李衛(wèi)國，馮曉煊，殷耀德

摘 要：近些年來，我國各地人民法院包括民族地區(qū)基層人民法院受理民事糾紛案件的數(shù)量一直居高不下，司法審判工作面臨比較嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。案件積壓，給民族地區(qū)社會團(tuán)結(jié)與和諧穩(wěn)定的局勢帶來不小的壓力。為了有效緩解民族地區(qū)基層人民法院案多人少的矛盾，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮非訴解決機(jī)制的作用來分流案件和及時化解沖突。目前我國民族地區(qū)民事糾紛非訴解決機(jī)制存在一些問題，如自力救濟(jì)機(jī)制存在失序與無效現(xiàn)象，社會救濟(jì)機(jī)制缺乏應(yīng)有的法律及政策支持，行政救濟(jì)機(jī)制在處理民事糾紛上不具有終局性導(dǎo)致作用范圍有限等，影響了其功能的發(fā)揮。該論文通過文獻(xiàn)分析、比較分析和法理分析等方法，對非訴解決機(jī)制的發(fā)展完善提出了對策建議，包括強(qiáng)化自行協(xié)商和解的效力、健全調(diào)解與仲裁制度、擴(kuò)大行政救濟(jì)機(jī)制作用范圍等，從而更好發(fā)揮非訴解決機(jī)制在分流化解糾紛、減少法院案件數(shù)量、促進(jìn)民族地區(qū)社會平安穩(wěn)定方面的功效，通過提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理水平，助推民族地區(qū)的鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：非訴解決機(jī)制；鄉(xiāng)村治理；民族地區(qū)

中圖分類號：C95文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1674-621X（2024）02-0020-09

一、問題的提出

當(dāng)代社會是一個多元化的社會，為有效應(yīng)對多元化的利益沖突，需要有一種多元化的解決思路。范愉認(rèn)為“法治社會必須根據(jù)社會和當(dāng)事人的實際需求，針對不同性質(zhì)和類型的糾紛，綜合考量效果、成本和效益以及文化與心理等多方面因素，設(shè)立多元化糾紛解決機(jī)制?！崩钌倨街鲝垺皹?gòu)建多元化糾紛解決體系，對解決當(dāng)前社會發(fā)展面臨的新情況新問題，實現(xiàn)從傳統(tǒng)社會管理向現(xiàn)代社會治理轉(zhuǎn)變，最終實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義?！焙饺省⑴韴@琛也認(rèn)為“非訴訟機(jī)制對于社會糾紛解決而言，其實更能適應(yīng)社會的多元化需要。在社會轉(zhuǎn)型期，糾紛的種類呈多樣化的發(fā)展趨勢，相對應(yīng)地，糾紛解決的方式也必須要多元化?！蓖鮿傞_始關(guān)注民族地區(qū)非訴解決機(jī)制在社會治理上的作用，嘗試“以青藏地區(qū)現(xiàn)實運(yùn)作為切入點，欲尋求非訴訟糾紛解決機(jī)制與社會治理的互動基礎(chǔ)及其嵌入國家社會治理之基本途徑，以期在一種正面的合作和自覺的參與中實現(xiàn)社會治理?！辈贿^，該研究主要是就民間調(diào)解、人民調(diào)解在民族地區(qū)社會治理的嵌入途徑進(jìn)行了闡述，而對于其他非訴解決機(jī)制如私力救濟(jì)機(jī)制、仲裁機(jī)制、行政救濟(jì)機(jī)制等在民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的功能和運(yùn)作卻鮮有提及。我們應(yīng)當(dāng)意識到，我國民族地區(qū)范圍很廣，少數(shù)民族多達(dá)五十余個，而且很多少數(shù)民族群眾就生活在鄉(xiāng)村。民族地區(qū)的社會治理，重點應(yīng)是基層的鄉(xiāng)村治理。因此，對非訴解決機(jī)制在民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的特殊作用及有效運(yùn)用展開全面研究，進(jìn)一步提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理效能，助力民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興，無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

二、鄉(xiāng)村治理背景下民族地區(qū)民事糾紛及非訴解決機(jī)制概述

隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展，基層的民事商事交往也日益頻繁，各種民事糾紛案件相應(yīng)增多，鄉(xiāng)村治理面臨著諸多挑戰(zhàn)。特別是在民族地區(qū)，由于其特殊的自然地理環(huán)境、民族風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、文化語言和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等區(qū)域情況，民事糾紛解決更成為了一個重要的問題。傳統(tǒng)的訴訟解決方式雖然有其正式性和權(quán)威性，但在很多情況下，非訴訟解決機(jī)制更能滿足民族地區(qū)糾紛解決的需求。因此，本文著重探討鄉(xiāng)村治理背景下民族地區(qū)民事糾紛的非訴訟解決機(jī)制問題。

