摘 要：科學(xué)的預(yù)算績效指標(biāo)是項目建設(shè)的指引，能夠保障項目按照既定目標(biāo)完成的同時，最大化提高預(yù)算資金使用效益。項目的順利實施和目標(biāo)的完成，則是確保高校年度計劃及中長期發(fā)展規(guī)劃圓滿完成的基本條件。因此，項目支出績效指標(biāo)的設(shè)置在項目建設(shè)全過程管理中都顯得至關(guān)重要。文章通過分析當(dāng)前高校項目支出績效指標(biāo)設(shè)置存在的問題，提出績效指標(biāo)設(shè)置思路。以改善辦學(xué)條件項目為例，建議通過加強業(yè)財融合、強化指標(biāo)設(shè)置審核、精細(xì)化開展績效評價、完善總結(jié)反饋機制等方式，從事前、事中、事后多角度優(yōu)化項目支出績效指標(biāo)設(shè)置，從而促進(jìn)高校項目支出績效指標(biāo)設(shè)置不斷完善、進(jìn)一步提高預(yù)算績效管理水平。

關(guān)鍵詞：高校 項目管理 預(yù)算績效管理 績效指標(biāo)設(shè)置

中圖分類號：F233；G64" 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2024）08-062-02

一、績效指標(biāo)管理相關(guān)要求

2018年9月，《中共中央國務(wù)院關(guān)于全面實施預(yù)算績效管理的意見》要求強化績效目標(biāo)管理，應(yīng)將績效目標(biāo)與預(yù)算同步批復(fù)下達(dá)。此后，隨著全面落實預(yù)算績效管理，關(guān)于預(yù)算績效目標(biāo)和指標(biāo)的管理規(guī)定也日趨完善。2020年3月2日，財政部發(fā)布了《項目支出績效評價管理辦法》（財預(yù)〔2020〕10號），要求項目實施部門建立科學(xué)、合理的項目支出績效評價管理體系，對項目支出的經(jīng)濟性、效率性、效益性和公平性進(jìn)行客觀、公正的分析和評判，提高財政資源使用效益。2021年8月18日，財政部印發(fā)了《中央部門項目支出核心績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置及取值指引（試行）》（財預(yù)〔2021〕101號），規(guī)范了項目績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置的思路、原則，并對績效指標(biāo)設(shè)置的結(jié)構(gòu)、取值來源、完成值填報和賦分等提出了明確要求，進(jìn)一步提高了績效目標(biāo)和指標(biāo)設(shè)置的規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化水平。

二、績效指標(biāo)設(shè)置對于預(yù)算績效管理的重要意義

（一）績效指標(biāo)的選取，是項目預(yù)算績效管理的核心環(huán)節(jié)

績效指標(biāo)反映了項目實施的預(yù)期績效，也是項目績效評價的抓手和切入點，因此績效指標(biāo)的選取在預(yù)算績效管理過程中顯得尤為重要。胡志勇、王澤彩（2020）指出，在預(yù)算管理的全方位閉環(huán)管理體系中，績效指標(biāo)是其中的核心部分，對于解決信息不對稱和提高資金分配與使用效率起到關(guān)鍵作用。魏蓉、顧國慶（2023）指出，選取績效指標(biāo)，既是預(yù)算績效管理的核心步驟，也是整個過程的難點。

（二）科學(xué)設(shè)定績效指標(biāo)，有助于促進(jìn)教育事業(yè)發(fā)展和提升資金使用效益

選定科學(xué)合理的績效指標(biāo)，將會引導(dǎo)項目按照目標(biāo)完成，對學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的完成和資金使用效益起到促進(jìn)作用。魏蓉、顧國慶（2023）指出，合理設(shè)定績效指標(biāo)并對其進(jìn)行評價，是促進(jìn)高等學(xué)校事業(yè)發(fā)展和上級部門監(jiān)督考察財政資金使用效率的重要方式和手段。孫喆、顧芳（2020）指出，建立良好的績效指標(biāo)體系，有助于高校優(yōu)化資源配置和資金管理水平，提升縱深發(fā)展能力，同時優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)。

