李衛(wèi)國(guó)，馮曉煊，殷耀德

摘 要：近些年來(lái)，我國(guó)各地人民法院包括民族地區(qū)基層人民法院受理民事糾紛案件的數(shù)量一直居高不下，司法審判工作面臨比較嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。案件積壓，給民族地區(qū)社會(huì)團(tuán)結(jié)與和諧穩(wěn)定的局勢(shì)帶來(lái)不小的壓力。為了有效緩解民族地區(qū)基層人民法院案多人少的矛盾，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮非訴解決機(jī)制的作用來(lái)分流案件和及時(shí)化解沖突。目前我國(guó)民族地區(qū)民事糾紛非訴解決機(jī)制存在一些問(wèn)題，如自力救濟(jì)機(jī)制存在失序與無(wú)效現(xiàn)象，社會(huì)救濟(jì)機(jī)制缺乏應(yīng)有的法律及政策支持，行政救濟(jì)機(jī)制在處理民事糾紛上不具有終局性導(dǎo)致作用范圍有限等，影響了其功能的發(fā)揮。該論文通過(guò)文獻(xiàn)分析、比較分析和法理分析等方法，對(duì)非訴解決機(jī)制的發(fā)展完善提出了對(duì)策建議，包括強(qiáng)化自行協(xié)商和解的效力、健全調(diào)解與仲裁制度、擴(kuò)大行政救濟(jì)機(jī)制作用范圍等，從而更好發(fā)揮非訴解決機(jī)制在分流化解糾紛、減少法院案件數(shù)量、促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)平安穩(wěn)定方面的功效，通過(guò)提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理水平，助推民族地區(qū)的鄉(xiāng)村振興。

關(guān)鍵詞：非訴解決機(jī)制；鄉(xiāng)村治理；民族地區(qū)

中圖分類號(hào)：C95文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-621X（2024）02-0020-09

一、問(wèn)題的提出

當(dāng)代社會(huì)是一個(gè)多元化的社會(huì)，為有效應(yīng)對(duì)多元化的利益沖突，需要有一種多元化的解決思路。范愉認(rèn)為“法治社會(huì)必須根據(jù)社會(huì)和當(dāng)事人的實(shí)際需求，針對(duì)不同性質(zhì)和類型的糾紛，綜合考量效果、成本和效益以及文化與心理等多方面因素，設(shè)立多元化糾紛解決機(jī)制?！崩钌倨街鲝垺皹?gòu)建多元化糾紛解決體系，對(duì)解決當(dāng)前社會(huì)發(fā)展面臨的新情況新問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)社會(huì)管理向現(xiàn)代社會(huì)治理轉(zhuǎn)變，最終實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化具有重要意義?！焙饺省⑴韴@琛也認(rèn)為“非訴訟機(jī)制對(duì)于社會(huì)糾紛解決而言，其實(shí)更能適應(yīng)社會(huì)的多元化需要。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，糾紛的種類呈多樣化的發(fā)展趨勢(shì)，相對(duì)應(yīng)地，糾紛解決的方式也必須要多元化?！蓖鮿傞_(kāi)始關(guān)注民族地區(qū)非訴解決機(jī)制在社會(huì)治理上的作用，嘗試“以青藏地區(qū)現(xiàn)實(shí)運(yùn)作為切入點(diǎn)，欲尋求非訴訟糾紛解決機(jī)制與社會(huì)治理的互動(dòng)基礎(chǔ)及其嵌入國(guó)家社會(huì)治理之基本途徑，以期在一種正面的合作和自覺(jué)的參與中實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理。”不過(guò)，該研究主要是就民間調(diào)解、人民調(diào)解在民族地區(qū)社會(huì)治理的嵌入途徑進(jìn)行了闡述，而對(duì)于其他非訴解決機(jī)制如私力救濟(jì)機(jī)制、仲裁機(jī)制、行政救濟(jì)機(jī)制等在民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的功能和運(yùn)作卻鮮有提及。我們應(yīng)當(dāng)意識(shí)到，我國(guó)民族地區(qū)范圍很廣，少數(shù)民族多達(dá)五十余個(gè)，而且很多少數(shù)民族群眾就生活在鄉(xiāng)村。民族地區(qū)的社會(huì)治理，重點(diǎn)應(yīng)是基層的鄉(xiāng)村治理。因此，對(duì)非訴解決機(jī)制在民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理中的特殊作用及有效運(yùn)用展開(kāi)全面研究，進(jìn)一步提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理效能，助力民族地區(qū)鄉(xiāng)村振興，無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

二、鄉(xiāng)村治理背景下民族地區(qū)民事糾紛及非訴解決機(jī)制概述

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，基層的民事商事交往也日益頻繁，各種民事糾紛案件相應(yīng)增多，鄉(xiāng)村治理面臨著諸多挑戰(zhàn)。特別是在民族地區(qū)，由于其特殊的自然地理環(huán)境、民族風(fēng)俗習(xí)慣、宗教信仰、文化語(yǔ)言和經(jīng)濟(jì)發(fā)展等區(qū)域情況，民事糾紛解決更成為了一個(gè)重要的問(wèn)題。傳統(tǒng)的訴訟解決方式雖然有其正式性和權(quán)威性，但在很多情況下，非訴訟解決機(jī)制更能滿足民族地區(qū)糾紛解決的需求。因此，本文著重探討鄉(xiāng)村治理背景下民族地區(qū)民事糾紛的非訴訟解決機(jī)制問(wèn)題。

