內(nèi)容摘要：鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主意義重大，通過對甘肅省D區(qū)G村的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主面臨五方面的問題：一是村兩委能力建設(shè)不足影響了全過程人民民主的水平，二是縣鄉(xiāng)公權(quán)力運(yùn)作不規(guī)范影響了全過程人民民主的信度，三是人口社會(huì)流動(dòng)給踐行全過程人民民主帶來巨大挑戰(zhàn)，四是民主方式變革不足影響了全過程人民民主的實(shí)施范圍，五是群眾民主規(guī)范參與不夠與民主管理意識(shí)下降影響了全過程人民民主的效果。只有加強(qiáng)兩委組織建設(shè)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行方式，推動(dòng)民主方式變革，培育鄉(xiāng)村公共精神，引導(dǎo)群眾有序表達(dá)，才能推動(dòng)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)全過程人民民主與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

關(guān)鍵詞：西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)；鄉(xiāng)村治理；全過程人民民主

鄉(xiāng)村治理是國家治理的基石，是目前國家治理最為薄弱的部分，加強(qiáng)鄉(xiāng)村治理是國家治理現(xiàn)代化的重要任務(wù)。鄉(xiāng)村治理就是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依靠各種積極力量，把鄉(xiāng)村建設(shè)成鄉(xiāng)風(fēng)文明和治理有效的和美鄉(xiāng)村。鄉(xiāng)村治理也是一個(gè)踐行全過程人民民主的行動(dòng)與過程，鄉(xiāng)村治理過程中越是發(fā)揚(yáng)人民民主，越能調(diào)動(dòng)各種力量參與，越能消除治理難題，越能推動(dòng)治理現(xiàn)代化。因此，研究鄉(xiāng)村治理中的全過程人民民主具有重要意義。踐行全過程人民民主在不同地區(qū)面臨著不同的問題與挑戰(zhàn)，尤其在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，其不僅面臨制度設(shè)計(jì)與權(quán)力運(yùn)行方面的共性問題，還面臨人口外流、組織能力偏低、公共精神衰落等特殊困難與問題，通過認(rèn)真調(diào)查與分析，總結(jié)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主面臨的問題并提出解決對策，既能推動(dòng)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)全過程人民民主與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化，也能豐富相關(guān)理論研究。

一、相關(guān)文獻(xiàn)回顧

黨的二十大報(bào)告站在國家安全的角度指出要加強(qiáng)國家社會(huì)治理，對我國社會(huì)治理目標(biāo)作出明確要求，即“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會(huì)治理共同體”。這個(gè)目標(biāo)要求也指出了實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理目標(biāo)的途徑，即調(diào)動(dòng)各方積極因素，依靠民主參與。黨的二十大報(bào)告也明確指出：“我們要健全人民當(dāng)家作主制度體系，擴(kuò)大人民有序政治參與，保證人民依法實(shí)行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，發(fā)揮人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性，鞏固和發(fā)展生動(dòng)活潑、安定團(tuán)結(jié)的政治局面?！盵1]

對于治理與民主的關(guān)系研究，西方公共治理理論站在西式民主的角度進(jìn)行了詳細(xì)論述，都指出政府要與社會(huì)力量相互合作，才能實(shí)現(xiàn)更好的治理，國內(nèi)學(xué)者也從國家與社會(huì)的關(guān)系視角進(jìn)行了廣泛研究。然而，民主的模式與實(shí)現(xiàn)形式各國都有差異，自中國提出全過程人民民主后，立足中國國情，從全過程人民民主的角度研究中國社會(huì)治理的文獻(xiàn)并不多見，以中國知網(wǎng)收錄數(shù)據(jù)為例，截至2023年11月底，相關(guān)文章約60多篇，其中直接研究鄉(xiāng)村治理中全過程人民民主的文章只有5篇。目前，有關(guān)鄉(xiāng)村治理中全過程人民民主的文獻(xiàn)，總體上研究了鄉(xiāng)村治理與全過程人民民主的關(guān)系，也涉及鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主面臨的問題與對策。在鄉(xiāng)村治理與全過程人民民主的關(guān)系研究方面，高洪貴、宋寧指出，鄉(xiāng)村治理與全過程人民民主之間有著天然的耦合性，鄉(xiāng)村治理是踐行全過程人民民主的場域，全過程人民民主是鄉(xiāng)村治理的具體化，全過程人民民主具有參與、協(xié)商、監(jiān)督等特性，鄉(xiāng)村治理各環(huán)節(jié)各領(lǐng)域都應(yīng)該踐行全過程人民民主[2]。王杰、陳義平則從村“兩委”“一肩挑”的角度論述了“一肩挑”是黨領(lǐng)導(dǎo)全過程人民民主在鄉(xiāng)村治理場域的現(xiàn)實(shí)體現(xiàn)，“一肩挑”加強(qiáng)黨對全過程人民民主的全面領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)了鄉(xiāng)村治理。[3]在鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主存在的問題與對策研究方面，朱超然、夏新華等指出，我國鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主存在一些問題，“在民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等環(huán)節(jié)的操作層面，尚有違紀(jì)違法現(xiàn)象偶爾發(fā)生、廣度深度效度仍需拓展、相關(guān)體制機(jī)制不甚健全、村民法治意識(shí)素養(yǎng)薄弱、信息技術(shù)手段運(yùn)用不足等問題?！盵4]并指出，未來要按“黨的領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)同共治、制度建設(shè)、文化培育、科技賦能”的辦法推進(jìn)全過程人民民主建設(shè)[5]。

