內(nèi)容摘要：專家立法咨詢制度在全過程人民民主中具有重要的結(jié)構(gòu)意義，是開展民主立法的重要形式。1998年，杭州市人大常委會探索組建了立法咨詢委員會，形成了地方人大立法咨詢的成熟制度模式與實踐路徑，呈現(xiàn)出人員構(gòu)成專業(yè)、論證程序規(guī)范、意見表達充分、論證結(jié)果公開的四重特征與實踐結(jié)構(gòu)，并取得了豐富的立法成果。從這一實踐結(jié)構(gòu)線索出發(fā)，可以進一步推動人大立法咨詢制度的完善。

關鍵詞：全過程人民民主；立法咨詢制度；杭州市人大常委會

一、全過程人民民主原理結(jié)構(gòu)中的專家論證

2021年10月13日至14日，中央人大工作會議召開，這是黨和國家歷史上首次以人大工作為主題的中央工作會議。習近平總書記發(fā)表重要講話，以全過程人民民主為講話主線，結(jié)構(gòu)性闡述了其“三全三最三結(jié)合”的內(nèi)容體系，指出“我國全過程人民民主不僅有完整的制度程序，而且有完整的參與實踐……我國全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志的統(tǒng)一，是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”①。

發(fā)展全過程人民民主需要完善發(fā)展全過程人民民主的法律制度和程序機制，需要堅持科學立法、民主立法。這就需要在法律制度設計和立項、起草、審議、論證、評估等全流程各環(huán)節(jié)充分聽取廣大人民群眾的意見和建議，保障人民當家作主。改革開放以來，人民群眾有序參與立法、表達意愿關切的程序機制更加健全完善，實踐中形成了立法調(diào)研、座談、論證、聽證、咨詢、評估等成熟完備的程序制度②。建立專家咨詢制度，立法領域?qū)＜彝ㄟ^參加論證咨詢會等途徑，在立法議題形成和法律草案形成及完善過程中發(fā)揮作用，不僅是運用其專業(yè)知識服務和促進科學立法的重要形式，而且是以專業(yè)知識為媒介表達多方觀點、開展民主立法的重要形式，是踐行全過程人民民主的重要實踐。

（一）新時代立法論證咨詢的政策、法律脈絡

2013年，黨的十八屆三中全會作出《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出加強立法協(xié)商，提高立法質(zhì)量。指出要健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，提高立法質(zhì)量；要通過座談、聽證、評估、公布法律草案等擴大公民有序參與立法途徑；進而明確指出，要加強中國特色新型智庫建設，建立健全決策咨詢制度。

2014年，黨的十八屆四中全會作出《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，進一步對立法協(xié)商、決策咨詢作出明確要求：完善立法體制，應依法建立健全專門委員會、工作委員會立法專家顧問制度，探索建立有關國家機關、社會團體、專家學者等對立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢機制。

2015年，中共中央印發(fā)《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，重申了上述探索建立相關咨詢機制的要求，并更為具體地指出了建制要求。對于法律關系復雜、意見分歧較大的法律法規(guī)草案，要進行廣泛深入的調(diào)研、論證、協(xié)商，在各方面基本取得共識基礎上再依法提請表決。并且，意見中也支持鼓勵協(xié)商民主建設探索創(chuàng)新，在尊重群眾首創(chuàng)精神的基礎上，注重實踐經(jīng)驗提煉總結(jié)，并適時上升為制度規(guī)范。

2015年立法法修改，對立法協(xié)商、立法論證、立法聽證、法律草案公開征求意見、立法評估等制度和機制作了進一步的完善和規(guī)定。其中第三十六條對2000年立法法相關內(nèi)容進行了完善規(guī)定。由此，立法協(xié)商、專家咨詢等制度正式成為立法過程中具有規(guī)范意義的制度程序要求。

2017年，黨的十九大報告專門用一個段落對協(xié)商民主、論證咨詢作出了更深入、具體的要求。報告指出，要推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展，加強協(xié)商民主制度建設，形成完整的制度程序和參與實踐。緊接著，2017年12月28日全國人大常委會辦公廳發(fā)布了《關于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》，規(guī)定“開展論證咨詢工作，根據(jù)法律草案所涉事項的具體情況，可以采取論證會、聽證會、委托研究、咨詢等形式進行”。

2019年，黨的十九屆四中全會通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，在堅持發(fā)展社會主義民主政治的基礎上，升級為制度完善的要求。決定指出，要健全人大組織制度、選舉制度和議事規(guī)則，完善論證、評估、評議、聽證制度。從協(xié)商民主的角度看，決定進一步要求各方面協(xié)商要“統(tǒng)籌”推進。同年，習近平總書記在考察上海市長寧區(qū)虹橋街道基層立法聯(lián)系點時，第一次提出了“人民民主是一種全過程的民主”，全過程民主由此誕生。

