人大代表在參加本級人民代表大會會議期間向大會提出議案是法律賦予的一項重要職權(quán)。多年的實踐表明，在地方各級人民代表大會會議上代表聯(lián)名提議案以及人大主席團如何處理代表提出的議案，在有些地方還存在一些問題或不足，需要加以改進和創(chuàng)新。

一、議案的含義

（一）不同時間全國人大常委會法工委編寫的釋義關(guān)于議案的解釋

1995年出版由時任全國人大常委會法制工作委員會副主任喬曉陽、張春生主編的《選舉法和地方組織法釋義與解答》中，稱“議案是指要求人大會議討論并作出決定的建議”，2006年對此書進行了修訂，把“討論”改為“審議”，議案被解釋為“是指要求人大會議審議并作出決定的建議”。

值得注意的是，現(xiàn)行地方組織法中與議案關(guān)聯(lián)的用詞是“審議”而不是“討論”。如第二十三條規(guī)定，“在地方各級人民代表大會審議議案的時候，代表可以向有關(guān)地方國家機關(guān)提出詢問，由有關(guān)機關(guān)派人說明”，第三十一條規(guī)定，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會舉行會議的時候，主席團或者五分之一以上代表聯(lián)名，可以提出對人民代表大會主席、副主席，鄉(xiāng)長、副鄉(xiāng)長，鎮(zhèn)長、副鎮(zhèn)長的罷免案，由主席團提請大會審議”。筆者認為，把“討論”改為“審議”，是為了與地方組織法的規(guī)定和表述一致。從另一個角度講，審議不僅包含了討論，還有審查評議之意，議案由討論改為審議，這也表明對人大會議提高了質(zhì)量要求。

2015年出版由時任全國人大常委會法制工作委員會主任李適時主編的《地方組織法、選舉法、代表法導(dǎo)讀與釋義》中，在2006年議案解釋的基礎(chǔ)上，把“建議”改為“提議”，議案解釋為“議案是指要求人大會議審議并作出決定的提議”。

值得注意的是，現(xiàn)行地方組織法關(guān)于代表提議案的用詞表述是“提議”而不是“建議”。如第十四條規(guī)定，“經(jīng)過五分之一以上代表提議，可以臨時召集本級人民代表大會會議”，第三十六條規(guī)定，“主席團或者十分之一以上代表書面聯(lián)名，可以向本級人民代表大會提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會”。筆者認為，把“建議”改為“提議”也主要是為了與地方組織法的規(guī)定和表述一致。再者，提議有建議之意，把提議理解為建議也未嘗不可。

2022年出版的由時任全國人大常委會法制工作委員會副主任武增主編的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法導(dǎo)讀與釋義》中，在2015年議案解釋的基礎(chǔ)上，“人大”又增加了其“常委會”，把議案解釋為“議案是指要求人大及其常委會審議并作出決定的提議”。筆者認為，議案的釋義在人大的基礎(chǔ)上增加其常委會，是由于現(xiàn)行地方組織法不僅規(guī)定了在人民代表大會會議上可以提議案，而且規(guī)定在人大常委會會議上也可以提議案。

比較上述關(guān)于議案的解釋不難看出，隨著時間的推移及法律的不斷完善，對議案的解釋越來越符合法律的規(guī)定，更加精準(zhǔn)和規(guī)范。本文只討論在地方各級人民代表大會會議上代表議案的提出及其處理。

值得注意的是，多年來，雖然全國人大常委會法工委編寫的釋義對議案解釋的文字表述略有差異，但釋義在解釋議案的特點時，“向本級人民代表大會提出的議案必須屬于本級人大職權(quán)范圍，不屬于本級人大職權(quán)范圍的事項，不能作為議案提出，應(yīng)當(dāng)作為建議轉(zhuǎn)有關(guān)機關(guān)處理”的表述一直未變。