總體而言，國內(nèi)外學(xué)者對于治理與民主的研究廣泛，關(guān)于鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主面臨的問題與對策研究相對較少，立足于中國鄉(xiāng)村治理實(shí)踐，研究西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主的文獻(xiàn)更少，相關(guān)研究需要加強(qiáng)。從研究方法的角度看，目前學(xué)界的解釋性研究較多，立足于個(gè)案與統(tǒng)計(jì)的實(shí)證研究相對較少。本文結(jié)合黨的二十大報(bào)告對于鄉(xiāng)村治理及全過程人民民主的論述，在前人研究的基礎(chǔ)上，采用個(gè)案研究方法，以甘肅省D區(qū)G村為例，對鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主面臨的問題進(jìn)行總結(jié)歸納，并針對問題提出對策建議。在研究框架方面，本文按照黨的二十大報(bào)告對于發(fā)展基層民主的要求，從黨對基層民主的領(lǐng)導(dǎo)、基層自治組織建設(shè)、群眾自我管理、群體有序民主參與、公開公示監(jiān)督五個(gè)方面考察鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主的問題。由于考察個(gè)案以村為單位，因此本文中的“鄉(xiāng)村治理”主要以村為主，附帶鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府社會(huì)治理。

二、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主面臨的問題

為準(zhǔn)確分析西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主面臨的問題，我們選取了甘肅省級(jí)幫扶脫貧縣（區(qū)）D區(qū)，在該區(qū)選取了人均收入處于中等水平的G村，在G村生活了四個(gè)多月，與G村村兩委干部及農(nóng)戶建立了良好的信任關(guān)系，研究者與村兩委干部深入交談，深入農(nóng)戶進(jìn)行調(diào)研，試圖通過個(gè)案研究總結(jié)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主面臨的問題。在考察G村鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主之前，先對G村基本情況進(jìn)行介紹，然后從黨對全過程人民民主的領(lǐng)導(dǎo)、村民委員會(huì)民主決策管理能力、群眾民主參與管理、群眾有序表達(dá)利益訴求、民主公開公示監(jiān)督五個(gè)方面對G村踐行全過程人民民主的情況進(jìn)行考察分析，最后以個(gè)案分析總結(jié)出西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主面臨的問題。

（一）基本情況

G村是甘肅省D區(qū)一個(gè)典型的山區(qū)型農(nóng)村，區(qū)域內(nèi)植被稀少，常年干旱少雨，戶籍人口647人，常住人口432人（此數(shù)據(jù)為本區(qū)內(nèi)生活人口，村委會(huì)主任說實(shí)際人數(shù)不足一半），低保戶80戶，特困供養(yǎng)戶6戶，常住人口主要以老人、幼兒、婦女為主。老人一般在村留守，婦女因陪讀需要，與子女往返于農(nóng)村與城市之間，周末從城區(qū)學(xué)校返回農(nóng)村。G村產(chǎn)業(yè)以種植馬鈴薯、玉米、燕麥為主，在村農(nóng)民兼散養(yǎng)牛羊豬驢，畜牧業(yè)規(guī)模較小，4戶家庭養(yǎng)殖蜜蜂，有一養(yǎng)豬大戶，年銷售規(guī)模在10萬元左右，有一農(nóng)業(yè)合作社，租種村民土地，合作社效益不穩(wěn)定，2023年旱災(zāi)中虧損嚴(yán)重，在外打工者家庭收入明顯高于在村務(wù)農(nóng)者家庭收入，人均年收入在12000元左右。G村共有四個(gè)自然村（社），其中兩個(gè)自然村至今沒有硬化水泥路，除安置點(diǎn)外，現(xiàn)有水泥硬化道路未通到戶，目前自來水基本直通家戶，供水較好。G村有自己的黨群服務(wù)中心，村支部書記51歲，由原村小學(xué)教師轉(zhuǎn)任村支部書記并兼任村委會(huì)主任，文書兼任村衛(wèi)生室村醫(yī)，村內(nèi)有一名鄉(xiāng)鎮(zhèn)幫扶干部長期駐村開展工作，包村領(lǐng)導(dǎo)（片長）總體負(fù)責(zé)全村重大事務(wù)的落實(shí)情況。G村監(jiān)督委員會(huì)的3人，村監(jiān)委會(huì)主任年工資9000元左右，由于工資太低，沒有專職上班，其在市區(qū)開出租車掙錢，監(jiān)督村委事務(wù)成為“兼職”，其他監(jiān)委會(huì)成員無任何工資，四個(gè)月調(diào)研期間從來沒上過班。G村村民代表共6人，總體年齡都在50歲至60歲之間，其中一人為村上紅白喜事主持，一人不會(huì)寫字，6名村民代表平時(shí)不上班，有重要任務(wù)時(shí)由村黨支部書記電話通知到村工作，一般很少主動(dòng)到村開展工作。G村婦聯(lián)主任也為兼職，年工資2600元左右，一月到村一次。本調(diào)查開展時(shí)，婦聯(lián)主任因?yàn)楣ぷ髅Γ辉敢庠偌嫒温殑?wù)，要求村上撤銷其職務(wù)。

