內(nèi)容摘要：人大代表是黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁和紐帶，人大代表扎根人民，更加及時準(zhǔn)確有效地了解民意、反映民意，是新時代人大代表履職盡責(zé)的基本要求。研究認(rèn)為，人大代表要順應(yīng)時代發(fā)展要求，從理論和實踐層面更加深入全面地認(rèn)識民意的內(nèi)涵、特征和范圍，正確辨析民意，科學(xué)總結(jié)民意規(guī)律，進而更好地回應(yīng)民意，有效推動代表工作能力建設(shè)，完善代表工作機制，以代表工作高質(zhì)量發(fā)展切實推動全過程人民民主制度落地見效。

關(guān)鍵詞：民意；代表工作；高質(zhì)量發(fā)展；工作機制

2021年，習(xí)近平總書記在中央人大工作會議上指出，要充分發(fā)揮人大代表作用，做到民有所呼、我有所應(yīng)，要豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式，拓寬聯(lián)系渠道，積極回應(yīng)社會關(guān)切，更好接地氣、察民情、聚民智、惠民生。各級人大常委會要加強代表工作能力建設(shè)，支持和保障代表更好依法履職，使發(fā)揮各級人大代表作用成為人民當(dāng)家作主的重要體現(xiàn)[1]。習(xí)近平總書記對各級人大代表當(dāng)好黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁提出了明確要求，這是做好新時代人大工作、發(fā)揮人大代表作用的根本遵循。立足新時代，面對社會主要矛盾的變化，人大代表需要不斷加深對民意的認(rèn)識，扎根人民了解民意，總結(jié)民意形成規(guī)律，持續(xù)回應(yīng)人民的關(guān)切。

一、要立足時代背景，加深對民意的認(rèn)識

在經(jīng)濟社會迅速發(fā)展的時代背景下，民意的確定和把握并非易事。什么是民意？如何獲取民意？如何全面反映民意？這本身就是極具挑戰(zhàn)的問題，而在短時期內(nèi)全面地掌握民意更是不易。在筆者看來，民意就是一定時空范圍內(nèi)的社會民眾在公共生活中產(chǎn)生的利益訴求、價值觀念和話語表達。第一，民意具有公共性。這種公共性或者是特定時空范圍中的社會民眾內(nèi)部的公共議題，或者是指向更大范圍的社會公共議題。這種對公共議題的關(guān)心，除了出自自身利益的考量之外，也反映了隨著經(jīng)濟基礎(chǔ)的變化，社會民眾對國家、民族、社會等大問題的思考和參與國家和社會事務(wù)管理的迫切愿望和自覺要求。[2]第二，民意具有層次性。民意同時涉及社會民眾的物質(zhì)利益和思想觀念，民意常常反映的是社會民眾的切身利益問題以及基于這些利益問題而形成的思想觀念。習(xí)近平總書記指出，當(dāng)前各種人民內(nèi)部矛盾和社會矛盾已經(jīng)成為影響社會穩(wěn)定很突出、處理起來很棘手的問題，而其中大量問題是由利益問題引發(fā)的。[3]從社會發(fā)展階段來看，當(dāng)前，中國特色社會主義進入新時代，經(jīng)濟社會發(fā)展不平衡不充分的問題日益凸顯，民意訴求更加多層多元。第三，民意具有表達性。民意會通過各種各樣不同的方式表達出來，這既是社會民眾表達合法利益和合理觀點的權(quán)利體現(xiàn)，也是政府了解社情民意的必然需求。當(dāng)前，網(wǎng)絡(luò)已經(jīng)逐漸成為民意表達的重要渠道，但網(wǎng)絡(luò)表達過程中也存在一定的假象、亂象，需更加謹(jǐn)慎地辨別真?zhèn)??？傊?，理解民意本身的特征，有助于更好地加深對于民意的認(rèn)識。

