摘要：在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的時代背景下，完善國家創(chuàng)新體系對于科技及經(jīng)濟的發(fā)展而言至關(guān)重要，是推動中國式現(xiàn)代化、塑造國家競爭優(yōu)勢的重要依托。作為社會主義市場經(jīng)濟條件下集中力量辦大事的創(chuàng)新體制，新型舉國體制契合大科學(xué)時代科技創(chuàng)新活動的基本規(guī)律，有助于促進科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的高效互動，是提升國家創(chuàng)新體系整體效能的體制保障。當(dāng)前，由于國際科技合作受阻，且我國的自主創(chuàng)新能力、科技創(chuàng)新組織協(xié)同程度與資源配置效率均有待提升，制約著國家創(chuàng)新體系的進一步完善。為此，應(yīng)堅持和加強黨對科技工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，推進多元主體協(xié)同高效創(chuàng)新，同時促進創(chuàng)新資源的有效整合與優(yōu)化配置，以充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，提升國家創(chuàng)新體系整體效能。

關(guān)鍵詞：新型舉國體制；國家創(chuàng)新體系；科技創(chuàng)新；制度創(chuàng)新

中圖分類號：F124 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-854X（2025）03-0049-07

一、引言

縱觀世界近現(xiàn)代史，每一次工業(yè)革命都伴隨著重大科技創(chuàng)新與生產(chǎn)力的快速發(fā)展，充分把握機遇的國家往往能夠創(chuàng)造巨大的新增財富，提升自身的國家競爭力和現(xiàn)代化水平。在新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革深入發(fā)展的時代背景下，習(xí)近平明確指出，“中國式現(xiàn)代化要靠科技現(xiàn)代化作支撐，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展要靠科技創(chuàng)新培育新動能?！保?）健全新型舉國體制、提升國家創(chuàng)新體系整體效能有利于加快形成和發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力，是建設(shè)創(chuàng)新型國家、推動中國式現(xiàn)代化的重要依托。

準(zhǔn)確把握新型舉國體制與國家創(chuàng)新體系的概念內(nèi)涵，是探究如何以新型舉國體制促進國家創(chuàng)新體系整體效能提升的基本前提。首先需要明確，新型舉國體制是“面向國家重大戰(zhàn)略需求，充分發(fā)揮集中力量辦大事的制度優(yōu)勢，綜合運用行政的和市場的諸種手段，尊重科學(xué)規(guī)律、經(jīng)濟規(guī)律和市場規(guī)律，綜合政府力量和市場力量協(xié)同發(fā)力，凝聚和集成國家戰(zhàn)略科技力量、社會資源共同攻克重大科技難題的組織模式和運行機制?！保?）換言之，與傳統(tǒng)舉國體制相比，新型舉國體制仍是通過“大規(guī)模協(xié)作”（3）來“完成重大任務(wù)”（4），但具有“從行政配置資源為主到市場配置資源為主”、“從產(chǎn)品導(dǎo)向到商品導(dǎo)向”、“從注重目標(biāo)實現(xiàn)到目標(biāo)與效益并重”等新特點。（5）其次，關(guān)于國家創(chuàng)新體系，國內(nèi)外學(xué)者都開展了諸多研究。其中，弗里曼于1987年正式提出國家創(chuàng)新體系的概念，并將之界定為包含市場主體、政策制定者和社會創(chuàng)新力量的系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)（6），倫德瓦爾在此基礎(chǔ)上進一步強調(diào)了金融部門在國家創(chuàng)新體系中的重要作用。（7）我國學(xué)者陳勁則將國家創(chuàng)新體系界定為“國家范圍內(nèi)企業(yè)、大學(xué)、政府機構(gòu)的技術(shù)、商業(yè)、法律、社會和財政等為產(chǎn)生科學(xué)、技術(shù)而努力的相互作用網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”（8），突出了創(chuàng)新活動的國家界限性與主體多元性。

總體而言，國內(nèi)外學(xué)者關(guān)于新型舉國體制與國家創(chuàng)新體系的研究均取得了豐富成果，但卻鮮少深入探討新型舉國體制與國家創(chuàng)新體系之間的邏輯關(guān)聯(lián)。事實上，在以科技創(chuàng)新推進中國式現(xiàn)代化的進程中，新型舉國體制的落地和實施需要國家創(chuàng)新體系的支撐，提升國家創(chuàng)新體系整體效能也要求充分發(fā)揮新型舉國體制的引領(lǐng)作用。為此，應(yīng)當(dāng)在已有研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國科技創(chuàng)新治理的最新實際，深入剖析新型舉國體制與國家創(chuàng)新體系的內(nèi)在契合點，進而探討健全新型舉國體制、提升國家創(chuàng)新體系整體效能的可行路徑。

二、新型舉國體制與國家創(chuàng)新體系：內(nèi)在邏輯與體制保障

健全新型舉國體制和完善國家創(chuàng)新體系均要求政府、企業(yè)、高校和科研機構(gòu)協(xié)同參與創(chuàng)新活動。在此過程中，完善國家創(chuàng)新體系的關(guān)鍵切入點在于優(yōu)化創(chuàng)新主體的組織模式和創(chuàng)新活動的運行機制，而新型舉國體制能夠依據(jù)國家戰(zhàn)略需求調(diào)配創(chuàng)新體系中的資金、技術(shù)和人才資源，發(fā)揮制度創(chuàng)新對于科技創(chuàng)新的引導(dǎo)和支撐作用，從而推動國家創(chuàng)新體系整體效能的提升。

（一）國家創(chuàng)新體系整體效能提升有賴于科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的高效互動