顯然，糾紛作為一種常見社會現(xiàn)象，既可能表現(xiàn)為公開激烈的暴力沖突，例如暴動、騷亂、武裝抗?fàn)?，也可能表現(xiàn)為相對和緩的各種矛盾，例如緊張、嫉妒、不滿、爭論、分歧、爭吵等。糾紛，歸根結(jié)底是一種利益的沖突，有可能是物質(zhì)利益上的沖突，也有可能是精神利益上的沖突。各種糾紛或者沖突，會危及國家安定和社會穩(wěn)定，故需要建立有效的社會機(jī)制加以控制、化解、消除，諸如通過軍事、政治、行政、經(jīng)濟(jì)機(jī)制等，其中法律機(jī)制最為有效，也是人類社會的一種理性選擇。法律參與對社會糾紛（沖突）的控制，致使許多社會糾紛轉(zhuǎn)化為法律上的糾紛。由于法律部門多種多樣，有刑法、行政法、民法等，法律糾紛亦相應(yīng)區(qū)分為刑事糾紛、行政糾紛、民事糾紛等。民事糾紛系法律糾紛的一種，是平等民事主體之間發(fā)生的以民事權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的社會糾紛。民事糾紛的一般特點為：糾紛各方當(dāng)事人地位平等；糾紛內(nèi)容涉及民事權(quán)利義務(wù)；糾紛具有可自由處置性等。在民族地區(qū)，民事糾紛又具有一定的特殊性。過去，我國民族地區(qū)大多為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會（以種植業(yè)或者畜牧業(yè)為主），民族地區(qū)糾紛呈現(xiàn)出濃厚的農(nóng)村性。隨著改革開放的深入和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民族地區(qū)農(nóng)牧民的利益趨向多元化，由此引起民族地區(qū)糾紛類型的多元化。民族地區(qū)常見糾紛中，既有傳統(tǒng)的婚姻家庭糾紛、民間借款糾紛、人身傷害糾紛、鄰里糾紛，也產(chǎn)生了一些新類型糾紛，如機(jī)動車交通事故糾紛、生態(tài)破壞環(huán)境污染糾紛、土地承包糾紛、征地拆遷補(bǔ)償糾紛、雇傭糾紛、旅游消費糾紛、集資糾紛、保險理賠糾紛等。群體性是民族地區(qū)民事糾紛的又一個特點。群體性糾紛的緣由各種各樣，可能因民族之間誤解導(dǎo)致，也可能因資源分配不均產(chǎn)生，還可能由于歷史、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教原因引發(fā)。群體性糾紛的波及面廣、參與人數(shù)多，如果處理不當(dāng)，很可能導(dǎo)致民族矛盾激化，形成群體性事件甚或大規(guī)模騷亂，破壞社會生產(chǎn)生活秩序，不僅會損害少數(shù)民族群眾的自身利益，也會損害集體或者國家的公共利益。

所謂民事糾紛的解決機(jī)制，系指處理、化解民事糾紛的一系列手段和制度的總稱。我國學(xué)者根據(jù)糾紛解決主持者身份和地位不同，一般將民事糾紛解決機(jī)制劃分為三類，即自力救濟(jì)機(jī)制、社會救濟(jì)機(jī)制、公力救濟(jì)機(jī)制。自力救濟(jì)機(jī)制，也稱“私了”或者私力救濟(jì)機(jī)制，表現(xiàn)為強(qiáng)力與和平等不同形態(tài)，是糾紛主體依靠自身力量解決糾紛的方式，主要包括自決、協(xié)商和解等。社會救濟(jì)機(jī)制，即依靠社會力量解決糾紛的機(jī)制，主要包括各種調(diào)解、仲裁等。公力救濟(jì)機(jī)制即通常所說的“公了”，是由公權(quán)力機(jī)關(guān)組織和其工作人員解決糾紛的機(jī)制，主要包括行政救濟(jì)機(jī)制（行政調(diào)處、行政復(fù)議）和司法救濟(jì)機(jī)制（訴訟）。按照糾紛解決是否通過法院訴訟程序進(jìn)行，我們又可以將民事糾紛解決機(jī)制劃分為訴訟解決機(jī)制和非訴訟解決機(jī)制。民事糾紛的非訴訟解決機(jī)制主要由自力救濟(jì)機(jī)制、社會救濟(jì)機(jī)制和行政救濟(jì)機(jī)制構(gòu)成。