顯然，糾紛作為一種常見(jiàn)社會(huì)現(xiàn)象，既可能表現(xiàn)為公開(kāi)激烈的暴力沖突，例如暴動(dòng)、騷亂、武裝抗?fàn)?，也可能表現(xiàn)為相對(duì)和緩的各種矛盾，例如緊張、嫉妒、不滿、爭(zhēng)論、分歧、爭(zhēng)吵等。糾紛，歸根結(jié)底是一種利益的沖突，有可能是物質(zhì)利益上的沖突，也有可能是精神利益上的沖突。各種糾紛或者沖突，會(huì)危及國(guó)家安定和社會(huì)穩(wěn)定，故需要建立有效的社會(huì)機(jī)制加以控制、化解、消除，諸如通過(guò)軍事、政治、行政、經(jīng)濟(jì)機(jī)制等，其中法律機(jī)制最為有效，也是人類社會(huì)的一種理性選擇。法律參與對(duì)社會(huì)糾紛（沖突）的控制，致使許多社會(huì)糾紛轉(zhuǎn)化為法律上的糾紛。由于法律部門(mén)多種多樣，有刑法、行政法、民法等，法律糾紛亦相應(yīng)區(qū)分為刑事糾紛、行政糾紛、民事糾紛等。民事糾紛系法律糾紛的一種，是平等民事主體之間發(fā)生的以民事權(quán)利義務(wù)為內(nèi)容的社會(huì)糾紛。民事糾紛的一般特點(diǎn)為：糾紛各方當(dāng)事人地位平等；糾紛內(nèi)容涉及民事權(quán)利義務(wù)；糾紛具有可自由處置性等。在民族地區(qū)，民事糾紛又具有一定的特殊性。過(guò)去，我國(guó)民族地區(qū)大多為傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會(huì)（以種植業(yè)或者畜牧業(yè)為主），民族地區(qū)糾紛呈現(xiàn)出濃厚的農(nóng)村性。隨著改革開(kāi)放的深入和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，民族地區(qū)農(nóng)牧民的利益趨向多元化，由此引起民族地區(qū)糾紛類型的多元化。民族地區(qū)常見(jiàn)糾紛中，既有傳統(tǒng)的婚姻家庭糾紛、民間借款糾紛、人身傷害糾紛、鄰里糾紛，也產(chǎn)生了一些新類型糾紛，如機(jī)動(dòng)車交通事故糾紛、生態(tài)破壞環(huán)境污染糾紛、土地承包糾紛、征地拆遷補(bǔ)償糾紛、雇傭糾紛、旅游消費(fèi)糾紛、集資糾紛、保險(xiǎn)理賠糾紛等。群體性是民族地區(qū)民事糾紛的又一個(gè)特點(diǎn)。群體性糾紛的緣由各種各樣，可能因民族之間誤解導(dǎo)致，也可能因資源分配不均產(chǎn)生，還可能由于歷史、風(fēng)俗習(xí)慣和宗教原因引發(fā)。群體性糾紛的波及面廣、參與人數(shù)多，如果處理不當(dāng)，很可能導(dǎo)致民族矛盾激化，形成群體性事件甚或大規(guī)模騷亂，破壞社會(huì)生產(chǎn)生活秩序，不僅會(huì)損害少數(shù)民族群眾的自身利益，也會(huì)損害集體或者國(guó)家的公共利益。

所謂民事糾紛的解決機(jī)制，系指處理、化解民事糾紛的一系列手段和制度的總稱。我國(guó)學(xué)者根據(jù)糾紛解決主持者身份和地位不同，一般將民事糾紛解決機(jī)制劃分為三類，即自力救濟(jì)機(jī)制、社會(huì)救濟(jì)機(jī)制、公力救濟(jì)機(jī)制。自力救濟(jì)機(jī)制，也稱“私了”或者私力救濟(jì)機(jī)制，表現(xiàn)為強(qiáng)力與和平等不同形態(tài)，是糾紛主體依靠自身力量解決糾紛的方式，主要包括自決、協(xié)商和解等。社會(huì)救濟(jì)機(jī)制，即依靠社會(huì)力量解決糾紛的機(jī)制，主要包括各種調(diào)解、仲裁等。公力救濟(jì)機(jī)制即通常所說(shuō)的“公了”，是由公權(quán)力機(jī)關(guān)組織和其工作人員解決糾紛的機(jī)制，主要包括行政救濟(jì)機(jī)制（行政調(diào)處、行政復(fù)議）和司法救濟(jì)機(jī)制（訴訟）。按照糾紛解決是否通過(guò)法院訴訟程序進(jìn)行，我們又可以將民事糾紛解決機(jī)制劃分為訴訟解決機(jī)制和非訴訟解決機(jī)制。民事糾紛的非訴訟解決機(jī)制主要由自力救濟(jì)機(jī)制、社會(huì)救濟(jì)機(jī)制和行政救濟(jì)機(jī)制構(gòu)成。

我國(guó)各民族自古以來(lái)就推崇 “賤訟”“恥訟”“無(wú)訟”與“和為貴”的價(jià)值理念，倡導(dǎo)互諒互讓、和諧共處，避免大興詞訟、對(duì)簿公堂、惡言相向與相互攻訐。非訴解決機(jī)制符合這種厭訟式的糾紛化解理念與民族傳統(tǒng)。在我國(guó)傳統(tǒng)的正義體系中，一個(gè)核心目的是解決糾紛盡可能做到訴訟的最少化與花費(fèi)的最小化以及社會(huì)和諧的最大化。依據(jù)我國(guó)的國(guó)情與民族文化傳統(tǒng)等因素，再加上民事訴訟相對(duì)于其他民事糾紛解決方式是一種成本較高的糾紛解決辦法，使得非訴訟解決機(jī)制對(duì)于息訟止?fàn)幇缪葜匾慕巧?。鄉(xiāng)村治理背景下的民族地區(qū)民事糾紛非訴解決機(jī)制，就是通過(guò)積極發(fā)揮各類非訴機(jī)制的特性、功能和作用，將民族地區(qū)大量的民事糾紛在訴訟前或者訴訟程序外予以及時(shí)、平和、合理、妥當(dāng)?shù)靥幚砼c化解，避免大量民事糾紛案件涌入法院進(jìn)而減少法院受理案件數(shù)量，是從源頭上盡力減輕當(dāng)前民族地區(qū)法院在辦案方面沉重負(fù)擔(dān)有效方式，也是通過(guò)緩解案件積壓，助力民族地區(qū)基層社會(huì)團(tuán)結(jié)與和諧穩(wěn)定，提升民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理水平的重要手段。