馬克思恩格斯高度重視科技創(chuàng)新對于生產(chǎn)力發(fā)展的推動作用，以及由資本有機構(gòu)成不斷提高所引致的社會變革趨勢。習(xí)近平強調(diào)，“科技興則民族興，科技強則國家強”（9），“科技創(chuàng)新、制度創(chuàng)新要協(xié)同發(fā)揮作用，兩個輪子一起轉(zhuǎn)”。（10）無論是在馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)還是新制度經(jīng)濟學(xué)的理論框架之中，科技創(chuàng)新都是促進生產(chǎn)力發(fā)展和經(jīng)濟增長的重要力量，都是與制度創(chuàng)新密不可分的。

首先需要明確，國家創(chuàng)新體系的效能并不完全等同于其經(jīng)濟績效，不能單純以科技創(chuàng)新資源的投入產(chǎn)出效率來衡量?！靶А笔菍覄?chuàng)新體系看作“黑箱”，分析創(chuàng)新投入產(chǎn)出績效（11），是“科技-經(jīng)濟”過程的結(jié)果呈現(xiàn)。但是，片面以經(jīng)濟層面的產(chǎn)出來衡量創(chuàng)新體系的效能并不準(zhǔn)確，無法反映科技創(chuàng)新的自主程度及其與國家發(fā)展需求的契合程度。尋找提升國家創(chuàng)新體系整體效能的具體路徑需要關(guān)注創(chuàng)新活動的全過程，深入剖析科技創(chuàng)新助力國家安全與發(fā)展的作用機理，探討如何通過創(chuàng)新治理優(yōu)化國家創(chuàng)新體系的內(nèi)部結(jié)構(gòu)，使投入的資源和要素相互作用以持續(xù)帶來高質(zhì)量產(chǎn)出，而這就要考察制度創(chuàng)新與科技創(chuàng)新的互動關(guān)系。

社會經(jīng)濟制度在很大程度上決定著生產(chǎn)關(guān)系，調(diào)控著創(chuàng)新資源的流動方向和速度，從而對一國創(chuàng)新體系效能的高低產(chǎn)生顯著影響。在馬克思主義政治經(jīng)濟學(xué)的理論視野中，“生產(chǎn)力中也包括科學(xué)”（12），科學(xué)技術(shù)屬于生產(chǎn)力的范疇，受到生產(chǎn)關(guān)系的影響。制度作為上層建筑的組成部分，反作用于作為“生產(chǎn)關(guān)系的總和”的經(jīng)濟基礎(chǔ)。（13）可見，科技與制度之間存在邏輯關(guān)聯(lián)，完善國家創(chuàng)新體系需要把握和利用好科技創(chuàng)新與制度創(chuàng)新之間的互動關(guān)系。而且，主體的創(chuàng)新行為本身受到制度框架的影響，科學(xué)的制度安排有助于國家創(chuàng)新體系的高效運行。

從市場經(jīng)濟的運行層面考察，制度也對資源配置狀況、技術(shù)創(chuàng)新活動和經(jīng)濟績效具有決定性影響。長期以來，主流的新古典經(jīng)濟學(xué)片面強調(diào)價格機制對于市場交換行為的調(diào)節(jié)作用，忽視制度和組織對于經(jīng)濟發(fā)展的重要影響。但正如羅納德·哈里·科斯在《企業(yè)的性質(zhì)》中所指出的，利用價格機制是有成本的，而企業(yè)作為經(jīng)濟組織能夠通過系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)管理替代市場的資源配置作用，不同制度安排的資源配置效率是有差異的。（14）道格拉斯·諾斯則通過對經(jīng)濟發(fā)展進程的歷史考察證實了制度創(chuàng)新對于技術(shù)創(chuàng)新的影響，認(rèn)為“制度變遷改變了合作行為的收益（例如契約的依法執(zhí)行），提高了發(fā)明和創(chuàng)新的激勵（專利法），改變了投資于人力資本的收益（建立制度以整合復(fù)雜經(jīng)濟體中分散的知識），降低了市場的交易成本（創(chuàng)設(shè)司法體系以降低契約的執(zhí)行成本）”。（15）新型舉國體制作為統(tǒng)一調(diào)配人力、物力、財力資源以集中力量解決國家“急難險重”問題的體制安排，不僅包括正式制度中的國家政治結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟制度體系，還包括社會文化和價值導(dǎo)向等非正式制度。（16）在以新型舉國體制推動重大科技創(chuàng)新的模式下，國家作為創(chuàng)新體系中的決策者和組織協(xié)調(diào)者發(fā)揮主導(dǎo)作用，通過確定產(chǎn)權(quán)、訂立契約等方式使社會福利最大化。一方面，社會主義市場經(jīng)濟條件下的新型舉國體制注重制定完善的知識產(chǎn)權(quán)激勵方案，有助于充分激發(fā)創(chuàng)新主體的積極性。另一方面，在促進政產(chǎn)學(xué)研合作創(chuàng)新的過程中，國家的科技發(fā)展規(guī)劃及相關(guān)政策能夠發(fā)揮類似契約的作用以減少科技創(chuàng)新的不確定性風(fēng)險，有效的組織協(xié)調(diào)也有助于實現(xiàn)創(chuàng)新主體間的信息互通，從而降低交易成本，促進國家創(chuàng)新體系整體效能的提升。

（二）新型舉國體制契合社會主義市場經(jīng)濟的要求與科技創(chuàng)新的基本規(guī)律

當(dāng)前，世界進入大科學(xué)時代，科學(xué)研究的規(guī)模和復(fù)雜性顯著加大，科學(xué)和技術(shù)的一體化趨勢日益凸顯。關(guān)于對實現(xiàn)技術(shù)突破至關(guān)重要的基礎(chǔ)研究，習(xí)近平指出，在大科學(xué)時代，“基礎(chǔ)研究組織化程度越來越高，制度保障和政策引導(dǎo)對基礎(chǔ)研究產(chǎn)出的影響越來越大?！保?7）在此背景下，通過深化科技體制改革健全新型舉國體制，是提升國家創(chuàng)新體系整體效能的鎖鑰。