地方組織法第二十二條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會代表十人以上聯(lián)名，鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表五人以上聯(lián)名，可以向本級人民代表大會提出屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的議案，由主席團決定是否列入大會議程，或者先交有關(guān)的專門委員會審議，提出是否列入大會議程的意見，再由主席團決定是否列入大會議程?！彼^把議案列入大會議程，就是該議案要在人民代表大會會議上進行審議，由人民代表大會作出決議或決定。

除地方組織法第二十二條規(guī)定外，地方組織法還規(guī)定了罷免案、組織特定問題的調(diào)查委員會案等特別的議案，特別議案有其單獨特別的規(guī)定。如，地方組織法第三十一條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會舉行會議的時候，主席團、常務(wù)委員會或者十分之一以上代表聯(lián)名，可以提出對本級人民代表大會常務(wù)委員會組成人員、人民政府組成人員、監(jiān)察委員會主任、人民法院院長、人民檢察院檢察長的罷免案，由主席團提請大會審議?！贝藯l規(guī)定中代表聯(lián)名的人數(shù)和地方組織法第二十二條規(guī)定的代表聯(lián)名人數(shù)就不一樣。值得注意的是，根據(jù)地方組織法的規(guī)定，特別議案應(yīng)列入人民代表大會會議議程，不是可列入可不列入。

關(guān)于議案的提出形式，代表法第九條規(guī)定，議案應(yīng)當(dāng)有案由、案據(jù)和方案。案由就是提出要解決的問題，往往就是議案的題目；案據(jù)就是想解決問題的依據(jù)，包括法律的、政策的、事實的、民意的根據(jù)；方案就是提出解決問題的具體辦法。

（二）代表議案和代表建議的異同

地方組織法第四十二條規(guī)定：“縣級以上的地方各級人民代表大會代表向本級人民代表大會及其常務(wù)委員會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由本級人民代表大會常務(wù)委員會的辦事機構(gòu)交有關(guān)機關(guān)和組織研究辦理并負責(zé)答復(fù)。鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會代表向本級人民代表大會提出的對各方面工作的建議、批評和意見，由本級人民代表大會主席團交有關(guān)機關(guān)和組織研究辦理并負責(zé)答復(fù)?！?/p>

據(jù)此規(guī)定，代表向本級人民代表大會提出建議也是法定的職權(quán)。值得注意的是，地方各級人大代表可以向本級人民代表大會提出建議、批評和意見是1986年全國人大常委會修正地方組織法新增的規(guī)定，是1986年之后代表才有的法定職權(quán)，而在1986年以前，地方組織法并沒有賦予代表此項權(quán)利，但從1954年以來，地方組織法就賦予了地方各級人大代表向人民代表大會提出議案的權(quán)利。那么，代表議案和代表建議有何異同呢？

代表議案是要求人民代表大會討論并作出決定的提議，提議也是建議，因而代表議案也是代表建議。代表議案和代表建議的區(qū)別，從形式邏輯的角度分析，代表議案是種概念，代表建議是屬概念，代表建議包含代表議案；從數(shù)學(xué)的角度看，如果把代表建議和代表議案視為兩個集合，則代表議案是代表建議的子集。代表議案和代表建議還有一些不同點，如根據(jù)法律的規(guī)定，代表議案有內(nèi)容、時間、人數(shù)等要求，代表建議就沒有這些限制。

由于代表議案是要求人民代表大會討論并作出決定的提議，因而議案的內(nèi)容必須屬于本級人民代表大會的職權(quán)范圍。如果不是本級人民代表大會的職權(quán)范圍，而是“一府一委兩院”或其他部門的職權(quán)范圍，就不是議案或不應(yīng)作為議案。筆者認為，代表議案和代表建議最本質(zhì)的區(qū)別就是其內(nèi)容是否指向人民代表大會的職權(quán)范圍，指向人民代表大會職權(quán)范圍的提議叫議案，指向人民代表大會職權(quán)范圍外的建議還叫建議。

