內(nèi)容摘要：黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)已經(jīng)實現(xiàn)了制度化規(guī)范化，逐步形成了有機的制度體系。全面領(lǐng)導(dǎo)制度、黨委制、黨組制、黨管干部制度、黨委人大工作會議制度和請示報告制等都是黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度體系的重要組成部分。從理論邏輯來看，這些制度之間有著嚴密的邏輯聯(lián)系；從實踐過程來看，這些制度都經(jīng)歷了實踐演進的歷程。總體上來說，黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度體系的建構(gòu)過程體現(xiàn)了漸進性、開放性和嵌入性等特征。從這些特征出發(fā)，可以管窺黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度空間的未來演進方向，可以透視中國政治發(fā)展的未來進程。

關(guān)鍵詞：黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度；制度空間；嵌入性；開放性

黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作，有哪些制度支撐？這些制度是如何產(chǎn)生的？又是如何演進的？這些制度之間的關(guān)聯(lián)是怎樣的？這就是黨領(lǐng)導(dǎo)人大的制度空間及其演進研究需要關(guān)注的主要問題。調(diào)研表明，全面領(lǐng)導(dǎo)制度、黨委制、黨組制、黨管干部制度、黨委人大工作會議制度和請示報告制等都是黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的重要制度基礎(chǔ)。針對“黨領(lǐng)導(dǎo)人大的最主要制度有哪些”的問題，受訪者給出了答案。選擇最多的是黨委人大工作會議制度，有76.7%的受訪者選擇，黨組制和請示報告制緊隨其后，都有72.17%的受訪者支持。黨管干部制度、全面領(lǐng)導(dǎo)制度和黨委制，也都獲得了超過半數(shù)以上的支持，分別是68%、62.96%和54.78%①。這表明，這些都是黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的主要制度基礎(chǔ)，正是在這六大制度的支撐下，讓黨領(lǐng)導(dǎo)人大的工作得以順暢運轉(zhuǎn)。當然，這并不是說，這就包含了黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的所有制度，只是相對而言，這些制度更為大家所熟知。事實上，除了這些制度，還有一些其他制度也非常重要。

制度結(jié)構(gòu)主要是指制度內(nèi)部或制度之間的一種比較穩(wěn)定的關(guān)系形式。因此，制度結(jié)構(gòu)首先是指一系列的制度或規(guī)則，其次還包括這些制度之間的關(guān)系。構(gòu)成制度結(jié)構(gòu)的每一項制度或規(guī)則，也稱為制度要素②。制度之間的關(guān)系會體現(xiàn)出一定的層次性，所以制度結(jié)構(gòu)的另一個重要方面是制度層次。下面分別從黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度的制度要素和制度層次略作分析。

一、黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的制度要素

（一）全面領(lǐng)導(dǎo)制度。黨對人大的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的最新發(fā)展。習(xí)近平在黨的十九大報告中強調(diào)：“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！边@是黨的最高層次會議上首次對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度予以明確規(guī)定。這也標志著黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度正式確立。全面領(lǐng)導(dǎo)制度的內(nèi)涵主要是：中國共產(chǎn)黨在各個工作領(lǐng)域?qū)σ磺薪M織所實施領(lǐng)導(dǎo)的體制機制的總稱。從主體層面來說，實施全面領(lǐng)導(dǎo)的是中國共產(chǎn)黨，包括黨的各級組織，尤其是各級黨委是領(lǐng)導(dǎo)核心，中共中央是全黨全國的領(lǐng)導(dǎo)核心。從客體層面來說，全面領(lǐng)導(dǎo)的對象包括“工、農(nóng)、商、學(xué)、兵、政、黨”等所有國家和社會組織，全面領(lǐng)導(dǎo)涉及的范圍涵蓋政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)、國防、黨的建設(shè)等所有工作領(lǐng)域。從表現(xiàn)形式的角度來說，全面領(lǐng)導(dǎo)制度包括黨的領(lǐng)導(dǎo)的根本原則、基本原則以及具體的體制機制等。[1]

（二）黨委制。黨委是黨的各級委員會的簡稱。黨委制的內(nèi)涵盡管有很多界定，但是總體上大家的認識還是比較一致的。中國共產(chǎn)黨的黨委制，就是“指中國共產(chǎn)黨在民主集中制原則的基礎(chǔ)上，對國家政權(quán)和社會實施領(lǐng)導(dǎo)的原則、體制、方式、制度的總和”[2]。這是一種廣義上的理解。從狹義上來看，中國共產(chǎn)黨的黨委制是“黨內(nèi)民主的實現(xiàn)形式和組織載體，是建立在科學(xué)的組織結(jié)構(gòu)和規(guī)范的權(quán)力關(guān)系基礎(chǔ)之上的，包括成員組成、授權(quán)、決策、執(zhí)行、監(jiān)督等在內(nèi)的各環(huán)節(jié)、各要素互相銜接、互相作用的一種領(lǐng)導(dǎo)體制”[3]?？傮w上來說，黨委制是一種實行集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)的集體領(lǐng)導(dǎo)制度，本質(zhì)上是一種委員會制。