（二）黨建引領(lǐng)全過程人民民主與自治組織實(shí)施全過程人民民主情況

G村有新建黨群活動(dòng)中心，全村黨員人數(shù)38人，女性黨員9人，統(tǒng)計(jì)名冊上流動(dòng)黨員7人，事實(shí)上有一半以上黨員不在村，都在省內(nèi)外其他地區(qū)工作生活。支部書記在2020年上任，當(dāng)問及個(gè)人情況時(shí)其回答道：“我原先在村上小學(xué)教書，后來小學(xué)撤校后，我就到工地打工，干了幾年建筑工人。前幾年村干部換屆，上一屆村支部書記被撤掉，上屆村班子留下不少問題，鄉(xiāng)黨委與區(qū)紀(jì)委都不滿意，就給撤了。最后實(shí)在找不出合適的人選，就把我從工地上叫回來，當(dāng)了支部書記，兼任村委會(huì)主任。村上的文書是上一屆村干部，也是我的堂哥，本來是鄉(xiāng)村醫(yī)生，又兼任文書，再加上咱們鄉(xiāng)上派來一名駐村干部，在村上長期開展工作的就是我們3人。現(xiàn)在基本工作開展時(shí)，人手不夠，文書因?yàn)榧嫒未遽t(yī)，經(jīng)?？床坏饺耍臅挠涗浌ぷ骶筒缓煤酶?，日常記錄等基本上我一人來做，給文書說了，要主動(dòng)履行自己的任務(wù)，但人家不管，因?yàn)槭翘玫苄?，人家不聽，我也不好意思再說，前幾日鄉(xiāng)紀(jì)委來人給他談話了，說再不好好干，就處理。說實(shí)話，就是換人，現(xiàn)在也找不到合適的人選，文書最起碼要識(shí)字，還要懂電腦，腦子要靈活，連我都不會(huì)電腦，現(xiàn)在留下的人都干不了這活，外邊打工的人都不愿意干這活，找誰哩！”1村級(jí)事務(wù)決策方面，一般大事決策由包村片長指導(dǎo)，村支部書記、文書、包村干部三人商議，定下后由文書做好會(huì)議記錄，然后在黨群中心公示，“類似于護(hù)林員、低保戶的調(diào)整，一般人家片長（包片村干部）覺得要調(diào)整，我和文書以及駐村鄉(xiāng)干部三個(gè)就商量一下作出決定，然后請示一下片長就報(bào)送了?！雹诋?dāng)問及是否遵循“四議兩公開”程序時(shí)，村支部書記回答道：“實(shí)際上，‘四議兩公開’很難做到，一是鄉(xiāng)上有些事情辦理很急，今天發(fā)通知，要求明天就要報(bào)送名冊，根本無法落實(shí)‘四議兩公開’。再說了，黨員一半以上在城區(qū)或省外打工，叫不來，因此組織召開黨員大會(huì)很難，根本無法召開黨員大會(huì)審議村里重大事務(wù)，村兩委商議有時(shí)候都很難，就那么幾個(gè)社長，經(jīng)常嫌錢少，叫都叫不來，人家都很忙，村上根本無法做到‘四議兩公開’。”③在問及黨員管理及黨課活動(dòng)時(shí)，村支部書記回答：“現(xiàn)在好多黨員都叫不來，連黨費(fèi)都不交，這些黨員的黨費(fèi)從我工資里出，收不上黨費(fèi)，鄉(xiāng)黨委肯定罵我，說我能力不行！”④當(dāng)問及是否可以按規(guī)定開除這些黨員時(shí)，其回答道：“要是真正按照程序管理那就好了，不符合要求的黨員直接開除，留下積極分子，開各種會(huì)的時(shí)候，湊個(gè)三分之二就能湊夠，召集黨員大會(huì)作個(gè)決定也就不那么為難了。關(guān)鍵是你要真開除了，上級(jí)黨組織會(huì)說你黨員管理能力不足，凝聚力不夠，這要上級(jí)黨委點(diǎn)頭，才能辦得成，否則吃虧的還是自己。今年在流動(dòng)黨員管理方面，我們建了個(gè)黨員群，經(jīng)常在群里發(fā)送學(xué)習(xí)資料，算是加強(qiáng)了流動(dòng)黨員的管理?！雹?/p>