正是因為民意具有公共性、層次性、表達性等關(guān)鍵特征，所以如何獲取民意成為非常重要也非常復(fù)雜的問題。民意的公共性，意味著需要不同治理主體參與進來，進行充分的溝通和協(xié)商，既需要每個居民來表達他們的意見，也需要政府工作人員來表達他們的想法，當(dāng)然也離不開專業(yè)技術(shù)人員參與，從而達成一些共識，才能體現(xiàn)真正的民意，具有合法性、合理性。民意的層次性，意味著需要給社會民眾反映自身的利益訴求和思想觀念給予合理的空間，始終關(guān)注城鄉(xiāng)各層級居民的切身利益問題和他們的所思所想。民意的表達性，意味著需要注重各種各樣民意表達方式的特征，為城鄉(xiāng)居民的民意表達提供足夠、寬松和可持續(xù)的空間和機制。意識到民意獲取的重要性和復(fù)雜性，有助于我們理解新時代人大代表的關(guān)鍵角色和重要意義，人大代表是民意獲取的一種正式制度、渠道和機制。

認(rèn)識民意和獲取民意是基礎(chǔ)，全面地反映民意是人大代表履行職能的核心要義所在。問題在于，全面地反映民意并不是一件容易的事情，因為這需要準(zhǔn)確地把握民意的整體情況與內(nèi)在結(jié)構(gòu)。筆者在城市社區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，全面反映民意的一個主要挑戰(zhàn)是民意并不是鐵板一塊，而是可能存在分化。在有的公共議題上，民意分化程度高；在另一些公共議題上，民意分化程度低。所以，厘清“誰的民意”“什么樣的民意”是全面反映民意需要考慮的關(guān)鍵任務(wù)。在此基礎(chǔ)上，還需要針對不同的民意分化狀況采用不同的民意獲取方式，形成不同的工作推進方式。例如，在城市基層工作中，對于民意分化程度高的工作，街道和社區(qū)將居民的社區(qū)協(xié)商工作作為重中之重，民意主要體現(xiàn)在項目前期的立項階段，需要最大程度地形成相關(guān)利益主體的一致意見，這類工作推進速度相對較慢，有助于減少矛盾糾紛和降低社會風(fēng)險，比如老樓加掛電梯。對于民意分化程度低的工作，街道和社區(qū)將匯集居民智慧、提高工作質(zhì)量和居民的滿意度等作為重點，民意主要體現(xiàn)在項目實施過程中，需要最大程度地發(fā)揮對于項目的建設(shè)性作用，這類工作推進速度相對較快。

因此，人大代表需要保持審慎的態(tài)度，對民意進行一些有操作性的界定，如民意的范圍、民意形成的群眾比例、特定議題上的民意分化程度等等，在此基礎(chǔ)上收集、了解和分析的民意才能在更大程度上全面地反映真實的民意。特別是在有些方面，民意是動態(tài)變化的，民意表達是一個不斷深化和溝通的過程，不可能是一次性的過程，是多次深入溝通和協(xié)商的過程；民意表達需要多樣的機制和方式，如個體的表達、小范圍的溝通、大范圍的討論等等多種方式；不同的議題可能需要不同的民意表達機制和方式，需要根據(jù)不同類型的議題選擇不同的民意表達機制；民意表達是有一定的條件限制的，需要考慮條件限制。

更為重要的是，人大代表要增強判斷力，特別是對互聯(lián)網(wǎng)上各類訴求加以判斷，正確區(qū)分合理的情緒宣泄和不合理的情緒宣泄，從而找到網(wǎng)民的真實訴求，解決真問題[4]。

二、要堅持來自人民，扎根人民了解民意

人民代表大會制度之所以具有強大生命力和顯著優(yōu)越性，關(guān)鍵在于深深植根于人民之中[5]。人大代表是人民選出來維護人民群眾利益的，需要以高度的責(zé)任感積極履職，收集和反映群眾的聲音，當(dāng)好黨委政府與人民之間的橋梁紐帶。

筆者在城市社區(qū)的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，基層民意的范圍是相當(dāng)廣泛的，涉及百姓服務(wù)市場改造提升、標(biāo)準(zhǔn)化菜店建設(shè)、養(yǎng)老驛站建設(shè)、流動人口疏解整治、道路修整、停車管理、物業(yè)提供、電梯加裝、文化團隊專業(yè)提升等社區(qū)生活的方方面面。這些工作內(nèi)容，不僅包括一個城市市級層面的政策落實項目，也包括小區(qū)層面的內(nèi)部治理項目；不僅包括道路、電梯等硬件設(shè)施的改造項目，也包括文化團隊等軟件設(shè)施的提升項目。這些民意，關(guān)系人民群眾日常生活的方方面面，只有真正了解和回應(yīng)人民群眾的日常生活需要，才能真正扎根人民。

