王育琪　沈冰川

摘 要：最高法針對土地執(zhí)法領域行政非訴執(zhí)行案件的特點制定了相關司法解釋和指導性文件，進而在土地執(zhí)法領域行政非訴執(zhí)行案件中確立了“裁執(zhí)分離”制度。檢察機關辦理“裁執(zhí)分離”模式下的行政非訴執(zhí)行案件，應從完善檢察監(jiān)督辦案機制的角度，分析檢察監(jiān)督要點，力求解決土地執(zhí)法領域行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督線索來源不足、管轄范圍不明確等實務難題，綜合運用多種檢察監(jiān)督手段，助推檢察工作高質效發(fā)展。

關鍵詞：行政非訴執(zhí)行監(jiān)督 裁執(zhí)分離 行政爭議實質性化解 耕地保護

最高法為破解土地征收拆遷案件“執(zhí)行難”問題，于2012年2月通過《關于辦理申請人民法院強制執(zhí)行國有土地上房屋征收補償決定案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱《若干問題的規(guī)定》）確認了土地執(zhí)法領域行政非訴案件“裁執(zhí)分離”制度?！安脠?zhí)分離”機制的核心要義是將非訴行政執(zhí)行案件的司法審查與強制執(zhí)行分離由人民法院和行政機關分別行使，法院負責對行政決定實體和程序的合法性進行審查，經審查準予執(zhí)行的，交由行政機關組織實施。行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督是檢察機關的一項法律監(jiān)督職責，也是基層檢察院做實行政檢察、化解行政爭議、融入社會治理的一項有效手段。檢察機關如何發(fā)揮檢察職責，監(jiān)督、完善“裁執(zhí)分離”機制，有效解決土地執(zhí)法領域行政非訴執(zhí)行難的困境，成為行政檢察督促履職的重要課題。

一、基本案情及辦案過程

（一）基本案情

某石業(yè)有限公司未經有權機關批準于2016年5月在Z縣Q鎮(zhèn)X村占地2004.4平方米，建成一排鋼架結構鐵皮房作為石板加工廠。該宗土地的類別及面積如下：水田278平方米、林地917平方米、采礦用地755平方米、田坎54平方米，其中，耕地面積共332平方米。Z縣自然資源局認為該地塊不符合土地利用總體規(guī)劃，屬于非法占地行為，于2019年10月30日向某石業(yè)有限公司送達行政處罰告知書、聽證告知書，該公司未在法定期限內提出陳述和申辯，也未要求公開聽證。Z縣自然資源局遂于2019年11月5日作出《行政處罰決定書》：一、責令退還非法占用的集體土地2004.4平方米，其中包括耕地332平方米；二、拆除在非法占用的2004.4平方米土地上新建的建筑物及其他設施，恢復土地原狀；三、處以每平方米30元的罰款，2004.4平方米共計人民幣60132元整。該公司繳納罰款后，對行政處罰的第一項、第二項在法律規(guī)定期間既未履行也未申請復議或提起訴訟。Z縣自然資源局經催告后，該公司仍未履行《行政處罰決定書》確定的義務。Z縣自然資源局于2020年7月10日向Z縣法院申請強制執(zhí)行。Z縣法院于2020年8月3日裁定準予強制執(zhí)行，由Q鎮(zhèn)人民政府組織實施。

（二）辦案過程

Z縣法院作出裁定后，Q鎮(zhèn)人民政府一直未予執(zhí)行。2021年4月，F省檢察院與省自然資源廳建立自然資源行政執(zhí)法與行政檢察銜接機制，并在全省范圍內對未執(zhí)行土地非訴案件進行梳理排查，對其中的重大疑難復雜案件聯合掛牌督辦。Z縣檢察院收到《關于確定土地執(zhí)法查處領域行政非訴執(zhí)行第二批聯合掛牌督辦案件的通知》后，本案即在掛牌督辦的案件之中，Z縣檢察院依法受理案件。Z縣檢察院發(fā)現涉案公司非法占用并建成的鋼架結構鐵皮房所占永久基本農田保護區(qū)內的332平方米耕地仍未退還、恢復原狀。2022年10月27日，Z縣檢察院召開公開聽證會，認真聽取各方意見，促進化解行政爭議，在公開聽證后依法向Q鎮(zhèn)人民政府發(fā)出檢察建議。鎮(zhèn)政府采納檢察建議后，聯合Z縣自然資源局等部門，對涉案土地的鋼架結構鐵皮房拆除，開展復耕復墾工作。