2021年1月，中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃（2020—2025）》公布，在上述建制要求的基礎上，進一步將有關要求推進至“加強”“完善”“健全”。規(guī)劃指出，要在整體的立法工作格局上進行完善，健全立法立項、起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機制，提高立法的針對性、及時性、系統(tǒng)性、可操作性。2021年3月，全國人大通過了《中華人民共和國全國人民代表大會組織法（修正草案）》，第四條新增規(guī)定全國人民代表大會及其常務委員會堅持全過程民主。7月1日，在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中，習近平總書記提出要“踐行以人民為中心的發(fā)展思想，發(fā)展全過程人民民主”，在“全過程民主”的基礎上加入了“人民”二字，“全過程人民民主”這一概念正式凝練而成③。

2022年黨的二十大報告，對于開展協(xié)商民主、論證咨詢作出了更具針對性的、提高協(xié)商質(zhì)量的要求。該報告強調(diào)全過程人民民主是社會主義民主政治的本質(zhì)屬性，并指出協(xié)商民主是實踐全過程人民民主的重要形式。進一步指出，要全面發(fā)展協(xié)商民主，健全各種制度化協(xié)商平臺，并重申要推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，在總體上要堅持發(fā)揚民主和增進團結(jié)相互貫通、建言資政和凝聚共識雙向發(fā)力。

2023年立法法第二次修改，“全過程人民民主”被寫入其中：第六條規(guī)定，立法應當堅持和發(fā)展全過程人民民主，尊重和保障人權(quán)，保障和促進社會公平正義；第五十五條規(guī)定，全國人民代表大會及其常務委員會堅持科學立法、民主立法、依法立法，其中就內(nèi)含了協(xié)商民主、專家咨詢論證等要求。此外，第三十九條、第五十六條、第七十四條也繼承、發(fā)展了2015年立法法的有關規(guī)定，對專家立法咨詢的內(nèi)容進行了明確規(guī)定。

（二）人大立法論證咨詢的豐富實踐

各級人大在相關職權(quán)行使中、在相關程序環(huán)節(jié)，開展了不同形式的論證咨詢活動，形成各有特色的論證咨詢機制。在立法咨詢制度運作實踐中，從中央到地方，各級人大在制度化、規(guī)范化、常規(guī)化開展論證咨詢制度，以及精英化的立法咨詢團隊建設方面，均不乏鮮明的例子。

1.來自全國人大的例子：全國人大常委會法工委備案審查專家委員會

在中央層面，全國人大常委會法工委為確保立法工作和監(jiān)督工作科學、民主、依法開展，先后成立了三個專家委員會，分別是2007年成立的全國人大常委會法工委立法用語規(guī)范化專家咨詢委員會④，2019年成立的全國人大常委會法工委法律英文譯審專家委員會⑤，2021年成立的全國人大常委會法工委備案審查專家委員會。

其中，備案審查專家委員會是全國人大常委會法工委開展法規(guī)、司法解釋備案審查工作的專家咨詢團隊，其設立初衷在于貫徹落實黨中央關于加強備案審查制度和能力建設的部署要求，貫徹落實中央人大工作會議精神，充分發(fā)揮專家學者作用，加強備案審查理論研究，提高備案審查工作質(zhì)量，承擔為全國人大常委會法工委開展備案審查工作提供專家咨詢意見等工作。馬懷德、王錫鋅、王鍇、張翔、林來梵、林彥、鄭磊、封麗霞、胡錦光、莫紀宏、秦前紅、韓大元等12位專家學者受聘成為備案審查專家委員會首批委員⑥。2021年11月19日，專家委員會在全國人大會議中心召開第一次會議，此后專家委員不定期召開會議，持續(xù)性、多方位參與法工委備案審查相關工作，為法工委開展備案審查制度建設、理論研究、重要審查工作等提供專家咨詢意見⑦。例如，2023年研究出臺的《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》，“草案征求意見稿”“草案”等版本形成和完善過程中，部分委員和備案審查實務工作者被聘入“完善和加強備案審查制度工作專班”，深入?yún)⑴c整個起草和立法過程⑧。

2. 來自地方人大的例子：杭州市人大常委會立法咨詢委員會

杭州市人大常委會立法咨詢委員會，是在杭州市人大常委會的關心和支持下，依托浙江省法制研究所設置的，服務于杭州市人大常委會立法工作的專家咨詢委員會。自1998年杭州市九屆人大常委會探索立法咨詢制度成立立法咨詢委員會以來，已歷六屆。在人大立法咨詢的實踐中，形成了程序化、組織化、制度化、規(guī)范化、專業(yè)化的地方人大立法論證咨詢機制，高度符合并充分體現(xiàn)了黨的十八屆四中全會所強調(diào)的立法的“論證咨詢機制”精神，成為廣受兄弟省市關注的人大立法咨詢杭州版本。二十多年來，立法咨詢委員會認真負責、發(fā)揮所長，為杭州市人大立法工作當好參謀，參與了市九屆人大常委會至十四屆人大常委會絕大多數(shù)地方性法規(guī)制定的論證與部分法規(guī)修改的論證，參與起草、論證、評估包括《杭州市優(yōu)化營商環(huán)境條例（草案）》《杭州市歷史文化街區(qū)和歷史建筑保護條例（草案）》《杭州市街道居民議事條例（草案）》等法規(guī)草案逾百部。