從訪談資料及研究者長期體驗(yàn)式觀察得出，G村黨組織領(lǐng)導(dǎo)全過程人民民主的問題主要有三。一是村支部書記并未配強(qiáng)，影響了領(lǐng)導(dǎo)全過程人民民主的能力。受人口外流、工資待遇、能力素質(zhì)等因素影響，從村內(nèi)留守人口中選配能力較強(qiáng)的支部書記難度極大。二是村支部書記的黨務(wù)能力與管理能力無法滿足領(lǐng)導(dǎo)全過程人民民主的需要。從村內(nèi)重大事務(wù)的決定及內(nèi)部管理看，村支部書記沒有認(rèn)真做到“四議兩公開”，無法有效管理文書及自然村社長。三是黨員教育與黨員活動(dòng)存在不規(guī)范情況，引領(lǐng)民主不足。由于人口流動(dòng)、管理不科學(xué)及部分黨員自身原因，在村組織黨員進(jìn)行集體學(xué)習(xí)非常困難，“三會(huì)一課”制度未能真正有效落實(shí)，存在黨組織活動(dòng)不規(guī)范情況。村級(jí)層面黨建不強(qiáng)問題，削弱了村黨支部領(lǐng)導(dǎo)全過程人民民主的能力。在村黨員內(nèi)部，部分黨員形成了可參會(huì)可不參會(huì)的認(rèn)識(shí)，組織紀(jì)律散漫，黨員紀(jì)律的散漫使得黨員大會(huì)審議無法有效實(shí)施，使得落實(shí)“四議兩公開”制度非常困難，影響了鄉(xiāng)村治理中全過程人民民主的實(shí)施。

從訪談資料可以看出，G村村莊自治組織在踐行全過程人民民主中存在三方面的問題，一是村委會(huì)主任與村干部無法配齊配強(qiáng)，影響了全過程人民民主的實(shí)施。由于工資待遇偏低，村上能人不愿意當(dāng)村委會(huì)主任和村干部，他們傾向于搞實(shí)業(yè)致富或外出打工，除支部書記之外的兼職，使得村委會(huì)組織各類會(huì)議時(shí)工作人員不夠，落實(shí)基層民主的能力不足。二是村民代表能力相對不足，村民代表（社長）年工資收入不足一萬，從留守人口中很難選出符合條件的村民代表，選出的代表受教育水平偏低、工作能力不足，影響了村級(jí)事務(wù)的民主決策與公開公示。三是村民代表民主參與的權(quán)利意識(shí)不足，參與意識(shí)受多種因素影響。由于G村村民代表年齡偏大，代表居住分散，自然村距村部較遠(yuǎn)，工資待遇偏低，其不愿意經(jīng)常到村部參加村民代表大會(huì)，或者表決各項(xiàng)事務(wù)，加上平時(shí)由支部書記、包片干部和包村干部一起商量決定重大事項(xiàng)，村支部書記（兼村委會(huì)主任）又是某些村民代表的親戚，村民代表很少就重大事情發(fā)表個(gè)人意見，從來不問自己的權(quán)利。