我國各民族自古以來就推崇 “賤訟”“恥訟”“無訟”與“和為貴”的價值理念，倡導(dǎo)互諒互讓、和諧共處，避免大興詞訟、對簿公堂、惡言相向與相互攻訐。非訴解決機(jī)制符合這種厭訟式的糾紛化解理念與民族傳統(tǒng)。在我國傳統(tǒng)的正義體系中，一個核心目的是解決糾紛盡可能做到訴訟的最少化與花費的最小化以及社會和諧的最大化。依據(jù)我國的國情與民族文化傳統(tǒng)等因素，再加上民事訴訟相對于其他民事糾紛解決方式是一種成本較高的糾紛解決辦法，使得非訴訟解決機(jī)制對于息訟止?fàn)幇缪葜匾慕巧｀l(xiāng)村治理背景下的民族地區(qū)民事糾紛非訴解決機(jī)制，就是通過積極發(fā)揮各類非訴機(jī)制的特性、功能和作用，將民族地區(qū)大量的民事糾紛在訴訟前或者訴訟程序外予以及時、平和、合理、妥當(dāng)?shù)靥幚砼c化解，避免大量民事糾紛案件涌入法院進(jìn)而減少法院受理案件數(shù)量，是從源頭上盡力減輕當(dāng)前民族地區(qū)法院在辦案方面沉重負(fù)擔(dān)有效方式，也是通過緩解案件積壓，助力民族地區(qū)基層社會團(tuán)結(jié)與和諧穩(wěn)定，提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理水平的重要手段。

三、我國當(dāng)前民族地區(qū)民事糾紛非訴解決機(jī)制現(xiàn)狀考察與檢討

在我國民族地區(qū)，民事糾紛的非訴訟解決機(jī)制大致上可劃分為自力救濟(jì)機(jī)制、社會救濟(jì)機(jī)制和行政救濟(jì)機(jī)制，下面逐一進(jìn)行闡述和評析。

（一）關(guān)于自力救濟(jì)機(jī)制

自力救濟(jì)，亦即私力救濟(jì)，是指民事糾紛當(dāng)事人依靠自身力量解決相互之間的矛盾糾紛，包括自決與協(xié)商和解等方式。相近似的表達(dá)還有：私了、私和、交涉、談判、自助（行為）等。自力救濟(jì)乃當(dāng)事人依靠自我力量來解決糾紛，無需第三方參與，是最原始簡單的民事糾紛處理機(jī)制之一。自力救濟(jì)依據(jù)國家法律有無明確調(diào)控可區(qū)分為兩種：其一為法定的私力救濟(jì)，包括自衛(wèi)行為（如正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險），自助或自救行為（如留置、抵銷、法定單方面解除）等；其二為法外的私力救濟(jì)，包括法無明文規(guī)定但通?？尚械乃搅葷?jì)（如到債務(wù)人公司門前或者老賴家門口靜坐討債），法律禁止的私力救濟(jì)（如扣押人質(zhì)討債、闖入對方家里持刀威逼索債等強(qiáng)制性的私力救濟(jì)）。我國《民法典》第1177條規(guī)定：“合法權(quán)益受到侵害，情況緊迫且不能及時獲得國家機(jī)關(guān)保護(hù)，不立即采取措施將使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害的，受害人可以在保護(hù)自己合法權(quán)益的必要范圍內(nèi)采取扣留侵權(quán)人的財物等合理措施；但是，應(yīng)當(dāng)立即請求有關(guān)國家機(jī)關(guān)處理。”顯然，《民法典》所確立自助行為制度屬于法定的自力救濟(jì)范疇。在民族地區(qū)，由于自力救濟(jì)機(jī)制簡便靈活，成本低，效率高，在糾紛解決方面頗受當(dāng)事人歡迎。但其存在的問題是一些自力救濟(jì)手段缺乏法律的必要規(guī)制，容易導(dǎo)致違法失控，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重侵犯人權(quán)的事件發(fā)生。還有，雙方當(dāng)事人通過“私了”“私和”等方式談判和解成功并簽署了諸如“不得去公了的約定”“放棄訴訟權(quán)利協(xié)議”“不得再找司法機(jī)關(guān)處理的承諾”或者“不起訴契約”，一方在事后反悔并向法院提起訴訟情形下，法院是否應(yīng)當(dāng)受理和裁判處理，目前各地做法不一，爭議很大，不但令人難以適從，也令人們對私力救濟(jì)效果的預(yù)期大打折扣。

（二）關(guān)于社會救濟(jì)機(jī)制

社會救濟(jì)機(jī)制即依靠社會力量解決民事糾紛的機(jī)制，主要指調(diào)解、仲裁等。就調(diào)解機(jī)制而言，民族地區(qū)民事糾紛的調(diào)解機(jī)制包括民間調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)或者社會組織的調(diào)解等，其中主要是民間調(diào)解和人民調(diào)解。在民族地區(qū)，民間調(diào)解是糾紛處理與化解的常用手段，這與民族地區(qū)人們“恥訟”觀念牢固、和氣生財風(fēng)習(xí)濃厚、維系人際關(guān)系重要等因素密不可分。民族地區(qū)民間調(diào)解一般由村寨的頭人或者長老、寺廟教堂的宗教人士、宗族的族長等主持。人民調(diào)解，是指人民調(diào)解委員會通過說服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動。新中國成立以來，作為人民民主專政的國家，黨和政府歷來提倡通過人民調(diào)解的方式解決人民內(nèi)部矛盾，并出臺了相關(guān)的政策和法規(guī)。2010年8月我國首次制定通過了《人民調(diào)解法》，人民調(diào)解工作自此走上更加規(guī)范化的道路。《人民調(diào)解法》規(guī)定，村民委員會、居民委員會設(shè)立人民調(diào)解委員會。人民調(diào)解委員會由委員三至九人組成，多民族居住的地區(qū)應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少民族的成員。縣級以上地方人民政府司法行政部門負(fù)責(zé)指導(dǎo)人民調(diào)解工作。