（三）代表議案和代表建議的法定處理方式不同

根據(jù)地方組織法第四十二條的規(guī)定，代表向人民代表大會提出的建議（批評、意見）由本級人大常委會的辦事機構(gòu)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團交有關(guān)機關(guān)和組織研究辦理并負責(zé)答復(fù)。而對代表議案，根據(jù)地方組織法第二十二條的規(guī)定，由主席團決定是否列入大會議程，對罷免案、組織特定問題的調(diào)查委員會這些特別議案，根據(jù)地方組織法第三十一條、第三十六條的規(guī)定，主席團應(yīng)列入大會議程。這表明地方組織法關(guān)于代表議案和代表建議處理方式的規(guī)定是不同的。因而對代表議案和代表建議應(yīng)明確區(qū)分，這樣才能更好地依法處理代表議案和代表建議。

二、代表提議案及主席團處理議案存在的主要問題

（一）代表提議案存在的主要問題

代表提議案存在的主要問題是有的代表“議案”涉及的內(nèi)容不屬于本級人民代表大會的職權(quán)范圍，雖然名稱是“關(guān)于什么什么的議案”，但其內(nèi)容往往只屬于“一府一委兩院”或其他部門的職權(quán)范圍。有的代表不清楚人民代表大會會議上議案和建議的區(qū)別，或者出于其他原因考慮，認為議案有多人聯(lián)名，比建議更能引起重視，把本來屬于建議的內(nèi)容也作為議案提出；有的代表提議案隨意，對不熟悉的事情或領(lǐng)域草率簽名；有的代表提議案缺乏全面、深入、系統(tǒng)的調(diào)研論證工作。產(chǎn)生上述問題的主要原因是代表學(xué)習(xí)培訓(xùn)不夠，履行職責(zé)的能力和水平有待提高。

（二）主席團處理代表議案存在的主要問題

1.審查確定議案隨意

主要是主席團或議案審查委員會（有些地方的人民代表大會會議為了審議代表議案專門設(shè)立）審查代表提出議案的內(nèi)容是否符合議案要求隨意。從理論上講，凡符合議案要求的均要作為議案，凡不符合議案要求的均要轉(zhuǎn)為建議（批評、意見）。但實際操作時，存在符合議案要求的沒有作為議案，只是作為建議，而不符合議案要求的卻作為議案，混淆了議案和建議的含義。有的地方先入為主，預(yù)先設(shè)定本次大會確定幾件議案，其他都作為建議（批評、意見）；有的地方確定議案以是否必須辦理或是否重要為標(biāo)準(zhǔn)，主席團認為必須辦理的或重要的就確定為議案，否則就確定為建議（批評、意見）。

2.將不屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍內(nèi)的建議確定為大會議案交有關(guān)國家機關(guān)辦理

一些地方的人大主席團把涉及的內(nèi)容不屬于本級人民代表大會職權(quán)范圍而是屬于“一府一委兩院”職權(quán)范圍的“議案”作為大會議案交“一府一委兩院”辦理。如果“議案”涉及的內(nèi)容屬于“一府一委兩院”的法定職權(quán)，而不屬于人民代表大會的法定職權(quán)，交“一府一委兩院”辦理完全可行，但此“議案”盡管形式上符合議案要求，名稱上雖稱議案本質(zhì)上卻不是議案而是建議（批評、意見）。在這種情況下，應(yīng)將此類“議案”作為建議（批評、意見），以建議（批評、意見）的名義轉(zhuǎn)交有關(guān)機關(guān)辦理，而不應(yīng)以議案的名義交辦。