（三）群眾民主決策管理與群眾有序民主參與情況

G村一半以上人口已流動(dòng)到本區(qū)之外，實(shí)際留守人口中一半留守在村，一半左右在區(qū)政府駐地與農(nóng)村之間流動(dòng)，因此在村召開村民大會(huì)已無法實(shí)現(xiàn)。在問及村中是否召開過村民大會(huì)時(shí)，一位留守的老人回答道：“現(xiàn)在召開村民大會(huì)是不可能的，一半以上的人常年在外，根本就不回村，召開什么村民大會(huì)，開會(huì)能來二三十個(gè)人，就算是人數(shù)夠多的了。討論對自己有利的事情，村民就能叫來，討論與自己無關(guān)的或者關(guān)系不大的事，一般都叫不來，現(xiàn)在開會(huì)積極的人，都是一些公益性崗位人員和低保戶人口，要不是看在幾塊錢的面子上，根本就沒人去?，F(xiàn)在的社會(huì)變了，大部分人都越來越自私了，各顧各了，公共的事情沒人干沒人管，這也很正常，見怪不怪了！”1既然現(xiàn)實(shí)中一起討論決定村莊大事的積極性不高，是否可以把村莊事務(wù)放在村莊群里討論呢，對于這個(gè)問題，村民的回答是：“這個(gè)很難說，不愛參與的人，你怎么要求他，他還是不參與。另外，如果在群里，人雜嘴多，你一言我一語，根本無法討論，還會(huì)亂成一鍋粥，在群里頭吵架。”②村干部對此問題的看法是：“這些事情根本不能發(fā)到群里，群里有幾個(gè)人，經(jīng)常找村干部麻煩，別人沒意見，就他屁事多，啥事都不滿意。有些事情發(fā)到群里討論就無法控制了，人多意見多，聲音不統(tǒng)一，眾口難調(diào)，會(huì)造成干部工作非常被動(dòng)，會(huì)帶來群眾之間的矛盾，會(huì)造成更大的不滿意?！雹勖裰鞑粌H是一種權(quán)利，而且是一種義務(wù)，沒有脫離義務(wù)的民主權(quán)利。在鄉(xiāng)村治理層面，民主參與集體事務(wù)管理既是權(quán)利也是義務(wù)，在村莊發(fā)展的重要事務(wù)民主管理方面，我們從道路維護(hù)和村莊環(huán)衛(wèi)建設(shè)兩個(gè)方面進(jìn)行了訪談。在村莊道路維護(hù)方面，由于年輕人口大量外流，村莊缺乏公共車輛與設(shè)備，村道維修非常困難?！艾F(xiàn)在道路安全問題比較突出，村道特別容易被水沖毀，村道維修主要靠村干部、公益性崗位人員和低保戶，公益性崗位人員和低保戶就是因?yàn)槟昧苏膸讐K錢，所以還能叫來，其他老百姓都叫不來。現(xiàn)在能叫來的都是老弱病殘，干活都不拿手，混時(shí)間?；旧暇褪谴甯刹块_上自己家的三輪車，帶著一幫低保戶與公益性崗位人員，一起養(yǎng)護(hù)村里的道路。”④在環(huán)境衛(wèi)生維護(hù)與整治方面，村干部說：“這幾年國家特別重視村容村貌及村莊環(huán)境衛(wèi)生建設(shè)，村里的環(huán)衛(wèi)工作確實(shí)比以前有了巨大進(jìn)步，但是這方面還存在一定問題。一是群眾還沒有建立起不亂扔垃圾的習(xí)慣，沒有從思想上形成保護(hù)環(huán)境的認(rèn)識(shí)。有些群眾認(rèn)為自家門前堆放垃圾天經(jīng)地義，隨手扔點(diǎn)東西也不是多大的事情，認(rèn)為干部管得太寬了！環(huán)境整治方面，村干部給說一聲，大多農(nóng)戶就把自家門前的垃圾打掃了，公共道路兩旁的垃圾，主要靠公益性崗位人員來處理，叫群眾主動(dòng)撿垃圾是辦不到了，沒人去，只能靠公益性崗位人員?！雹菰诿裰鲄⑴c的有序性方面，訪談設(shè)計(jì)了一個(gè)問題，當(dāng)問及是否有村民到村上提意見或者上訪時(shí)，村干部回答道：“村民一般不會(huì)說咱們組織上做的不對，也不去上訪，但是每個(gè)村上多多少少會(huì)有幾戶人，不了解情況，不和村上溝通，直接上訪或越級(jí)反映問題，有些上訪現(xiàn)象是政府自身原因造成的，與村里無關(guān)，但最后政府都要求我們解決，讓我們想辦法，上面造成的問題本來就應(yīng)該上面解決，但人家把皮球踢給我們。如前幾日村上有一戶人，家里的房子地基下陷，成為危房，原因是自來水公司的水管破了，把人家房子的地基給泡了，這戶人和自來水公司沒談成，就直接上訪，沒有聯(lián)系我們村上。還有前段時(shí)間，有一個(gè)農(nóng)戶，在人民網(wǎng)留言質(zhì)問道路修建問題，后來村上查無此人，但人家反映問題真實(shí)，該問題需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)和上級(jí)政府解決，我們也無法回答。另外就是，今年有一位村民，自己兩三年前的補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)記錯(cuò)了，說鄉(xiāng)上沒給他發(fā)夠補(bǔ)償款，他沒有給村上說，就直接上訪，最后經(jīng)過村干部與鄉(xiāng)上認(rèn)真核實(shí)，村上與鄉(xiāng)上都沒有責(zé)任，是村民自己的問題，是他自己不了解情況，記錯(cuò)了標(biāo)準(zhǔn)。”1

從上述深度訪談資料可以看出，村民在民主決策管理方面，存在三方面的問題。一是民眾參與村莊事務(wù)的積極性確實(shí)有所下降，流動(dòng)人口太多導(dǎo)致群眾無法在場參與。村民民主參與積極性下降主要源于村民從生活共同體走向戶籍共同體，表面上村民是一個(gè)共同體，事實(shí)上外出人口中整戶外出情況較多，與原村莊沒有共同的生活及利益關(guān)系，留守老人與兒童的參與能力天生不足，線下參與不便，也不具有線上參與能力。與此同時(shí)，外出人員網(wǎng)上民主參與機(jī)制沒有建立起來。二是村民代表民主參與村莊事務(wù)的積極性不高，自身權(quán)利義務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。在召開村民大會(huì)已經(jīng)不可能的前提下，村莊大事民主管理決議只能依靠村民代表大會(huì)，而社會(huì)流動(dòng)使得村民代表的選舉非常困難，無法把能人配置到村民代表崗位上，導(dǎo)致村民代表自身能力素質(zhì)相對較低，民主權(quán)利意識(shí)不強(qiáng)。三是村委會(huì)的民主管理能力不足影響了全過程人民民主的實(shí)施。村委會(huì)主任（兼書記）與村民代表自身能力相對不足影響了村委會(huì)內(nèi)部管理能力，也影響了他們駕馭村莊全過程人民民主的能力，他們不敢把各種事項(xiàng)公開到群，害怕群眾意見太多太大，駕馭不了，不好收場。

