王臘生

習(xí)近平總書記在慶祝中國共產(chǎn)黨成立100周年大會上的重要講話中強調(diào)，要“發(fā)展全過程人民民主”。“全過程人民民主”的重要論斷生動闡述了我國社會主義民主的特征和優(yōu)勢，為新時代發(fā)展社會主義民主政治指明了方向，同時也為推進包括立法工作在內(nèi)的社會主義法治建設(shè)提供了根本遵循。2019年11月，習(xí)近平總書記在上海虹橋街道基層立法聯(lián)系點考察時就深刻指出：“人民民主是一種全過程民主，所有的重大立法決策都是依照程序，經(jīng)過民主醞釀，通過科學(xué)決策、民主決策產(chǎn)生的?！蔽覀円浞终J(rèn)識在立法工作中貫徹“全過程人民民主”的重大意義，深刻把握體現(xiàn)“全過程人民民主”的基本要求，研究明確落實“全過程人民民主”的具體路徑，大力推進新時代高質(zhì)量立法，使立法過程成為實現(xiàn)最廣泛、最真實、最管用的人民民主之典范。

一、充分認(rèn)識在立法工作中貫徹“全過程人民民主”的重大意義

在立法全過程各環(huán)節(jié)聽取吸納各方面意見，體現(xiàn)“全過程人民民主”的精神實質(zhì)和優(yōu)勢特點，對于做好新時代立法工作，具有十分重要的意義。

第一，是立法本質(zhì)的充分體現(xiàn)。在我國，國家的一切權(quán)力屬于人民。人民民主是我們黨和國家始終高舉的旗幟，“全過程人民民主”充分體現(xiàn)了人民民主的政治性質(zhì)。習(xí)近平總書記深刻指出：“一個國家民主不民主，要這個國家的人民來評判，而不能由少數(shù)人說了算?！蔽覈⒎ㄊ侨嗣褚庵镜捏w現(xiàn)，在立法工作中，讓廣大人民群眾說了算，而不是立法工作者自說自話，對于保證實現(xiàn)人民當(dāng)家作主、充分體現(xiàn)我國社會主義立法本質(zhì)十分重要。在地方立法中注重落實人民群眾通過各種途徑和方式管理地方經(jīng)濟、政治、社會等各項事務(wù)，對于培育主人翁意識、充分調(diào)動人民群眾參與現(xiàn)代化建設(shè)的積極性和主動性，有顯著的成效。

第二，是立法質(zhì)量的根本保證。進入新時代，習(xí)近平總書記和黨中央多次強調(diào)，要實行良法善治。提高立法質(zhì)量，是做好當(dāng)前立法工作的關(guān)鍵所在。立法質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)涉及多個方面，而能否處理好各種利益關(guān)系，維護好最廣大人民群眾的根本利益，則是衡量一部法律法規(guī)質(zhì)量高低的基本標(biāo)準(zhǔn)?！叭^程人民民主”要求擴大公民對立法工作的有序參與，實行“眾人的事情由眾人商量”，并在廣泛商量的基礎(chǔ)上，“找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)”。立法的過程就是充分聽取各種利益訴求，并對各種利益訴求進行合理平衡，取得最大公約數(shù)的過程，這是人民民主的真諦，也是提高立法質(zhì)量的保證。

第三，是立法實效的直接檢視。法律法規(guī)能否得到有效實施，在很大程度上取決于公眾對法律法規(guī)是否認(rèn)同。而公眾對法律法規(guī)的認(rèn)同感往往源自他們對立法工作的實際參與。在地方立法實踐中，我們通過各種形式讓公眾有序參與，便于公眾了解立法原意和相關(guān)制度，讓立法過程成為宣揚法治的過程，為推動法規(guī)實施打下了良好的民意基礎(chǔ)。同時，法律法規(guī)是否可行，需要在實踐中得到檢驗。一部法律法規(guī)給老百姓帶來什么樣的實惠，只有老百姓切身感受到。建立立法后評估制度和法規(guī)實施情況報告制度，讓老百姓反映法規(guī)的實施情況，對法規(guī)的立改廢和完善相關(guān)法規(guī)制度起到了重要的作用。

二、深刻把握“全過程人民民主”對立法工作的基本要求

“全過程人民民主”充分彰顯了人民性。人民性是我們社會主義民主之“根”和“魂”，也是我國立法的最大本色，“江山就是人民，人民就是江山”。做好新時代立法工作，必須在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，踐行以人民為中心的發(fā)展思想。為此，在立法工作中，我們需要遵守以下三個基本要求。