3.將屬于人民代表大會專有職權(quán)的議案交“一府一委兩院”辦理

法律對人民代表大會和“一府一委兩院”的職權(quán)都作了具體規(guī)定。從法律關(guān)于各個國家機關(guān)職權(quán)的規(guī)定不難看出，有些職權(quán)是某個國家機關(guān)專有的，其他國家機關(guān)沒有此權(quán)力。如，“選舉本級監(jiān)察委員會主任、人民法院院長和人民檢察院檢察長”是人民代表大會的專有法定職權(quán)，其他國家機關(guān)沒有此權(quán)力。有些職權(quán)是某兩個或兩個以上國家機關(guān)共有的，如地方組織法第十一條規(guī)定了縣級以上地方各級人民代表大會十五項職權(quán)，第七十三條規(guī)定了縣級以上地方各級人民政府十一項職權(quán)，其中，“保護各種經(jīng)濟組織的合法權(quán)益”“保護社會主義的全民所有的財產(chǎn)和勞動群眾集體所有的財產(chǎn)，保護公民私人所有的合法財產(chǎn)，維護社會秩序，保障公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利”“保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權(quán)利”“鑄牢中華民族共同體意識，促進各民族廣泛交往交流交融，保障少數(shù)民族的合法權(quán)利和利益”這些既是縣級以上地方各級人民代表大會的法定職權(quán)，也是縣級以上地方各級人民政府的法定職權(quán)。如果議案涉及的內(nèi)容既是人民代表大會的職權(quán)范圍，也是有關(guān)國家機關(guān)的法定職權(quán)范圍，大會主席團把此類議案交有關(guān)國家機關(guān)辦理也是可以的。實踐中，既屬于人民代表大會的法定職權(quán)范圍又屬于其他有關(guān)國家機關(guān)法定職權(quán)范圍的代表議案極為少見。

多年來，少數(shù)地方的大會主席團把涉及內(nèi)容只屬于本級人民代表大會專有職權(quán)的議案交由“一府一委兩院”辦理。筆者認為，實際上這是人民代表大會不履行自己的法定職責(zé)，而由其他國家機關(guān)越權(quán)履行人民代表大會的法定職責(zé)，這種做法顯然違背了依法行政、依法履職的原則，當(dāng)然不妥。辦理議案主要是人大及其常委會的事。

三、提高議案質(zhì)量和改進議案處理方式的建議

（一）關(guān)于提高代表議案質(zhì)量的建議

為了使代表提出的議案真正符合議案要求，代表必須了解掌握地方組織法第十一條、第十二條等關(guān)于人民代表大會職權(quán)的具體規(guī)定。一般情況下，代表議案涉及的主要內(nèi)容應(yīng)該為：一是本行政區(qū)域內(nèi)保證執(zhí)行憲法、法律法規(guī)、上級人大及其常委會決議、國家計劃和預(yù)算的事項；二是本行政區(qū)域內(nèi)政治、經(jīng)濟、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、生態(tài)環(huán)境保護、自然資源、城鄉(xiāng)建設(shè)、民政、社會保障、民族等工作的重大事項和項目；三是制定和修改法律法規(guī)的事項（有立法權(quán)的人大）；四是改變或者撤銷本級人大常委會的不適當(dāng)?shù)臎Q議，撤銷本級人民政府不適當(dāng)?shù)臎Q定、命令的事項；五是罷免由本級人大及其常委會選舉、任命的工作人員事項；六是組織特定問題的調(diào)查委員會事項等。

不是本級人民代表大會法定職權(quán)范圍的事項，不應(yīng)作為議案或以議案的名義向人民代表大會提出，此類事項可以以建議（批評、意見）的名義向人民代表大會提出。比如以下幾方面：一是上級人民代表大會及其常委會和上級政府職權(quán)范圍內(nèi)的事項；二是本級政府行政管理職權(quán)范圍內(nèi)的事項；三是應(yīng)當(dāng)由下級人民代表大會和政府處理的事項；四是監(jiān)察委員會監(jiān)察權(quán)范圍內(nèi)的事項；五是法院和檢察院審判權(quán)、檢察權(quán)范圍內(nèi)的事項；六是政黨、社會團體、企業(yè)事業(yè)組織和個人的事務(wù)。