村民有序參與方面的問題主要有三。一是存在參與不夠有序和規(guī)范的情況。部分村民對村兩委缺乏信任，覺得村兩委解決不了自身問題與訴求，故愿意以“擴(kuò)大”影響的上訪或越級(jí)質(zhì)問方式表達(dá)自身利益訴求，也有部分村民認(rèn)為問題源于上級(jí)政府，與村兩委無關(guān)，不愿意在村級(jí)層面表達(dá)。二是村兩委駕馭有序參與的能力不足。村兩委組織在調(diào)動(dòng)群眾規(guī)范表達(dá)方面，存在能力恐慌與意愿不足的情況，村兩委人員不善于引導(dǎo)群眾通過村級(jí)民主表達(dá)自己的利益訴求，并且害怕群眾無序表達(dá)，給自己工作造成被動(dòng)。三是縣區(qū)一級(jí)政府對于無序參與問題的責(zé)任落實(shí)不夠，存在體制性“踢皮球”行為。對于村民無序表達(dá)現(xiàn)象及問題的治理，尤其是涉及上級(jí)政府及其部門的問題，縣鄉(xiāng)政府往往很少直接主動(dòng)化解相關(guān)問題，一般直接推給村兩委去解決，但對治理資金投入非常有限。

（四）民主公開公示監(jiān)督情況

公開公示與加強(qiáng)監(jiān)督是推動(dòng)全過程人民民主的重要內(nèi)容與手段，建立完善的公開公示制度及民主監(jiān)督制度，接受人民群眾全方位的監(jiān)督，是踐行全過程人民民主的重要體現(xiàn)。為了考察G村社會(huì)事務(wù)決策的公示公開情況，我們以“四議兩公開”中的“兩公開”為主題考察G村全過程人民民主的實(shí)施情況，分別從“決議公開”和“實(shí)施結(jié)果公開”兩個(gè)方面考察村級(jí)事務(wù)公開情況。在決議公開方面，G村很少做到?jīng)Q議公開。“一般重大事務(wù)的決定，如新納入監(jiān)測戶的確定，由符合條件的農(nóng)戶申報(bào)，片長、包村干部、村支部書記、文書幾個(gè)人開個(gè)會(huì)就確定了，最后在黨群中心公布研究結(jié)果，就算完成工作?！雹诋?dāng)問及事前為什么不公示或整個(gè)決議過程不公示，村干部回答道：“提前公示無意義，就算公示，也沒有人來參與，沒人提意見，都忙自己的事，誰來呀？現(xiàn)在的人，就自己利益相關(guān)的事情，還有可能提點(diǎn)意見，其他公共事務(wù)沒人管。整個(gè)決議過程我們有會(huì)議記錄，但是很少公布，內(nèi)容太長了，公布了也沒啥用。再說了，有些事情根本無法公示，你說鄉(xiāng)政府今晚上發(fā)通知，明天早上就要報(bào)名單，咱們不可能大晚上公示，第二天已經(jīng)會(huì)議開完就報(bào)送了，這樣的公示也就是個(gè)形式，沒有必要這么去做，否則會(huì)鬧出笑話?！雹郛?dāng)問及國家對于“四議兩公開”有明確要求，公示決議過程涉及責(zé)任界定與程序民主時(shí)，村干部說：“這要求是對著哩，但是真正要做到‘兩公開’，需要各方面因素的配合，一是鄉(xiāng)政府各類任務(wù)要考慮到村級(jí)民主的程序要求，不能今日通知，明日就要結(jié)果，民主決議需要一個(gè)時(shí)間過程，村上民主決策后進(jìn)行公示，大家沒意見后才能報(bào)送。二是為村上配齊配強(qiáng)足夠干部，這樣村上能隨時(shí)組織召開村民代表會(huì)議和黨員大會(huì)，能隨時(shí)公開決策過程。三是群眾支持力度較高，村民代表與黨員能隨叫隨到，積極參與公開討論，保證公開的內(nèi)容真實(shí)。事實(shí)上，這三者在現(xiàn)實(shí)生活中都做不到！所以也就談不上真正的決策之前公開和決策過程公開，公開了也是假的！當(dāng)然我們沒有公開過程并不見得結(jié)果不公正，經(jīng)過鄉(xiāng)干部、村干部、駐村干部商量后的結(jié)果，一般都沒啥問題，比較公正。”1結(jié)果公示方面，一般結(jié)果公示在黨群服務(wù)中心公示欄?！按迳纤兄卮鬀Q定的結(jié)果，我們都做了公示，就公示在公示欄，這方面還是非常及時(shí)到位?！雹诋?dāng)問及一些決定是否可以公布到村莊群時(shí)，村文書回答道：“國家政策要求公開公示，也沒有要求一定公示到哪里，我們公示在黨群中心是沒有問題的。要是公示在村莊群里，麻煩多得很，不管你做的對不對好不好，總有一些人在群里發(fā)表不滿意見，就算你通過四議兩公開作出決定，老百姓還是不滿意，就在群里漫罵，像潑婦一樣，你說遇到這些事情怎么辦？公布決策結(jié)果就挨罵，重新作出決定又不可能，反正不好辦！”③