第一個是“權(quán)利保障”?！叭^程人民民主”要求充分實現(xiàn)民主權(quán)利。民主權(quán)利需要法治保障，民主權(quán)利也是法治的目標(biāo)。習(xí)近平總書記指出：“推進全面依法治國，根本目的是依法保障人民權(quán)益?！薄芭κ姑恳豁椓⒎ǘ挤蠎椃ň?，反映人民意志，得到人民擁護?！蹦壳埃胤搅⒎ㄖ幸粋€突出問題是要求老百姓承擔(dān)的義務(wù)比較多，重義務(wù)輕權(quán)利。如，江蘇省出臺了高質(zhì)量立法意見和民主立法辦法，要求樹立權(quán)利保障的立法觀念，防止通過地方立法不合理地增加行政相對人的義務(wù)，把對人民群眾的權(quán)利保障放在最優(yōu)先的位置，通過法規(guī)制度保障人民群眾應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利，努力實現(xiàn)人民群眾對相關(guān)事務(wù)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利，同時承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。

第二個是“權(quán)力限定”。為了實現(xiàn)“權(quán)利保障”，就要嚴(yán)格限制權(quán)力的行使。習(xí)近平總書記要求將權(quán)力關(guān)進制度的籠子，并且明確提出，“要依法設(shè)定權(quán)力、規(guī)范權(quán)力、制約權(quán)力、監(jiān)督權(quán)力”。在地方立法中，特別要處理好公民權(quán)利與行政權(quán)力的關(guān)系，只有當(dāng)更好保障公民權(quán)利不受侵犯、維護公共利益和社會秩序時，才賦予行政機關(guān)必要的權(quán)力，并要進行成本效益分析，行政權(quán)力的賦予及行使要適當(dāng)、合理。江蘇省出臺了地方立法中共性問題的意見，明確依法嚴(yán)格設(shè)定行政許可、行政處罰、行政強制、行政收費等的具體條件、范圍和要求。對已設(shè)定的，根據(jù)新情況定期進行評價，適時予以修改或廢止。2021年將行政程序條例納入立法計劃，規(guī)范行政機關(guān)權(quán)力的行使。在立法過程中，我們還注意合理分配權(quán)力，不同性質(zhì)的權(quán)力由不同部門、單位、個人行使，形成科學(xué)的權(quán)力制約和運行機制。

第三個是“公平正義”。權(quán)利的背后是利益，維護好權(quán)利就要公正分配好利益。習(xí)近平總書記指出：“公正是法治的生命線。公平正義是我們黨追求的一個非常崇高的價值，全心全意為人民服務(wù)的宗旨決定了我們必須追求公平正義，保護人民權(quán)益、伸張正義。”具體到地方立法中就要科學(xué)合理平衡好各種利益關(guān)系，尤其是要防止強勢群體對弱勢群體利益的剝奪，多數(shù)群體對少數(shù)群體利益的侵蝕，以及利益集團對立法的不正當(dāng)干預(yù)。我們努力在每一件地方立法中保護每一位公民的合法權(quán)益，保護大多數(shù)人的合法權(quán)益，使老百姓感受到公平正義，堅決克服部門利益，更不代表任何利益集團、任何權(quán)勢團體、任何特權(quán)階層的利益。

三、研究明確在立法工作中落實“全過程人民民主”的具體路徑

“全過程人民民主”的最大亮點是要把人民民主貫穿全過程，實現(xiàn)過程民主和結(jié)果民主、形式民主和實質(zhì)民主的統(tǒng)一。我們努力實現(xiàn)“五個化”，把全過程民主的原則和要求貫徹到立法的全流程、全鏈條、全方位。

一是民主立法的全過程化。在立法中，深刻把握和認(rèn)真踐行全過程民主的要求，在法規(guī)立項、起草、審查、審議、通過和實施及監(jiān)督等立法工作的全過程，通過一系列法規(guī)規(guī)范、制度安排和機制設(shè)計，廣泛充分聽取吸納各方面意見，創(chuàng)新公眾參與方式、改進公眾參與舉措、補齊公眾參與短板。江蘇省在編制立法規(guī)劃計劃時，廣泛征集立法項目建議，從立法源頭上發(fā)揚民主。制定了地方性法規(guī)案起草工作規(guī)則和涉及重大利益調(diào)整論證咨詢制度，在法規(guī)起草、審查、審議階段，認(rèn)真開展立法調(diào)研，有針對性地進行論證、評估，做到所有法規(guī)草案公開征求意見。建立法工委新聞發(fā)言人制度，講好人大立法故事，加大立法宣傳力度。