新型舉國體制有助于實現(xiàn)有為政府與有效市場共同推動國家創(chuàng)新體系整體效能的提升。在馬克思主義生產(chǎn)力理論的視域下，新型舉國體制作為新型生產(chǎn)關(guān)系的突出體現(xiàn)，被運用到科技創(chuàng)新領(lǐng)域時能夠推動政府、高校、科研機構(gòu)、企業(yè)的協(xié)同合作，共同創(chuàng)造更大的社會生產(chǎn)力。而且，新型舉國體制的“新”集中體現(xiàn)在其注重“發(fā)揮市場的決定性作用”與“更好發(fā)揮政府作用”的有機結(jié)合，追求頂層設(shè)計科學(xué)性、前瞻性、先導(dǎo)性與市場靈活性的有效統(tǒng)籌。西方主流經(jīng)濟學(xué)往往陷入以市場失靈為前提討論政府干預(yù)的窠臼，事實上，政府與市場在科技創(chuàng)新資源的配置方面并非“二元對立”關(guān)系。新型舉國體制一方面保障了科技創(chuàng)新服務(wù)于國家安全與發(fā)展的戰(zhàn)略導(dǎo)向，能夠統(tǒng)籌人力、財力、物力資源解決重大科技創(chuàng)新問題，彰顯了社會主義制度集中力量辦大事的顯著優(yōu)勢；另一方面也符合市場經(jīng)濟運行規(guī)律，能夠在利用市場機制激發(fā)創(chuàng)新活力、提升創(chuàng)新效率的同時，以“創(chuàng)新型政府”彌補市場失靈、創(chuàng)造和塑造市場（18），從而實現(xiàn)常規(guī)式治理與動員式治理的動態(tài)互嵌，提升創(chuàng)新體系的整體效能。

新型舉國體制能夠推動多元主體協(xié)同創(chuàng)新，有助于在促進科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新融合發(fā)展的過程中將制度優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為治理效能。隨著新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的深入發(fā)展，科技創(chuàng)新的復(fù)雜度與不確定性顯著提升。在此背景下，國家戰(zhàn)略科技力量對于推動科技創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展而言意義重大。根據(jù)愛德溫·曼斯菲爾德的研究，新產(chǎn)品、新工藝對學(xué)術(shù)研究的依賴程度呈提高趨勢，學(xué)術(shù)研究對企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的貢獻也越來越大。（19）這表明，科學(xué)研究、技術(shù)突破與產(chǎn)業(yè)發(fā)展之間的聯(lián)系日益緊密，對科技創(chuàng)新活動的協(xié)同性與組織化程度提出了更高要求。在新型舉國體制之下，科學(xué)研究服務(wù)于國家的戰(zhàn)略使命，得到國家財政、科技金融與社會力量的資金支持，且能夠在政府的引導(dǎo)下實現(xiàn)跨學(xué)科、跨機構(gòu)、跨團隊的協(xié)同合作，有助于集中力量實現(xiàn)突破性的科技創(chuàng)新。新型舉國體制強調(diào)政產(chǎn)學(xué)研協(xié)同創(chuàng)新，要求高校和科研院所關(guān)注市場需求、加強與產(chǎn)業(yè)界的聯(lián)系，使科研成果和人才培養(yǎng)服務(wù)于技術(shù)進步與產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，這有助于促進科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的融合發(fā)展，使科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力。

三、提升國家創(chuàng)新體系整體效能面臨的問題與挑戰(zhàn)

國家創(chuàng)新體系決定一國學(xué)習(xí)新知識、新技術(shù)的方向和速度（20），應(yīng)不斷完善國家創(chuàng)新體系以使創(chuàng)新主體能夠充分運用內(nèi)外部創(chuàng)新資源，通力合作推動知識與技術(shù)創(chuàng)新。當(dāng)前，我國在科技創(chuàng)新內(nèi)外部條件的改善、創(chuàng)新主體的協(xié)同以及創(chuàng)新資源的優(yōu)化配置等方面存在不足，阻滯了國家創(chuàng)新體系整體效能的提升。

（一）自主創(chuàng)新能力提升與國際科技合作開展面臨挑戰(zhàn)

在全球化時代，世界各國的命運休戚相關(guān)，且不同國家在自然資源稟賦與科技發(fā)展水平等方面存在差異，客觀上要求國家間積極開展合作以實現(xiàn)優(yōu)勢互補，并協(xié)力破解各國在科技創(chuàng)新領(lǐng)域面臨的共性難題。但是，由于國際科技競爭加劇和自主研發(fā)遭遇瓶頸，我國在完善國家創(chuàng)新體系的過程中面臨諸多挑戰(zhàn)。

提升國家創(chuàng)新體系整體效能的首要任務(wù)是打破科技封鎖，實現(xiàn)高水平科技自立自強。近年來，中國在科技與經(jīng)濟等領(lǐng)域發(fā)展迅速，國家競爭力與國際影響力穩(wěn)步提升。但是，由于冷戰(zhàn)思維的延續(xù)與意識形態(tài)的差異，以美國為首的西方發(fā)達國家不斷鼓吹“中國威脅論”，限制我國與他國開展國際科技合作，企圖通過實行科技封鎖、脫鉤斷鏈等方式遏制中國的科技創(chuàng)新與經(jīng)濟發(fā)展，同時憑借自身的科技霸權(quán)和在全球價值鏈中的有利位置從國際貿(mào)易中攫取高額壟斷利潤、維持國際主導(dǎo)地位。在這種國際形勢下，中國難以通過合作生產(chǎn)、技術(shù)貿(mào)易及服務(wù)等方式接受國際技術(shù)轉(zhuǎn)移與擴散，在芯片設(shè)計與制造、工業(yè)軟件開發(fā)等領(lǐng)域面臨“卡脖子”困境。習(xí)近平曾深刻指出，“關(guān)鍵核心技術(shù)是要不來、買不來、討不來的”。（21）但是，由于關(guān)鍵核心技術(shù)的復(fù)雜性與人才培養(yǎng)的長期性，中國難以在短期內(nèi)通過自主創(chuàng)新實現(xiàn)重大科技突破，使得國家的科技安全與發(fā)展面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

