代風險國家一種重要的行政任務的時代背景之下，法律學者既需要以風險交流行政任務的興起為契機，從制度層面探索因應食品安全風險交流實踐的組織形態(tài)及其具體架構，又要從理論層面關照風險交流實踐對行政組織法學的沖擊，對傳統(tǒng)行政主體理論和建構在行政一體原則基礎之上的行政組織法理論和學說予以理論審視，努力實現制度探索與理論建構之間的良性互動，將我國風險交流主體制度研究不斷推向深入。

注釋：

（1） 參見戚建剛：《食品安全風險評估組織之重構》，《清華法學》2014年第3期。

（2） 參見張恩典：《食品安全風險交流模式的比較與借鑒》，《科技與法律》2015年第5期。

（3） 參見姚國艷：《論我國食品安全風險交流制度的完善——兼議〈食品安全法〉第23條》，《東方法學》2016年第3期。

（4） 蔡文燦：《論環(huán)境風險治理中公眾與專家的分歧與彌合》，《華僑大學學報》（哲學社會科學版）2017年第6期。

（5） 參見劉飛、李譚君：《食品安全治理中的國家、市場與消費者：基于協同治理的分析框架》，《浙江學刊》2013年第6期。

（6） 參見高曉東：《食品安全監(jiān)管中食品檢驗機構的地位和作用》，《食品安全導刊》2020年第3期。

（7） 參見佘碩：《新媒體環(huán)境下的食品安全風險交流——理論探討與實踐研究》，武漢大學出版社2017年版，第62—63頁。

（8） ［美］凱斯·桑斯坦：《標簽：社交媒體時代的眾聲喧嘩》，陳頎等譯，中國民主法制出版社2021年版，第204頁。

（9） ［英］科林·斯科特：《規(guī)制、治理與法律：前沿問題研究》， 安永康譯， 清華大學出版社2018年版，第240頁。

（10） 參見王貴松：《風險行政的組織法構造》，《法商研究》2016年第6期。

（11） 參見孫穎：《食品安全風險交流的法律制度研究》，中國法制出版社2017年版，第178頁。

（12） 參見葉必豐：《行政組織法功能的行為法機制》，《中國社會科學》2017年第7期。

（13） 參見張運昊：《行政一體原則的功能主義重塑及其限度》，《財經法學》2020年第1期。

（14） 參見顏海娜：《我國食品安全監(jiān)管體制改革——基于整體政府理論的分析》，《學術研究》2010年第5期。

（15） 林明鏘：《歐盟行政法——德國行政法總論之變革》，新學林出版股份有限公司2009年版，第158頁。

（16） 參見張繼恒：《社會中間層的經濟法主體地位析辯——由“三元框架”引發(fā)的思考》，《法制與社會發(fā)展》2013年第6期。

（17） 參見王敬波：《面向整體政府的改革與行政主體理論的重塑》，《中國社會科學》2020年第7期。

（18） 鄒煥聰：《公私合作主體的興起與行政組織法的新發(fā)展》，《政治與法律》2017年第11期。

（19） 王旭：《重大傳染病危機應對的行政組織法調控》，《法學》2020年第3期。

（20） 參見石國亮、張乾友：《通過任務型組織開展風險治理——兼評張康之教授的“任務型組織觀”》，《社會科學研究》2012年第6期。

（21） 白云鋒：《應急背景下行政組織一體性的重塑》，《東南法學》2022年第2期。