（三）黨組制。黨組制就是中國共產(chǎn)黨通過黨組進行領(lǐng)導(dǎo)的一系列制度規(guī)定的總稱。具體來說，其基本內(nèi)容有兩方面：“一是關(guān)于黨組的設(shè)立、職權(quán)職責(zé)、運行程序和機制等靜態(tài)的定性規(guī)定；二是關(guān)于黨組與黨委、黨組與國家機關(guān)、黨組與人民團體等的關(guān)系，涉及黨組的實際運行過程。”[4]所以說，黨組制背后體現(xiàn)了一系列的重要政治關(guān)系，關(guān)乎黨組的實際運作如何展開。黨組制在中國共產(chǎn)黨執(zhí)政的過程中發(fā)揮著重要的作用。丁遠朋認為，黨組制是“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)掌國家政權(quán)的重要制度資源”[5]。這是切合實際的一種評判。

（四）黨管干部制度。簡言之，就是中國共產(chǎn)黨對干部實施管理的有關(guān)制度。從管理內(nèi)容上來說，“黨管干部是指黨直接負責(zé)各級各類領(lǐng)導(dǎo)干部的培養(yǎng)、選拔、任用、監(jiān)督以及考核測評等工作”[6]。從管理對象上來說，“黨管的干部既涵蓋黨政領(lǐng)導(dǎo)干部，也包括國家權(quán)力機關(guān)、司法機關(guān)、國有企事業(yè)單位的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”。黨管干部制度決定了所有的領(lǐng)導(dǎo)干部都是由黨組織來管理的，這直接體現(xiàn)了黨組織的干部管理權(quán)限。通過黨管干部制度，可以“構(gòu)建權(quán)威和生成秩序”[7]。

（五）黨委人大工作會議制度。就是各級黨委專門召開有關(guān)會議，研究人大工作問題的制度。黨委人大工作會議制度最早在地方產(chǎn)生。2021年，中央人大工作會議召開，這“在黨的歷史上、人民代表大會制度史上都是第一次，在我國社會主義民主政治建設(shè)進程中具有里程碑意義”[8]。隨后，黨中央印發(fā)了《關(guān)于新時代堅持和完善人民代表大會制度" "加強和改進人大工作的意見》，明確要求省、自治區(qū)、直轄市黨委每年聽取同級人大常委會黨組的工作匯報，每屆至少召開一次人大工作會議[9]。這是從全國層面正式確立省一級的人大工作會議制度。

（六）請示報告制。就是有關(guān)請示、報告的一系列規(guī)則的總稱。請示一般是指下級或下級機關(guān)向上級領(lǐng)導(dǎo)或上級機關(guān)請求批準或指示的行為，而報告是指下級或下級機關(guān)向上級領(lǐng)導(dǎo)或上級機關(guān)“匯報工作、反映情況、提出建議”的行為[10]。請示報告制度最早在中國共產(chǎn)黨建立伊始就出現(xiàn)了，后來請示報告制度的最終確立則與毛澤東同志在1948年親自起草的《關(guān)于建立報告制度》的指示有關(guān)。這個指示標志著請示報告制度的正式確立[11]。新中國成立后，請示報告制度也在黨政軍系統(tǒng)全面建立起來了。

二、黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度結(jié)構(gòu)的理論建構(gòu)

如上所述，這些制度要素是黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度的重要組成部分。那么，這些要素之間具有什么樣的邏輯關(guān)聯(lián)呢？借助合法性—合理性制度結(jié)構(gòu)分析框架[12]，我們可以從理論上對此予以深入分析。

（一）合法性制度：人民主權(quán)制度。1954年新中國第一部憲法第二條明確規(guī)定：中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。這就從憲法層面對人民主權(quán)予以確認和規(guī)定。也就是說，人民主權(quán)制度是有憲法保障的。該憲法第二條還明確規(guī)定，人民行使權(quán)力的機關(guān)是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，這表明人民主權(quán)被授予人大機關(guān)來行使。而人大機關(guān)作為國家權(quán)力機關(guān)是要受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的。所以，從法理上來說，這既是我國人大制度的合法性來源，也是我們黨執(zhí)政的合法性來源。黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)從根本上來源于人民主權(quán)制度。我們經(jīng)常說，黨的領(lǐng)導(dǎo)地位是歷史的選擇，人民的選擇。人民選擇我們黨執(zhí)政的根本，還是在于一切權(quán)力屬于人民。

（二）中介性制度：黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。從人民主權(quán)制度到黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度的發(fā)展，還有一個重要的中間環(huán)節(jié)，就是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度。黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是在革命和建設(shè)中形成的。在我國近現(xiàn)代的革命建設(shè)歷史中，人民選擇了我們黨，我們黨擁有了領(lǐng)導(dǎo)地位。五四憲法沒有明確宣示黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，但在序言中提到了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)[13]。憲法第一條明確宣布，中華人民共和國是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、以工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主國家。因為中國共產(chǎn)黨是無產(chǎn)階級先鋒隊組織，所以一般也認為工人階級的領(lǐng)導(dǎo)就是中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)。