二、土地執(zhí)法領域行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督要點分析

（一）及時發(fā)現監(jiān)督線索

通過行政相對人申請的方式獲取監(jiān)督案源較為困難。一方面，由于行政非訴執(zhí)行檢察監(jiān)督的群眾認知度、社會影響力不足，行政相對人不知道可以通過申請監(jiān)督的方式向檢察機關尋求救濟。“裁執(zhí)分離”案件不予執(zhí)行對行政相對人有利時，其不會主動向檢察機關提出申請監(jiān)督；甚至不予執(zhí)行對行政相對人不利時，其也只會提起訴訟、申請復議，不會提出監(jiān)督申請。因此本案中，行政處罰決定書一直未執(zhí)行到位，涉案公司可繼續(xù)違法占地加工石板，這對其是有利的。故其沒有請求檢察機關監(jiān)督行政非訴執(zhí)行案件是否執(zhí)行到位。另一方面，行政非訴執(zhí)行案件與一般的行政訴訟案件相比，辦案流程較為單一，主要在法院與行政機關之間，缺乏一般行政是訴訟案件的對抗關系，檢察機關無法及時、全面掌握此類案件可能存在的違法行為。受制于行政機關、司法機關的銜接協調，檢察機關通過履職發(fā)現案源有限。本案就是依據Z縣檢察院通過F省檢察機關與自然資源部門的銜接配合機制獲取的監(jiān)督線索。進一步拓展案源線索，是對土地執(zhí)法領域行政非訴執(zhí)行案件開展檢察監(jiān)督的首要條件。

（二）研究確定監(jiān)督職責

檢察機關要有效監(jiān)督土地執(zhí)法領域行政非訴執(zhí)行案件，還需要解決“裁執(zhí)分離”案件的管轄范圍、適用范圍的界定問題。

1.“裁執(zhí)分離”案件管轄范圍的界分?；诋斍皺z察機關部門分設情況，在司法實踐中，“裁執(zhí)分離”案件的監(jiān)督職責應由行政檢察還是公益訴訟部門行使存在爭議。依據《行政訴訟法》第25條第4款、《人民檢察院公益訴訟辦案規(guī)則》第67條、第68條的規(guī)定，行政公益訴訟案件管轄范圍的需符合“國家利益和社會公共利益受損+法定領域+案件具有可訴性”等要求。行政檢察案件則沒有具體領域或類別限制，監(jiān)督范圍更為廣泛。本案中，Z縣檢察院在受理案件時曾就管轄范圍問題產生分歧：農村集體土地被違法占用是否屬于行政公益訴訟中的“生態(tài)環(huán)境和資源保護”的特定領域？本案是否存在國家利益和社會公共利益受到侵害的情形？該案件是否應交由公益訴訟檢察部門辦理？雖然行政檢察、公益訴訟檢察都由該院同一部門履職，但是案件受理端口不同，流程不同，監(jiān)督職責也有差別。Z縣檢察機關認為行政非訴執(zhí)行案件的核心問題是解決行政處罰決定的執(zhí)行問題。行政處罰涉及《行政處罰法》《行政訴訟法》《行政復議法》等行政法律，是行政機關與行政相對人之間因具體行政行為產生的行政法律關系，因此認定行政非訴案件歸屬行政檢察部門的受案范圍。經過充分論證、研判，該案最終確定由行政檢察部門履行監(jiān)督職責。