除自主創(chuàng)新能力有待提升以外，中國當(dāng)前也尚未統(tǒng)籌處理好自主創(chuàng)新與開放創(chuàng)新之間的辯證關(guān)系。在全球科技與經(jīng)濟競爭日趨激烈的國際局勢下，為維護科技安全與經(jīng)濟利益，我國必須堅持自主創(chuàng)新與開放創(chuàng)新的協(xié)同并進。實行自主創(chuàng)新是中國打破科技封鎖、在國際科技合作中贏得平等地位的必然選擇。但是，由于中華人民共和國成立初期科技落后的現(xiàn)實狀況，我國不得不實行長期的技術(shù)追趕，且在此過程中逐漸形成利用所謂的“比較優(yōu)勢”與“后發(fā)優(yōu)勢”，引進、吸收和模仿國外先進技術(shù)的路徑依賴。加之容錯機制的不完善、創(chuàng)新主體缺乏冒險精神，導(dǎo)致我國開展自主創(chuàng)新的動力不足。而且，目前我國在引領(lǐng)前沿科學(xué)議題和組織跨國科研合作方面的表現(xiàn)不夠突出，中國科技企業(yè)的開放創(chuàng)新能力也還有待提升。具體而言，我國科技企業(yè)在全球創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)中的嵌入程度不夠深，對部分國外供應(yīng)商的依附程度比較高，整合、吸收全球創(chuàng)新資源的能力也還比較弱，尚且無法建立全球通用的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，難以在國際科技合作中占據(jù)優(yōu)勢地位。（22）

（二）科技創(chuàng)新組織化、協(xié)同化程度不高

完善國家創(chuàng)新體系的基本前提是明確各個創(chuàng)新主體的角色定位，但我國“政產(chǎn)學(xué)研用”的功能邊界還不夠清晰。在推動實現(xiàn)關(guān)鍵性、顛覆性技術(shù)突破的過程中，政府往往在創(chuàng)新活動的頂層設(shè)計與創(chuàng)新資源的調(diào)配方面發(fā)揮主導(dǎo)性作用。這一方面有助于彌補關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域的市場失靈，但另一方面，也使企業(yè)和科研機構(gòu)過度依賴政府決策和資源支持，加之我國目前對知識產(chǎn)權(quán)的保護力度不夠，導(dǎo)致創(chuàng)新主體缺乏開展自主創(chuàng)新的動力和積極性。對于企業(yè)來說，完全依照產(chǎn)業(yè)政策進行科技創(chuàng)新方向的選擇可能導(dǎo)致其無法根據(jù)市場需求和競爭狀況靈活調(diào)整生產(chǎn)。而且，目前我國促進企業(yè)牽頭或參與國家重大項目、重大任務(wù)的機制仍不完善，這也不利于企業(yè)創(chuàng)新活力的發(fā)揮。對于作為知識傳播系統(tǒng)的高校來說，現(xiàn)有的課程設(shè)置與培養(yǎng)模式對創(chuàng)新思維、實踐能力和跨學(xué)科知識重視不夠，培養(yǎng)出的人才缺乏問題意識和解決問題的能力（23）， 導(dǎo)致我國難以在生命科學(xué)、化學(xué)等領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)基于科學(xué)的創(chuàng)新。（24）而且，作為科技創(chuàng)新的重要源泉，高校和科研機構(gòu)的人才評價體系與激勵機制以論文及專利數(shù)量為主要評價指標(biāo)，而不是以在基礎(chǔ)研究方面的新突破或成果的產(chǎn)業(yè)應(yīng)用價值為主要評價指標(biāo)，嚴(yán)重影響科研人員開展原始創(chuàng)新的積極性，不利于國家創(chuàng)新體系整體效能的提升。

促進創(chuàng)新主體間的協(xié)同合作是提升國家創(chuàng)新體系整體效能的重要著力點，但我國目前尚未實現(xiàn)產(chǎn)學(xué)研深度融合，未能解決國家戰(zhàn)略科技力量多主體整合這一制約國家創(chuàng)新體系整體效能提升的核心問題（25）。其一，高校和科研機構(gòu)在開展教學(xué)及科研的過程中缺乏與企業(yè)的信息聯(lián)通和對接合作，導(dǎo)致科研人員的專業(yè)素養(yǎng)和勞動者的職業(yè)技能難以滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求，創(chuàng)新成果向現(xiàn)實生產(chǎn)力的轉(zhuǎn)化難以實現(xiàn)。其二，企業(yè)、高校與科研機構(gòu)在開展合作創(chuàng)新的過程中，存在利益分配、知識產(chǎn)權(quán)歸屬與科技成果共享等方面的矛盾，加之三者在運行模式與管理體制等方面存在諸多差異，導(dǎo)致其難以形成科技創(chuàng)新合力。其三，當(dāng)前我國的科技中介服務(wù)機構(gòu)存在職能邊界不清、人才資源不足、協(xié)調(diào)層次不高等問題，且其功能主要是促進供需連接而非深入產(chǎn)學(xué)研內(nèi)部進行源頭整合（26）， 因而在促進創(chuàng)新主體協(xié)同合作方面的積極作用比較有限。

（三）科技創(chuàng)新資源的配置效率有待提升

完善國家創(chuàng)新體系的著力方向之一就是在資源投入量一定的情況下，通過改善其配置狀況提升科技創(chuàng)新效率。但由于科技創(chuàng)新的高度不確定性，創(chuàng)新資源的錯配和浪費難以完全避免，創(chuàng)新資源分布的不均衡性也制約著國家創(chuàng)新體系整體效能的進一步提升。