三、我國(guó)當(dāng)前民族地區(qū)民事糾紛非訴解決機(jī)制現(xiàn)狀考察與檢討

在我國(guó)民族地區(qū)，民事糾紛的非訴訟解決機(jī)制大致上可劃分為自力救濟(jì)機(jī)制、社會(huì)救濟(jì)機(jī)制和行政救濟(jì)機(jī)制，下面逐一進(jìn)行闡述和評(píng)析。

（一）關(guān)于自力救濟(jì)機(jī)制

自力救濟(jì)，亦即私力救濟(jì)，是指民事糾紛當(dāng)事人依靠自身力量解決相互之間的矛盾糾紛，包括自決與協(xié)商和解等方式。相近似的表達(dá)還有：私了、私和、交涉、談判、自助（行為）等。自力救濟(jì)乃當(dāng)事人依靠自我力量來(lái)解決糾紛，無(wú)需第三方參與，是最原始簡(jiǎn)單的民事糾紛處理機(jī)制之一。自力救濟(jì)依據(jù)國(guó)家法律有無(wú)明確調(diào)控可區(qū)分為兩種：其一為法定的私力救濟(jì)，包括自衛(wèi)行為（如正當(dāng)防衛(wèi)、緊急避險(xiǎn)），自助或自救行為（如留置、抵銷、法定單方面解除）等；其二為法外的私力救濟(jì)，包括法無(wú)明文規(guī)定但通?？尚械乃搅葷?jì)（如到債務(wù)人公司門(mén)前或者老賴家門(mén)口靜坐討債），法律禁止的私力救濟(jì)（如扣押人質(zhì)討債、闖入對(duì)方家里持刀威逼索債等強(qiáng)制性的私力救濟(jì)）。我國(guó)《民法典》第1177條規(guī)定：“合法權(quán)益受到侵害，情況緊迫且不能及時(shí)獲得國(guó)家機(jī)關(guān)保護(hù)，不立即采取措施將使其合法權(quán)益受到難以彌補(bǔ)的損害的，受害人可以在保護(hù)自己合法權(quán)益的必要范圍內(nèi)采取扣留侵權(quán)人的財(cái)物等合理措施；但是，應(yīng)當(dāng)立即請(qǐng)求有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)處理?！憋@然，《民法典》所確立自助行為制度屬于法定的自力救濟(jì)范疇。在民族地區(qū)，由于自力救濟(jì)機(jī)制簡(jiǎn)便靈活，成本低，效率高，在糾紛解決方面頗受當(dāng)事人歡迎。但其存在的問(wèn)題是一些自力救濟(jì)手段缺乏法律的必要規(guī)制，容易導(dǎo)致違法失控，甚至出現(xiàn)嚴(yán)重侵犯人權(quán)的事件發(fā)生。還有，雙方當(dāng)事人通過(guò)“私了”“私和”等方式談判和解成功并簽署了諸如“不得去公了的約定”“放棄訴訟權(quán)利協(xié)議”“不得再找司法機(jī)關(guān)處理的承諾”或者“不起訴契約”，一方在事后反悔并向法院提起訴訟情形下，法院是否應(yīng)當(dāng)受理和裁判處理，目前各地做法不一，爭(zhēng)議很大，不但令人難以適從，也令人們對(duì)私力救濟(jì)效果的預(yù)期大打折扣。

（二）關(guān)于社會(huì)救濟(jì)機(jī)制

社會(huì)救濟(jì)機(jī)制即依靠社會(huì)力量解決民事糾紛的機(jī)制，主要指調(diào)解、仲裁等。就調(diào)解機(jī)制而言，民族地區(qū)民事糾紛的調(diào)解機(jī)制包括民間調(diào)解、人民調(diào)解、行業(yè)或者社會(huì)組織的調(diào)解等，其中主要是民間調(diào)解和人民調(diào)解。在民族地區(qū)，民間調(diào)解是糾紛處理與化解的常用手段，這與民族地區(qū)人們“恥訟”觀念牢固、和氣生財(cái)風(fēng)習(xí)濃厚、維系人際關(guān)系重要等因素密不可分。民族地區(qū)民間調(diào)解一般由村寨的頭人或者長(zhǎng)老、寺廟教堂的宗教人士、宗族的族長(zhǎng)等主持。人民調(diào)解，是指人民調(diào)解委員會(huì)通過(guò)說(shuō)服、疏導(dǎo)等方法，促使當(dāng)事人在平等協(xié)商基礎(chǔ)上自愿達(dá)成調(diào)解協(xié)議，解決民間糾紛的活動(dòng)。新中國(guó)成立以來(lái)，作為人民民主專政的國(guó)家，黨和政府歷來(lái)提倡通過(guò)人民調(diào)解的方式解決人民內(nèi)部矛盾，并出臺(tái)了相關(guān)的政策和法規(guī)。2010年8月我國(guó)首次制定通過(guò)了《人民調(diào)解法》，人民調(diào)解工作自此走上更加規(guī)范化的道路。《人民調(diào)解法》規(guī)定，村民委員會(huì)、居民委員會(huì)設(shè)立人民調(diào)解委員會(huì)。人民調(diào)解委員會(huì)由委員三至九人組成，多民族居住的地區(qū)應(yīng)當(dāng)有人數(shù)較少民族的成員。縣級(jí)以上地方人民政府司法行政部門(mén)負(fù)責(zé)指導(dǎo)人民調(diào)解工作。