從深度訪談資料來看，G村村務(wù)公開公示監(jiān)督方面存在的問題主要有兩個(gè)，一是村級(jí)決議過程公開不足。造成公開公示不足的原因主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)任務(wù)要求時(shí)間緊，按程序公示無法滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)要求，村民代表待遇低且參與意識(shí)不強(qiáng)，做不到全部重大事務(wù)的民主公開，流動(dòng)黨員太多及參與意識(shí)不足，使得黨員評(píng)議大會(huì)因人數(shù)不足無法召開，而公開有問題的決策過程本身就是“造假”，村兩委不敢公開決策過程，因此面臨不公開與公開都違規(guī)的困境。二是結(jié)果公開公示活動(dòng)有提高的空間。雖然G村社會(huì)事務(wù)民主決議的結(jié)果公示方式符合國家政策與“四議兩公開”的要求，但是公開范圍和方式還可以改進(jìn)，完全可以利用網(wǎng)絡(luò)公開到村莊群，這需要鄉(xiāng)村干部進(jìn)一步提高駕馭全過程人民民主的能力，需要加強(qiáng)村民有序表達(dá)的引導(dǎo)和宣傳教育。

（五）西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主面臨的問題總結(jié)

以G村為個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主面臨的問題可以總結(jié)為五個(gè)方面，一是黨支部與村委會(huì)的能力建設(shè)不足嚴(yán)重影響了全過程人民民主的實(shí)施。由于人口外流、待遇偏低等原因，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理中無法配強(qiáng)配齊村兩委干部，這導(dǎo)致村兩委組織的社會(huì)吸引力不足，村兩委工作人員文化水平偏低，年齡結(jié)構(gòu)偏大，干部駕馭民主的能力意識(shí)不足，內(nèi)部人員管理松散，黨員干部教育管理寬松軟。村兩委組織建設(shè)的滯后，使得全過程人民民主的實(shí)施大打折扣，社會(huì)事務(wù)的民主討論、民主決策與公示公開等環(huán)節(jié)流于形式。二是縣鄉(xiāng)政府治理權(quán)力運(yùn)作不規(guī)范及體制性壓力影響全過程人民民主的實(shí)施。鄉(xiāng)村治理中，村兩委必然承接上級(jí)黨委政府安排的一些事務(wù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)相關(guān)事務(wù)安排緊迫使得村級(jí)層面民主決策與公開公示無法實(shí)施?？h級(jí)政府及相關(guān)部門對于自身工作引起的社會(huì)矛盾與問題化解不足，通過體制性壓力推向村兩委，縣級(jí)或鄉(xiāng)級(jí)政府交代的某些社會(huì)事務(wù)超出村級(jí)民主協(xié)商范圍，村兩委無法通過民主協(xié)商解決，強(qiáng)迫村干部去解決等于破壞鄉(xiāng)村民主的信任基礎(chǔ)。三是人口社會(huì)流動(dòng)給踐行全過程人民民主帶來巨大挑戰(zhàn)。人口外流是西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)普遍存在的社會(huì)現(xiàn)象，人口外流一方面影響村兩委干部的選拔與配備，另一方面使得流動(dòng)黨員管理和村民管理困難，無法組織召開村民大會(huì)與黨員大會(huì)，黨員大會(huì)審議與村民大會(huì)決議無法得到實(shí)施，民主審議和民主決議受到影響。四是踐行全過程人民民主的方式變革不到位影響全過程人民民主的實(shí)施。在人口大量外流的社會(huì)背景下，現(xiàn)場式民主討論、民主決策、民主監(jiān)督受到時(shí)空限制，傳統(tǒng)的基層民主運(yùn)作方式已經(jīng)無法滿足鄉(xiāng)村社會(huì)治理變革需要，而現(xiàn)代化的網(wǎng)絡(luò)民主方式并未建立起來，鄉(xiāng)村干部的網(wǎng)絡(luò)民主意識(shí)及駕馭網(wǎng)絡(luò)民主的能力急需提高。五是群眾民主參與不規(guī)范與民主管理意識(shí)下降并存。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩委對居民利益訴求的表達(dá)引導(dǎo)不足，以及某些問題超出鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村兩委的職能，部分群眾對鄉(xiāng)村組織存在不信任現(xiàn)象，時(shí)常越級(jí)表達(dá)利益訴求。村兩委聯(lián)系群眾的文化紐帶與組織紐帶逐漸松散，村民中普遍存在重視民主權(quán)利但漠視公民義務(wù)的現(xiàn)象，民主管理村級(jí)事務(wù)的意愿下降。

三、西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主的對策建議

通過對G村的個(gè)案研究發(fā)現(xiàn)，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主面臨一些問題，針對發(fā)現(xiàn)的問題，提出以下對策建議。

（一）加強(qiáng)村兩委組織建設(shè)，提高領(lǐng)導(dǎo)和駕馭全過程人民民主的能力

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是踐行全過程人民民主的保障，黨的二十大報(bào)告明確指出，要加強(qiáng)黨對全過程人民民主的領(lǐng)導(dǎo)，體現(xiàn)人民意志，保障人民權(quán)利，激發(fā)人民活力。對于鄉(xiāng)村治理尤其是村級(jí)層面治理來說，在支部書記和村委會(huì)主任“一肩挑”的情況下，黨支部書記的能力素質(zhì)基本上決定了黨對基層社會(huì)治理的領(lǐng)導(dǎo)能力，基本上決定了踐行全過程人民民主的水平與能力，只有為支部配強(qiáng)書記與文書等專職干部，才能切實(shí)貫徹落實(shí)全過程人民民主，改變村莊治理的軟弱渙散情況。要通過提高待遇、加強(qiáng)管理、教育培訓(xùn)、業(yè)務(wù)專職等方式快速提升村兩委干部的能力，確保全過程人民民主在鄉(xiāng)村層面得到貫徹落實(shí)，村兩委領(lǐng)導(dǎo)和駕馭全過程人民民主的實(shí)施。