為了提高代表的議案質(zhì)量，人大常委會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團要為代表依法履職提供平臺，要加強對代表的培訓(xùn)，暢通代表知情渠道，提高代表素質(zhì)，提升其履職的能力和水平。人大代表要加強學(xué)習(xí)，切實掌握提議案的方法和技巧。提議案要準(zhǔn)備充分，精心選題，圍繞議題，要符合黨和國家的方針、政策與法律法規(guī)，而不能與之相悖。閉會期間應(yīng)當(dāng)深入基層，通過代表小組活動、專題調(diào)查研究、視察調(diào)研等方式了解和掌握社情民意，傾聽各方面的意見，對調(diào)查了解的材料要深入剖析，做到去粗取精、去偽存真，注意全局性、可行性和科學(xué)性，符合廣大人民群眾的利益和客觀實際。在此基礎(chǔ)上認真醞釀、準(zhǔn)備，符合議案要求的以議案名義提出，符合建議要求的以建議名義提出。

（二）關(guān)于主席團處理代表議案的建議

1.主席團和議案審查委員會要正確區(qū)分代表提出的議案是真正意義上的議案還是建議

主席團和議案審查委員會在審查議案時，要按照議案的含義，正確區(qū)分代表提出的議案是真正意義上的議案還是建議（批評、意見）。符合議案要求的就應(yīng)作為議案，不符合議案要求的就應(yīng)轉(zhuǎn)為建議（批評、意見）。要指導(dǎo)幫助議案有瑕疵的領(lǐng)銜人對議案進行修改完善，使之符合議案要求。如，提議案的法定人數(shù)不夠，主席團應(yīng)幫助指導(dǎo)其湊夠法定人數(shù)。由于地方組織法對地方各級人大和政府的職權(quán)劃分比較原則，在具體操作執(zhí)行過程中，還存在職權(quán)邊界不清的問題，以至于在實際工作中，除法定的共有職權(quán)外，有些事項應(yīng)由人民代表大會決定還是由政府直接處理確實不好把握，這給議案的審查和確定帶來了困難。比如，某縣進行1000萬元的項目投資，這是縣政府的職權(quán)還是屬于人民代表大會討論決定的重大事項？值得慶幸的是，近年來，地方各級人大常委會基本上都制定了討論決定重大事項的規(guī)定，規(guī)定中比較具體地確定了人大常委會討論決定的事項。由于人民代表大會和其常委會職權(quán)存在多處重合，筆者認為，對難以確定的議案，可參照本地人大常委會討論決定重大事項的規(guī)定，把可由人大常委會討論決定的重大事項和項目確定為議案。

2.要選擇部分代表議案列入人民代表大會會議議程進行審議，并作出決定或決議

縱觀和橫觀全國各級各地人民代表大會會議，對于代表議案列入人民代表大會會議議程，雖然地方組織法作了規(guī)定，但多年來，地方各級各地人民代表大會主席團將代表議案列入人民代表大會會議議程的極為少見。由于大會議程和日程已事先確定，代表議案如果列入議程，則人民代表大會會議就要臨時增加議程，這樣就會使會期延長，增加工作量，甚至可能會出現(xiàn)一些事先想不到的情況，這可能是議案不列入會議議程的重要原因。

法律既然賦予了代表向人民代表大會提出議案的權(quán)利，從理論上講，大會主席團就應(yīng)將代表的一些議案列入人民代表大會會議議程，并進行審議，由人民代表大會作出決議或決定，這也是代表提議案希望達到的目的。但根據(jù)目前的實際情況，將所有議案都列入本次會議議程是不現(xiàn)實的。筆者認為，符合條件的好議案不列入大會議程審議，議案的作用就無法充分發(fā)揮，不利于本地區(qū)經(jīng)濟或社會事業(yè)發(fā)展，也不利于踐行全過程人民民主。主席團要按“少而精”的原則，將具有現(xiàn)實急迫性、與人民群眾利益密切相關(guān)的議案列入本次會議議程，并作出相應(yīng)的決議、決定，這無疑會大大提高代表聯(lián)名提議案的積極性，促進本地工作。