一方面，由于科技創(chuàng)新活動的復(fù)雜性，政府決策的科學(xué)性及政策執(zhí)行的有效性難以保證，可能引致創(chuàng)新資源的錯配和浪費。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，重大科技創(chuàng)新任務(wù)既離不開企業(yè)的支撐，更離不開國家權(quán)力的在場。（27）尤其是在新型舉國體制之下，政府是預(yù)測科技動向、組織創(chuàng)新活動的主體。但由于科技創(chuàng)新活動本身具有不確定性和高風(fēng)險性，加之我國現(xiàn)有的科技決策通常缺少企業(yè)家的參與，且可能因為決策過程的復(fù)雜性導(dǎo)致相關(guān)政策滯后于科技發(fā)展形勢和市場最新需求，使得科技發(fā)展戰(zhàn)略規(guī)劃、相關(guān)產(chǎn)業(yè)政策的實際效果和資源配置的準(zhǔn)確性難以保證。而且，政府過度干預(yù)科技創(chuàng)新可能造成市場扭曲，形成對企業(yè)創(chuàng)新的“擠出效應(yīng)”。此外，由于地方政府對于國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略的理解不準(zhǔn)確或階段性目標(biāo)不一致等可能情況的出現(xiàn)，部分創(chuàng)新政策難以得到充分的執(zhí)行和落實，資源可能流向能在短期內(nèi)帶來經(jīng)濟利益而非有利于提升國家創(chuàng)新體系整體效能的產(chǎn)業(yè)部門。

另一方面，我國科技創(chuàng)新資源在院校、企業(yè)和區(qū)域間的分布還不夠合理，共享機制還不夠完善，影響創(chuàng)新體系整體效能的進一步提高。其一，當(dāng)前我國的資金、設(shè)備、人才等科技資源高度集中于中央直屬高校與科研院所、大型國有企業(yè)和政府所指定的若干重點發(fā)展戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)（28），一些經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)因為科研基礎(chǔ)較為薄弱、創(chuàng)新主體缺乏等原因而導(dǎo)致創(chuàng)新需求無法得到充分滿足。這使得普通高校的科研實力和民營、中小微企業(yè)的創(chuàng)新能力未能得到有效提升、創(chuàng)新活力未能得到充分激發(fā)，部分非重點但有發(fā)展?jié)摿Φ漠a(chǎn)業(yè)無法獲得充足的資金支持和人才資源，導(dǎo)致不同區(qū)域的科技實力與經(jīng)濟發(fā)展水平存在顯著差距。其二，科技創(chuàng)新資源較為封閉，缺乏共享渠道和平臺，資源利用效率有待提高。當(dāng)前，許多高校和科研機構(gòu)的科研設(shè)施、企業(yè)的生產(chǎn)性實驗設(shè)施只對內(nèi)部開放或使用成本較高，創(chuàng)新資源的共享程度較低，導(dǎo)致資源閑置和重復(fù)建設(shè)的現(xiàn)象并存。而且，數(shù)據(jù)是信息時代重要的科技創(chuàng)新資源，但由于隱私、安全問題和商業(yè)利益的影響，目前數(shù)據(jù)資源在高校、科研機構(gòu)和企業(yè)之間的流通存在諸多障礙。

四、新型舉國體制推動國家創(chuàng)新體系整體效能提升的戰(zhàn)略選擇

為實現(xiàn)由新型舉國體制制度優(yōu)勢到國家創(chuàng)新體系整體效能的轉(zhuǎn)化，需要針對國家創(chuàng)新體系的薄弱之處，從明確戰(zhàn)略導(dǎo)向、加強組織協(xié)調(diào)、優(yōu)化資源配置三大方面著手，探尋在國家創(chuàng)新體系內(nèi)實踐新型舉國體制的具體路徑，以不斷完善國家創(chuàng)新體系，提升其整體效能。

（一）堅持和加強黨對科技工作的全面領(lǐng)導(dǎo)

堅持和加強黨對科技工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，可以更好地實現(xiàn)以新型舉國體制賦能國家創(chuàng)新體系，持續(xù)推動科技創(chuàng)新與經(jīng)濟社會發(fā)展。

堅持“四個面向”的戰(zhàn)略導(dǎo)向，加強科技創(chuàng)新的頂層設(shè)計和規(guī)劃。習(xí)近平強調(diào)，在推動科技事業(yè)發(fā)展的過程中，要始終堅持“面向世界科技前沿、面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場、面向國家重大需求、面向人民生命健康”。（29）其中，“面向國家重大需求、面向人民生命健康”要求發(fā)揮新型舉國體制的引導(dǎo)作用，將國家戰(zhàn)略和人民利益嵌入國家創(chuàng)新體系之中，以保證科技創(chuàng)新始終為國家富強、民族振興、人民幸福服務(wù)。在此過程中，要在聽取科學(xué)家、企業(yè)家合理意見的基礎(chǔ)上，發(fā)揮中央科技委員會的決策和協(xié)調(diào)作用，以增強頂層設(shè)計的科學(xué)性和戰(zhàn)略執(zhí)行的有效性?！懊嫦蚴澜缈萍记把亍币笪覈_展前瞻性基礎(chǔ)研究以提升自主創(chuàng)新能力、打破他國科技封鎖、搶占全球科技創(chuàng)新制高點。在此基礎(chǔ)上，也要做到“面向經(jīng)濟主戰(zhàn)場”，平衡好基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究的關(guān)系，協(xié)調(diào)好自主創(chuàng)新與開放創(chuàng)新的關(guān)系，使科技創(chuàng)新更好地服務(wù)于經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展和中國式現(xiàn)代化的現(xiàn)實需要。