七五憲法明確規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。七五憲法第二條規(guī)定，中國共產(chǎn)黨是全中國人民的領(lǐng)導(dǎo)核心。工人階級經(jīng)過自己的先鋒隊中國共產(chǎn)黨實現(xiàn)對國家的領(lǐng)導(dǎo)。第十六條規(guī)定，全國人民代表大會是在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的最高國家權(quán)力機關(guān)。所以，和五四憲法不同，七五憲法直接宣布了黨對政權(quán)的領(lǐng)導(dǎo)。這就以憲法條文的方式第一次明確了黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度。七八憲法和七五憲法一樣，對黨的領(lǐng)導(dǎo)地位直接作出了規(guī)定。而八二憲法改變了這種做法，又回到了五四憲法的話語方式，在序言中以較為間接的方式提到了黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（三）合理性制度：民主集中制。一般認為，民主集中制是人大的根本組織原則。它是將制度組織起來、運作起來的制度。五四憲法第二條規(guī)定，全國人民代表大會、地方各級人民代表大會和其他國家機關(guān)，一律實行民主集中制。七五憲法、七八憲法和八二憲法也作了類似的規(guī)定。九大黨章、十大黨章和此后的黨章都明確規(guī)定，黨的組織原則是民主集中制?？梢姡瑥闹贫纫?guī)定的層面來說，作為組織原則的民主集中制一直得到了堅持。作為組織原則的民主集中制，也體現(xiàn)在黨與人大的關(guān)系中。這是由黨和人大在國家政權(quán)中的地位共同決定的。如果說請示報告制主要體現(xiàn)了民主集中制集中的一面，那么集體領(lǐng)導(dǎo)制度則主要體現(xiàn)了民主的一面。

（四）延伸性制度。集體領(lǐng)導(dǎo)制度和請示報告制度都是對民主集中制的延伸，此外，黨委制和黨組制、黨管干部制度、黨委人大工作會議制度等，也是根據(jù)民主集中制建立起來的一系列制度，是民主集中制的延伸性制度。這里主要對集體領(lǐng)導(dǎo)制度、請示報告制和黨管干部制度稍作展開闡釋。一是集體領(lǐng)導(dǎo)制度。什么是集體領(lǐng)導(dǎo)制度？事實上，集體是有特定含義的。“廣義上，所謂適當?shù)募w，包括黨員大會、代表大會和黨的委員會及其常委會，由這些集體的成員平等地共同地決定重要問題。由于在這些集體中，經(jīng)常地從事領(lǐng)導(dǎo)活動的，主要是黨的委員會及其常委會，所以，狹義上黨的集體領(lǐng)導(dǎo)，主要是指黨委會及其常委會的集體領(lǐng)導(dǎo)?！盵14]因此，黨委制是落實集體領(lǐng)導(dǎo)制度的一個重要制度基礎(chǔ)。有學(xué)者指出，“黨委制是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中的關(guān)鍵制度安排，是認識和理解當代中國政治不可或缺的政治概念?！盵15]這是對黨委制在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系中重要性的充分肯定。黨委制的組織基礎(chǔ)是各級黨委，各級黨委是同級人大機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。在黨組制逐步建立起來以后，人大常委會機關(guān)黨組或人大常委會黨組建立起來以后，黨組制和黨委制一起共同構(gòu)成了黨委領(lǐng)導(dǎo)人大的兩大重要制度支撐。

二是請示報告制。請示報告制是對民主集中制的重要發(fā)展[16]。請示報告制主要體現(xiàn)了民主集中制的集中方面，已經(jīng)成為黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度的一項重要基礎(chǔ)。請示報告制是各級黨委對人大常委會黨組進行領(lǐng)導(dǎo)的重要制度機制。各級人大及其常委會工作要通過其黨組對黨中央或相應(yīng)層級的黨委請示報告。黨的十八大以來，根據(jù)黨對人大全面領(lǐng)導(dǎo)制度的要求，人大常委會黨組要經(jīng)常向黨委請示報告工作，黨委也要定期聽取人大常委會黨組的工作匯報。這些都是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的自然延伸。

三是黨管干部制度。從領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)容的角度來看，黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面的領(lǐng)導(dǎo)，其中一個重要的方面就是對領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)，其對應(yīng)的制度就是黨管干部制度。黨管干部制度的“實質(zhì)是堅持黨對干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)，保證黨對干部人事工作的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和對重要干部的管理權(quán)，也就是黨組織引導(dǎo)、支持人民選拔、管理、監(jiān)督干部”[17]。人大干部也屬于黨管干部的范圍。所以，黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)，很重要的一個途徑就是在人大干部的選拔、管理、監(jiān)督中堅持黨管干部制度。這是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的應(yīng)有之義。

因此，黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度的制度結(jié)構(gòu)可以初步概括為如圖1所示：

三、黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度結(jié)構(gòu)的實踐演進

黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的自然延伸，是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的重要組成部分。黨領(lǐng)導(dǎo)人大的制度體系內(nèi)容也是十分豐富的，限于篇幅，這里僅從幾個重要的制度方面展開論述。

（一）黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的演進。黨的十八大以來，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度也發(fā)生了關(guān)鍵性變革與發(fā)展，這就是黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的提出與確立。習(xí)近平在黨的十九大報告中強調(diào)：“堅持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！盵18]這是黨的最高層次會議上首次對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度予以規(guī)定。隨后，2018年八二憲法的最新修正案明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征。具體到黨領(lǐng)導(dǎo)人大方面，2019年，全國人大常委會原委員長栗戰(zhàn)書在紀念地方人大設(shè)立常委會40周年座談會上的講話中明確指出，各級人大是黨領(lǐng)導(dǎo)下的政治機關(guān)，要堅定堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅決貫徹落實黨中央決策部署和同級黨委的任務(wù)要求。堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，最根本的是堅持以習(xí)近平同志為核心的黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)[19]。2021年召開的中央人大工作會議上，習(xí)近平在講話中指出：“加強黨對人大工作的全面領(lǐng)導(dǎo)。人民代表大會制度是黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)機關(guān)的重要制度載體，也是黨在國家政權(quán)中充分發(fā)揚民主、貫徹群眾路線的重要實現(xiàn)形式。各級黨委要把人大工作擺在重要位置，完善黨領(lǐng)導(dǎo)人大工作的制度，定期聽取人大常委會黨組工作匯報，研究解決人大工作中的重大問題。要支持人大及其常委會依法行使職權(quán)、開展工作，指導(dǎo)和督促‘一府一委兩院’自覺接受人大監(jiān)督?！盵20]這就將黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度的具體內(nèi)涵進一步充實了。