我國(guó)仲裁機(jī)制目前主要包括民商事仲裁、勞動(dòng)仲裁、農(nóng)村土地承包糾紛仲裁、體育仲裁等。在民族地區(qū)，仲裁機(jī)制對(duì)于一些特殊領(lǐng)域的糾紛的解決開(kāi)始發(fā)揮越來(lái)越大的作用，甚至是不可替代的作用。民商事仲裁是指當(dāng)事人在自愿的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議，將合同糾紛和其他財(cái)產(chǎn)權(quán)益糾紛提交非司法機(jī)構(gòu)的第三者（仲裁委員會(huì)）審理，第三者就糾紛居中評(píng)判是非，并作出對(duì)爭(zhēng)議各方均有拘束力的裁決的機(jī)制。在解決民商事糾紛方面，仲裁獨(dú)立中立進(jìn)行，尊重當(dāng)事人意愿，并實(shí)行一裁終局。勞動(dòng)仲裁是我國(guó)解決用人單位與勞動(dòng)者之間勞動(dòng)爭(zhēng)議的重要方式。根據(jù)《勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解仲裁法》規(guī)定，發(fā)生勞動(dòng)爭(zhēng)議，當(dāng)事人不能直接向人民法院提起訴訟，而應(yīng)先進(jìn)行仲裁，換言之，勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁是勞動(dòng)爭(zhēng)議訴訟必不可少的前置程序。農(nóng)村土地承包糾紛仲裁是我國(guó)特有的解決農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛的手段和機(jī)制。我國(guó)《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》規(guī)定，發(fā)生農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，當(dāng)事人和解、調(diào)解不成或者不愿和解、調(diào)解的，可以向農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)申請(qǐng)仲裁。農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)在當(dāng)?shù)卣笇?dǎo)下組建，掛靠農(nóng)村土地承包管理部門(mén)。仲裁農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛，一般應(yīng)在六十日內(nèi)結(jié)束。當(dāng)事人不服仲裁裁決的，可以在三十日內(nèi)向法院起訴。逾期不起訴，裁決書(shū)將產(chǎn)生終局效力，并可強(qiáng)制執(zhí)行。體育仲裁是解決體育爭(zhēng)議的專門(mén)程序。我國(guó)2022年6月修訂《體育法》時(shí)增設(shè)“體育仲裁”專章部分。體育仲裁的具體范圍為：對(duì)體育社會(huì)組織、運(yùn)動(dòng)員管理單位、體育賽事活動(dòng)組織者按照興奮劑管理或者其他管理規(guī)定作出的取消參賽資格、取消比賽成績(jī)、禁賽等處理決定不服發(fā)生的糾紛；因運(yùn)動(dòng)員注冊(cè)、交流發(fā)生的糾紛；在競(jìng)技體育活動(dòng)中發(fā)生的其他糾紛。民商事仲裁制度規(guī)定的可仲裁糾紛和勞動(dòng)仲裁制度規(guī)定的勞動(dòng)爭(zhēng)議，不屬于體育仲裁范圍。體育仲裁實(shí)行一裁終局。體育糾紛雖然與民事糾紛不同，但在民族地區(qū)，二者存在密切關(guān)聯(lián)。民族地區(qū)人民群眾不僅喜歡參與傳統(tǒng)體育活動(dòng)，如斗牛、斗雞、獨(dú)竹漂，也喜歡參與現(xiàn)代體育運(yùn)動(dòng)，如貴州黔東南苗族侗族自治州臺(tái)江縣臺(tái)盤(pán)村的村BA籃球比賽活動(dòng)、榕江縣的村超足球比賽活動(dòng)，目前十分火爆，享譽(yù)國(guó)內(nèi)外。這些活動(dòng)中難免會(huì)出現(xiàn)各種體育糾紛，這些糾紛如不能得到及時(shí)妥善解決，往往釀成法律上的人身與財(cái)產(chǎn)權(quán)利義務(wù)糾紛。

民族地區(qū)社會(huì)救濟(jì)機(jī)制即各種調(diào)解、仲裁等機(jī)制在解決民事糾紛方面發(fā)揮了比較重要的作用，目前存在的主要問(wèn)題是，由政府支持的人民調(diào)解受到更多重視，其調(diào)解協(xié)議還可申請(qǐng)司法確認(rèn)，但民間調(diào)解工作處于自發(fā)狀態(tài)，沒(méi)有受到應(yīng)有的關(guān)注和支持，其調(diào)解協(xié)議的效力不能得到法律上的保障。民商事仲裁機(jī)構(gòu)主要設(shè)立在較大的城市，在經(jīng)濟(jì)還比較落后的廣大民族地區(qū)，難覓其蹤跡。勞動(dòng)仲裁、農(nóng)村土地承包糾紛仲裁、體育仲裁由于宣傳不夠，推行不力，在一些地方還沒(méi)有在糾紛解決中發(fā)揮更多與更大作用，殊為可惜。