3.主席團將不列入大會議程的議案交有關(guān)專門委員會或本級人大常委會處理

根據(jù)地方組織法第二十二條規(guī)定，地方各級人大代表的議案是否列入本級人民代表大會會議議程是大會主席團的法定職權(quán)。但對主席團決定不列入大會議程的議案如何處理，地方組織法沒有規(guī)定，這可能是立法的留白，有待于實踐創(chuàng)新、經(jīng)驗積累和今后法律的完善。

值得注意的是，在全國人民代表大會會議上，對主席團決定不列入大會議程的代表議案的處理有明確的規(guī)定。全國人民代表大會議事規(guī)則第三十一條規(guī)定：“ 一個代表團或者三十名以上的代表聯(lián)名提出的議案，經(jīng)主席團決定不列入本次會議議程的，交有關(guān)的專門委員會在全國人民代表大會閉會后審議。有關(guān)的專門委員會進行審議后，向全國人民代表大會常務(wù)委員會提出審議結(jié)果報告，經(jīng)全國人民代表大會常務(wù)委員會審議通過后，印發(fā)全國人民代表大會下次會議。”

筆者認為，對經(jīng)主席團確定的所有不列入大會議程的議案，縣級以上的地方各級人民代表大會完全可以參照全國人大的做法，由大會主席團交有關(guān)的專門委員會在人民代表大會閉會后審議（如果沒有相關(guān)的專門委員會就直接交人大常委會審議）。有關(guān)的專門委員會進行審議后，向本級人大常委會提出審議結(jié)果報告，經(jīng)人大常委會審議通過后，印發(fā)人民代表大會下次會議。

據(jù)筆者了解，多年來，對不列入人民代表大會會議議程的議案處理，有些地方就是參照全國人大的做法。筆者認為，地方人大的這種做法，雖然沒有明確的法律規(guī)定，但現(xiàn)實可行，符合實際。在現(xiàn)行法律框架下，地方各級人大常委會辦理部分代表議案是可行的，這是由于人大常委會是人民代表大會的常設(shè)機構(gòu)，人民代表大會及其常委會的職權(quán)存在多處重合，代表議案涉及的內(nèi)容往往也屬于本級人大常委會的職權(quán)范圍，人大常委會對屬于自身職權(quán)范圍內(nèi)的代表議案當(dāng)然有權(quán)辦理。根據(jù)地方組織法第三十五條的規(guī)定，審議本級人民代表大會主席團或者常務(wù)委員會交付的議案也是專門委員會的法定職責(zé)。

當(dāng)然，如果代表議案的內(nèi)容既是人民代表大會的法定職權(quán)，也是相關(guān)國家機關(guān)的法定職權(quán)，此類議案也可交有關(guān)國家機關(guān)辦理，辦理情況向下一次人民代表大會報告。

4.鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表議案應(yīng)列入本次或下次人民代表大會會議議程

多年的實踐表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議上代表提出的“議案”大多數(shù)不符合議案的要求，被主席團審查后轉(zhuǎn)為“建議、批評、意見”處理，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會會議上代表提出符合要求的議案很少。但對符合要求的議案，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)沒有人大常委會，如果不列入本次大會議程，若議案涉及的內(nèi)容是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會的法定職權(quán)，同時也是相關(guān)國家機關(guān)的法定職權(quán)范圍，主席團可交有關(guān)國家機關(guān)辦理。

但多數(shù)情況下，代表議案只屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會專有職權(quán)范圍，如果不列入本次大會議程，實踐中有四種處理方法。一是主席團將其列入下一次大會議程。這種做法便于做好議案的相關(guān)準(zhǔn)備工作，是完全可行的。二是主席團將其交給一個無法定辦理職權(quán)的國家機關(guān)或部門辦理。前文已指出這種做法違背依法行政、依法履職的原則。三是主席團勸代表撤回議案。這種做法主席團顯然有該作為不作為反而亂作為之嫌。四是主席團“貪污”收藏代表議案。這種做法違背了地方組織法的立法原意。筆者認為后三種做法都是不妥的，只要是經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團審查確認的代表議案，還是列入本次或下次人民代表大會會議議程為好。