二、杭州市人大常委會立法咨詢制度實踐概況

杭州市人大常委會從1998年就開始探索立法咨詢制度，至2002年建立了由常委會任命的立法咨詢委員會，走出了一條有別于其他地方人大立法咨詢制度的新路子⑨。為了增強咨詢委員會的權(quán)威性、穩(wěn)定性和連續(xù)性，委員會實行任命制而非簡單的聘請制，任期5年，與常委會任期一致。組成人員以浙江大學法學院專家為主，也吸收其他高校的法學專家等；專家研究專業(yè)方面，既有行政法、經(jīng)濟法，也有社會法、環(huán)境法等。從選任程序上看，人選確定后由主任會議提出議案，常委會會議正式任命。任命議案通過后，再由常委會主要領導頒發(fā)任命書。在組織運行上，專家咨詢實行委員會制。委員會設主任委員1名，副主任委員1名，秘書長1名，委員若干。秘書長負責日常的具體工作，主要是與人大聯(lián)系、溝通，分發(fā)法規(guī)草案到論證責任人。落實到具體立法草案的論證中，委員會根據(jù)市人大法制委員會下達的法規(guī)項目開展論證工作，實行個人負責與集體負責相結(jié)合，即個人進行具體論證，委員會集體討論，最后形成的論證意見代表委員會意見，而其中不同的意見也會作為參考意見一并提出，并以集體的名義最終提交市人大常委會會議和主任會議審議法規(guī)草案時參考⑩。

杭州市人大常委會立法咨詢制度實踐運行的情況，從主體、程序、結(jié)果等角度觀察，主要呈現(xiàn)出團隊組成專業(yè)、程序運作規(guī)范、意見表達充分、結(jié)果完整公開幾方面特征，為高質(zhì)量立法保駕護航。

第一，專家咨詢委員會主要依托浙江大學光華法學院，由在杭高校法學專家、知名律師等組成。不同年齡、不同職業(yè)經(jīng)歷及專業(yè)背景的專家可以根據(jù)自己的研究、學習、工作經(jīng)歷，對立法草案展開較為全面的審視，提出較為全面的意見。

第二，專家咨詢委員會的運作形成了工作辦法、論證辦法、論證規(guī)則及論證范本等相應的規(guī)范性文件，為咨詢委員會工作的開展提供了詳細具體的規(guī)范依據(jù)。論證過程圍繞論證對象與范圍、論證依據(jù)與參考文件及具體論證意見等方面展開，綜合考慮立法草案的合法性、合理性及規(guī)范性進行論證。

第三，專家咨詢委員會開展論證工作中，專家的多數(shù)意見與少數(shù)意見都能得到充分表達與記錄。在語言風格上，專家意見不是“隔靴搔癢”式，而是問題直陳、措辭嚴肅懇切的。通過論證討論，最終形成實質(zhì)性、共識性、針對性的具體修改意見。

第四，專家咨詢委員會論證結(jié)果以報告的形式呈現(xiàn)，同每一次對應的人大常委會會議所討論的立法草案文本、草案說明及有關文件，連同會議的圖片、視頻等內(nèi)容，一并于相關網(wǎng)頁公開，供普通公民監(jiān)督并提出意見。

三、專業(yè)民主：多元綜合高質(zhì)量論證咨詢的人員構(gòu)成保證

杭州市人大常委會立法咨詢委員會組成人員具有明顯的專業(yè)化特征，依托浙江大學等知名高校、律師事務所等，在著名法學、法律專家中進行遴選，其年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)、專業(yè)結(jié)構(gòu)等均具有充分合理性。呈現(xiàn)出專家陣容、專業(yè)水準，集體論證、集思廣益的鮮明特點，其給出的立法草案論證報告的質(zhì)量，所體現(xiàn)的科學嚴謹精神，以及對國家、社會和百姓的責任之心給人留下很深的印象11。以近兩屆（第十三屆、第十四屆）市人大常委會立法咨詢委員會為例，可以揭示上述特征。

第一，立法咨詢委員會成員構(gòu)成理論與實務融合，均有著扎實的法學研究、法律實踐經(jīng)驗。以第十三屆市人大常委會立法咨詢委員會為例，包括主任、副主任在內(nèi)的12名成員中，有6名成員來自浙江大學，其中1名來自經(jīng)濟學院，而其他5名來自光華法學院，均具有高級職稱，以教授為主，部分為副教授；此外6名分別是浙大城市學院法學院的院長及副院長，杭州師范大學法學院、浙江工商大學法學院黨委書記，浙江浙聯(lián)律師事務所、浙江諾力亞律師事務所主任。第十四屆市人大常委會立法咨詢專家委員會人員擴充為13人，其中來自浙江大學的有8人，來自浙江財經(jīng)大學、浙大城市學院、杭州師范大學法學院等的有3人，來自浙江諾力亞律師事務所、浙江王建軍律師事務所的有2人。這些專家學者長期從事法學研究、法律實務工作，已經(jīng)在自己的專業(yè)領域取得較大成就，依托知名高校和律所，具有充分的專業(yè)性保障。