（二）民主集中制的演進。人大制度一產(chǎn)生就與民主集中制建立起密切的關(guān)聯(lián)。早在1945年，人大制度還沒有正式建立的時候，毛澤東就指出：“新民主主義的政權(quán)組織，應(yīng)該采取民主集中制，由各級人民代表大會決定大政方針，選舉政府。它是民主的，又是集中的，就是說，在民主基礎(chǔ)上的集中，在集中指導(dǎo)下的民主。只有這個制度，才能既表現(xiàn)廣泛的民主，使各級人民代表大會有高度的權(quán)力，又能集中處理國事，使各級政府能集中地處理各級人民代表大會所委托的一切事務(wù)，并保障人民的一切必要的民主活動?！盵21]所以，毛澤東同志早在構(gòu)想人大制度的時候，就將民主集中制作為人大制度的根本組織原則了。作為政權(quán)組織原則的民主集中制，主要包括三個層面：作為國家機構(gòu)組織原則的民主集中制，人民代表大會與其他國家機關(guān)關(guān)系中的民主集中制，國家政權(quán)體系中中央和地方關(guān)系中的民主集中制[22]。實際上，不僅如此，人大與人民的關(guān)系，全國人大與地方人大的關(guān)系，黨與人大的關(guān)系，人大內(nèi)部的關(guān)系等，也都體現(xiàn)了民主集中制[23]。此外，人大制度中的民主集中制，還體現(xiàn)在人民代表大會組織和運行中，包括人大代表的選舉產(chǎn)生、人大會議的召開、黨對人大的領(lǐng)導(dǎo)等都體現(xiàn)了民主集中制，甚至包括人大的立法、監(jiān)督、人事任免、重大事項決定等等，也都體現(xiàn)了民主集中制。所以，民主集中制在人大制度建設(shè)的過程中，其制度空間得到了廣泛拓展。

（三）集體領(lǐng)導(dǎo)制度的演進。集體領(lǐng)導(dǎo)制度，顧名思義，就是依靠一個集體實施領(lǐng)導(dǎo)行為的制度。具體而言，集體領(lǐng)導(dǎo)制度是“黨領(lǐng)導(dǎo)革命和社會主義建設(shè)中建構(gòu)的關(guān)于規(guī)約領(lǐng)導(dǎo)集體活動的制度、體制、機制、原則規(guī)范體系的總和”[24]。1927 年中共五大通過的《組織問題決議案》指出， “中央應(yīng)該強毅地實行集體的領(lǐng)導(dǎo)，從中央省委以至部”，可以說，這是黨內(nèi)第一次正式提出了黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度[25]。毛澤東同志對于集體領(lǐng)導(dǎo)制度的建立與發(fā)展做出了重要貢獻，奠定了集體領(lǐng)導(dǎo)制度的基本框架。一是集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度。1948 年 9 月，他提出 “集體領(lǐng)導(dǎo)和個人負責(zé)，二者不可偏廢”的論斷[26]，這為建立起“集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度”指明了具體方向。二是黨委制是集體領(lǐng)導(dǎo)制度的一個重要實現(xiàn)形式。毛澤東指出，“黨委制是保證集體領(lǐng)導(dǎo)、防止個人包辦的黨的重要制度”[27]。所以，黨委制是集體領(lǐng)導(dǎo)制度的一個重要內(nèi)容。三是“四個服從”制度是集體領(lǐng)導(dǎo)的原則性制度?！皞€人服從組織，少數(shù)服從多數(shù)，下級服從上級，全黨服從中央”，這“四個服從”的原則是確保黨中央集體領(lǐng)導(dǎo)制度得以實現(xiàn)的重要制度基礎(chǔ)。黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度拓展到人大系統(tǒng)，這些制度也是適用的。一方面黨委對人大系統(tǒng)的領(lǐng)導(dǎo)既有集體領(lǐng)導(dǎo)，也有個人分工負責(zé)的問題，另一方面，在人大系統(tǒng)內(nèi)部，人大機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)集體也會實行集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)。黨委制在人大系統(tǒng)中，一方面黨委會對人大系統(tǒng)實施領(lǐng)導(dǎo)，另一方面，人大系統(tǒng)內(nèi)部也會成立人大常委會黨組，其在人大系統(tǒng)內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)地位也相當于黨委的作用。“四個服從”的原則對人大系統(tǒng)內(nèi)的黨組織和黨員也是一樣適用的。這三個方面既涉及國家治理層面，也涉及執(zhí)政方面和具體工作層面。在具體工作層面，從集體領(lǐng)導(dǎo)行為的方式上來看，集體領(lǐng)導(dǎo)制度還包括集體學(xué)習(xí)制度、集體調(diào)研制度、集體決策制度等[28]。

黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度在新中國成立初期得到很好地貫徹和執(zhí)行。但是1957年整風(fēng)運動和1959年廬山會議之后，反右派斗爭嚴重擴大化，使集體領(lǐng)導(dǎo)制度的實施出現(xiàn)了轉(zhuǎn)折。直到“文化大革命”，這一時期，始終強調(diào)“一元化”領(lǐng)導(dǎo)，防止分散主義。這逐漸導(dǎo)致了各種權(quán)力集中于黨，黨政不分，甚至出現(xiàn)大包大攬的現(xiàn)象。黨委的權(quán)力集中在書記特別是第一書記身上，造成少數(shù)人決定重大問題[29]。所以，有人認為，在一定意義上來說，“文化大革命”的發(fā)起就是一個破壞集體領(lǐng)導(dǎo)原則的結(jié)果。1966 年8月召開的八屆十一中全會期間和會后，劉少奇、鄧小平等中央領(lǐng)導(dǎo)人相繼受到批判，“毛澤東的‘左’傾錯誤和個人領(lǐng)導(dǎo)實際上取代了黨中央的集體領(lǐng)導(dǎo)”[30]?！拔幕蟾锩眹乐仄茐牧艘呀?jīng)建立起來的黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度。在“大民主”的口號下，“踢開黨委鬧革命”，各級黨政組織被沖垮，出現(xiàn)無政府狀態(tài)，引起社會大動亂[31]。改革開放初期，鄧小平發(fā)表了《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的重要講話，指出原有黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度存在的主要弊端，強調(diào)要進行黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的重大改革。從十一屆五中全會以后，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革全面展開[32]。黨的集體領(lǐng)導(dǎo)制度也逐步恢復(fù)正常并得到發(fā)展。1978年12月，十一屆三中全會召開。在黨的組織路線問題上，全會決定健全黨的民主集中制，健全黨規(guī)、黨法，嚴肅黨紀，規(guī)定少宣傳個人；黨內(nèi)一律互稱同志，領(lǐng)導(dǎo)人的個人意見，不要叫“指示”；一切不符合黨的民主集中制和集體領(lǐng)導(dǎo)原則的做法應(yīng)該堅決糾正，人人要遵守黨的紀律等。1980年8月，中央政治局召開擴大會議，會上鄧小平作了題為《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》的講話。隨后，建立了中央政治局常委向中央政治局、中央政治局向中央委員會定期報告工作的制度，適當增加中央全會每年召開的次數(shù)，使中央委員會更好地發(fā)揮集體決策作用，建立了中央政治局、政治局常委、中央書記處的工作規(guī)則和生活制度，使集體領(lǐng)導(dǎo)制度化，各地黨組織相應(yīng)建立和完善了有關(guān)議事規(guī)則、表決制度和生活制度，以保證集體領(lǐng)導(dǎo)的正確實施[33]。

此后，1994年，十四屆四中全會決定提出，堅持和完善集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度。凡屬方針政策性的大事、凡屬全局性的問題、凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要由中央和地方黨委集體決定。重大問題的決定，要充分醞釀、協(xié)商和討論，并按照少數(shù)服從多數(shù)的原則表決。2001年，十五屆六中全會決定進一步明確指出，集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定是完善黨委內(nèi)部的議事和決策機制，是實行集體領(lǐng)導(dǎo)和個人分工負責(zé)相結(jié)合的重要程序和方法。2007年，黨的十七大修改的黨章指出，“民主集中制是民主基礎(chǔ)上的集中和集中指導(dǎo)下的民主相結(jié)合，”必須“嚴格實行民主集中制，健全集體領(lǐng)導(dǎo)與個人分工負責(zé)相結(jié)合的制度，反對和防止個人或少數(shù)人專斷”?？梢姡母镩_放后，作為民主集中制的一項重要內(nèi)容，集體領(lǐng)導(dǎo)制度一直受到中央的高度重視，并努力確保其切實執(zhí)行。