（二）規(guī)范縣鄉(xiāng)權(quán)力運(yùn)行方式，突出縣鄉(xiāng)公權(quán)力的民主管理責(zé)任

民主既是權(quán)力規(guī)范運(yùn)行的過程，又是權(quán)力責(zé)任明晰的制度設(shè)計(jì)，在鄉(xiāng)村治理中全面踐行全過程人民民主，必然受到政府權(quán)力運(yùn)作的影響?？h鄉(xiāng)兩級(jí)社會(huì)治理事務(wù)的運(yùn)行過程中，必須考慮基層村級(jí)層面的民主協(xié)商、民主決策與公示監(jiān)督等環(huán)節(jié)，否則村級(jí)層面只能違背民主協(xié)商與民主決策程序，公開公示也只能草草走過場，基層全過程人民民主大打折扣。全過程人民民主的實(shí)施，對于各級(jí)政府來說，有自己明確的事務(wù)界限與責(zé)任義務(wù)，公權(quán)力的運(yùn)行切不可把自身的責(zé)任義務(wù)推給下級(jí)政府或村級(jí)組織，切不可以權(quán)力強(qiáng)迫底層社會(huì)民主商討解決之策，否則只會(huì)損害鄉(xiāng)村治理中全過程人民民主的實(shí)施效果，損傷人民群眾對全過程人民民主的信任。

（三）推動(dòng)民主方式變革與創(chuàng)新，應(yīng)對人口流動(dòng)的時(shí)代挑戰(zhàn)

在大力推進(jìn)城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略，提高人口集中度，進(jìn)而提升公共服務(wù)效率，提升農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理現(xiàn)代化過程中，西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)人口外流成為不可阻擋的發(fā)展趨勢、如何順應(yīng)時(shí)代變化，創(chuàng)建一套行之有效的鄉(xiāng)村民主實(shí)施辦法，調(diào)動(dòng)流動(dòng)人口民主參與村莊社會(huì)事務(wù)，引導(dǎo)群眾規(guī)范有序表達(dá)，增強(qiáng)群眾責(zé)任意識(shí)，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理創(chuàng)新，這是踐行全過程人民民主面臨的重要問題。時(shí)代變遷雖然給我們帶來了挑戰(zhàn)，但也給我們提供了解決問題的出路，充分利用網(wǎng)絡(luò)手段公示公開和決議管理村莊事務(wù)，成為踐行全過程人民民主的必然，應(yīng)盡快從法律政策層面對于鄉(xiāng)村治理中的網(wǎng)絡(luò)民主進(jìn)行明確正向確認(rèn)與肯定，并主動(dòng)引導(dǎo)、規(guī)范和使用網(wǎng)絡(luò)民主形式應(yīng)對時(shí)代挑戰(zhàn)，推動(dòng)全過程人民民主與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

（四）以公共空間建設(shè)凝聚鄉(xiāng)村公共精神，引導(dǎo)群眾有序民主表達(dá)

在鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主，離不開公共精神的構(gòu)建，面對鄉(xiāng)村治理中公民整體參與意識(shí)下降，以及群眾重自身利益表達(dá)而輕公共事務(wù)民主參與的情況，只有塑造公共精神，大力開展公共體育活動(dòng)，舉辦公共文化活動(dòng)，開展各類民俗活動(dòng)，讓村民感受到集體活動(dòng)帶來的精神愉悅，喚起群眾的集體意識(shí)和文化歸屬心理，才能提高群眾民主管理的積極性，擴(kuò)大民主參與范圍。在鄉(xiāng)村治理中踐行全過程人民民主，不僅需要更多群眾的參與，而且需要更加規(guī)范有序的民主參與，這對鄉(xiāng)村干部和群眾都提出更高的要求。對鄉(xiāng)村干部來說，要比以往更加重視程序公開和結(jié)果公正，既要提高自身駕馭民主的能力，明確按照規(guī)范程序辦事，學(xué)會(huì)以程序引導(dǎo)群眾規(guī)范表達(dá)，又要加大對群眾的宣傳教育，引導(dǎo)群眾規(guī)范表達(dá)，推動(dòng)全過程人民民主與鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化。

參考文獻(xiàn)

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基金項(xiàng)目：本文是中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）2023年后期資助專項(xiàng)課題“平安甘肅建設(shè)研究”（2023ZX07）的研究成果。

作者簡介：任懷玉，中共甘肅省委黨校（甘肅行政學(xué)院）民族宗教教研部副教授，博士，研究方向?yàn)楣补芾砼c社會(huì)治理。

①②③④⑤資料源于和村支部書記AJ的深度訪談文本。

①②資料源于和村民ASG的深度訪談文本。

③④⑤資料源于和村文書AY的深度訪談文本。

①②③資料源于和村文書AY的深度訪談文本。

①②③資料源于和村文書AY的深度訪談文本。