第二，立法咨詢委員會成員構(gòu)成結(jié)構(gòu)合理，年齡結(jié)構(gòu)、職業(yè)結(jié)構(gòu)和專業(yè)結(jié)構(gòu)多角度保證論證咨詢意見多元多視角、全面綜合。首先，從年齡結(jié)構(gòu)上看，既有張谷、方立新等50后、60后老一輩專家坐鎮(zhèn)，也有胡銘、鄭磊等70后中流砥柱專家全力參與，亦有陸青、馮洋等80后年輕有為的力量發(fā)揮積極作用，保障了專家委員會的認知結(jié)構(gòu)、研究方法的全面、科學。其次，從職業(yè)結(jié)構(gòu)上看，第十三屆、第十四屆市人大常委會立法咨詢委員會均保持了法學學者與法律實務工作“n+2”的結(jié)構(gòu)，以律師的充分參與，保障理論與實務的充分結(jié)合，從而提高立法論證的科學性。例如，兩屆均入選的浙江諾力亞律師事務所主任項堅民，作為基層立法聯(lián)系點負責人以及立法咨詢委員會委員，在雙重渠道、雙重程序下參加立法論證活動。2023年7月4日，立法咨詢委員會就《杭州市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務管理規(guī)定（草案）》召開論證會，就項堅民擔任論證人提出的論證報告進行討論完善，該論證報告的修改和完善充分聯(lián)動發(fā)揮了諾力亞基層立法聯(lián)系點的作用12。2023年8月30日，立法咨詢委員會就《杭州市農(nóng)村公路條例（草案）》召開論證會，9月22日，余杭區(qū)余杭街道與諾力亞基層立法聯(lián)系點就該條例（草案）召開征求意見座談會13。這些實踐有效銜接了基層立法點工作和人大立法咨詢制度，拓展了人大立法咨詢制度踐行全過程人民民主的程序覆蓋。最后，從專業(yè)結(jié)構(gòu)上看，立法咨詢委員會成員專業(yè)涉及憲法與行政法、訴訟法等傳統(tǒng)公法部門，包括民商法等傳統(tǒng)的私法部門，也包括經(jīng)濟法、環(huán)境法、國際法等較為新近、公私法交織特征明顯的部門法，由此構(gòu)成了較為完整的部門法專業(yè)體系結(jié)構(gòu)，為立法咨詢工作提供全面扎實的法律專業(yè)知識支持。

四、程序民主：討論有序充分多觀點的程序規(guī)范保證

全過程人民民主實現(xiàn)了過程民主和成果民主、程序民主和實質(zhì)民主相統(tǒng)一，2022年通過的《杭州市人民代表大會常務委員會關于充分發(fā)揮全過程人民民主重要制度載體作用的意見》明確提出，“堅持完善制度程序和推進參與實踐雙向發(fā)力”的基本原則14，杭州市人大常委會立法咨詢實踐持續(xù)注重、充分彰顯加強立法論證咨詢的制度化、規(guī)范化。為了保證立法論證工作質(zhì)量以及立法論證經(jīng)驗的積累與傳遞，立法咨詢委員會在建章立制、以規(guī)范促實踐等方面作出了很大努力。

第一，建章立制，以規(guī)范文本促規(guī)范實踐。杭州市人大常委會先后制定了《杭州市人大立法咨詢委員會工作辦法》《杭州市地方性法規(guī)草案論證辦法》論證報告范本及《立法論證會論證規(guī)則》等規(guī)范性文件，對立法咨詢委員會內(nèi)部組織機構(gòu)的設置與活動方式、論證任務的分派及論證的過程與內(nèi)容、論證報告的基本要素等作了詳細的規(guī)定，以規(guī)范文本的貫徹落實推動咨詢論證實踐的規(guī)范化、制度化15。2019年2月，市人大常委會印發(fā)了《杭州市人大常委會關于咨詢專家?guī)旖ㄔO的實施意見》，意見中進一步總結(jié)并明確了專家委員會的人員選聘條件、職責及運行，以及相應的工作保障等內(nèi)容16。