2.“裁執(zhí)分離”案件適用范圍的辨析。本案中集體土地涉房屋拆遷能否適用“裁執(zhí)分離”模式存在爭議。最高法頒布的《若干問題的規(guī)定》第9條確認了國有土地上房屋征收領域實行“裁執(zhí)分離”模式。國有土地與集體土地在性質上還存在一定區(qū)別。集體土地是否適用該規(guī)定，成為本案討論的核心。根據《最高人民法院關于在征收拆遷案件中進一步嚴格規(guī)范司法行為積極推進“裁執(zhí)分離”的通知》（以下簡稱《“裁執(zhí)分離”的通知》）“積極拓寬‘裁執(zhí)分離適用范圍”的相關建議，2023年以來，F省高級人民法院在省委、省政府的大力支持下出臺相關規(guī)定，明確將‘裁執(zhí)分離擴大至征收集體土地中的房屋拆遷、建筑物非法占地強制拆除等非訴案件和訴訟案件。故此集體土地涉房屋拆遷可以適用“裁執(zhí)分離”模式。

（三）精準聚焦監(jiān)督對象

土地執(zhí)法領域行政非訴執(zhí)行案件中行政機關、司法機關會存在履職不到位、執(zhí)法不規(guī)范等現象，檢察機關要綜合運用多元化的監(jiān)督手段，精準發(fā)現監(jiān)督重點。

1.對行政機關執(zhí)法程序監(jiān)督。司法實踐中，行政機關的執(zhí)法資格、執(zhí)法程序、處罰依據、強制執(zhí)行等方面會存在不規(guī)范現象。針對行政機關各類不依法行政、履職不到位的行為，檢察機關需要開展調查核實，查明行政機關在執(zhí)法程序中存在的具體問題，根據個案情況靈活采取檢察建議、口頭通報、函件等不同方式開展監(jiān)督。本案中，Z縣檢察院在與Z縣自然資源局的聯席會議上以口頭通報執(zhí)法程序瑕疵問題的形式代替了正式的書面檢察建議。

2.對執(zhí)行機關履職權限不明確的監(jiān)督。本案中，Z縣法院裁定由屬地政府執(zhí)行，但案件牽涉多方利益僅憑屬地政府一己之力難以完成執(zhí)行義務。針對疑難、復雜且牽涉多方管轄職權的案件，需要屬地政府聯合自然資源、城市管理、公安、司法等相關部門主導推進、協助參與或聯合執(zhí)法。但是上述相關部門的履職依據、職責范疇不清晰，違法占地長期存在。

3.對行政機關執(zhí)行裁定是否到位的監(jiān)督。司法實踐中，對行政非訴執(zhí)行案件裁定由行政機關進行執(zhí)行后，對行政機關開展的執(zhí)行活動如何認定已經達到執(zhí)行結案的標準，是判斷行政非訴執(zhí)行案件執(zhí)行到位與否的關鍵。行政處罰決定作出機關與執(zhí)行機關不一致，導致對行政處罰內容理解不一，標準各異。本案中，Z縣自然資源局作出的行政處罰要求是“恢復土地原狀”。本案地塊有耕地、林地、礦地，執(zhí)結標準是僅拆除違法建筑，還是需要根據土地性質附加補植復綠，Q鎮(zhèn)人民政府對此存在執(zhí)行困惑。檢察機關要監(jiān)督屬地政府是否依法履職到位，還需要明確執(zhí)行標準。

4.對司法機關的監(jiān)督主要考量法院對強制執(zhí)行申請審查是否到位，裁定書是否列明執(zhí)行期限，對行政機關損害相對人合法權益或違法履職等行為審查是否到位。檢察機關需要嚴格把握啟動法檢部門行政非訴案件審判監(jiān)督程序的標準，防止人為降低或拔高監(jiān)督標準影響監(jiān)督質效。法院列明執(zhí)行期限的，檢察機關可根據執(zhí)行期限跟蹤監(jiān)督行政機關執(zhí)行情況；未列明執(zhí)行期限，檢察機關應根據案情實際，開展調查干預是否存在怠于執(zhí)行的情形。本案中，Z縣法院未在裁定書中列明執(zhí)行期限，Q鎮(zhèn)人民政府對執(zhí)行期限的管理較為松散。且本案公司違法因占地范圍較廣、前期資金投入多等情況，多次阻擾Q鎮(zhèn)人民政府繼續(xù)完成執(zhí)行工作。Z縣法院對于Q鎮(zhèn)人民政府在兩年多時間內未執(zhí)結案件未加監(jiān)管、跟進執(zhí)行進度，導致案件長期未執(zhí)結，裁定成為“一紙空文”。