（三）關(guān)于行政救濟(jì)機(jī)制

隨著社會(huì)的發(fā)展，治理活動(dòng)的紛繁復(fù)雜，過(guò)去那種簡(jiǎn)單的權(quán)力劃分與職能分工越來(lái)越不適應(yīng)形勢(shì)的需要，行政機(jī)關(guān)早已突破單一行政執(zhí)法權(quán)的行使范圍，開(kāi)始有條件地行使了規(guī)章規(guī)則制定權(quán)和糾紛解決權(quán)。在民族地區(qū)，行政機(jī)關(guān)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的職能尤為明顯，行政機(jī)關(guān)解決民族地區(qū)各種糾紛的職能、方式和程序也有其特點(diǎn)。從行政機(jī)關(guān)解決民事糾紛的層面上看，行政裁決、行政調(diào)解和行政復(fù)議都屬于“公了”或者公力救濟(jì)，可以劃歸行政救濟(jì)機(jī)制范疇。

行政裁決是行政機(jī)關(guān)及其工作人員根據(jù)糾紛當(dāng)事人申請(qǐng)，居中對(duì)與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛進(jìn)行解決和裁處的活動(dòng)。行政調(diào)解是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員在行政職權(quán)的范圍內(nèi)，按照糾紛當(dāng)事人意愿，對(duì)特定的糾紛居中斡旋、協(xié)調(diào)、勸解，促使各方當(dāng)事人達(dá)成糾紛化解的協(xié)議的活動(dòng)。行政調(diào)解不同于人民調(diào)解、民間調(diào)解、行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)解等由社會(huì)力量參與的調(diào)解，是行政機(jī)關(guān)行政職能行使方式之一，是人民政府應(yīng)當(dāng)主動(dòng)為人民服務(wù)、為老百姓分憂解難的工作任務(wù)之一。行政復(fù)議是指公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為違法或者不當(dāng)侵犯其權(quán)益，依法請(qǐng)求上一級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)查該具體行政行為的合法性、適當(dāng)性，并作出復(fù)議決定的專門(mén)活動(dòng)。在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政裁決、行政調(diào)解、行政復(fù)議解決民事糾紛具有效率高、專業(yè)性突出、公信力較高、花費(fèi)又少等特點(diǎn)。尤其是某些特定領(lǐng)域的民事糾紛如醫(yī)療損害糾紛、環(huán)境污染侵權(quán)糾紛、交通運(yùn)輸服務(wù)糾紛、建筑工程質(zhì)量糾紛、化肥農(nóng)藥種子質(zhì)量糾紛、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)知識(shí)產(chǎn)權(quán)糾紛等與行政管理密切相關(guān)，需要熟悉行政管理且有專門(mén)技術(shù)、知識(shí)的人員才能妥善解決，如果直接訴諸法院反而并不利于及時(shí)有效地解決這些特殊爭(zhēng)議。當(dāng)然，行政救濟(jì)機(jī)制在化解民事糾紛方面雖存在一些比較明顯的優(yōu)勢(shì)，但也存在一些不容忽視的劣勢(shì)，表現(xiàn)在程序保障不如訴訟程序嚴(yán)格、明文規(guī)定的受理與裁決的糾紛的范圍狹窄、監(jiān)督手段有限，其中最主要的劣勢(shì)在于行政救濟(jì)機(jī)制在處理民事糾紛方面不具有終局性。如果當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的處理結(jié)果，民事糾紛的徹底解決還得再走法院的司法程序。從我國(guó)現(xiàn)行法的規(guī)定來(lái)看，除《行政復(fù)議法》第三十條第二款之規(guī)定為行政最終裁決之外，其他尚無(wú)行政最終裁決的規(guī)定。《行政復(fù)議法》第三十條第二款的具體規(guī)定為：“根據(jù)國(guó)務(wù)院或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府對(duì)行政區(qū)劃的勘定、調(diào)整或者征收土地的決定，省、自治區(qū)、直轄市人民政府確認(rèn)土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權(quán)或者使用權(quán)的行政復(fù)議決定為最終裁決”。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，盡管人民法院受案范圍不斷擴(kuò)張，但相當(dāng)數(shù)量糾紛仍應(yīng)當(dāng)由或者適宜由行政機(jī)關(guān)調(diào)處或裁決。當(dāng)前在民族地區(qū)，行政救濟(jì)機(jī)制化解了相當(dāng)數(shù)量的矛盾與沖突，對(duì)民族地區(qū)民事糾紛解決具有重要作用，但也存在如何因勢(shì)利導(dǎo)和揚(yáng)長(zhǎng)避短的問(wèn)題。

四、鄉(xiāng)村治理背景下民族地區(qū)民事糾紛非訴解決機(jī)制完善建議

民族地區(qū)民事糾紛的公正及時(shí)有效解決，不能僅僅依靠司法機(jī)關(guān)和訴訟機(jī)制，“訴訟萬(wàn)能論”“司法優(yōu)越論”的片面法治觀需要進(jìn)行反思、檢討和重新審視。司法訴訟在解決糾紛方面的程序性、規(guī)范性、公正性、權(quán)威性值得珍惜，但其繁瑣刻板和費(fèi)時(shí)費(fèi)力費(fèi)財(cái)以及令當(dāng)事人公開(kāi)撕破面子的弊端也不可小視。非訴解決機(jī)制在民事糾紛處理上的靈活簡(jiǎn)便、低廉迅速，令人稱道。而且，非訴解決機(jī)制注重以協(xié)商對(duì)話和互諒互讓而不是激烈對(duì)抗的方式解決糾紛，有利于維護(hù)鄰里人際關(guān)系、商業(yè)伙伴合作關(guān)系以及共同體的凝聚力與整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。為了更好發(fā)揮非訴解決機(jī)制在民族地區(qū)民事糾紛化解上的功能作用，有必要對(duì)其進(jìn)一步優(yōu)化和完善。