處理好中央和地方的關(guān)系，推動央地協(xié)同與區(qū)域協(xié)同創(chuàng)新。作為社會主義大國，我國擁有強大的國家能力和集體主義傳統(tǒng)，具備統(tǒng)籌全國創(chuàng)新資源、組織各區(qū)域協(xié)同開展科技攻關(guān)的可能性。但要提升國家創(chuàng)新體系的整體效能，還需明確中央與地方在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的不同定位，使中央政府更多承擔(dān)具有戰(zhàn)略性、基礎(chǔ)性、公共性的重大科技任務(wù)，地方政府則側(cè)重于挖掘科技創(chuàng)新成果的經(jīng)濟價值，在完善區(qū)域創(chuàng)新體系的基礎(chǔ)上促進科技創(chuàng)新成果的有效轉(zhuǎn)化。此外，區(qū)域創(chuàng)新體系是國家創(chuàng)新體系的基礎(chǔ)（30），應(yīng)充分發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，結(jié)合各區(qū)域的資源稟賦、科研條件和產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)探索多元化的科技創(chuàng)新路徑、形成各具特色的區(qū)域創(chuàng)新增長極，并促成創(chuàng)新資源的跨區(qū)域流動和不同區(qū)域在科技創(chuàng)新過程中的協(xié)同合作。具體而言，科技和經(jīng)濟基礎(chǔ)較為薄弱的地區(qū)可以優(yōu)先進行模仿創(chuàng)新，通過引進先進技術(shù)和設(shè)備快速提升生產(chǎn)力水平（31）， 推動實現(xiàn)區(qū)域創(chuàng)新集聚發(fā)展；基礎(chǔ)較好的地區(qū)則應(yīng)側(cè)重提升自主創(chuàng)新能力，并在開展產(chǎn)業(yè)合作的過程中對其他地區(qū)的科技發(fā)展進行適當(dāng)幫扶，以促進區(qū)域協(xié)同發(fā)展和國家創(chuàng)新體系整體效能的提升。

（二）推進多元主體協(xié)同高效創(chuàng)新

在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)以錨定科技發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的基礎(chǔ)上，提升國家創(chuàng)新體系整體效能的關(guān)鍵在于明確創(chuàng)新主體功能定位并促進其協(xié)同合作，以在降低交易成本的同時實現(xiàn)科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新的融合發(fā)展。

第一，更好發(fā)揮政府作用，深化科技體制改革，為科技創(chuàng)新提供良好的基礎(chǔ)設(shè)施條件與制度環(huán)境。政府不僅是彌補科技創(chuàng)新過程中市場失靈的“守夜人”，更是自上而下的設(shè)計者與協(xié)調(diào)者。（32）為此，政府首先應(yīng)當(dāng)明確自身在新型舉國體制中的職能定位，做好重大科技創(chuàng)新的過程中的組織協(xié)調(diào)，破除阻礙協(xié)同創(chuàng)新的行政壁壘，在必要時進行跨區(qū)域資源動員和統(tǒng)一調(diào)配，以平衡好國家安全、人民利益和經(jīng)濟效益。其次，政府應(yīng)當(dāng)逐步完善包括科技基礎(chǔ)設(shè)施、教育基礎(chǔ)設(shè)施、情報信息基礎(chǔ)設(shè)施在內(nèi)的創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，同時不斷深化科技體制改革，建立健全激勵機制、容錯機制等以提高創(chuàng)新主體的積極性，為國家創(chuàng)新體系的高效運行創(chuàng)造良好條件。最后，政府既要更多地承擔(dān)風(fēng)險大、外部性強的基礎(chǔ)研究，又要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃和相關(guān)政策引導(dǎo)和支持企業(yè)創(chuàng)新，進而提升國家創(chuàng)新體系的整體效能。

第二，強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位，弘揚企業(yè)家精神，健全以企業(yè)為主導(dǎo)的產(chǎn)學(xué)研深度融合體系，促成自下而上型創(chuàng)新。邁克爾·波特在構(gòu)建“鉆石”模型時指出，政府不是鉆石理論的構(gòu)成要素，政策的作用主要是改善生產(chǎn)率增長的環(huán)境，形成國家競爭優(yōu)勢的關(guān)鍵在于通過技術(shù)和管理創(chuàng)新創(chuàng)造并維持企業(yè)的競爭優(yōu)勢。（33）對于我國而言，充分發(fā)揮企業(yè)在提升國家創(chuàng)新體系整體效能中的重要作用，要以厘清國企和民企、科技領(lǐng)軍企業(yè)和中小企業(yè)的不同角色定位為基礎(chǔ)。應(yīng)推動央企國企重點布局基礎(chǔ)和前沿科技領(lǐng)域，形成以央企國企為主導(dǎo)、民營企業(yè)廣泛參與的協(xié)同創(chuàng)新聯(lián)合體。應(yīng)鼓勵科技領(lǐng)軍企業(yè)圍繞產(chǎn)業(yè)共性技術(shù)問題主動與高校及科研機構(gòu)對接，同時以技術(shù)外溢帶動產(chǎn)業(yè)鏈相關(guān)企業(yè)集體攻關(guān)，并通過自建平臺、合同協(xié)議、共建機構(gòu)等市場化手段，作為組織核心融通產(chǎn)學(xué)研各創(chuàng)新主體的邊界（34）， 促進科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新深度融合發(fā)展。此外，應(yīng)加強對產(chǎn)權(quán)的法律保護，營造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗、尊重財富的社會氛圍，以充分發(fā)揮企業(yè)家精神對科技創(chuàng)新的推動作用。

第三，發(fā)揮高校與科研機構(gòu)促進知識創(chuàng)新、知識傳播與人才培養(yǎng)的重要作用，為國家創(chuàng)新體系提供底層支持。知識的生產(chǎn)與擴散既能夠推動科學(xué)發(fā)現(xiàn)與技術(shù)發(fā)展，又能為科技創(chuàng)新提供高質(zhì)量人才。為此，要調(diào)整高校學(xué)科設(shè)置和人才培養(yǎng)模式以適應(yīng)科技創(chuàng)新需求，同時完善科研評價體系，促進科研成果與產(chǎn)業(yè)需求的有效對接。此外，應(yīng)充分利用新型舉國體制，“優(yōu)化國家科研機構(gòu)、高水平研究型大學(xué)、科技領(lǐng)軍企業(yè)定位和布局”（35），以強化國家戰(zhàn)略科技力量，發(fā)揮其對于國家創(chuàng)新體系的強大支撐和引領(lǐng)作用。