三、土地執(zhí)法領域行政非訴執(zhí)行的監(jiān)督實踐啟示

（一）暢通豐富監(jiān)督案源渠道

案源是檢察機關開展監(jiān)督的首要前提。首先，檢察機關在貫徹落實上級院部署的同時，可探索、試點依托于行政機關、法院等建立的銜接配合機制，通過調閱卷宗、案件評查、小專項等多元方式拓展監(jiān)督案源。依托“兩法銜接”平臺，及時、動態(tài)、全面、真實掌握行政處罰信息，摸排有價值線索。本案中，Z縣檢察院與當地行政機關建立了常態(tài)化的協作機制，通過評查、調卷等舉措發(fā)現相關督促履職線索。其次，通過構建行政非訴執(zhí)行大數據法律監(jiān)督模型，分析研判行政非訴執(zhí)行案件關鍵要素，系統歸集涉土地行政處罰決定的時間、內容，申請法院強制執(zhí)行的時間，法院作出行政裁定的時間、內容等核心數據，批量挖掘監(jiān)督案件線索，糾正土地執(zhí)法領域行政機關、法院存在的實體、程序方面的違法行為。加強檢察機關內設科室協同配合，建立“四大檢察”、偵查等部門案件線索雙向移送、信息共享、配合協作機制。諸如從涉違法占地的刑事案件中發(fā)現行政檢察監(jiān)督線索并跟進監(jiān)督。

（二）明晰監(jiān)督管轄范圍

土地執(zhí)法領域“裁執(zhí)分離”行政非訴案件要在綜合考慮案件屬性、特點的情況下明確辦理部門。根據最高法《關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第1條第2款第（七）項的規(guī)定，行政訴訟的受案范圍不包括行政機關根據人民法院生效裁判作出的執(zhí)行行為。據此，涉集體土地的“裁執(zhí)分離”案件不符合行政公益訴訟“生態(tài)環(huán)境和資源保護”“可訴性”的要求。因此，檢察機關應充分考慮土地執(zhí)法領域行政非訴執(zhí)行案件中涉集體土地的“裁執(zhí)分離”案件的行政屬性和特點，明確此類案件的承辦部門，確定由行政檢察部門履行監(jiān)督職責，一方面充分發(fā)揮其監(jiān)督法院、行政機關的雙向效用，另一方面更有助于推進行政爭議實質性化解。

集體土地行政非訴類案件應明確可以適用“裁執(zhí)分離”模式。結合最高法頒布的《“裁執(zhí)分離”的通知》精神，建議各省將涉及不動產行政行為的強制執(zhí)行，交由不動產所在地的鎮(zhèn)人民政府組織實施。明確裁定主體，一方面有助于確保行政機關社會管控手段的有效發(fā)揮；另一方面有助于公共利益更好的實現。