第二，專家論證及時參與，立法草案集中修改，各方意見充分碰撞。杭州市人大常委會專家立法咨詢委員會及時介入立法草案修改完善的過程，以便于和其他各方意見匯總碰撞，發(fā)揮專家意見的最大效能，集中對草案進行修改，提升立法民主性科學性。以《杭州市物業(yè)管理條例》的制定過程為例，草案在2020年10月9日召開了立法聽證會17，隨后在10月26日，市人民政府向杭州市第十三屆人大常委會第三十次會議提交了修訂草案，并作了說明18。會后，有關草案即由杭州市人大法制委下達至專家委員會。委員會快速行動，于10月28日落實了論證人與審定人19。而同時，杭州市人大常委會法工委也發(fā)出了對管理條例公開征求意見的公告20。論證人于10月28日至11月12日進行論證，立法咨詢委員會于11月13的討論并隨后由審定人審定，提出論證報告21。同年11月6日，征求意見采集采納情況在杭州市人民政府網(wǎng)站公布。本管理條例通過書面征求意見、專題調(diào)研、立法座談、專家論證、立法聽證等形式，共收集到意見建議1000余條，吸收采納200余條22。由此，在整個草案修改時，專家意見與各方意見接踵而至，為草案修改提供源源不斷的“動力”，而專家意見也因此發(fā)揮更大效果。

第三，論證內(nèi)容清晰明確，論證標準規(guī)范全面。以《杭州市物業(yè)管理條例》為例，專家咨詢委員會專題書面論證報告包含了如下幾方面內(nèi)容，即論證法案、論證范圍、論證依據(jù)、論證參考文件及論證意見。其中，論證范圍具體包括了管理條例的必要性和重要性、與上位法抵觸的情況、總體結(jié)構(gòu)與內(nèi)在邏輯明晰性、語言文字表達規(guī)范性等內(nèi)容。而在最為核心的論證意見部分，則分為總體評價與具體修改意見兩部分，前者包括了對管理條例的必要性和重要性、合法性、總體結(jié)構(gòu)、邏輯性及文字表達、主要問題和意見等內(nèi)容的論證，而后者則主要是具體到每一個需要進行修改的條款的意見?！逗贾菔形飿I(yè)管理條例》草案共計76條，而相應的論證報告則共提出了18條修改意見23。

從論證標準的角度看，專家咨詢委員會的論證主要圍繞有關立法草案的合法性、合理性以及規(guī)范性等角度進行論證。其中，合法性論證維護了法制統(tǒng)一。一方面要考察有關立法主體是否具有相應的權(quán)限24，如，《杭州市物業(yè)管理條例》中規(guī)定加裝電梯由本單元專有部分占建筑物總面積三分之二以上且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主參與表決，有關委員認為，這創(chuàng)設了一種新的共有方式，有違反民法典及有關司法解釋之嫌25。而合理性論證則注重利益與價值的衡量，確保權(quán)利與義務的平衡、權(quán)力與責任的一致，科學合理地規(guī)范社會關系26。如，在關于《杭州市街道居民議事條例（草案）》的論證報告中，針對草案是否應明確“中華人民共和國國籍”條件，部分委員認為，隨著“一帶一路”倡議的持續(xù)深化，外籍居民在很多街道中呈現(xiàn)出人口數(shù)量上升的總體趨勢，國際化社區(qū)不斷增加，基層治理可對應體現(xiàn)出包容開放，聽取和吸收擁護社會主義、遵守中國法律的外籍人士的聲音27。最后，規(guī)范性則是從立法草案文本結(jié)構(gòu)的合理性、邏輯嚴密性，語言準確、明白、簡潔、規(guī)范、嚴謹?shù)确矫孢M行論證28。

五、意見民主：不同意見充分闡述的論證報告保證

從公布的立法咨詢結(jié)果、專家論證報告上看，杭州市人大常委會立法咨詢制度鮮明地體現(xiàn)了立法機關與協(xié)商主體之間平等交流，體現(xiàn)了黨中央對于提高協(xié)商質(zhì)量、加強完善協(xié)商制度的要求，以不同意見的充分表達，發(fā)揮專家咨詢論證制度發(fā)揚民主、集思廣益、凝聚共識，提升立法科學性、民主性的積極作用。這種意見表達充分體現(xiàn)在立法咨詢委員會的論證報告中。

首先，少數(shù)委員、部分委員意見得以充分體現(xiàn)。在關于《杭州市街道居民議事條例（草案）》的論證報告中，對于條例所調(diào)整內(nèi)容，是否屬于設區(qū)的市立法權(quán)限這一問題，多數(shù)意見認為，根據(jù)立法法第七十二條第二款，設區(qū)的市的地方性法規(guī)制定權(quán)限包括“城鄉(xiāng)建設與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項”，因此條例所調(diào)整的街道居民議事工作屬于城市居民參與民主管理的過程，文義上屬于立法法第七十二條第二款的“城鄉(xiāng)建設與管理”事項。但是也有少數(shù)委員認為，該事項可能涉及立法法第八條第一款第二項的“人民代表大會職權(quán)”和第三項的“基層群眾自治制度”這兩項全國人大及其常委會的專屬立法權(quán)事項。尤其當條例側(cè)重于將居民議事機構(gòu)化時，更易產(chǎn)生涉及專屬立法權(quán)事項的問題29。而在關于《杭州市會展業(yè)促進條例（草案）》的論證報告中，對于該條例的名稱問題，絕大多數(shù)委員認為條例采用《杭州市會展業(yè)促進條例》這一名稱，與其立法目的是基本匹配的。但也有部分委員認為，雖然條例“第二章促進與扶持”專章共十三條涉及促進扶持事宜，但內(nèi)容缺乏法規(guī)范的具體性，而有關會展業(yè)如何管理規(guī)范的內(nèi)容具體且篇幅不小。因此，這些委員認為，更名為《杭州市會展業(yè)管理條例》更加符合目前草案的內(nèi)容30。