要發(fā)揮基層人大工作的作用，堅持人大代表與群眾面對面。習(xí)近平總書記指出，在中國社會主義制度下，有事好商量、眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)[6]。對于集中反映的問題，做到及時整理報送，認(rèn)真研究解決，及時反饋答復(fù)。特別是要深入城鄉(xiāng)社區(qū)一線，拓寬傾聽“民意”的渠道。人大代表要積極推動城鄉(xiāng)基層社區(qū)搭建社區(qū)協(xié)商的“民議”平臺，建立多樣化的民意表達機制，篩選出具有“最大公約數(shù)”性質(zhì)的民生議題。人大代表可以借助各類社區(qū)協(xié)商議事平臺，通過深入一線參與各類社區(qū)協(xié)商議事的方式來扎根了解城鄉(xiāng)基層社區(qū)的民意。比如，筆者在長期的調(diào)研中了解到，城鄉(xiāng)社區(qū)以居民常務(wù)會議、社區(qū)議事廳會議、社區(qū)自管會會議、物業(yè)黨建聯(lián)建會議等形式，為利益相關(guān)方提供了面對面了解政策、表達訴求、交流觀點、尋求解決方案的多元平臺。通過社區(qū)協(xié)商議事平臺，人大代表可以充分了解社區(qū)居民的意愿訴求，這樣有利于做到有的放矢、精準(zhǔn)服務(wù)。比如，筆者在北京市東城區(qū)的調(diào)研就發(fā)現(xiàn)，某社區(qū)在拆除違建棚屋后，召開了“便民服務(wù)需求征詢居民議事會”，討論出社區(qū)服務(wù)的替代供給方案。這都是人大代表深入基層了解民意的重要平臺、渠道和機制。

人大代表還需要掌握深入一線了解民意的方式和方法，通過嵌入居民自治的各項工作之中來全面和深入地把握民意。一方面，可以充分運用實地調(diào)研、胡同沙龍、開放空間、走訪溝通、志愿者調(diào)查、菜單式管理、座談會、聽證會、問卷調(diào)查、居民代表大會等多種形式，動員居民參與，最大限度地了解與整合居民的訴求和建議，篩選具有“最大公約數(shù)”性質(zhì)的民生議題。另一方面，促進居民通過社區(qū)自治逐步取得共識，通過發(fā)展出豐富多樣的民意征求形式和社區(qū)協(xié)商形式，推動工作形式的創(chuàng)新，不僅有利于全面準(zhǔn)確地反映一時一地的民意，更有利于培育居民的社區(qū)協(xié)商意識和能力，提升基層協(xié)商民主和多元共治的水平。例如，筆者在北京市東城區(qū)的社區(qū)調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)街道社區(qū)層面總結(jié)出“民事民提、民事民議、民事民決、民事民辦和民事民評”的“五民工作法”。

三、要注重案例分析，總結(jié)民意內(nèi)在規(guī)律

面對紛繁復(fù)雜的民意和多種多樣的民意收集方式，人大代表需要注重案例分析，總結(jié)民意形成和回應(yīng)的規(guī)律。接下來，筆者以一個基層民意形成的實際案例，來展現(xiàn)人大代表可以在日常工作中嵌入的民意生成和回應(yīng)過程，進一步分析人大代表在該案例中可以借助的平臺和發(fā)揮的作用。遵循學(xué)術(shù)研究的規(guī)范，筆者對具體的社區(qū)名稱進行匿名化處理。