我國仲裁機(jī)制目前主要包括民商事仲裁、勞動仲裁、農(nóng)村土地承包糾紛仲裁、體育仲裁等。在民族地區(qū)，仲裁機(jī)制對于一些特殊領(lǐng)域的糾紛的解決開始發(fā)揮越來越大的作用，甚至是不可替代的作用。民商事仲裁是指當(dāng)事人在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議，將合同糾紛和其他財產(chǎn)權(quán)益糾紛提交非司法機(jī)構(gòu)的第三者（仲裁委員會）審理，第三者就糾紛居中評判是非，并作出對爭議各方均有拘束力的裁決的機(jī)制。在解決民商事糾紛方面，仲裁獨立中立進(jìn)行，尊重當(dāng)事人意愿，并實行一裁終局。勞動仲裁是我國解決用人單位與勞動者之間勞動爭議的重要方式。根據(jù)《勞動爭議調(diào)解仲裁法》規(guī)定，發(fā)生勞動爭議，當(dāng)事人不能直接向人民法院提起訴訟，而應(yīng)先進(jìn)行仲裁，換言之，勞動爭議仲裁是勞動爭議訴訟必不可少的前置程序。農(nóng)村土地承包糾紛仲裁是我國特有的解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛的手段和機(jī)制。我國《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定，發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，當(dāng)事人和解、調(diào)解不成或者不愿和解、調(diào)解的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會申請仲裁。農(nóng)村土地承包仲裁委員會在當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)下組建，掛靠農(nóng)村土地承包管理部門。仲裁農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛，一般應(yīng)在六十日內(nèi)結(jié)束。當(dāng)事人不服仲裁裁決的，可以在三十日內(nèi)向法院起訴。逾期不起訴，裁決書將產(chǎn)生終局效力，并可強(qiáng)制執(zhí)行。體育仲裁是解決體育爭議的專門程序。我國2022年6月修訂《體育法》時增設(shè)“體育仲裁”專章部分。體育仲裁的具體范圍為：對體育社會組織、運(yùn)動員管理單位、體育賽事活動組織者按照興奮劑管理或者其他管理規(guī)定作出的取消參賽資格、取消比賽成績、禁賽等處理決定不服發(fā)生的糾紛；因運(yùn)動員注冊、交流發(fā)生的糾紛；在競技體育活動中發(fā)生的其他糾紛。民商事仲裁制度規(guī)定的可仲裁糾紛和勞動仲裁制度規(guī)定的勞動爭議，不屬于體育仲裁范圍。體育仲裁實行一裁終局。體育糾紛雖然與民事糾紛不同，但在民族地區(qū)，二者存在密切關(guān)聯(lián)。民族地區(qū)人民群眾不僅喜歡參與傳統(tǒng)體育活動，如斗牛、斗雞、獨竹漂，也喜歡參與現(xiàn)代體育運(yùn)動，如貴州黔東南苗族侗族自治州臺江縣臺盤村的村BA籃球比賽活動、榕江縣的村超足球比賽活動，目前十分火爆，享譽(yù)國內(nèi)外。這些活動中難免會出現(xiàn)各種體育糾紛，這些糾紛如不能得到及時妥善解決，往往釀成法律上的人身與財產(chǎn)權(quán)利義務(wù)糾紛。

民族地區(qū)社會救濟(jì)機(jī)制即各種調(diào)解、仲裁等機(jī)制在解決民事糾紛方面發(fā)揮了比較重要的作用，目前存在的主要問題是，由政府支持的人民調(diào)解受到更多重視，其調(diào)解協(xié)議還可申請司法確認(rèn)，但民間調(diào)解工作處于自發(fā)狀態(tài)，沒有受到應(yīng)有的關(guān)注和支持，其調(diào)解協(xié)議的效力不能得到法律上的保障。民商事仲裁機(jī)構(gòu)主要設(shè)立在較大的城市，在經(jīng)濟(jì)還比較落后的廣大民族地區(qū)，難覓其蹤跡。勞動仲裁、農(nóng)村土地承包糾紛仲裁、體育仲裁由于宣傳不夠，推行不力，在一些地方還沒有在糾紛解決中發(fā)揮更多與更大作用，殊為可惜。