其次，立法草案存在問題的指出具體、直接，語詞懇切、嚴肅，不做表面文章。從宏觀上看，例如在關于《杭州市城市國際化促進條例（草案）》的論證報告中，有關委員的論證尖銳地指出，條例制定目的的實現(xiàn)存在著主客觀兩方面的困難。并發(fā)問道：條例所調(diào)整的、在推進城市國際化過程中可能或者已經(jīng)遇到的問題與障礙是否充分暴露或者顯現(xiàn)？主要的瓶頸是什么？有關各方主體的權(quán)利義務是否清晰？沖突是否凸顯？需要解決的關鍵問題有哪些？需要采取何種方式或者途徑予以解決？既有法律、法規(guī)及規(guī)章、政策、措施等是否已不適應或者無法解決上述問題？以致需要通過新的立法，憑借法律的強制性，加以規(guī)范、引導和處置等等31。在對《杭州市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務管理規(guī)定（草案）》中有關集體經(jīng)濟組織自治與政府主管部門干預之間關系這一敏感問題的論證里，委員認為，有公權(quán)力過度介入經(jīng)濟組織自治之嫌，其所體現(xiàn)的“父愛主義”的立法傾向并不妥當，建議對相關內(nèi)容予以刪除32。從微觀上看，報告同時指出有關章節(jié)文字和內(nèi)容過于粗糙等相關問題。在關于《杭州市燃氣管理條例（修訂草案）》的論證報告中指出，條例關于燃氣經(jīng)營許可問題的有關規(guī)定一方面存在著邏輯上不嚴謹?shù)膯栴}，另一方面也存在著與特許經(jīng)營的機理不符的問題，并展開了詳細論證，給出了針對性的修改完善意見33。

最后，不同意見最終匯總，凝聚最大共識。如上文提到的關于《杭州市街道居民議事條例（草案）》所調(diào)整內(nèi)容，是否屬于設區(qū)的市立法權(quán)限這一問題，不同委員有著不同的思考，而在論證報告中也歸納總結(jié)了不同意見，彌合了分歧。報告指出，條例（草案）的立法權(quán)限取決于關于街道居民議事工作的定位。如果側(cè)重于將街道居民議事工作機制機構(gòu)化定位，較容易產(chǎn)生立法權(quán)限爭議；而側(cè)重于將街道居民議事工作機制程序化定位，則可以更有效地避免立法權(quán)限爭議34。又如，在上述《杭州市會展業(yè)促進條例（草案）》有關法律責任條款設置合法性的論證中，部分委員認為責任條款設置缺乏上位法依據(jù)的問題，在論證報告最后的詳細修改意見部分給出修改意見的同時，對反對的意見也進行了回應，體現(xiàn)了對爭議問題形成的最終認識：考慮立法的完整性與邏輯性，前面既然規(guī)定了相關的禁止性規(guī)定，使用了“不得”的強制性規(guī)定，相應地規(guī)定法律責任還是很有必要的35。

六、公開民主：論證咨詢意見分享反饋的公開保證

杭州市人大常委會立法咨詢制度的運作公開程度較高，如專家論證報告等立法過程性信息被較為完整地記錄、公布出來，體現(xiàn)了立法機關、專家與普通群眾之間的充分互動。

首先，杭州市人大常委會各次會議的召開情況會在“杭州網(wǎng)”的“專題聚焦”以專題形式呈現(xiàn)，較為完整地匯總了包括論證咨詢委員會立法論證報告在內(nèi)的常委會會議文件等相關材料。在常委會會議的專題欄目下，設置了視頻直播、會議議程（草案）、會議文件、圖片報道、往期會議等子欄目，圖文并茂地展示了會議開展的詳細情況。例如，杭州市第十四屆人大常委會第七次會議的相關材料內(nèi)容，較為完整地進行了公開36。其中既有本次會議的議程、視頻圖片，及關于提請審議《杭州市人民代表大會常務委員會關于加強兒童友好城市建設的決定（草案）》等文件，也鏈接了杭州市第十四屆人大常委會第三、第四、第五次會議等。