社區(qū)的基本情況。吉祥社區(qū)幸福胡同12號樓是20世紀(jì)90年代建造的地上六層地下一層的老居民樓，該樓有六個單元共112戶居民，是一個典型的老舊小區(qū)。該院物業(yè)管理缺失，院內(nèi)私搭亂建嚴(yán)重，空地雜草叢生，廢棄物及建筑垃圾隨意堆放，自行車棚損壞，下水道堵塞無人管理，院內(nèi)臟、亂、差嚴(yán)重。在這樣的情況下，社區(qū)居民常常給居委會、街道辦事處甚至市區(qū)政府反映情況，居民對社區(qū)的認(rèn)同感也受到了很大的影響。為了更好地開展社區(qū)治理，特別是最大程度激活社區(qū)居民的自治能力，推動符合社區(qū)大多數(shù)居民利益和想法的民意的形成，吉祥社區(qū)黨支部和居委會決定通過五民工作法來推進社區(qū)治理工作。

第一，民事民提。長期以來，居民對此院環(huán)境反映強烈，多次找有關(guān)部門和領(lǐng)導(dǎo)要求治理。為了充分回應(yīng)該院居民呼聲，并讓有關(guān)部門和單位及時處理，使問題得到解決，同時充分發(fā)揮居民自治能力，培養(yǎng)居民關(guān)愛社區(qū)意識，切實為居民辦理實事，達到讓居民受益、讓居民滿意的最終目的，社區(qū)決定推行居民自我管理模式，由該院居民召開居民大會，推薦并選舉德高望重、居民信任擁戴的5人組成院委會，對小區(qū)內(nèi)的安全、環(huán)境進行全方位的管理，為小區(qū)居民營造一個道路整潔、功能完備的生活環(huán)境，進而提高小區(qū)居民的幸福指數(shù)。

第二，民事民議。幸福胡同12號樓院委會堅持每月院委會例會制度，規(guī)定每月第一周周三下午兩點半在社區(qū)召開院委會會議。集中反映每個單元一個月以來發(fā)生和處理的事件，樓內(nèi)居民反映的問題，通過社區(qū)信息沙龍等方式及時向社區(qū)和上級反映。

第三，民事民決。幸福胡同12號樓院委會根據(jù)居民反映的意見在社區(qū)協(xié)助下整合資源，針對該院各項問題成立項目小組，制訂項目計劃書，明確整治內(nèi)容、整治重點、整治時限，明確責(zé)任人。同時，在廣泛征求居民意見的基礎(chǔ)上，院委會成員分工起草相關(guān)管理規(guī)定和辦法，并經(jīng)居民討論通過。

第四，民事民辦。集中整治院內(nèi)環(huán)境。院委會通過社區(qū)取得街道辦事處相關(guān)單位的支持，實現(xiàn)拆除院內(nèi)違章建筑和對院內(nèi)路面、綠地、環(huán)境治理的施工。營造了院內(nèi)整齊、干凈、安全的環(huán)境，解決了多年堵塞的下水道問題；拆除了院內(nèi)的違章建筑；修理了坑洼不平的路面；清理了多年在自行車棚堆放的雜物，維修了破舊的自行車棚并安裝門鎖集中管理；應(yīng)居民需求，安裝了院內(nèi)照明燈；粉刷了院內(nèi)墻壁，并張貼了社會主義核心價值觀、家園主題宣傳畫，美化了院內(nèi)環(huán)境。一系列的措施，得到了居民的贊揚。常態(tài)化管理院內(nèi)環(huán)境。院委會建立后，制定了本院《居民公約》，逐步實現(xiàn)院內(nèi)管理常態(tài)化、制度化。對每戶居民每年收取50元衛(wèi)生費，聘用專門保潔員，在保潔員聘用問題上，院委會根據(jù)居民的推薦確定人選，并就該崗位的工資待遇、崗位職責(zé)協(xié)同社區(qū)與當(dāng)事人選共同討論決定，在共建中共享，在共享中共建。

針對居民反映強烈的西門開關(guān)問題，院委會與居委會商議，采取民主問卷的方式，對每戶居民開展調(diào)查，最終確定了分時段開放西門小門的方案，并向居民進行公示公告，得到了居民的“滿意”評價。為了解決院內(nèi)裝修垃圾清理問題，院委會和居委會商議，共同制定了《告知書》，規(guī)范了裝修時間、裝修垃圾堆放清理等內(nèi)容，院委會、居委會與裝修施工方、房主共同簽訂告知書，使院內(nèi)裝修問題得到了有效管理。