（一）自力救濟(jì)機(jī)制的完善

自力救濟(jì)雖然長(zhǎng)期以來(lái)被視為一種野蠻落后、不講法治和不文明的現(xiàn)象，但實(shí)踐中它依然盛行，是人們面對(duì)沖突的典型反應(yīng)，其存在有一定的合理性和必要性。自力救濟(jì)機(jī)制在民族地區(qū)民事糾紛解決中擔(dān)負(fù)著較重要角色，發(fā)揮了較大作用。當(dāng)前應(yīng)注意客觀全面地看待自力救濟(jì)，發(fā)揮其積極作用與正向效應(yīng)，限制其消極傾向與負(fù)面不良后果。我們認(rèn)為，自力救濟(jì)從行為手段上大致可分為兩種類型：一類是直接針對(duì)人身的自力救濟(jì)，如搜查、拘禁、侵入住宅、恐嚇和脅迫行為等；另一類是直接針對(duì)財(cái)產(chǎn)的自力救濟(jì)，如留置、抵消、抵押、質(zhì)押、騙取、搶奪、毀損等。在現(xiàn)代文明社會(huì)，人身權(quán)是公民的基本權(quán)利，不允許對(duì)人身采取自力救濟(jì)手段，但針對(duì)財(cái)產(chǎn)，當(dāng)事人采取留置、扣留、抵消、質(zhì)押等比較和平方式維護(hù)自身合法權(quán)益，一般是允許的，即使有些過(guò)分舉動(dòng)，也是可以理解和可行的，不過(guò)不能允許通過(guò)搶奪、強(qiáng)取、盜竊、毀損等過(guò)激或者非法手段實(shí)施自力救濟(jì)。對(duì)于當(dāng)事人通過(guò)“私了”與協(xié)商和解所達(dá)成的諸如“不向司法機(jī)關(guān)報(bào)案申訴”“承諾放棄訴權(quán)”或者“不得再行起訴”等協(xié)議（簡(jiǎn)稱“不起訴契約”），應(yīng)區(qū)別情形看待其效力。訂立不起訴契約是當(dāng)事人采用私力救濟(jì)的方式來(lái)解決他們之間民事糾紛的常見(jiàn)手段，這與我國(guó)當(dāng)前提倡采用非訴解決機(jī)制解決糾紛以減輕法院工作壓力的政策導(dǎo)向相契合。多元化糾紛解決機(jī)制使各方可以依據(jù)自己的具體需求，自主地選擇解決糾紛的方式。法治社會(huì)必須要充分尊重當(dāng)事人的處分權(quán)和自治權(quán)，法律調(diào)整的最大作用就是給社會(huì)成員提供一個(gè)可以自主選擇的活動(dòng)區(qū)域，在法律必要約束范圍內(nèi)，充分發(fā)揮社會(huì)成員的主觀能動(dòng)性和積極性。當(dāng)事人在發(fā)生民事糾紛時(shí)，相互協(xié)商處理，握手言和，達(dá)成民事不起訴契約解決糾紛，有利于節(jié)約司法資源，快速化解矛盾沖突，我們當(dāng)然應(yīng)尊重他們處分權(quán)，尊重他們自己的選擇，承認(rèn)不起訴契約對(duì)當(dāng)事人的約束效力。法院對(duì)于已達(dá)成了不起訴契約的糾紛案件，不得立案受理和審判。不過(guò)，當(dāng)事人對(duì)自己民事權(quán)利和訴訟權(quán)利的處分，不能違反國(guó)家法律的強(qiáng)制性規(guī)定，不可違背公序良俗，也不得損害國(guó)家、集體和其他第三人的合法權(quán)益，否則，他們之間私下協(xié)商解決民事糾紛而達(dá)成的不起訴契約將會(huì)面臨無(wú)效的后果。

