蘭宇航 常莉

摘? ?要：隨著社會經濟的不斷發(fā)展，我國城市化進程也在進一步加快。人民群眾日益增長的各類需求和城市規(guī)模的進一步擴大，對城市管理提出了精細化的要求。目前，我國中大型城市管理已趨于精細化，并與智能化管理相結合[1]，而西部縣級城市精細化管理相對來說基礎還很薄弱、水平還較低。新時代，人民群眾對美好生活的向往更加熱切。創(chuàng)新城市服務功能、提高城市精細化管理水平已成為各級政府的重要任務以及為民惠民的大事?？h級政府針對居民需求、科學分配職能、完善監(jiān)管機制、應用智能化管理手段是提高城市精細化管理水平的有效路徑。

關鍵詞：西部縣級城市；精細化管理；現(xiàn)狀；黃陵縣管理實踐；管理路徑

中圖分類號：F29? ? ? ? 文獻標志碼：A? ? ? 文章編號：1673-291X（2024）01-0130-05

一、研究背景及文獻綜述

管理是通過計劃、組織、協(xié)調、控制、指揮來實現(xiàn)資源合理配置，實現(xiàn)既定目標的過程。由此可見，管理的核心在于目標、手段和過程。精細化管理就是使管理的目標、手段和過程更加細致和精準。其最早出現(xiàn)于泰勒的《科學管理原理》之中，是一種企業(yè)管理理念和文化。一是管理責任明確、具體的落實，二是管理戰(zhàn)略和目標的細化和分解，三是管理手段的信息化、系統(tǒng)化、數(shù)據化，四是管理以滿足需求為導向，五是績效考核的標準化，通過以上幾點來保證管理的準確、高效和可持續(xù)[2]?，F(xiàn)代社會，城市發(fā)展速度不斷加快，將精細化管理這一企業(yè)管理理念引入城市管理中，在管理目標上，更加精準地識別不同群體的需求，提供精準化的服務。在手段上，將城市納入管理巨系統(tǒng)中，運用系統(tǒng)化、網格化、數(shù)據化的手段以及大數(shù)據、云計算、人工智等技術，做到城市管理全方位、無死角的覆蓋。在過程上，改革和優(yōu)化管理體制，加強多元協(xié)同機制，落實績效考核制度。通過多方面、多維度的變革來提升城市管理的水平。

在當前的發(fā)展形勢之下，中大型城市往往是一個區(qū)域政治、經濟、文化、教育中心，人流、物資流、信息流、公共設施等極為復雜[3]，這必然會導致城市管理的復雜性。縣級城市管理的復雜程度雖然遠不及中大型城市，但隨著脫貧攻堅工作的結束，縣級城市的發(fā)展?jié)摿σ仓鸩结尫?。為此，縣級城市應不斷提升城市管理水平，緊跟發(fā)展節(jié)奏，做到管理精準化和精細化，為人民群眾創(chuàng)造更加美好的生活環(huán)境，使發(fā)展成果更好地惠及民生[4]。黃陵縣位于陜西省中部，總面積2 292平方公里，總人口13萬人，下轄6鎮(zhèn)4鄉(xiāng)1個街道辦事處。近年來，黃陵縣城市規(guī)模不斷擴大，規(guī)劃建設了新城并先后被評為國家級衛(wèi)生、園林、文明城市，其城市發(fā)展在縣級城市中具有一定代表性。在城市管理過程中出現(xiàn)的一系列問題，如城市環(huán)境的污染、基礎設施建設落后、專業(yè)化水平較低等，既具有普遍性，又存在特殊性，具有很強的借鑒意義。本文基于精細化管理理論和黃陵縣城市管理實踐，以現(xiàn)實存在問題為導向，探究西部縣級城市精細化管理的路徑。