（三）關(guān)于行政救濟(jì)機(jī)制

隨著社會的發(fā)展，治理活動的紛繁復(fù)雜，過去那種簡單的權(quán)力劃分與職能分工越來越不適應(yīng)形勢的需要，行政機(jī)關(guān)早已突破單一行政執(zhí)法權(quán)的行使范圍，開始有條件地行使了規(guī)章規(guī)則制定權(quán)和糾紛解決權(quán)。在民族地區(qū)，行政機(jī)關(guān)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定的職能尤為明顯，行政機(jī)關(guān)解決民族地區(qū)各種糾紛的職能、方式和程序也有其特點。從行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛的層面上看，行政裁決、行政調(diào)解和行政復(fù)議都屬于“公了”或者公力救濟(jì)，可以劃歸行政救濟(jì)機(jī)制范疇。

行政裁決是行政機(jī)關(guān)及其工作人員根據(jù)糾紛當(dāng)事人申請，居中對與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行解決和裁處的活動。行政調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政職權(quán)的范圍內(nèi)，按照糾紛當(dāng)事人意愿，對特定的糾紛居中斡旋、協(xié)調(diào)、勸解，促使各方當(dāng)事人達(dá)成糾紛化解的協(xié)議的活動。行政調(diào)解不同于人民調(diào)解、民間調(diào)解、行業(yè)協(xié)會調(diào)解等由社會力量參與的調(diào)解，是行政機(jī)關(guān)行政職能行使方式之一，是人民政府應(yīng)當(dāng)主動為人民服務(wù)、為老百姓分憂解難的工作任務(wù)之一。行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違法或者不當(dāng)侵犯其權(quán)益，依法請求上一級行政機(jī)關(guān)復(fù)查該具體行政行為的合法性、適當(dāng)性，并作出復(fù)議決定的專門活動。在我國，行政機(jī)關(guān)通過行政裁決、行政調(diào)解、行政復(fù)議解決民事糾紛具有效率高、專業(yè)性突出、公信力較高、花費又少等特點。尤其是某些特定領(lǐng)域的民事糾紛如醫(yī)療損害糾紛、環(huán)境污染侵權(quán)糾紛、交通運(yùn)輸服務(wù)糾紛、建筑工程質(zhì)量糾紛、化肥農(nóng)藥種子質(zhì)量糾紛、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)知識產(chǎn)權(quán)糾紛等與行政管理密切相關(guān)，需要熟悉行政管理且有專門技術(shù)、知識的人員才能妥善解決，如果直接訴諸法院反而并不利于及時有效地解決這些特殊爭議。當(dāng)然，行政救濟(jì)機(jī)制在化解民事糾紛方面雖存在一些比較明顯的優(yōu)勢，但也存在一些不容忽視的劣勢，表現(xiàn)在程序保障不如訴訟程序嚴(yán)格、明文規(guī)定的受理與裁決的糾紛的范圍狹窄、監(jiān)督手段有限，其中最主要的劣勢在于行政救濟(jì)機(jī)制在處理民事糾紛方面不具有終局性。如果當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果，民事糾紛的徹底解決還得再走法院的司法程序。從我國現(xiàn)行法的規(guī)定來看，除《行政復(fù)議法》第三十條第二款之規(guī)定為行政最終裁決之外，其他尚無行政最終裁決的規(guī)定?！缎姓?fù)議法》第三十條第二款的具體規(guī)定為：“根據(jù)國務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決”。隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，盡管人民法院受案范圍不斷擴(kuò)張，但相當(dāng)數(shù)量糾紛仍應(yīng)當(dāng)由或者適宜由行政機(jī)關(guān)調(diào)處或裁決。當(dāng)前在民族地區(qū)，行政救濟(jì)機(jī)制化解了相當(dāng)數(shù)量的矛盾與沖突，對民族地區(qū)民事糾紛解決具有重要作用，但也存在如何因勢利導(dǎo)和揚(yáng)長避短的問題。

四、鄉(xiāng)村治理背景下民族地區(qū)民事糾紛非訴解決機(jī)制完善建議

民族地區(qū)民事糾紛的公正及時有效解決，不能僅僅依靠司法機(jī)關(guān)和訴訟機(jī)制，“訴訟萬能論”“司法優(yōu)越論”的片面法治觀需要進(jìn)行反思、檢討和重新審視。司法訴訟在解決糾紛方面的程序性、規(guī)范性、公正性、權(quán)威性值得珍惜，但其繁瑣刻板和費時費力費財以及令當(dāng)事人公開撕破面子的弊端也不可小視。非訴解決機(jī)制在民事糾紛處理上的靈活簡便、低廉迅速，令人稱道。而且，非訴解決機(jī)制注重以協(xié)商對話和互諒互讓而不是激烈對抗的方式解決糾紛，有利于維護(hù)鄰里人際關(guān)系、商業(yè)伙伴合作關(guān)系以及共同體的凝聚力與整個社會的和諧穩(wěn)定。為了更好發(fā)揮非訴解決機(jī)制在民族地區(qū)民事糾紛化解上的功能作用，有必要對其進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