（三）高質效綜合運用檢察監(jiān)督辦案機制

檢察機關應嚴格把握檢察監(jiān)督標準，充分運用調查核實、聽證會商等監(jiān)督辦案機制，提升監(jiān)督質效。

1.檢察機關通過檢察建議、抗訴等手段對行政機關不規(guī)范、不依法履職行為或法院的錯誤裁定，予以監(jiān)督，并及時跟進監(jiān)督糾正。首先，在審查非訴執(zhí)行案件中，應加強對行政機關執(zhí)法資格、執(zhí)法規(guī)范、處罰依據法律條文是否準確進行監(jiān)督。其次，針對未列名執(zhí)行期限的依法進行監(jiān)督。本案中，Z縣法院裁定書未填寫執(zhí)行期限問題，建議法院可參照最高法《關于人民法院辦理執(zhí)行案件若干期限的規(guī)定》第1條第1款的規(guī)定，裁定案件應當在三個月內執(zhí)行。Z縣檢察院在監(jiān)督Q鎮(zhèn)人民政府依法履職同時，與法院就未列明執(zhí)行期限導致案件久執(zhí)未結等問題開展交流，并擬在與法院的銜接配合機制中專門對“裁執(zhí)分離”案件可能涉及執(zhí)行期限等法律問題進行規(guī)制。最后，對行政非訴執(zhí)行案件是否執(zhí)行到位進行監(jiān)督。本案中，涉案地塊違法建筑物的拆除并不是執(zhí)行到位的標準，由于該違法行為侵害的是集體土地，恢復土地原狀才是判斷是否執(zhí)行到位的標準，因此除了拆除違法建筑物之外，還需要進行復墾。

2.調查是法律監(jiān)督最基本、最天然的實現手段，是法律監(jiān)督權的應有之義。［1］檢察機關應充分運用調查核實權挖掘監(jiān)督點。本案中，Z縣檢察院通過實地調查走訪涉案企業(yè)、行政機關等理清案件爭議焦點、執(zhí)結關鍵，與法院、行政機關等就Z縣自然資源局做出的行政處罰依據、案件久執(zhí)未結等問題開展交流，并復印、拷貝卷宗、保存證據材料；實地勘驗違法占地現場，核實具體非法占地面積以及具體范圍，確定強制執(zhí)行范圍。前往屬地鎮(zhèn)政府，充分了解其執(zhí)行顧慮、困難，并協調相關部門配合執(zhí)行工作，明確各部門的職責、權限。通過調查核實找準監(jiān)督點后，Z縣檢察院依法監(jiān)督，統一執(zhí)結標準，明確補植復綠方案即可認定為恢復原狀。后期指定專員定期到實地查看補植復綠情況，全面評估拆除違法建筑物、設施以及恢復土地原狀程度，持續(xù)跟蹤屬地鎮(zhèn)政府履職情況，防止人為降低執(zhí)行標準。

3.在辦案中，檢察機關運用聽證程序實質性化解行政爭議。督促履職案件時，檢察機關不能直接改變或撤銷行政行為，代為行使行政職權，但可以通過聽證這一柔性的督促性介入機制爭取行政機關的配合。［2］聽證作為一項制度層面的創(chuàng)新設計，是最高檢從我國司法的人民屬性出發(fā)作出的重要部署，是群眾參與和監(jiān)督檢察工作的制度設計和檢察機關案件審查的制度創(chuàng)新。［3］聽證是檢察機關聽取案件利害相關人及其他參加人意見的案件審查活動，既能在程序上充分保證當事人權利，也能在實體上保證處理結果公平公正。本案中，Z縣檢察院依據案件久執(zhí)未結的現狀，召開行政爭議實質性化解聽證會，邀請Z縣自然資源局、Q鎮(zhèn)人民政府、某石業(yè)有限公司、聽證員等參加聽證會，充分、全面聽取各方意見。根據聽證會的意見，Z縣檢察機關綜合全案證據情況依法發(fā)出監(jiān)督意見，并協調相關部門通力協作，促成非法建筑順利拆除并開展復耕復墾，高質效助推檢察監(jiān)督履職工作的完成。

*福建省漳州市人民檢察院第五檢察部一級檢察官［363000］

**福建省詔安縣人民檢察院第四檢察部副主任、一級檢察官［363500］

［1］ 參見李新生：《民事行政檢察工作重點與案件審查實務》，中國檢察出版社2013年版，第48頁。

［2］ 參見最高人民檢察院行政檢察廳編：《行政檢察工作指導》，中國檢察出版社2023年版，第166頁。

［3］ 參見張福坤、朱玲：《聽證制度在檢察辦案中的運用》，《山西省政法管理干部學院學報》2021年第3期。