（四）黨委制（黨組制）的演進。黨委制是委員會制的一種表現(xiàn)形式。中國共產(chǎn)黨自成立之初就采取了委員會制的形式。1921年，中共一大黨綱明確規(guī)定：“我黨采取蘇維埃的形式?！盵34]1927年，人民軍隊誕生以后，黨委制就拓展到軍隊里面，是黨對軍隊領(lǐng)導(dǎo)的根本制度[35]。早在1948年，毛澤東就在《關(guān)于健全黨委制》一文中對黨委制的制度內(nèi)涵做了集中概括，為新中國成立后的黨委制實施指明了方向。他指出，“從中央局至地委，從前委至旅委以及軍區(qū)（軍分會或領(lǐng)導(dǎo)小組）、政府黨組、民眾團體黨組、通訊社和報社黨組，都必須建立健全黨委會議制度，一切重要問題（當然不是無關(guān)緊要的小問題或者已經(jīng)會議討論解決只待執(zhí)行的問題）均須交委員會討論，由到會委員充分發(fā)表意見，作出明確決定，然后分別執(zhí)行”[36]。1954年各級人大組建以后，全國人大于1956年1月成立機關(guān)黨組。這標志著黨委制（黨組制）也在人大系統(tǒng)建立了起來。因為還沒有成立全國人大常委會黨組，所以，全國人大及其常委會都是通過全國人大機關(guān)黨組向黨中央報告工作?！拔幕蟾锩遍_始不久，中共全國人民代表大會常務(wù)委員會機關(guān)黨組被迫停止工作。1966年8月，由康生、徐冰、劉寧一、周榮鑫組成全國人大常委會機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)小組，主持常委會機關(guān)工作。這一段時間，黨委制（黨組制）的運作缺了一條腿。直到1978年5月，中共中央設(shè)立全國人大常委會黨組，以葉劍英為黨組書記，吳德為黨組副書記。同時，決定設(shè)置全國人大常委會辦公廳黨組。1979年2月，五屆全國人大常委會第六次會議決定成立由80多人組成的全國人大常委會法制委員會（1983年改為法制工作委員會）。同年9月，中共中央決定成立全國人大常委會法制委員會黨組。這時在全國人大系統(tǒng)，黨組的規(guī)格提高了，層次也增加了。尤其是1979年7月1日，五屆全國人大二次會議通過《關(guān)于修正中華人民共和國憲法若干規(guī)定的決議》和地方組織法規(guī)定，縣和縣以上的地方各級人大設(shè)立常委會。隨后，地方人大常委會也紛紛成立黨組。這意味著黨委制（黨組制）的制度體系延伸到地方人大系統(tǒng)。1982年，六屆全國人大期間，中共中央繼續(xù)在全國人大常委會分別設(shè)立機關(guān)黨組和法制工作委員會兩個黨組，分別由秘書長、副秘書長和法工委主任、副主任組成，以加強對全國人大常委會機關(guān)和立法工作的領(lǐng)導(dǎo)。但是，在“黨政分開”執(zhí)政思路的影響下，1983年至1988年期間，全國人大常委會一級又取消了黨組設(shè)置。1989年政治風(fēng)波發(fā)生之后，黨政分開的改革實踐基本上停了下來。1989年8月，中共中央發(fā)出了《關(guān)于加強黨的建設(shè)的通知》。七屆全國人大后，全國人大常委會恢復(fù)設(shè)立黨組，由委員長、副委員長和秘書長組成，黨組書記由委員長擔(dān)任。此后，人大常委會黨組、人大機關(guān)黨組以及辦公廳黨組和法工委黨組等又重新恢復(fù)。直到今天，黨委制（黨組制）在人大系統(tǒng)自上而下廣泛建立起來，為黨領(lǐng)導(dǎo)人大系統(tǒng)提供了堅實的組織支撐。

（五）黨管干部制度的演進。黨管干部原則最早可以追溯到中共創(chuàng)建時期，是適應(yīng)戰(zhàn)爭的需要創(chuàng)立的。早期黨管干部制度主要是黨員管理制度、組織制度和領(lǐng)導(dǎo)制度[37]。實際上，黨管干部制度最早的文件記載是在新中國成立后的1951年第一次全國組織工作會議上，劉少奇在作報告時指出： “從原則上說，擔(dān)負最重要職務(wù)的干部，應(yīng)集中由中央管理，地方組織加以協(xié)助。擔(dān)負次要職務(wù)的干部，由各中央局、分局和省委、區(qū)黨委分別管理，下級組織加以協(xié)助。擔(dān)任初級組織職務(wù)的干部（鄉(xiāng)村和基層組織的干部）則由縣委和市委管理。總之，從最初級到最高級的每一個干部，都要有一定的機關(guān)來管理，不應(yīng)有任何一個干部而沒有地方管理他的?！盵38]隨后在1953年的第二次全國組織工作會議上討論并通過了《關(guān)于加強干部管理工作的決定》，決定逐步建立在中央及各級黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，在中央及各級黨委組織部統(tǒng)一管理下的分部分級管理干部的制度[39]。這是黨管干部制度一個里程碑式的發(fā)展，標志著黨管干部制度從明確的制度規(guī)則層面正式確立。黨管干部制度經(jīng)歷過一段時期的發(fā)展，但是在反右擴大化和“文化大革命”中也受到了沖擊。改革開放以后，黨管干部制度又逐漸恢復(fù)和發(fā)展。1980 年 5 月，中組部《關(guān)于重新頒發(fā)〈中共中央管理的干部職務(wù)名稱表〉的通知》，對黨管干部原則作了新表述：“一切干部都是黨的干部，都應(yīng)根據(jù)他們擔(dān)任的職務(wù)，分別由中央和各部門的黨委、黨組或所在單位的黨組織負責(zé)管理。對干部的任免、提拔、調(diào)動、審查和干部問題的處理，都必須由黨委集體討論決定，并按照干部管理權(quán)限，由主管的黨組織批準，不能由任何個人專斷?！盵40]這就將黨管干部制度的作用范圍和環(huán)節(jié)進一步作出了拓展和界定。毫無疑問，新時代伴隨黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，黨管干部原則會得到進一步加強。“貫徹落實黨管干部原則，是黨的組織領(lǐng)導(dǎo)的重要體現(xiàn)，是實現(xiàn)黨的思想領(lǐng)導(dǎo)和政治領(lǐng)導(dǎo)的組織保證?！盵41]