目前，學術界對于城市管理的研究主要集中在智慧化城市管理、城市管理績效、城市管理執(zhí)法、城市管理機構設置與職能等方面。具體來看，一是城市管理的智慧化，即數(shù)字化、信息化、人工智能手段在城市管理中的應用。例如，史北祥等通過大數(shù)據的耦合分析，并結合人工智能技術的應用，提出城市環(huán)境優(yōu)化的策略[5]；羅晶基于大數(shù)據技術建立城市公共資源配置系統(tǒng)，以達到城市公共資源的合理配置[6]；邵新哲等將云計算、大數(shù)據、人工智能等技術運用于城市的網格化管理中，通過網格化、智慧化的手段來提升城市管理的水平[7]。二是城市管理的績效，即優(yōu)化城市管理績效考核水平，從而提高城市管理的能力。易星同通過構建多維度城市管理績效評價體系來提高城市管理水平，優(yōu)化城市生活環(huán)境[8]；王春利等建立了城市管理績效考核優(yōu)化模型，使績效考評結果更加客觀、科學[9]；王倩雯以天津市為例，構建城市管理的價值網絡，堅持以公眾價值為導向，從而提高城市管理的工作和運行效率[10]。三是城市管理執(zhí)法，即提升城市管理執(zhí)法的能力，推動城市管理工作的良性運行。楊宏臨從立法、制度、目標、機構、監(jiān)督等方面論述了提升城市管理執(zhí)法水平的路徑[11]；丁方達通過胡德科層制控制理論的分析，提出了城市管理執(zhí)法體制改革的方向[12]；曹紀茂等將我國各地城市管理綜合執(zhí)法體制進行分類、比較研究，為城市管理執(zhí)法體制改革提供借鑒[13]；四是城市管理的機構設置與職能，羅海元等用宏觀的視角，分別從頂層設計、立法、監(jiān)督、人才、社會等方面，論述了完善新時代城市管理的機構設置和職能的方向[14]。

以上研究的不同層面和領域，也是城市精細化管理的內容組成，對研究城市精細化管理具有借鑒意義。本文主要將目光聚焦于西部縣級城市，以陜西省黃陵縣為例，分析在新形勢下，縣級城市如何擺脫城市管理的困境，提升城市管理水平，做到城市管理精細化，從而優(yōu)化基層人民群眾的生活環(huán)境和質量。

二、西部縣級城市管理現(xiàn)狀

（一）管理理念滯后

縣級城市管理部門的領導在城市管理上缺乏整體性的思想，缺乏對人民群眾利益和多樣化需求的關注，缺乏對先進管理理念的認識[15]。首先，新時代縣級城市快速發(fā)展，管理者在城市管理過程中缺乏對新型管理理念的認知，未及時做到觀念和工作模式的轉化和升級，沒有樹立城市管理的整體化、系統(tǒng)化的理念，仍只關注城市發(fā)展的某一方面，導致城市管理的不平衡、不協(xié)調，出現(xiàn)了主城區(qū)發(fā)展遠遠超過城市邊緣地區(qū)的發(fā)展，城市表面繁榮發(fā)展掩蓋城市深層存在的細節(jié)問題等現(xiàn)象。其次，隨著脫貧攻堅工作的結束，基層人民群眾實現(xiàn)了脫貧致富，其需求也開始從基本生活層面向更高層面轉化。但在縣級城市的管理過程中，管理者沒有做到精準識別群眾日益增長的各類需求，沒有將城市本身的發(fā)展與群眾需求相結合，在城市管理的最終目標上產生了偏差。

（二）管理制度化水平較低

在縣級城市管理中，由于管理制度不完善，因此導致了各管理部門之間職能劃分模糊，權力執(zhí)行的過程中存在缺陷的現(xiàn)象[16]。一方面，城市管理部門行政職能劃分模糊、邊界難以界定，導致本該統(tǒng)一管理的某項工作，其管理權限和職能被劃分給不同部門，加之各部門間存在協(xié)同機制不足的情況，極大降低了管理效率，增加了管理成本。例如，城市垃圾回收工作不但涉及城管部門，同時涉及環(huán)保部門。另一方面，以城管執(zhí)法為代表的城市管理的權力執(zhí)行存在缺陷。在城市管理執(zhí)法過程中，由于缺少制度化的指引和約束，導致了權力的無效執(zhí)行、不良執(zhí)行等情況，不但降低了城市管理水平，同時降低了政府公信力。例如，城管執(zhí)法部門的執(zhí)法水平存在爭議，多次不良執(zhí)法引起廣泛社會輿論。