第五，民事民評。樓院會成立以來，受到了居民們的擁戴和歡迎，在2015年度社區(qū)社會組織評比表彰中，通過現(xiàn)場投票和網(wǎng)絡(luò)投票，院委會被居民評為最佳社區(qū)社會組織。

對于人大代表而言，上述民意生成和回應(yīng)的案例非常值得收集和總結(jié)，需要深入地開展案例分析，探索民意生成的規(guī)律。不難發(fā)現(xiàn)，在這個案例中，吉祥社區(qū)幸福胡同的院委會成立以來，在改善該院居民生活、滿足居民群眾多元需求、加快推進社區(qū)治理、促進社區(qū)居民參與生活環(huán)境建設(shè)、凝聚居民群眾、營造社區(qū)和諧氛圍等方面，發(fā)揮了積極作用，取得了良好效果。通過院委會促使該院在各方面實現(xiàn)的一系列改善，該院的居民參與該院管理建設(shè)、參與社會生活的積極性得到了顯著提高，不少居民更加愿意向院委會和社區(qū)反映意見建議。因此，人大代表在深入基層的時候，可以充分借助吉祥社區(qū)幸?；拥脑何瘯@類社區(qū)組織，以此為平臺和渠道深度嵌入社區(qū)日常生活，并從中總結(jié)民意形成和回應(yīng)的規(guī)律。

四、要強化互動機制，持續(xù)回應(yīng)人民關(guān)切

認(rèn)識民意、獲取民意和了解民意生成規(guī)律，目的在于更好地回應(yīng)民意，不斷解決人民群眾期盼解決的實際問題。這需要強化人大代表與基層各方主體之間的互動機制，形成持續(xù)回應(yīng)人民關(guān)切的工作機制。人大代表與基層政府、社區(qū)組織、人民群眾等多方之間長期的互動、不斷地溝通和持續(xù)地反饋，需要將互動機制貫穿基層工作的全過程。在城市建設(shè)、公共服務(wù)、社區(qū)治理等各個方面，面對停車難、基礎(chǔ)設(shè)施差、為老服務(wù)欠缺等各種各樣群眾面臨的切身問題，只有通過多次、深入的溝通、交流，民意才能真正在基層工作的各個階段產(chǎn)生作用，才能真正體現(xiàn)政府治理、社會調(diào)節(jié)與群眾參與的有機結(jié)合。

人大代表要推動建立主動式的民意回應(yīng)機制，加強各個層面的政策解讀，主動回應(yīng)人民群眾的關(guān)切。數(shù)字時代，人大代表需要不斷創(chuàng)新與人民群眾互動的方式，建立主動式的民意回應(yīng)機制。例如，可以通過視頻的政策解讀和與網(wǎng)民的微博直播互動，主動回應(yīng)社會關(guān)切的問題，進一步加大公眾對參與民生工作途徑的了解。

人大代表要推動建立透明化的民意監(jiān)督機制，居民可以持續(xù)跟蹤民生工作的實施全過程。建立全過程公開機制，把工作內(nèi)容公開貫穿于啟動、實施、管理、結(jié)果的全過程，逐步規(guī)范各層級、各環(huán)節(jié)公開的范圍、內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，群眾可以在每一個環(huán)節(jié)獲知進展情況，表達意見。民意監(jiān)督機制有助于不斷提高民生工作的透明度和規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化水平。

人大代表要推動建立科學(xué)化的績效評價機制，關(guān)注民生工作的推進效果，提升人民群眾的滿意度。一是發(fā)揮居民的評價作用。在民生工作開展中，以民意為出發(fā)點，主動力求全過程全面征集民意、尊重民意，居民可以根據(jù)推進的實際效果，動態(tài)反饋滿意的程度以及如何調(diào)整的建議；工作完成后，可以尋求居民對工作實施效果進行評估，對未來項目工作的開展具有借鑒意義。二是推動完善政府內(nèi)部評價機制，加強績效管理，將民生工作的推進完成情況以及人民群眾的評價情況納入政府部門的績效考核。

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作者簡介：王維，中國社會科學(xué)院經(jīng)濟學(xué)博士，副研究員，主要研究方向為社會治理。