第二，會議文件板塊對專家論證報告內(nèi)容進行完整公開。且舉數(shù)例：（1）街道是城市的基本單元，街道工作是城市政權(quán)建設、區(qū)域經(jīng)濟社會發(fā)展和人民安居樂業(yè)的重要基礎37。近年來，杭州市積極探索街道居民議事工作，在杭州市第十四屆人大常委會第四次會議上，專家委員會提交了關于《杭州市街道居民議事條例（草案）》的論證報告，如實公開了專家的多數(shù)及少數(shù)意見38。（2）會展業(yè)作為構(gòu)建現(xiàn)代市場體系和開放型經(jīng)濟體系的重要平臺，已成為提升城市產(chǎn)業(yè)競爭力、文化影響力、區(qū)域帶動力和綜合實力的重點領域。經(jīng)過十多年的發(fā)展，杭州市的大型會展運作能力顯著提升39。第十九屆亞運會剛剛落下帷幕，有關條例重要意義亦借此呈現(xiàn)。在杭州市第十三屆人大常委會第五次會議上，專家委員會提交了關于《杭州市會展業(yè)促進條例（草案）》的論證報告，對有關立法內(nèi)容的上位法依據(jù)等事項進行了論證40。（3）隨著社會經(jīng)濟的快速發(fā)展、民法典等國家法律出臺，考慮到需要進一步加強黨對物業(yè)管理工作的領導，規(guī)范物業(yè)服務市場，完善業(yè)主大會、業(yè)主委員會運行機制，維護業(yè)主和物業(yè)企業(yè)的合法權(quán)益，提升人民群眾的居住環(huán)境和生活品質(zhì)，并充分吸收杭州城市大腦等新興技術、數(shù)字化運用的成熟做法和經(jīng)驗，有必要對《杭州市物業(yè)管理條例》進行修訂。在杭州市第十三屆人民代表大會常務委員會第三十二次會議上，專家委員會提交了關于《杭州市物業(yè)管理條例（草案）》的論證報告，對業(yè)主自治與公權(quán)力介入等問題進行了討論41。

七、代結(jié)語：人大立法咨詢中全過程人民民主實踐的四元結(jié)構(gòu)

杭州市人大常委會立法咨詢委員會制度在二十多年實踐的基礎上，不斷推進建制規(guī)范和積累經(jīng)驗，漸次形成了踐行全過程人民民主的實踐結(jié)構(gòu)，即從論證咨詢主體上體現(xiàn)專業(yè)民主，在論證咨詢機制方面體現(xiàn)程序民主，在論證咨詢內(nèi)容方面體現(xiàn)意見民主，在論證咨詢載體方面體現(xiàn)公開民主。這一實踐結(jié)構(gòu)，也為完善人大立法咨詢制度提供線索，例如，如何在信息公開的整全性、檢索的便利性，專家論證運行的實效性，參與程序的廣泛性等方面進一步完善，在新征程上譜寫出深入踐行全過程人民民主的新篇章。

注釋

①習近平：《在中央人大工作會議上的講話》，來源：中共中央黨校（國家行政學院）網(wǎng)站，https：//www.ccps.gov.cn/xxsxk/zyls/202203/t20220318_153344.shtml，訪問日期：2023年10月9日。

②參見全國人大常委會法制工作委員會研究室：《在新時代立法工作中踐行全過程人民民主》，《紅旗文稿》2023年第4期。

③參見談火生：《“全過程人民民主”的深刻內(nèi)涵》，《人民政協(xié)報》2021年9月29日，第8版。

④《法律語言學研究由書屋逐漸走入實踐》，來源：http：//news.sohu.com/20081228/n261460698.shtml，訪問日期：2023年10月10日。該委員會于2019年換屆組成了第三屆立法用語規(guī)范化專家咨詢委員會，來源：中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/201912/t20191206_303075.html，訪問時間：2023年10月10日。

⑤《全國人大常委會法工委成立法律英文譯審專家委員會》，來源：中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/npc/c2/c30834/201911/t20191129_302726.html，訪問日期：2023年10月10日。

⑥參見《全國人大常委會法制工作委員會備案審查專家委員會第一次會議在全國人大會議中心召開》，來源：全國人大微信公眾號，https：//mp.weixin.qq.com/s/Gf8hiqkegPe

ZPWO6WfSJLA，訪問日期：2023年10月9日。

⑦參見沈春耀：《全國人民代表大會常務委員會法制工作委員會關于2021年備案審查工作情況的報告（2021年12月21日在第十三屆全國人民代表大會常務委員會第三十二次會議上）》，《中華人民共和國全國人民代表大會常務委員會公報》，第247-248頁。

⑧參見：《全國人大常委會法工委就關于完善和加強備案審查制度的決定草案征求意見稿聽取備案審查專家委員會委員意見》，來源：備審動態(tài)微信公眾號，https：//mp.weixin.qq.com/s/Re-3Se7awuJmC_ieMw1aJQ，訪問日期：2023年10月9日；《全國人大常委會法工委備案審查專家委員會召開2023年第一次會議》，來源：備審動態(tài)微信公眾號，https：//mp.weixin.qq.com/s/gXNlLtt2DTHFLsQ8Lhod5A，訪問日期：2023年10月9日。