第四，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會和學(xué)會、創(chuàng)新平臺和科技中介組織的作用，為產(chǎn)學(xué)研深度融合提供支持。關(guān)于如何優(yōu)化國家創(chuàng)新體系，安德魯·沃特金斯等主張充分發(fā)揮行業(yè)協(xié)會在國家創(chuàng)新體系中進行信息傳遞、推進不同主體協(xié)調(diào)合作的功能。（36）考慮到當(dāng)前我國創(chuàng)新體系建設(shè)的實際狀況，既要通過舉辦學(xué)術(shù)研討會和科技成果展等方式促進科研資源的有效對接和產(chǎn)業(yè)合作的順利開展；又要搭建知識、技術(shù)交易共享平臺和科技創(chuàng)新孵化平臺，促進知識傳播、技術(shù)轉(zhuǎn)移和創(chuàng)新成果的產(chǎn)業(yè)化推廣；還要充分發(fā)揮科技中介組織的橋梁作用，為創(chuàng)新主體提供科技評估、創(chuàng)新決策和管理咨詢等專業(yè)化服務(wù)，以推動技術(shù)擴散和成果轉(zhuǎn)化，提升國家創(chuàng)新體系的整體效能。

（三）促進創(chuàng)新資源的有效整合與優(yōu)化配置

科技創(chuàng)新活動的順利開展既需要創(chuàng)新主體的協(xié)同合作，又需要資源的高效配置。在社會主義市場經(jīng)濟條件下，新型舉國體制賦能國家創(chuàng)新體系的作用機理突出體現(xiàn)在整合與調(diào)配各類創(chuàng)新資源方面。

健全高水平社會主義市場經(jīng)濟體制，使有效市場和有為政府在創(chuàng)新資源配置過程中動態(tài)銜接、優(yōu)勢互補。一方面，要充分發(fā)揮市場在創(chuàng)新資源配置中的決定性作用，尊重市場規(guī)律，營造良好市場環(huán)境，靈活運用價格、供求和競爭機制調(diào)節(jié)創(chuàng)新資源的流向。另一方面，要更好發(fā)揮政府在整合調(diào)配創(chuàng)新資源、推動實現(xiàn)重大科技突破方面的作用。面對市場失靈狀況或“急難險重”科技任務(wù)時，應(yīng)充分運用新型舉國體制優(yōu)勢，以政府為主導(dǎo)調(diào)節(jié)創(chuàng)新資源的流向，集中力量解決重大難題。以開展科技創(chuàng)新所需的資金為例，應(yīng)在發(fā)揮財政資金重要作用的同時，支持和規(guī)范科技金融的發(fā)展，鼓勵社會資金投入科技創(chuàng)新領(lǐng)域，形成多渠道的資金來源體系。具體而言，由于科學(xué)家的研究議程與資助機構(gòu)的資源投向往往存在差異，因此應(yīng)當(dāng)區(qū)分公共和私人機構(gòu)界定未來回報的標(biāo)準(zhǔn)。（37）對于周期長、復(fù)雜性高、風(fēng)險性大的基礎(chǔ)研究，應(yīng)以財政補貼、稅收優(yōu)惠等形式加大財政資金對其的支持力度。此外，在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期，財政資金可以給予適當(dāng)支持，并發(fā)揮杠桿作用引導(dǎo)企業(yè)加大研發(fā)投入、吸引風(fēng)險投資和民間資本流入，進而提升我國在前沿科技及其產(chǎn)業(yè)應(yīng)用方面的自主創(chuàng)新能力。與此同時，應(yīng)加大對科技創(chuàng)新的金融支持力度，不斷完善資本市場基礎(chǔ)性制度，構(gòu)建科技金融生態(tài)系統(tǒng)（38），使風(fēng)險較大、尚未盈利、但前景廣闊的創(chuàng)新型企業(yè)得以通過資本市場獲得穩(wěn)定的資金支持。

推動國家創(chuàng)新體系的數(shù)字化轉(zhuǎn)型，突破影響創(chuàng)新資源優(yōu)化配置的時空限制。首先應(yīng)發(fā)揮新型舉國體制優(yōu)勢，從強化黨的組織領(lǐng)導(dǎo)、整合國家戰(zhàn)略科技力量、優(yōu)化數(shù)字技術(shù)創(chuàng)新組織方式等方面著力突破關(guān)鍵核心數(shù)字技術(shù)的瓶頸，為數(shù)字經(jīng)濟的發(fā)展奠定堅實的技術(shù)基礎(chǔ)。（39）其次，要充分借助數(shù)字化平臺實現(xiàn)創(chuàng)新資源的順暢流動和供需高效對接，以降低國家創(chuàng)新體系內(nèi)部的交易成本。最后，在數(shù)字化時代，數(shù)據(jù)信息本身就是重要的創(chuàng)新資源。為此，應(yīng)在保障信息安全的基礎(chǔ)上，探索建立國家級創(chuàng)新大數(shù)據(jù)中心，同時逐步健全有關(guān)數(shù)據(jù)流動和市場交易的法律法規(guī)，以促進創(chuàng)新大數(shù)據(jù)的互聯(lián)互通。

注釋：

（1）（29） 習(xí)近平：《在全國科技大會、國家科學(xué)技術(shù)獎勵大會、兩院院士大會上的講話》，《人民日報》2024年6月25日。

（2） 中共中央宣傳部：《習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想學(xué)習(xí)問答》，學(xué)習(xí)出版社、人民出版社2021年版，第253頁。