（二）社會(huì)救濟(jì)機(jī)制的完善

前已述及，社會(huì)救濟(jì)機(jī)制是借助社會(huì)力量解決各種各樣的民事糾紛，主要有各種調(diào)解和仲裁機(jī)制。調(diào)解與仲裁兩者的共同之處是社會(huì)上的第三者對(duì)爭(zhēng)議處理起著重要作用，不同點(diǎn)為調(diào)解結(jié)果更多體現(xiàn)了雙方當(dāng)事人的意愿，而仲裁結(jié)果則更多體現(xiàn)了仲裁者的意愿。在我國(guó)民族地區(qū)，調(diào)解在糾紛解決中的意義非常重要，因?yàn)閷?duì)少數(shù)民族大多數(shù)群眾而言，“在群居的生活、互助的生產(chǎn)方式之下，和睦相處、團(tuán)結(jié)友愛(ài)、同享幸福是社區(qū)共同的精神追求?！碑?dāng)前應(yīng)對(duì)民族地區(qū)的民間調(diào)解，如村寨的頭人、長(zhǎng)老、宗教人士、宗族內(nèi)的長(zhǎng)輩等主持的調(diào)解，給予必要的支持與規(guī)范。這些在民族地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)就存在的民間自發(fā)調(diào)解，雖然與正式的調(diào)解如人民調(diào)解委員會(huì)的調(diào)解、各種社會(huì)組織和行業(yè)協(xié)會(huì)的調(diào)解在規(guī)范性上有所不同，但都致力于民間糾紛的化解與人際關(guān)系的和諧共處，殊途同歸，不宜厚此薄彼。對(duì)于民間調(diào)解達(dá)成的比較合情合理的協(xié)議，只要沒(méi)有明顯違反法律禁止性規(guī)定，就應(yīng)當(dāng)賦予其具有與人民調(diào)解等依法正式成立的調(diào)解組織的調(diào)解協(xié)議的同等效力。民商事仲裁因其專業(yè)性、自治性、簡(jiǎn)便性、效率性和權(quán)威性，深受工商界人士歡迎。我國(guó)《仲裁法》第十條規(guī)定，民商事仲裁機(jī)構(gòu)可以在直轄市和省、自治區(qū)人民政府所在地的市設(shè)立，也可以根據(jù)需要在其他設(shè)區(qū)的市設(shè)立，不按行政區(qū)劃層層設(shè)立。自1994年《仲裁法》頒布以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)在經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的各個(gè)城市設(shè)立了民商事仲裁機(jī)構(gòu)。以貴州省為例，目前只在貴陽(yáng)市、遵義市、六盤(pán)水市設(shè)立了解決民商事糾紛的仲裁委員會(huì)。隨著民族地區(qū)工商業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，商事糾紛日益增多，有必要考慮在民族地區(qū)多設(shè)置一些民商事仲裁性質(zhì)的仲裁委員會(huì)。少數(shù)民族人口較多的市（州）的商會(huì)和司法行政部門(mén)應(yīng)當(dāng)通力合作，為設(shè)立民商事仲裁性質(zhì)的仲裁委員會(huì)創(chuàng)造條件、鋪平道路，同時(shí)鼓勵(lì)經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的城市的民商事仲裁機(jī)構(gòu)在民族地區(qū)開(kāi)設(shè)分支機(jī)構(gòu)，助力民族地區(qū)民商事糾紛的仲裁化解。這些年來(lái)，我國(guó)在各個(gè)縣級(jí)政府的人社部門(mén)、農(nóng)村土地承包管理部門(mén)均設(shè)立了勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)、農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)，但由于宣傳不夠深入普遍、推動(dòng)不夠強(qiáng)韌有力，很多老百姓并不了解。身處縣城的勞動(dòng)仲裁機(jī)構(gòu)、農(nóng)村土地承包仲裁機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)及其工作人員應(yīng)當(dāng)經(jīng)常走進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、走入各族群眾家里，向他們普及勞動(dòng)仲裁、農(nóng)村土地承包仲裁的基本知識(shí)，讓更多群眾明白勞動(dòng)仲裁時(shí)仲裁機(jī)構(gòu)不收費(fèi)、農(nóng)村土地承包仲裁亦完全免費(fèi)，而且它們對(duì)于相關(guān)糾紛的解決往往專業(yè)性強(qiáng)、公正有保障，也相當(dāng)權(quán)威高效。我國(guó)雖然早在1995年就頒布了《體育法》，但當(dāng)時(shí)關(guān)于體育仲裁只有唯一的一條象征性的條文。實(shí)事求是地講，在1995年至2022年長(zhǎng)達(dá)27年的時(shí)間里，我國(guó)并未真正建立起體育仲裁制度。2022年6月24日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十五次會(huì)議審議通過(guò)了“體育法修訂案”，新修訂的《體育法》增設(shè)了“體育仲裁”專章，制度設(shè)計(jì)比較全面具體。依據(jù)現(xiàn)行法，體育仲裁與商事仲裁、勞動(dòng)仲裁分工合作，化解競(jìng)技體育領(lǐng)域內(nèi)不同類型的糾紛。但競(jìng)技體育糾紛具有專業(yè)性、時(shí)效性、國(guó)際化等特點(diǎn)，其糾紛化解不僅要考慮體育活動(dòng)的順利開(kāi)展問(wèn)題，還要考慮處理結(jié)果的公正性及行業(yè)內(nèi)外認(rèn)可等問(wèn)題，因而體育仲裁機(jī)構(gòu)、體育仲裁規(guī)則的建立健全尤為關(guān)鍵。另外，由于體育仲裁制度剛剛建立，宣傳工作在全國(guó)各地包括民族地區(qū)必須加緊進(jìn)行。在民族地區(qū)，應(yīng)當(dāng)通過(guò)學(xué)校體育課、民族節(jié)假日、民族群眾趕集會(huì)、民族村寨文體旅游項(xiàng)目、民族體育大賽活動(dòng)，普及體育仲裁知識(shí)，促進(jìn)民族地區(qū)體育糾紛及相關(guān)糾紛的及時(shí)與公正處理。