二是公眾參與的全面化?！叭^程人民民主”要求參與民主立法的公眾具有廣泛性，能夠全面代表和反映各方面的利益訴求。江蘇省確定了20 個基層立法聯(lián)系點，在立法中原汁原味收集基層和群眾意見，充分發(fā)揮其立法民意直通車的作用。在召開立法座談會、協(xié)調(diào)會時，要求有一定數(shù)量的行政相對人參加，不能只聽取管理者一方的意見。對涉及重大利益調(diào)整或有較大分歧意見的地方立法，組織召開聽證會，充分聽取各利益相關(guān)方的意見。在電動自行車管理立法時，運用大數(shù)據(jù)分析等現(xiàn)代科技和面對面調(diào)查訪問等傳統(tǒng)方法，掌握了解民眾意見。我們還注意根據(jù)法規(guī)調(diào)整關(guān)系、規(guī)范事項的不同，通過召開立法協(xié)商會等，聽取相關(guān)群體、行業(yè)組織的意見。

三是人大代表作用的充分化。人大代表是國家權(quán)力機關(guān)的組成人員，代表人民的利益和意志。保障人大代表充分參與立法，發(fā)揮人大代表來自人民、根植人民的橋梁紐帶作用，既是“全過程人民民主”的制度優(yōu)勢，又是立法更好察民情、聚民智的重要保證。我們在編制立法規(guī)劃計劃時，十分注意采納人大代表提出的立法議案建議。涉及全局的重要法規(guī)案提請代表大會審議，讓人大代表直接行使地方立法權(quán)。密切人大代表同常委會的聯(lián)系，每次省人大常委會會議都邀請20名左右人大代表列席參與討論法規(guī);建立法制專業(yè)代表組，每一件法規(guī)草案都要征求相關(guān)代表意見。邀請人大代表參加立法調(diào)研、座談、評估、論證等活動，發(fā)揮人大代表在法規(guī)案起草、審查、審議等各環(huán)節(jié)的作用，充分聽取和吸納人大代表的意見建議。

四是民意采納的實效化。民意不僅要認(rèn)真“聽”，更要充分“納”。民主不能僅是形式的，更重要的是要有效果。我們在地方立法中，建立民意收集采納和反饋制度，對通過各種途徑收集到的群眾意見和建議，一條一條地分析研究，合理的、能夠采納的都要吸收到法規(guī)中來，對不能采納的要通過一定形式向老百姓反饋并說明理由，使老百姓參與立法有一個可觀可感的效果。在法規(guī)起草說明和法規(guī)審議結(jié)果報告中，向常委會報告社會公眾的主要意見及采納情況。我們注重把民主立法和科學(xué)立法有機結(jié)合起來，使民意采納建立在科學(xué)合理的基礎(chǔ)之上，避免出現(xiàn)違背客觀規(guī)律的立法決策。我們還制定了立法后評估辦法，建立了地方性法規(guī)實施情況報告制度，把老百姓滿意不滿意、是否有獲得感作為檢驗法規(guī)質(zhì)量高低的重要標(biāo)準(zhǔn)，作為修改完善法規(guī)的重要依據(jù)。

五是民生立法的突顯化。民意采納的效果不僅體現(xiàn)在法規(guī)制度中，還體現(xiàn)在立法惠民上。立法工作要積極回應(yīng)人民群眾新要求、新期盼，系統(tǒng)研究和解決人民群眾反映強烈的問題，切實增強人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。江蘇省在地方立法中，切實改變主要由政府部門提出立法項目的做法，充分關(guān)注老百姓的立法需求，立老百姓所需之法。省人大“十四五”工作規(guī)劃中民生立法項目就占總立法數(shù)的一半，涉及就業(yè)、教育、醫(yī)療、社保、住房、交通、養(yǎng)老、食品安全、生態(tài)環(huán)境、社會保障等領(lǐng)域。在民生立法中，我們既關(guān)注涉及老百姓切身利益的重要領(lǐng)域，又關(guān)注老百姓日常生活中的某些事項立法，以小切口解決大問題，如，2021年，我們就制定長江禁捕決定、院前急救條例等“小快靈”法規(guī)。

（作者系江蘇省人大法制委主任委員）