（3） 謝富勝、潘憶眉：《正確認(rèn)識社會主義市場經(jīng)濟條件下的新型舉國體制》，" 《馬克思主義與現(xiàn)實》2020年第5期。

（4） 路風(fēng)、何鵬宇：《舉國體制與重大突破——以特殊機構(gòu)執(zhí)行和完成重大任務(wù)的歷史經(jīng)驗及啟示》，《管理世界》2021年第7期。

（5） 李哲、蘇楠：《社會主義市場經(jīng)濟條件下科技創(chuàng)新的新型舉國體制研究》，《中國科技論壇》2014年第2期。

（6） ［英］克里斯托弗·弗里曼：《技術(shù)政策與經(jīng)濟績效：日本國家創(chuàng)新系統(tǒng)的經(jīng)驗》，張宇軒譯，東南大學(xué)出版社2008年版，第4頁。

（7） ［丹］本特奧克·倫德瓦爾：《國家創(chuàng)新系統(tǒng)：建構(gòu)創(chuàng)新和交互學(xué)習(xí)的理論》，李正風(fēng)、高璐譯，知識產(chǎn)權(quán)出版社2016年版，第130—209頁。

（8） 陳勁：《從長飛公司看國家創(chuàng)新系統(tǒng)的構(gòu)成與作用》，《科研管理》1995年第3期。

（9）（10） 《中國科學(xué)技術(shù)協(xié)會第九次全國代表大會文件》，人民出版社2016年版，第4、10頁。

（11） 雷小苗：《提升國家創(chuàng)新體系效能的機制與路徑——基于“科學(xué)-技術(shù)-產(chǎn)業(yè)”協(xié)同視角》，" 《科學(xué)學(xué)研究》2024年第7期。

（12） 《馬克思恩格斯文集》 第8卷，人民出版社2009年版，第188頁。

（13） 《馬克思恩格斯文集》 第2卷，人民出版社2009年版，第591頁。

（14） R. H. Coase， The Nature of the Firm， Economica， 1937， 4（16）， pp.386-405.

（15） ［美］道格拉斯·諾斯：《理解經(jīng)濟變遷過程》，鐘正生、邢華譯，中國人民大學(xué)出版社2007年版，第17頁。

（16） 陳勁、陽鎮(zhèn)、朱子欽：《新型舉國體制的理論邏輯、落地模式與應(yīng)用場景》，《改革》2021年第5期。

（17） 習(xí)近平：《加強基礎(chǔ)研究 實現(xiàn)高水平科技自立自強》，《求是》2023年第15期。

（18） ［英］瑪麗安娜·馬祖卡托：《創(chuàng)新型政府：構(gòu)建公共與私人部門共生共贏關(guān)系》，李磊、束東新、程單劍譯，中信出版社2019年版，第108—110頁。

（19） E. Mansfield， Academic Research and Industrial Innovation： An Update of Empirical Findings， Research Policy， 1998， 26（7）， pp.773-776.

（20） P. Patel， K. Pavitt， National Innovation Systems： Why They Are Important， and How They Might Be Measured and Compared， Economics of Innovation amp; New Technology， 1994， 3（1）， pp.77-95.

（21） 習(xí)近平：《努力成為世界主要科學(xué)中心和創(chuàng)新高地》，《求是》2021年第6期。

（22） 張志鑫、閆世玲：《雙循環(huán)新發(fā)展格局與中國企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新》，" 《西南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2022年第1期。

（23） 韓震：《統(tǒng)籌推進育人方式改革的邏輯與路徑》，《教育研究》2024年第11期。

（24） 張鵬、雷家骕：《基于科學(xué)的創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)：相關(guān)概念探究與典型產(chǎn)業(yè)識別》，《科學(xué)學(xué)研究》2015年第9期。

（25）（34） 陳勁、尹西明、陳泰倫、金珺：《有組織創(chuàng)新：全面提升國家創(chuàng)新體系整體效能的戰(zhàn)略與進路》，《中國軟科學(xué)》2024年第3期。

（26） 董博為、尚俊穎、戴汝熙、丁明磊：《產(chǎn)學(xué)研融合創(chuàng)新破局：“高校-國企”伙伴關(guān)系視角》，《科技管理研究》2022年第20期。

（27） 閆瑞峰：《科技創(chuàng)新新型舉國體制：理論、經(jīng)驗與實踐》，《經(jīng)濟學(xué)家》2022年第6期。

（28） 柳卸林、高雨辰、丁雪辰：《尋找創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展的新理論思維——基于新熊彼特增長理論的思考》，《管理世界》2017年第12期。

（30） S. Chung， Building a National Innovation System Through Regional Innovation Systems， Technovation， 2022， 22（8）， pp.485–491.

（31） 郭夏、莊忠正：《因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的體制機制路徑構(gòu)建研究》，《中州學(xué)刊》2024年第9期。

（32） 周文、李吉良：《以進一步全面深化改革健全新型舉國體制》，《改革》2024年第9期。

（33） ［美］邁克爾·波特：《國家競爭優(yōu)勢》，李明軒、邱如美譯，華夏出版社2002年版，第28、32、43頁。

（35） 《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，人民出版社2024年版，第14頁。

（36） A. Watkins， T. Papaioannou， J. Mugwagwa， amp; D. Kale， National Innovation Systems and the Intermediary Role of Industry Associations in Building Institutional Capacities for Innovation in Developing Countries： A Critical Review of the Literature， Research Policy， 2015， 44（8）， pp.1407-1418.

（37） ［美］理查德·R·尼爾森：《國家（地區(qū)）創(chuàng)新體系：比較分析》，曾國屏、劉小玲、王程、李紅林譯，知識產(chǎn)權(quán)出版社2012年版，第9頁。

（38） 楊媛棋、楊一帆、寇明婷：《科技金融支持國家創(chuàng)新體系整體效能提升研究》，《科研管理》2023年第3期。

（39） 謝宜澤、胡鞍鋼：《新型舉國體制與世界數(shù)字經(jīng)濟強國的構(gòu)建》，《當(dāng)代經(jīng)濟管理》2024年第5期。