（一）自力救濟(jì)機(jī)制的完善

自力救濟(jì)雖然長期以來被視為一種野蠻落后、不講法治和不文明的現(xiàn)象，但實踐中它依然盛行，是人們面對沖突的典型反應(yīng)，其存在有一定的合理性和必要性。自力救濟(jì)機(jī)制在民族地區(qū)民事糾紛解決中擔(dān)負(fù)著較重要角色，發(fā)揮了較大作用。當(dāng)前應(yīng)注意客觀全面地看待自力救濟(jì)，發(fā)揮其積極作用與正向效應(yīng)，限制其消極傾向與負(fù)面不良后果。我們認(rèn)為，自力救濟(jì)從行為手段上大致可分為兩種類型：一類是直接針對人身的自力救濟(jì)，如搜查、拘禁、侵入住宅、恐嚇和脅迫行為等；另一類是直接針對財產(chǎn)的自力救濟(jì)，如留置、抵消、抵押、質(zhì)押、騙取、搶奪、毀損等。在現(xiàn)代文明社會，人身權(quán)是公民的基本權(quán)利，不允許對人身采取自力救濟(jì)手段，但針對財產(chǎn)，當(dāng)事人采取留置、扣留、抵消、質(zhì)押等比較和平方式維護(hù)自身合法權(quán)益，一般是允許的，即使有些過分舉動，也是可以理解和可行的，不過不能允許通過搶奪、強(qiáng)取、盜竊、毀損等過激或者非法手段實施自力救濟(jì)。對于當(dāng)事人通過“私了”與協(xié)商和解所達(dá)成的諸如“不向司法機(jī)關(guān)報案申訴”“承諾放棄訴權(quán)”或者“不得再行起訴”等協(xié)議（簡稱“不起訴契約”），應(yīng)區(qū)別情形看待其效力。訂立不起訴契約是當(dāng)事人采用私力救濟(jì)的方式來解決他們之間民事糾紛的常見手段，這與我國當(dāng)前提倡采用非訴解決機(jī)制解決糾紛以減輕法院工作壓力的政策導(dǎo)向相契合。多元化糾紛解決機(jī)制使各方可以依據(jù)自己的具體需求，自主地選擇解決糾紛的方式。法治社會必須要充分尊重當(dāng)事人的處分權(quán)和自治權(quán)，法律調(diào)整的最大作用就是給社會成員提供一個可以自主選擇的活動區(qū)域，在法律必要約束范圍內(nèi)，充分發(fā)揮社會成員的主觀能動性和積極性。當(dāng)事人在發(fā)生民事糾紛時，相互協(xié)商處理，握手言和，達(dá)成民事不起訴契約解決糾紛，有利于節(jié)約司法資源，快速化解矛盾沖突，我們當(dāng)然應(yīng)尊重他們處分權(quán)，尊重他們自己的選擇，承認(rèn)不起訴契約對當(dāng)事人的約束效力。法院對于已達(dá)成了不起訴契約的糾紛案件，不得立案受理和審判。不過，當(dāng)事人對自己民事權(quán)利和訴訟權(quán)利的處分，不能違反國家法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不可違背公序良俗，也不得損害國家、集體和其他第三人的合法權(quán)益，否則，他們之間私下協(xié)商解決民事糾紛而達(dá)成的不起訴契約將會面臨無效的后果。