三、高校項目支出績效指標(biāo)設(shè)置現(xiàn)狀及問題

（一）績效指標(biāo)的科學(xué)性與系統(tǒng)性不足

張帥帥（2019）提出，關(guān)鍵績效指標(biāo)應(yīng)該根據(jù)戰(zhàn)略指標(biāo)和年度計劃來設(shè)計確定。趙金娃（2021）指出，績效管理體系應(yīng)與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃進(jìn)行融合，通過預(yù)算績效體系確保事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的實現(xiàn)并不斷優(yōu)化發(fā)展目標(biāo)?？冃繕?biāo)和指標(biāo)應(yīng)該是由學(xué)校整體發(fā)展規(guī)劃、年度計劃等分解形成的，具有自上而下的系統(tǒng)性和自下而上的科學(xué)性。但是目前大部分項目年度目標(biāo)和指標(biāo)的設(shè)置僅從項目本身出發(fā)，多為項目內(nèi)容的具體描述，科學(xué)性、系統(tǒng)性、規(guī)劃性不強，項目指標(biāo)未能充分體現(xiàn)項目建設(shè)方向、部門及學(xué)校中長期整體建設(shè)規(guī)劃，不能發(fā)揮績效指標(biāo)對項目建設(shè)的引導(dǎo)性功能。

（二）單個績效指標(biāo)與項目整體目標(biāo)的關(guān)聯(lián)度不夠

周海泉（2021）指出，目前績效指標(biāo)的設(shè)立存在與預(yù)算績效目標(biāo)脫節(jié)的現(xiàn)象。唐偉（2020）指出，績效指標(biāo)應(yīng)該是對績效目標(biāo)的細(xì)化分解與量化描述，指標(biāo)與目標(biāo)有對應(yīng)關(guān)系。但是由于項目績效指標(biāo)設(shè)定部門對項目績效、各類指標(biāo)的內(nèi)涵及關(guān)聯(lián)關(guān)系理解不到位，大部分項目績效指標(biāo)的設(shè)置是源于指標(biāo)模板，在模板中挑選本項目涉及的相關(guān)指標(biāo)填列，部分項目選取的績效指標(biāo)普遍適用于類似項目，導(dǎo)致單個項目的績效指標(biāo)與項目大類建設(shè)目標(biāo)關(guān)聯(lián)度不高，不能充分體現(xiàn)特定項目建設(shè)內(nèi)容和項目特點。

（三）項目績效指標(biāo)詳略程度不一

張曉杰（2021）指出，項目績效指標(biāo)存在概括性不高的問題，出現(xiàn)有的指標(biāo)過多，有的指標(biāo)不足的現(xiàn)象。部分項目資金涉及范圍較廣，績效指標(biāo)缺乏歸納整合，采用全部羅列的方式填報，單個項目績效指標(biāo)多達(dá)30～40個，僅產(chǎn)出指標(biāo)中的數(shù)量指標(biāo)就近20個，指標(biāo)數(shù)量過多，缺乏整體性；部分項目績效指標(biāo)過于簡略，指標(biāo)數(shù)量較少，甚至難以滿足績效目標(biāo)表基本結(jié)構(gòu)要求，或多為描述性的定性指標(biāo)，缺乏具體的、可衡量的定量指標(biāo)，項目完成后，難以對照設(shè)定的績效指標(biāo)對項目完成情況進(jìn)行客觀、公正的評價。

（四）具體績效指標(biāo)值的設(shè)定缺乏有效的指導(dǎo)和規(guī)范的參照標(biāo)準(zhǔn)

趙金娃（2021）指出，項目設(shè)置的績效指標(biāo)應(yīng)具備可操作性和可比性，便于統(tǒng)計和對比。馬蔡琛、陳蕾宇（2019）指出，預(yù)算指標(biāo)體系目前面臨的主要問題是內(nèi)容規(guī)范性和統(tǒng)一性有待提高、指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的確定還需進(jìn)一步完善和細(xì)化。成本指標(biāo)由于缺乏科學(xué)的參照依據(jù)，因此成本節(jié)約率等指標(biāo)值設(shè)置較為隨意，易出現(xiàn)設(shè)定值過低的現(xiàn)象；產(chǎn)出指標(biāo)中的數(shù)量指標(biāo)，如設(shè)備購置數(shù)量、修繕面積等指標(biāo)值的設(shè)置不夠精細(xì)，多為粗略測算，經(jīng)常出現(xiàn)與最終項目實際成果偏差較大的情況，影響績效評價水平；效益類指標(biāo)設(shè)置較為寬泛，直觀反映項目預(yù)算成效的指標(biāo)較少，多為定性指標(biāo)，難以精準(zhǔn)反映資金使用效益，更難以對指標(biāo)完成情況進(jìn)行客觀評價。

四、高校項目支出績效指標(biāo)設(shè)置方案

（一）項目支出績效指標(biāo)設(shè)置思路

科學(xué)的項目支出績效指標(biāo)應(yīng)該通過學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、年度計劃、部門年度任務(wù)、項目績效目標(biāo)逐層分解的方式選取和設(shè)置，確保實施的項目與學(xué)校事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性，保障項目資金最大化發(fā)揮使用效益。