（六）請示報告制度的演進。請示報告制度自中國共產(chǎn)黨建立之初就有了雛形。一開始是只有報告制。1921 年黨的一大通過的《中國共產(chǎn)黨第一個決議》中指出，黨中央委員會應(yīng)每月向第三國際報告工作[42]。所以，報告制最早的實施對象是第三國際。這體現(xiàn)了共產(chǎn)國際早期對中國共產(chǎn)黨巨大的影響力。1922 年二大黨章規(guī)定：“地方執(zhí)行委員會開除黨員后，必須報告其理由于中央及區(qū)執(zhí)行委員會?！盵43]這是黨內(nèi)請示報告制度最早的適用事項。后來在革命戰(zhàn)爭中，請示報告制度逐漸在黨內(nèi)和軍隊內(nèi)部普遍建立起來。1948 年1月，毛澤東起草并作出《中共中央關(guān)于建立請示報告制度的指示》，對請示報告的“主體和報告內(nèi)容、報告形式進行了明確的規(guī)范”，這標志著請示報告制度開始正式形成制度化規(guī)范，在請示報告制度的發(fā)展史上具有里程碑的意義[44]。1948 年 9 月中共中央政治局擴大會議審議通過了《中共中央關(guān)于各中央局、分局、軍區(qū)、軍委分會及前委會向中央請示報告制度的決議》，具體規(guī)定區(qū)黨委、省委、軍黨委以至縣委和師（旅）團向上級請示與報告的制度，這標志著請示報告制度在全黨全軍的最終確立[45]。1953 年 3 月，中央通過《關(guān)于加強中央人民政府系統(tǒng)各部門向中央請示報告制度及加強中央對于政府工作領(lǐng)導(dǎo)的決定》（草案），標志著請示報告制度在政權(quán)機關(guān)里面廣泛建立。當一屆人大組建完成以后，請示報告制度也延伸到人大系統(tǒng)當中。1956年 ，黨的八大通過的黨章明確規(guī)定：“黨的下級組織必須定期向上級組織報告工作。下級組織的工作中應(yīng)當由上級組織決定的問題，必須及時向上級請求指示?！边@表明，新中國成立后的第一個黨章中對請示報告制度予以明確，這再次強化了請示報告制度在黨的領(lǐng)導(dǎo)制度中的重要地位。和其他黨的領(lǐng)導(dǎo)制度一樣，請示報告制度也一度受到了沖擊，在改革開放以后，也得到了恢復(fù)與強化。1988 年，中央印發(fā)《關(guān)于建立健全報告制度的通知》，這是改革開放以來首次著手建立健全黨內(nèi)報告制度[46]。此后，請示報告制度得到進一步的強化。黨的十八大以來，請示報告制度在黨法黨規(guī)中得到進一步的規(guī)定和體現(xiàn)。2016 年黨的十八屆六中全會通過的《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活的若干準則》，2017 年中辦、國辦印發(fā)《領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人有關(guān)事項規(guī)定》和《領(lǐng)導(dǎo)干部個人有關(guān)事項報告查核結(jié)果處理辦法》，2018 年新修訂的《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》等，都對請示報告制度的適用作出了進一步的規(guī)定。2019 年中共中央政治局會議審議通過了《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》，要求該請示報告的必須請示報告。請示報告制度已上升為“條例”，標志著這一制度在我國法治體系中的地位進一步提高。從人大工作的角度來說，請示報告制度一個重要的進展就是廣泛建立起各級人大常委會黨組向同級黨委報告的制度。有研究團隊對這種請示報告制度的實施情況進行了調(diào)研。調(diào)研表明，這種請示報告制度的實施效果良好，實施的范圍涉及的事項覆蓋面廣，包括“立法工作，監(jiān)督工作，重大事項決定，代表工作，換屆選舉、機構(gòu)設(shè)置及人事工作，年度工作報告和專題報告，日常重要事項等”，請示報告工作形式多樣，甚至有些地方還出臺了專門的請示報告制度[47]。這表明，請示報告制度在人大系統(tǒng)中實現(xiàn)了縱深發(fā)展。

（七）黨委人大工作會議制度的演進。相較而言，黨委人大工作會議制度是相對較晚產(chǎn)生的一項制度，是各級黨委領(lǐng)導(dǎo)人大工作的重要載體。黨委人大工作會議最早可以追溯到1984年9月重慶市召開的第一次市委人大工作會議。隨后，1986年、1990年、1994年四川省重慶市委分別召開第二次、第三次、第四次黨委人大工作會議。1998年重慶直轄后，當年7月首次召開了重慶市委人大工作會議，后于2003年、2009年、2013年、2018年、2022年前后共召開了六次市委人大工作會議。重慶市委人大工作會議已經(jīng)形成了慣例，具備了實踐性的制度特征。黨委人大工作會議逐漸實現(xiàn)了橫向拓展與縱向發(fā)展，最終覆蓋了全國各地政權(quán)機關(guān)。2021年中央人大工作會議后，黨中央印發(fā)的《中共中央關(guān)于新時代堅持和完善人民代表大會制度" 加強和改進人大工作的意見》明確規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市黨委每屆至少召開一次人大工作會議。這就從全國層面對省一級黨委人大工作會議召開的時間和頻率作出了相對明確的規(guī)定，標志著這方面的制度在全國范圍內(nèi)正式確立。