（三）缺乏責任監(jiān)管機制

城市管理工作涉及的部門及人員復雜，再加之存在上述管理職能認定模糊的現(xiàn)象，因此，城市管理工作中的責任落實也較為困難，經常出現(xiàn)權責不對等、推諉、扯皮、責任規(guī)避等現(xiàn)象，極大降低了城市管理的效率。面對此種現(xiàn)象，監(jiān)管部門并沒有發(fā)揮其應有的作用，在工作中出現(xiàn)了“缺位”的現(xiàn)象。

（四）缺乏多元協(xié)同機制

城市管理離不開公眾的廣泛參與以及社會各主體間的有效協(xié)作。縣級政府在城市管理過程中，仍保持以行政力量為主導的管理習慣，公眾參與城市管理的積極性不足，協(xié)同參與城市管理的社會各主體的力量沒有得到有效釋放和扶持[17]。在現(xiàn)代復雜的城市管理背景下，單純依靠政府行政力量推進已經無法滿足城市管理的各項要求。

（五）管理方法和手段落后

隨著互聯(lián)網、云計算、人工智能等一系列信息通訊技術的興起，城市管理者將其與城市的功能、形態(tài)和治理模式相融合，催生了智慧城市的發(fā)展[18]。在當下城市大發(fā)展的背景下，智慧城市的出現(xiàn)很大程度上降低了城市管理的難度。目前，多數(shù)中大型城市都進行了智慧城市的探索和實踐，初步形成了智慧化城市治理模式。但在縣級城市，管理手段和方法仍停留在線條式、粗放式管理，以網格化、數(shù)字化為基礎的新型智慧化城市管理還有待普及。

三、黃陵縣城市精細化管理實踐

（一）管理理念創(chuàng)新

黃陵縣城市管理宗旨在于打造“干凈、整潔、文明、有序”的城市環(huán)境，保障居民舒適、宜人的生活和居住環(huán)境。其次，將居民需求作為城市管理工作的方向和指導，明確城市管理的最終目標就是滿足居民的各類需求，一切工作從居民出發(fā)，最終又回歸到居民需求上去，將本地群眾現(xiàn)實生活作為城市管理工作的出發(fā)點和落腳點。

（二）城市管理制度化、標準化建設

在制度化建設上，黃陵縣政府出臺和修訂了一系列有關城市管理的規(guī)范性文件，嚴格規(guī)定了城市管理相關部門的職能設置及工作方式、方法，嚴格依法行政，規(guī)范行政處罰程序，尤其是落實行政執(zhí)法的“三項制度”，加強執(zhí)法人員的法律和業(yè)務培訓，宣傳城市管理相關的法律規(guī)定。在標準化建設上，樹立了標準化管理理念，嚴格落實國家全域旅游示范區(qū)創(chuàng)建和全國文明城市創(chuàng)建要求，堅持高標準、精細化原則，制定市容市貌管理、基礎設施管理、環(huán)境衛(wèi)生管理、園林綠化管理等方面的管理標準。

（三）落實監(jiān)管主體責任，加強隊伍建設

在責任落實上，黃陵縣政府堅持以黨風廉政建設為引領，在規(guī)范干部隊伍的品質及工作作風的同時，落實其在城市管理工作中的責任，要求工作中的每一環(huán)節(jié)都由具體的個人負責，做到責任的明確化和精細化。在監(jiān)管上，黃陵縣政府創(chuàng)新了網格巡查機制，實行常態(tài)化全覆蓋巡查。一是按照網格化管理落實監(jiān)管責任，做到量化考核，多渠道收集城市管理工作中存在的問題。二是實施城市管理全要素巡查督查，深化、細化到城市管理各領域。三是形成以日常巡查為主，專項巡查、重點督察和“回頭看”為補充的全方位、綜合性、常態(tài)化城市管理巡查工作模式。在隊伍建設上，一方面，要求領導干部樹立正確的政績觀；另一方面，提升領導干部專業(yè)化素養(yǎng)，強化城市管理各領域相關知識的學習，提倡自我學習，不斷拓寬視野。