自上而下來看，學(xué)校發(fā)展規(guī)劃對績效指標(biāo)的設(shè)置應(yīng)該具有系統(tǒng)指導(dǎo)性。學(xué)校的中長期發(fā)展規(guī)劃先分解為學(xué)校各個年度的發(fā)展計劃，再由學(xué)校年度發(fā)展計劃分解為各個部門的年度工作任務(wù)，部門年度工作任務(wù)將通過不同的項目實施來完成，由此在確定了各個項目績效目標(biāo)的基礎(chǔ)上，分解形成確保達(dá)到目標(biāo)所應(yīng)該完成的若干指標(biāo)。

自下而上來看，所有項目的績效指標(biāo)匯總起來將對學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的完成形成推動和促進(jìn)作用。單個項目逐一完成相應(yīng)的績效指標(biāo)，匯總達(dá)到了項目預(yù)期目標(biāo)，部門多個項目目標(biāo)的實現(xiàn)合力確保部門年度工作任務(wù)完成，所有部門年度任務(wù)的落實共同完成學(xué)校年度計劃，最終保障學(xué)校中長期發(fā)展規(guī)劃順利實現(xiàn)。

（二）改善辦學(xué)條件項目績效指標(biāo)設(shè)置方案

1.改善辦學(xué)條件項目特點。改善辦學(xué)條件項目由若干個子項目組成，一般由學(xué)校負(fù)責(zé)基礎(chǔ)建設(shè)、資產(chǎn)管理、教學(xué)資源管理、信息建設(shè)等部門負(fù)責(zé)實施。項目涉及高校房屋建筑物修繕、基礎(chǔ)設(shè)施改造、教學(xué)科研設(shè)備購置、建設(shè)項目配套工程等與教學(xué)科研相關(guān)的方方面面。因此合理設(shè)置改善辦學(xué)條件項目績效指標(biāo)，確保項目按照既定目標(biāo)完成，對學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展具有非常重要的推動作用。

2.改善辦學(xué)條件項目支出績效指標(biāo)設(shè)置方案。首先，從學(xué)校五年發(fā)展規(guī)劃中涉及辦學(xué)條件的建設(shè)內(nèi)容入手，如未來5年內(nèi)需要完成的教學(xué)科研建筑物修繕、校園基礎(chǔ)設(shè)施改造、需要增加的教學(xué)資源和待完善信息系統(tǒng)建設(shè)等。將這部分規(guī)劃內(nèi)容按照輕重緩急、項目實施周期等因素分年度形成年度建設(shè)計劃，如每個年度完成20%～30%的規(guī)劃內(nèi)容，再根據(jù)各個部門所歸口管理的范圍，分解相關(guān)部門年度任務(wù)，如修繕管理部門負(fù)責(zé)完成年度N個建筑物修繕及基礎(chǔ)設(shè)施改造類項目、教學(xué)資源管理部門負(fù)責(zé)將教學(xué)資源數(shù)量提升T%、信息化管理部門需要完善和更新M個信息系統(tǒng)等。各個歸口管理部門以完成部門年度任務(wù)為導(dǎo)向，確定年度內(nèi)所需實施的子項目。

具體指標(biāo)的選取和指標(biāo)值設(shè)定方面，在每個子項目總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，分析細(xì)化若干子目標(biāo)，形成項目建設(shè)任務(wù)清單，由此選取能夠直接反映建設(shè)效果和效益的成本、產(chǎn)出、效益和滿意度情況的具體指標(biāo)。選取的指標(biāo)應(yīng)該在保障完整反映項目建設(shè)目標(biāo)的同時，具備代表性和總結(jié)性，確保指標(biāo)詳略得當(dāng)。以房屋修繕類項目為例，在確定具體修繕樓宇后，通過參考?xì)v史經(jīng)驗、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等確定工程建設(shè)成本節(jié)約率指標(biāo)，結(jié)合項目實施的內(nèi)容和擬采用的工藝確定對社會和生態(tài)的影響等指標(biāo)；根據(jù)建筑物圖紙、實地勘察等情況，精細(xì)測算計劃完成的面積等，由此確定產(chǎn)出指標(biāo)中的數(shù)量指標(biāo)，如修繕面積、修繕樓宇數(shù)量等；結(jié)合工程管理經(jīng)驗和項目實際情況，根據(jù)預(yù)期的工程建設(shè)難度等情況，確定驗收通過率等質(zhì)量指標(biāo)；詳細(xì)規(guī)劃工程周期和施工計劃，確定工程按時完工率等時效指標(biāo)；根據(jù)建筑物發(fā)揮的作用、預(yù)期的使用年限、工程工藝因素等確定樓宇發(fā)揮作用年限、對教學(xué)科研條件改善程度、對校園生態(tài)環(huán)保節(jié)能的貢獻(xiàn)情況等效益指標(biāo)；結(jié)合對師生需求的預(yù)期滿足程度和施工可能對師生學(xué)習(xí)、生活、工作的影響等因素設(shè)置師生滿意度指標(biāo)。