⑨242628參見路江通：《立法咨詢委員會：人大立法咨詢制度的重要創(chuàng)新》，《中國人大》2004年第21期。

⑩參見路江通：《立法咨詢委員會：人大立法咨詢制度的重要創(chuàng)新》，《中國人大》2004年第21期；杭州市人大常委會法工委：《加強立法協(xié)商，提高立法質(zhì)量》，來源：中國人大網(wǎng)，http：//www.npc.gov.cn/zgrdw/npc/lfzt/rlyw/2015-09" /25/content_1947239.htm？eqid=d8c0e8b20004242a0000" 0006644e54ca，訪問日期：2023年10月1日。

1115杭州市人大常委會立法咨詢委員會：《提升專家論證功能服務杭州精細立法》，杭州市委立法工作會議發(fā)言材料，2018年8月21日。

12參見《諾力亞所律師圓滿完成〈杭州市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務管理規(guī)定（草案）〉立法論證工作》，來源：浙江諾力亞律師事務所微信公眾號，https：//mp.weixin.qq.com/s/wM7UJ01ACJMJT0vBPPiv7g，訪問日期：2023年9月29日。

13參見《諾力亞基層立法聯(lián)系點召開〈杭州市農(nóng)村公路條例（草案）〉征求意見座談會》，來源：浙江諾力亞律師事務所微信公眾號，https：//mp.weixin.qq.com/s/dABPv8QYMCkdhRrfvr7XlQ，訪問日期：2023年9月29日。

14《杭州市人民代表大會常務委員會關于充分發(fā)揮全過程人民民主重要制度載體作用的意見》，2022年12月20日杭州市第十四屆人民代表大會常務委員會第七次會議通過。

16參見《杭州市人大常委會關于咨詢專家?guī)旖ㄔO的實施意見》。

17參見《〈杭州市物業(yè)管理條例（修訂草案）〉立法聽證會順利召開》，來源：杭州市司法局網(wǎng)站，http：//sf.hangzhou.gov.cn/art/2020/10/13/art_1659363_58923270.html，訪問日期：2023年10月9日。

18參見《關于〈杭州市物業(yè)管理條例（修訂草案）〉的說明》，來源：杭州網(wǎng)，https：//z.hangzhou.com.cn/2020/rddsschy/content/content_7838742.html，訪問日期：2023年10月9日。

1921232541參見《關于〈杭州市物業(yè)管理條例（草案）〉的論證報告（書面）》，來源：杭州網(wǎng)，https：//z.hangzhou.com.cn/2020/rddssechy/content/content_7880618.html，訪問日期：2023年10月9日。

20參見《關于公開征求〈杭州市物業(yè)管理條例（修訂草案）〉意見的公告》，來源：杭州人大網(wǎng)，http：//www.hzrd.gov.cn/art/2021/11/26/art_1229690503_14268.html，訪問日期：2023年10月9日。

22參見《〈杭州市物業(yè)管理條例（修訂）〉征求意見采集采納情況》，來源：杭州市人民政府門戶網(wǎng)站，https：//www.hangzhou.gov.cn/art/2020/11/6/art_1229498463_5903" 1093.html，訪問日期：2023年10月9日。

27293438參見《關于〈杭州市街道居民議事條例（草案）〉的論證報告（書面）》，來源：杭州網(wǎng)，https：//z.hangzhou.com.cn/2022/rdd4chy/content/content_8339719.html，訪問日期：2023年10月9日。

303540參見《關于〈杭州市會展業(yè)促進條例（草案）〉的論證報告（書面）》，來源：杭州網(wǎng)，https：//z.hangzhou.com.cn/2017/dwchy/content/2017-08/22/content_6634068.htm，訪問日期：2023年10月9日。

31參見《關于〈杭州市城市國際化促進條例（草案）〉的論證報告（書面）》，來源：杭州網(wǎng)，https：//z.hangzhou.com.cn/2018/rdsychy/content/2018-04/25/content_6856808.htm，訪問日期：2023年10月9日。

32參見《關于〈杭州市農(nóng)村集體經(jīng)濟組織財務管理規(guī)定（草案）〉的論證報告（書面）》，來源：杭州網(wǎng)，https：//z.hangzhou.com.cn/2023/rddsschy/content/content_8603016.html，訪問日期：2023年10月9日。

33參見《關于〈杭州市燃氣管理條例（修訂草案）〉的論證報告（書面）》，來源：杭州網(wǎng)，https：//z.hangzhou.com.cn/2021/rddssqchy/content/content_8042558.html，訪問日期：2023年10月9日。

36杭州市十四屆人大常委會第七次會議一次全會，來源：杭州網(wǎng)，https：//z.hangzhou.com.cn/2022/rddqchy/index.htm，訪問日期：2023年10月9日。

37參見《關于〈杭州市街道居民議事條例（草案）〉的說明》，來源：杭州網(wǎng)，https：//z.hangzhou.com.cn/2022/rddschy/content/content_8291618.htm，訪問日期：2023年10月9日。

39參見《關于〈杭州市會展業(yè)促進條例〉的說明》，《浙江人大（公報版）》2017年第4期。