（四）城市管理協(xié)同機制的構建

首先，黃陵縣政府鼓勵居民群眾參與城市管理，維護居民群眾當家做主的權利，提高其參與城市管理的積極性。其次，黃陵縣政府強化城市管理的社會協(xié)同機制，結合自身城市管理工作實際，建立多渠道融資機制，吸引社會力量和民間資本參與城市管理運營，引入市場化管理模式，形成統(tǒng)一管理、多家經營、公平競爭的運行機制。

（五）管理手段和方法優(yōu)化升級

為提升城市管理水平，黃陵縣政府提出了建設“大城管”格局的管理方法。首先，在深化城市綜合管理的基礎上，做到各部門整體聯(lián)動、齊抓共管、協(xié)同治理。一方面，將市容、環(huán)衛(wèi)、基礎設施、公共服務等城市管理的各領域納入“大城管”系統(tǒng)，統(tǒng)籌管理，精準治理。另一方面，構建城市管理各部門間的合作和協(xié)同機制，提高城市管理效率。其次，進一步優(yōu)化網格化管理模式。對城市管理各領域及要素進行網格式的劃分，并分派不同部門進行管理，在此基礎上做到劃分更細致，管理更精準。最后，黃陵縣引入了智能化的管理手段，經縣經發(fā)局批準立項，實施了黃陵縣數(shù)字化城市管理指揮平臺建設項目，該項目主要建設內容如圖1所示。

四、西部縣級城市精細化管理路徑

（一）建立居民需求回應機制

城市環(huán)境及品質關乎居民的幸福感、安全感、獲得感，提升城市生活品質，為居民創(chuàng)造宜居的生活環(huán)境，滿足居民生活的各類需求是城市管理的首要目標和驅動力，城市管理的相關職能部門應將滿足居民需求作為實際工作中的首要目標和任務。隨著脫貧攻堅工作的完成，基層人民群眾的各類生活需求也實現(xiàn)了一定程度的轉變，各類新需求也不斷產生?？h級城市管理部門要精準識別居民在城市生活中的各類需求，并以此為城市管理工作的中心。一方面，各職能部門應建立信息收集反饋機制，安排特定部門及時收集居民需求信息，保證信息溝通渠道暢通，并對這類信息進行處理和反饋，及時回應居民訴求。另一方面，政府應鼓勵居民參與城市管理工作，促進城市管理的居民參與機制形成。首先，推動居民樹立城市管理的主人翁意識，積極參與城市管理工作。其次，在居民參與城市管理的過程中，更加精準地識別居民需求，促進相關職能部門更好地開展工作。最后，居民參與的自下而上管理機制應落實到日常工作中去，避免流于形式。

（二）推進機構改革，科學配置職能

縣級政府應在中央政策精神的指導下，結合自身現(xiàn)實情況，繼續(xù)深入推進城市管理領域的機構大部制改革，改善現(xiàn)有管理機構仍相對冗雜的局面。可以將具有城市管理相關職能的部門按照城市建設、規(guī)劃、運行等核心要素進行精準分類，在此基礎上進行職能部門的優(yōu)化和整合，合并職能重合較多的部門，統(tǒng)一在各部門間分散程度較高的職能，既要實現(xiàn)部門的精簡，又要加強城市管理工作的針對性。一是堅持權力分配以具體工作任務、城市管理現(xiàn)狀、公共服務需求為依據，同時要做到各部門事權與財權的統(tǒng)一，保證各部門在工作開展和服務供給中既有行政權力的支持又有財政資金的保障。二是充分推進權力的下放，給予職能部門相對自主權，提高城市管理部門獨立工作和應對突發(fā)情況的能力，充分調動基層行政人員的工作積極性，實現(xiàn)部門工作能力和效率的雙重提升，最大程度地提高城市管理的整體效率，降低政府部門內部工作的協(xié)調難度，提升城市管理的系統(tǒng)化、整體化、專業(yè)化水平。