四、小結(jié)與啟示

（一）黨領(lǐng)導(dǎo)人大的制度體系逐漸健全。隨著時間的推移，黨領(lǐng)導(dǎo)人大的制度體系越來越豐富化多元化。有研究者提出，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度可以分為國家治理、黨的執(zhí)政、具體工作三個層面。國家治理層面的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度包括“政治建設(shè)制度體系、依法治國制度體系、依法行政制度體系、經(jīng)濟建設(shè)制度體系、文化建設(shè)制度體系、社會建設(shè)制度體系、生態(tài)文明建設(shè)制度體系、黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)制度、外交工作制度、國家監(jiān)督制度體系等。”執(zhí)政層面的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度包括六個方面：“一是不忘初心、牢記使命制度；二是黨中央集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)制度；三是具體工作層面的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度；四是為人民執(zhí)政靠人民執(zhí)政制度；五是提高黨執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度；六是全面從嚴治黨制度”。而具體工作層面的黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度主要包括“完善黨在各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用的制度、完善黨領(lǐng)導(dǎo)各項事業(yè)的具體制度、完善黨領(lǐng)導(dǎo)黨和國家所有機構(gòu)履職全過程的制度等”[48]。這是對黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度的制度結(jié)構(gòu)的一次探索性歸納概括。它表明，黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度已經(jīng)逐漸形成了制度體系。而黨領(lǐng)導(dǎo)人大的制度是這一體系的重要內(nèi)容，從國家治理、黨的執(zhí)政、具體工作三個層面，黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度也都逐漸得到健全和發(fā)展。從國家治理層面來看，黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度屬于政治建設(shè)制度體系和黨的絕對領(lǐng)導(dǎo)制度體系。從執(zhí)政層面來看，六個方面的制度在黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度方面都有體現(xiàn)和發(fā)展。從具體工作層面來看，黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度也有所涵蓋。所以，總體上來說，黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度的內(nèi)容已經(jīng)逐漸豐富化，層次已經(jīng)多元化。這從上文中的論述也可以得到體現(xiàn)。

（二）黨領(lǐng)導(dǎo)人大的制度體系是開放的。從黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度體系的實踐演進也可以看出，黨領(lǐng)導(dǎo)人大的制度體系是開放的，是逐漸發(fā)展完善的，不是封閉僵化一成不變的。從黨的領(lǐng)導(dǎo)制度到黨委制、黨組制，從請示報告制到黨管干部制度、黨委人大工作會議制度等，這些制度的逐步發(fā)展與完善，都體現(xiàn)了這一制度體系的開放性。從黨的領(lǐng)導(dǎo)制度到黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度是一次重要發(fā)展，從全國人大機關(guān)黨組到全國人大常委會黨組也是一次重要的制度演進。黨管干部制度的范圍也在不斷發(fā)展變化，請示報告制的內(nèi)容與運行機制也在不斷健全完善。這些都表明，黨領(lǐng)導(dǎo)人大的制度體系是開放性的，將來還會隨著制度實踐的發(fā)展而不斷健全完善。

（三）黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度的構(gòu)建是嵌入式的。從黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度體系當中的各項制度來看，它們大都產(chǎn)生于人大制度正式建立之前。人大制度還沒有在全國范圍內(nèi)正式建立之前，這些制度已經(jīng)存在了，它們都是黨的領(lǐng)導(dǎo)制度的重要組成部分。當1954年人大制度在全國范圍內(nèi)正式建立之后，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系也全方位向人大制度體系滲透。1954年之前，黨對國家、軍隊和社會的領(lǐng)導(dǎo)制度已經(jīng)廣泛建立了。當全國人大正式建立以后，這種領(lǐng)導(dǎo)也拓展到了人大系統(tǒng)。當然，嚴格說來，人大系統(tǒng)的建立也是在黨領(lǐng)導(dǎo)下完成的。黨委制、黨組制、請示報告制、民主集中制等也都是在全國人大正式建立之前就已經(jīng)存在。所以，黨這些制度體系拓展到人大系統(tǒng)之后，這體現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系從外部向人大系統(tǒng)內(nèi)部的滲透和嵌入，體現(xiàn)了一種嵌入性。當然，并不是說所有的制度都是如此。黨委人大工作會議制度是在地方人大常委會建立之后逐步演進而來的，它體現(xiàn)了一種互動性和內(nèi)生性。

（四）黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度體系的變遷反映了中國政治發(fā)展的進程。毫無疑問，黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度體系的變遷是在現(xiàn)代中國政治演進的過程中實現(xiàn)的，從一定意義上來說，可以透視現(xiàn)代中國政治發(fā)展的進程。黨領(lǐng)導(dǎo)人大制度體系初步建立的第一個十年，也是中國政治發(fā)展較為平順的時期。當中國政治發(fā)展遭遇挫折的時候，黨領(lǐng)導(dǎo)人大的制度體系也同樣遭受了挫折。改革開放以后，中國政治發(fā)展重新步入正軌，黨領(lǐng)導(dǎo)人大的制度體系也步入發(fā)展的快車道，逐步得到健全和完善。

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基金項目：本文是2020年國家社科基金重點項目“堅持黨對人大工作的領(lǐng)導(dǎo)的制度空間、實現(xiàn)機制與完善路徑研究”（20AZZ004）的階段性成果之一。

作者簡介：陳家剛，廣東行政職業(yè)學(xué)院（廣東青年職業(yè)學(xué)院）院長、教授，主要研究方向：人大制度、行政改革、執(zhí)政方式。

①課題組問卷調(diào)查時間為2022年5-7月。問卷調(diào)查采用非概率抽樣的方式，通過問卷星發(fā)放問卷，共回收有效問卷575份。

②制度的要素包括規(guī)則、對象、理念和載體，也是在狹義上理解制度結(jié)構(gòu)（參見辛鳴《制度論：關(guān)于制度哲學(xué)的理論建構(gòu)》，人民出版社2005年版，第85－93頁），實際上談的是一項制度的構(gòu)成要素。這里的制度要素是指構(gòu)成制度結(jié)構(gòu)的各項制度或規(guī)則。