五、高校項目支出績效指標(biāo)設(shè)置優(yōu)化建議

結(jié)合當(dāng)前高校項目支出績效指標(biāo)設(shè)置存在的問題，根據(jù)績效指標(biāo)設(shè)置思路，參考改善辦學(xué)條件項目支出績效指標(biāo)設(shè)置方案，建議通過加強業(yè)財融合、強化指標(biāo)設(shè)置審核、精細(xì)化開展績效評價、完善總結(jié)反饋機制等方式，從事前、事中、事后多角度優(yōu)化項目支出績效指標(biāo)設(shè)置，從而提高績效指標(biāo)與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性，確保項目績效指標(biāo)對項目建設(shè)的引導(dǎo)作用，切實促進(jìn)資金使用效益不斷提升。

（一）加強業(yè)財融合，提高立項時期預(yù)算績效管理水平

應(yīng)深入落實業(yè)財融合理念，按照以服務(wù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃為總體指引，通過加強實地勘察、搭建良好的部門間溝通平臺、提高部門的業(yè)務(wù)工作與預(yù)算績效管理的融合度等方式，提升立項時期績效管理水平。按照服務(wù)學(xué)校教育事業(yè)發(fā)展規(guī)劃的總體目標(biāo)，建立科學(xué)合理的項目中期及長期建設(shè)規(guī)劃，以此作為項目立項依據(jù)，逐步細(xì)化項目績效目標(biāo)并設(shè)定具體績效指標(biāo)，從而提升績效指標(biāo)設(shè)置的系統(tǒng)性、科學(xué)性以及與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的關(guān)聯(lián)性。

（二）強化審核，提升項目績效指標(biāo)設(shè)置合理性

項目申報完成后，應(yīng)進(jìn)一步強化對項目績效目標(biāo)和指標(biāo)的審核。綜合考慮項目的實施對年度目標(biāo)和學(xué)校發(fā)展規(guī)劃的促進(jìn)作用，確保績效指標(biāo)的設(shè)定和資金支持方向與學(xué)校發(fā)展規(guī)劃雙匹配。根據(jù)各項指標(biāo)值設(shè)定依據(jù)和支撐材料，有針對性地進(jìn)行逐一審核和修改。通過審核單個指標(biāo)與項目建設(shè)目標(biāo)是否相關(guān)以確保指標(biāo)選取的科學(xué)性；通過審核項目建設(shè)總體目標(biāo)是否都能找到相應(yīng)的指標(biāo)支撐，以確保指標(biāo)選取的完整性；結(jié)合行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和歷史經(jīng)驗審核指標(biāo)值設(shè)置情況，確保指標(biāo)值的適當(dāng)性。

（三）細(xì)化評價方案，提高項目績效評價質(zhì)量

在項目實施結(jié)束后，采取總結(jié)梳理項目實施成效、統(tǒng)計項目實施成果、滿意度調(diào)查等形式，逐項開展項目績效評價。對各項目的指標(biāo)完成情況進(jìn)行精細(xì)化評價：對定量指標(biāo)的完成值進(jìn)行復(fù)核，在評價指標(biāo)值完成程度的同時，通過比較完成值與預(yù)期指標(biāo)值的偏差程度，對相應(yīng)指標(biāo)值設(shè)定的合理性進(jìn)行考核；對定性指標(biāo)的完成情況采用專家打分、集體評價等形式進(jìn)行評價，確?？冃гu價客觀、準(zhǔn)確。將預(yù)期指標(biāo)值設(shè)置的合理性、指標(biāo)詳略程度等情況納入評價范圍，評價項目完成情況的同時，客觀反映績效指標(biāo)設(shè)置水平。

（四）優(yōu)化機制，搭建良好績效管理反饋平臺

充分總結(jié)項目從立項、實施到績效評價的經(jīng)驗，加強績效評價結(jié)果的應(yīng)用。結(jié)合項目績效評價結(jié)果，深入分析各類項目指標(biāo)值完成情況，從而形成各類指標(biāo)取值參照依據(jù)，為下一個周期的績效指標(biāo)選取和預(yù)期值設(shè)定總結(jié)經(jīng)驗。制定不同類型項目績效指標(biāo)設(shè)置指南，建立良好的績效反饋機制，及時交流績效管理經(jīng)驗，逐步完善績效指標(biāo)體系，促進(jìn)項目預(yù)算績效管理水平和資金使用效益不斷提高。

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（作者單位：中央財經(jīng)大學(xué)財務(wù)處 北京 100081）

（責(zé)編：廉靖）