（三）完善績效考核及監(jiān)管機制

加快完善績效考核體系，一是要將滿足公眾需求作為績效考核的核心標準。精細化管理的核心理念便是以人為本，當下城市管理工作的績效考核應提高“居民滿意度”在其中所占的比重，這對于提高城市管理質量有著非常重要的作用。二是要轉變績效考核主體，更多地發(fā)揮公眾及一線城市管理部門在其中的作用，改變績效管理由上級政府主導的局面，既提高了政府部門的工作效率，又提升了政府的社會公信力。三是要保證績效考核制度落到實處，確?？冃Э己私Y果與各部門工作實踐相結合，與公務員獎懲機制相掛鉤，通過績效考核結果促進各部門工作效率的不斷提高[19]。對于監(jiān)管機制的完善，主要是根據精細化管理的要求，結合網格化管理，對城市管理工作的全領域進行監(jiān)管和督察，再結合巡視巡察制度，保障城市管理工作的正常運轉。

（四）構建社會協(xié)同治理機制

隨著城市規(guī)模不斷擴大，城市各類要素不斷增多，傳統(tǒng)的、單純依靠行政力量進行城市管理的工作模式已經無法滿足當下城市發(fā)展的現(xiàn)狀，必須在城市管理中引入社會各類主體的力量，推動多元主體的協(xié)同合作?？h級政府要發(fā)揮自身主導作用，通過政策工具鼓勵各類社會力量參與城市管理，形成政府、企業(yè)、城鄉(xiāng)社區(qū)多位一體的管理局面。對于企業(yè)，利用成本收益的公平合理分配鼓勵其為城市管理運營出資，減輕政府部門的財政壓力。同時，引入市場化管理模式，吸收更多企業(yè)進入城市管理運營中，實現(xiàn)統(tǒng)一管理、良性競爭。對于城鄉(xiāng)社區(qū)，要深入推進社區(qū)自治局面的形成，建立政府與社區(qū)的雙向互動關系，做到政府統(tǒng)籌管理與社區(qū)精細管理相結合，為政府部門節(jié)省精力。

（五）應用智慧科技及創(chuàng)新網格化管理

城市的精細化管理要求管理覆蓋城市全要素，包含城市的各類構件、事件以及各個領域。傳統(tǒng)的單純依靠人力繼續(xù)管理，已經無法很好地滿足現(xiàn)階段城市大規(guī)模發(fā)展以及精細化管理的新要求，將大數(shù)據、云計算、人工智能等智慧科技與城市管理相結合可以有效提高城市管理效率。縣級政府在有限條件下可以優(yōu)先建立城市管理的數(shù)字化平臺，依托平臺建設城市管理巨系統(tǒng)，實現(xiàn)城市管理的信息化、系統(tǒng)化，做到城市全要素信息編碼，無線數(shù)據采集，基礎數(shù)據流通，遠程監(jiān)控，并進一步完成城市管理數(shù)字化平臺與城市管理職能任務、城市居民、城市基礎設施等方面的有效對接。城市管理的智慧平臺建設一方面要實現(xiàn)城市管理客體的全覆蓋，整合管理資源；另一方面要對管理主體進行指揮、監(jiān)督、協(xié)調，最大程度提升管理效率。網格化管理是將城市按一定標準劃分為多個單元格作為管理的基礎單位，同時利用信息技術將城市各地區(qū)精確劃分為容易辨別的基礎單位，實現(xiàn)精確的、實時的、層次化的管理[20]?？h級政府實施網格化管理應以智慧化的數(shù)字平臺為依托，將縣城區(qū)域劃分為多個基礎網格單位，并指派相應的管理人員，通過中心平臺將管理任務及各類信息進行處理并向城市各單元發(fā)送，實現(xiàn)工作的精準定位以及信息的精確傳遞。各單元的管理員要精準監(jiān)管所在單元內的各管理要素，同時精確地辨別所在單元內居民的各類需求，向上級各部門進行信息傳遞。在區(qū)域劃分的基礎上，依托現(xiàn)有的“路長制”，繼續(xù)在各區(qū)域內進行要素劃分，管理細化到路燈、公廁、垃圾箱等，實現(xiàn)全要素、全覆蓋的精細化管理。

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