（三）行政救濟(jì)機(jī)制的完善

與“私了”、談判協(xié)商、調(diào)解、仲裁不同，行政調(diào)解、行政裁決和行政復(fù)議均屬于糾紛解決的行政救濟(jì)機(jī)制范疇，是行政機(jī)關(guān)依照法律規(guī)定，遵循一定的程序，運(yùn)用行政權(quán)對(duì)糾紛予以解決的方式方法與制度體系。與上述自力救濟(jì)機(jī)制和社會(huì)救濟(jì)機(jī)制相比較，行政救濟(jì)機(jī)制天然具有公力救濟(jì)的規(guī)范性、權(quán)威性和效力性等特征。與同屬于公力救濟(jì)類型的司法訴訟救濟(jì)機(jī)制相比，行政救濟(jì)機(jī)制具有糾紛解決的效率高、成本低以及快捷性、主動(dòng)性、靈活性等特點(diǎn)與優(yōu)勢(shì)。具體而言，行政裁決、行政調(diào)解等機(jī)制作為由公權(quán)力機(jī)關(guān)參與的民事糾紛解決方式，能在一定程度上彌補(bǔ)嚴(yán)格的司法訴訟程序解決糾紛的缺陷，可以更加及時(shí)、有效地解決民事糾紛。在民族地區(qū)，行政機(jī)關(guān)維護(hù)民族團(tuán)結(jié)和社會(huì)穩(wěn)定的職能非常明顯和突出。行政機(jī)關(guān)從機(jī)構(gòu)規(guī)模、人員數(shù)量、執(zhí)法裝備、硬件設(shè)施等方面，一般都要超過(guò)人民法院，行政救濟(jì)機(jī)制也是民族地區(qū)解決各種民事糾紛的重要常規(guī)手段。司法訴訟作為解決糾紛的最終手段，必須依賴非?？茖W(xué)規(guī)范的程序?yàn)榘讣膶徟刑峁┳顬楣木葷?jì)。但法院因?yàn)楦鞣N主客觀因素條件的影響或者制約，不能保證在相當(dāng)一部分領(lǐng)域都是解決糾紛、實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的最佳途徑。必須承認(rèn)，在不少糾紛領(lǐng)域，行政機(jī)關(guān)參與處理解決也是很不錯(cuò)甚至非常理想的選擇。不過(guò)，如果僅僅有行政裁決程序制度，但行政裁決的處理結(jié)果卻幾乎都沒(méi)有最終的效力，以致相關(guān)案件的處理還得要重新經(jīng)歷一番司法訴訟程序，那么有理由認(rèn)為，我們的行政裁決的制度設(shè)計(jì)存在不小的問(wèn)題，甚至是致命的問(wèn)題。從我國(guó)目前實(shí)施的法律規(guī)定來(lái)看，隨著原《行政復(fù)議法》第三十條第二款的規(guī)定即那個(gè)唯一的關(guān)于行政最終裁決的民事糾紛事項(xiàng)的規(guī)定被廢除，其他再也沒(méi)有關(guān)于行政最終裁決民事糾紛事項(xiàng)的規(guī)定，也就是說(shuō)，所有由行政裁決的民事糾紛事項(xiàng)，當(dāng)事人不服，還得通過(guò)訴訟程序來(lái)最終解決。在這里，筆者贊同一些學(xué)者的觀點(diǎn)，即創(chuàng)設(shè)行政裁決制度的目的是借助行政機(jī)關(guān)的專業(yè)性優(yōu)勢(shì)，實(shí)質(zhì)性化解一些與行政管理活動(dòng)密切相關(guān)的民事糾紛，既有助于緩解法院審判工作的沉重負(fù)擔(dān)，也有利于糾紛的公正解決，亦便利當(dāng)事人及時(shí)擺脫糾紛困境。在行政救濟(jì)機(jī)制方面，當(dāng)前除了做好國(guó)務(wù)院特別要求的自然資源權(quán)屬爭(zhēng)議、知識(shí)產(chǎn)權(quán)侵權(quán)糾紛和補(bǔ)償爭(zhēng)議、政府采購(gòu)活動(dòng)爭(zhēng)議等方面的行政裁決工作之外，還應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大行政裁決民事糾紛的范圍以及適度擴(kuò)大行政最終裁決民事糾紛事項(xiàng)范圍。要全面確立行政裁決告知制度，對(duì)于可以通過(guò)行政裁決解決的糾紛，法院在受理前應(yīng)主動(dòng)向當(dāng)事人告知和建議。人民調(diào)解委員會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、社會(huì)團(tuán)體等參與糾紛化解時(shí)，也應(yīng)告知行政裁決渠道供當(dāng)事人選擇。要加強(qiáng)行政裁決和行政調(diào)解的銜接，行政機(jī)關(guān)裁決民事糾紛應(yīng)先行調(diào)解，當(dāng)事人經(jīng)調(diào)解達(dá)成協(xié)議的，由行政機(jī)關(guān)制作調(diào)解協(xié)議書(shū)；調(diào)解不能達(dá)成協(xié)議的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出裁決。民族地區(qū)不少地方地廣人稀，交通不便，法院少，審判力量薄弱，老百姓打官司很不容易。不過(guò)，民族地區(qū)的行政機(jī)關(guān)卻不同，它們?cè)跈C(jī)構(gòu)設(shè)置和工作人員數(shù)量方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)法院。因此，在民族地區(qū)高度重視行政救濟(jì)機(jī)制在解決民事糾紛方面的功能發(fā)揮，非常必要。而且，唯有如此，行政救濟(jì)機(jī)制才能真正成為化解民事糾紛的“分流閥”，在鄉(xiāng)村治理方面發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視糾紛源頭化解工作。在2020年11月16日中央全面依法治國(guó)工作會(huì)議上，習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)指出“我國(guó)國(guó)情決定了我們不能成為‘訴訟大國(guó)。我國(guó)有14億人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重負(fù)！要推動(dòng)更多法治力量向引導(dǎo)和疏導(dǎo)端用力，完善預(yù)防性法律制度，堅(jiān)持和發(fā)展新時(shí)代‘楓橋經(jīng)驗(yàn)，完善社會(huì)矛盾糾紛多元預(yù)防調(diào)處化解綜合機(jī)制?！痹趶V大民族地區(qū)，認(rèn)真貫徹習(xí)近平總書(shū)記的重要指示，進(jìn)一步完善非訴訟糾紛解決機(jī)制，積極發(fā)揮非訴訟糾紛解決機(jī)制的作用，對(duì)于推動(dòng)民族地區(qū)民事糾紛的及時(shí)妥當(dāng)化解、增強(qiáng)民族地區(qū)人民的團(tuán)結(jié)、促進(jìn)民族地區(qū)社會(huì)秩序的和諧有序與穩(wěn)定、助力民族地區(qū)鄉(xiāng)村治理和鄉(xiāng)村振興，具有深遠(yuǎn)和重要的意義。

[責(zé)任編輯：吳才茂]