（二）社會救濟(jì)機(jī)制的完善

前已述及，社會救濟(jì)機(jī)制是借助社會力量解決各種各樣的民事糾紛，主要有各種調(diào)解和仲裁機(jī)制。調(diào)解與仲裁兩者的共同之處是社會上的第三者對爭議處理起著重要作用，不同點為調(diào)解結(jié)果更多體現(xiàn)了雙方當(dāng)事人的意愿，而仲裁結(jié)果則更多體現(xiàn)了仲裁者的意愿。在我國民族地區(qū)，調(diào)解在糾紛解決中的意義非常重要，因為對少數(shù)民族大多數(shù)群眾而言，“在群居的生活、互助的生產(chǎn)方式之下，和睦相處、團(tuán)結(jié)友愛、同享幸福是社區(qū)共同的精神追求?！碑?dāng)前應(yīng)對民族地區(qū)的民間調(diào)解，如村寨的頭人、長老、宗教人士、宗族內(nèi)的長輩等主持的調(diào)解，給予必要的支持與規(guī)范。這些在民族地區(qū)長期以來就存在的民間自發(fā)調(diào)解，雖然與正式的調(diào)解如人民調(diào)解委員會的調(diào)解、各種社會組織和行業(yè)協(xié)會的調(diào)解在規(guī)范性上有所不同，但都致力于民間糾紛的化解與人際關(guān)系的和諧共處，殊途同歸，不宜厚此薄彼。對于民間調(diào)解達(dá)成的比較合情合理的協(xié)議，只要沒有明顯違反法律禁止性規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)賦予其具有與人民調(diào)解等依法正式成立的調(diào)解組織的調(diào)解協(xié)議的同等效力。民商事仲裁因其專業(yè)性、自治性、簡便性、效率性和權(quán)威性，深受工商界人士歡迎。我國《仲裁法》第十條規(guī)定，民商事仲裁機(jī)構(gòu)可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設(shè)立，也可以根據(jù)需要在其他設(shè)區(qū)的市設(shè)立，不按行政區(qū)劃層層設(shè)立。自1994年《仲裁法》頒布以來，我國陸續(xù)在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的各個城市設(shè)立了民商事仲裁機(jī)構(gòu)。以貴州省為例，目前只在貴陽市、遵義市、六盤水市設(shè)立了解決民商事糾紛的仲裁委員會。隨著民族地區(qū)工商業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，商事糾紛日益增多，有必要考慮在民族地區(qū)多設(shè)置一些民商事仲裁性質(zhì)的仲裁委員會。少數(shù)民族人口較多的市（州）的商會和司法行政部門應(yīng)當(dāng)通力合作，為設(shè)立民商事仲裁性質(zhì)的仲裁委員會創(chuàng)造條件、鋪平道路，同時鼓勵經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市的民商事仲裁機(jī)構(gòu)在民族地區(qū)開設(shè)分支機(jī)構(gòu)，助力民族地區(qū)民商事糾紛的仲裁化解。這些年來，我國在各個縣級政府的人社部門、農(nóng)村土地承包管理部門均設(shè)立了勞動仲裁機(jī)構(gòu)、農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)，但由于宣傳不夠深入普遍、推動不夠強(qiáng)韌有力，很多老百姓并不了解。身處縣城的勞動仲裁機(jī)構(gòu)、農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)常走進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、走入各族群眾家里，向他們普及勞動仲裁、農(nóng)村土地承包仲裁的基本知識，讓更多群眾明白勞動仲裁時仲裁機(jī)構(gòu)不收費、農(nóng)村土地承包仲裁亦完全免費，而且它們對于相關(guān)糾紛的解決往往專業(yè)性強(qiáng)、公正有保障，也相當(dāng)權(quán)威高效。我國雖然早在1995年就頒布了《體育法》，但當(dāng)時關(guān)于體育仲裁只有唯一的一條象征性的條文。實事求是地講，在1995年至2022年長達(dá)27年的時間里，我國并未真正建立起體育仲裁制度。2022年6月24日，十三屆全國人大常委會第三十五次會議審議通過了“體育法修訂案”，新修訂的《體育法》增設(shè)了“體育仲裁”專章，制度設(shè)計比較全面具體。依據(jù)現(xiàn)行法，體育仲裁與商事仲裁、勞動仲裁分工合作，化解競技體育領(lǐng)域內(nèi)不同類型的糾紛。但競技體育糾紛具有專業(yè)性、時效性、國際化等特點，其糾紛化解不僅要考慮體育活動的順利開展問題，還要考慮處理結(jié)果的公正性及行業(yè)內(nèi)外認(rèn)可等問題，因而體育仲裁機(jī)構(gòu)、體育仲裁規(guī)則的建立健全尤為關(guān)鍵。另外，由于體育仲裁制度剛剛建立，宣傳工作在全國各地包括民族地區(qū)必須加緊進(jìn)行。在民族地區(qū)，應(yīng)當(dāng)通過學(xué)校體育課、民族節(jié)假日、民族群眾趕集會、民族村寨文體旅游項目、民族體育大賽活動，普及體育仲裁知識，促進(jìn)民族地區(qū)體育糾紛及相關(guān)糾紛的及時與公正處理。

（三）行政救濟(jì)機(jī)制的完善

與“私了”、談判協(xié)商、調(diào)解、仲裁不同，行政調(diào)解、行政裁決和行政復(fù)議均屬于糾紛解決的行政救濟(jì)機(jī)制范疇，是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，遵循一定的程序，運(yùn)用行政權(quán)對糾紛予以解決的方式方法與制度體系。與上述自力救濟(jì)機(jī)制和社會救濟(jì)機(jī)制相比較，行政救濟(jì)機(jī)制天然具有公力救濟(jì)的規(guī)范性、權(quán)威性和效力性等特征。與同屬于公力救濟(jì)類型的司法訴訟救濟(jì)機(jī)制相比，行政救濟(jì)機(jī)制具有糾紛解決的效率高、成本低以及快捷性、主動性、靈活性等特點與優(yōu)勢。具體而言，行政裁決、行政調(diào)解等機(jī)制作為由公權(quán)力機(jī)關(guān)參與的民事糾紛解決方式，能在一定程度上彌補(bǔ)嚴(yán)格的司法訴訟程序解決糾紛的缺陷，可以更加及時、有效地解決民事糾紛。在民族地區(qū)，行政機(jī)關(guān)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會穩(wěn)定的職能非常明顯和突出。行政機(jī)關(guān)從機(jī)構(gòu)規(guī)模、人員數(shù)量、執(zhí)法裝備、硬件設(shè)施等方面，一般都要超過人民法院，行政救濟(jì)機(jī)制也是民族地區(qū)解決各種民事糾紛的重要常規(guī)手段。司法訴訟作為解決糾紛的最終手段，必須依賴非?？茖W(xué)規(guī)范的程序為案件的審判提供最為公正的救濟(jì)。但法院因為各種主客觀因素條件的影響或者制約，不能保證在相當(dāng)一部分領(lǐng)域都是解決糾紛、實現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的最佳途徑。必須承認(rèn)，在不少糾紛領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)參與處理解決也是很不錯甚至非常理想的選擇。不過，如果僅僅有行政裁決程序制度，但行政裁決的處理結(jié)果卻幾乎都沒有最終的效力，以致相關(guān)案件的處理還得要重新經(jīng)歷一番司法訴訟程序，那么有理由認(rèn)為，我們的行政裁決的制度設(shè)計存在不小的問題，甚至是致命的問題。從我國目前實施的法律規(guī)定來看，隨著原《行政復(fù)議法》第三十條第二款的規(guī)定即那個唯一的關(guān)于行政最終裁決的民事糾紛事項的規(guī)定被廢除，其他再也沒有關(guān)于行政最終裁決民事糾紛事項的規(guī)定，也就是說，所有由行政裁決的民事糾紛事項，當(dāng)事人不服，還得通過訴訟程序來最終解決。在這里，筆者贊同一些學(xué)者的觀點，即創(chuàng)設(shè)行政裁決制度的目的是借助行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性優(yōu)勢，實質(zhì)性化解一些與行政管理活動密切相關(guān)的民事糾紛，既有助于緩解法院審判工作的沉重負(fù)擔(dān)，也有利于糾紛的公正解決，亦便利當(dāng)事人及時擺脫糾紛困境。在行政救濟(jì)機(jī)制方面，當(dāng)前除了做好國務(wù)院特別要求的自然資源權(quán)屬爭議、知識產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償爭議、政府采購活動爭議等方面的行政裁決工作之外，還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大行政裁決民事糾紛的范圍以及適度擴(kuò)大行政最終裁決民事糾紛事項范圍。要全面確立行政裁決告知制度，對于可以通過行政裁決解決的糾紛，法院在受理前應(yīng)主動向當(dāng)事人告知和建議。人民調(diào)解委員會、行業(yè)協(xié)會、社會團(tuán)體等參與糾紛化解時，也應(yīng)告知行政裁決渠道供當(dāng)事人選擇。要加強(qiáng)行政裁決和行政調(diào)解的銜接，行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛應(yīng)先行調(diào)解，當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，由行政機(jī)關(guān)制作調(diào)解協(xié)議書；調(diào)解不能達(dá)成協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時作出裁決。民族地區(qū)不少地方地廣人稀，交通不便，法院少，審判力量薄弱，老百姓打官司很不容易。不過，民族地區(qū)的行政機(jī)關(guān)卻不同，它們在機(jī)構(gòu)設(shè)置和工作人員數(shù)量方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過法院。因此，在民族地區(qū)高度重視行政救濟(jì)機(jī)制在解決民事糾紛方面的功能發(fā)揮，非常必要。而且，唯有如此，行政救濟(jì)機(jī)制才能真正成為化解民事糾紛的“分流閥”，在鄉(xiāng)村治理方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

中國特色社會主義進(jìn)入新時代以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視糾紛源頭化解工作。在2020年11月16日中央全面依法治國工作會議上，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)指出“我國國情決定了我們不能成為‘訴訟大國。我國有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)！要推動更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，完善預(yù)防性法律制度，堅持和發(fā)展新時代‘楓橋經(jīng)驗，完善社會矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制。”在廣大民族地區(qū)，認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書記的重要指示，進(jìn)一步完善非訴訟糾紛解決機(jī)制，積極發(fā)揮非訴訟糾紛解決機(jī)制的作用，對于推動民族地區(qū)民事糾紛的及時妥當(dāng)化解、增強(qiáng)民族地區(qū)人民的團(tuán)結(jié)、促進(jìn)民族地區(qū)社會秩序的和諧有序與穩(wěn)定、助力民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興，具有深遠(yuǎn)和重要的意義。

[責(zé)任編輯：吳才茂]