李佳 車迪 陳俊華

摘 要：全球范圍內(nèi)，標準作為支撐法律法規(guī)實施的重要技術手段已成為普遍現(xiàn)象。本文詳細闡述法律法規(guī)和標準的內(nèi)涵、區(qū)別和聯(lián)系，系統(tǒng)梳理分析美國、英國、日本、俄羅斯等發(fā)達國家技術法規(guī)和標準的相互關系、引用標準的方法，以及我國法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章引用標準的現(xiàn)狀和問題?；谖覈煞ㄒ?guī)和標準的制定目的和規(guī)定內(nèi)容，研究提出不同層級法律法規(guī)和政策文件引用標準的模式建議，即法律、行政法規(guī)引用標準時采用“普遍性引用+標準清單”的模式，部門規(guī)章引用標準時視情況采用“普遍性引用+標準清單”“直接引用”的模式，政策文件引用標準時采用“直接引用”的模式。

關鍵詞：法律法規(guī)，標準，關系，引用方法，引用模式

DOI編碼：10.3969/j.issn.1674-5698.2023.06.002

0 引 言

2021年10月10日，中共中央、國務院印發(fā)《國家標準化發(fā)展綱要》（以下簡稱《綱要》），明確提出在法規(guī)和政策文件制定時積極應用標準，建立法規(guī)引用標準制度、政策實施配套標準制度，將法規(guī)引用標準作為推動標準化改革創(chuàng)新以及強化標準應用的重要手段[1]。標準與法律法規(guī)通常有著相似的目標，例如：便利經(jīng)貿(mào)往來、支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展、促進科技進步、規(guī)范社會治理等。全球范圍內(nèi)，標準作為支撐法律法規(guī)實施的技術手段已成為普遍現(xiàn)象。國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（IEC）、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會、歐盟委員會、亞洲及太平洋經(jīng)濟合作組織以及亞歐會議都提出，只要有可能，立法時應當考慮國家的、區(qū)域性的及國際性的標準的內(nèi)容，并鼓勵引用標準[2]。

近年來，國際、區(qū)域或國家層面，通過制定或修訂相關政策文件，完善法律法規(guī)引用標準的規(guī)則和機制，不斷鼓勵和支持法律法規(guī)中引用標準。2014年，ISO修訂了文件《公共政策中使用和引用ISO和IEC標準》，闡述了公共政策（包括法律法規(guī)）使用和引用ISO和IEC標準的方法[3]；2017年，歐盟委員會修訂了《以歐洲立法為重點的立法引用標準的方法》，明確了在法規(guī)引用標準時所采用的不同方法，適用于歐洲層面、成員國國家層面的所有立法者[4]；2016年，美國聯(lián)邦政府預算管理局修訂了《聯(lián)邦參與制定和采用自愿一致性標準及合格評定活動的通告》（OMB通告A-119），要求各政府機構盡可能采用自愿協(xié)商一致標準機構制定或通過的標準[5]；2018年，美國聯(lián)邦登記注冊辦公室發(fā)布了《引用納入手冊》，完善了美國法律法規(guī)采用“引用納入”標準的機制和方法[6]。

在我國，法律法規(guī)等不同層級的制度規(guī)則中均有引用標準的實踐，但是尚未明確建立法律法規(guī)引用標準的模式及規(guī)則，一定程度上影響了法律法規(guī)的實施和標準的應用。因此，為了促進法律法規(guī)引用標準的科學性和規(guī)范性、提升標準支撐法律法規(guī)落地實施的效果，有必要系統(tǒng)梳理分析法律法規(guī)與標準的區(qū)別和聯(lián)系，研究法律法規(guī)引用標準的現(xiàn)狀、問題，并提出我國法律法規(guī)引用標準的模式建議。

1 法律法規(guī)與標準的關系

1.1 法律法規(guī)

根據(jù)我國《立法法》的規(guī)定，通常意義上的“法”主要包括法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例、單行條例、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章等。本文主要涉及法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章的定位及其與標準的關系。法律是由立法機關行使國家立法權，依照法定程序制定、修改并頒布，由國家強制力保證實施的基本法律和普通法律的總稱，涉及國家主權、犯罪和刑罰、民事基本制度、基本經(jīng)濟制度等事項[ 7 ]；行政法規(guī)是由國務院為執(zhí)行相關法律的規(guī)定而制定的，有時會根據(jù)需求，在沒有法律的情況下，就某些事項先行制定行政法規(guī)。待制定法律的條件成熟時，將行政法規(guī)上升為法律或者制定上位法。部門規(guī)章是由國務院各組成部門依據(jù)法律、行政法規(guī)等制定的，是對法律、行政法規(guī)的進一步具體化，為行政管理提供了更細化的依據(jù)。截至2023年3月，我國現(xiàn)行的法律共306部、行政法規(guī)共599部[8]、部門規(guī)章共12，756部[9]。

1.2 標準

標準是“通過標準化活動，按照規(guī)定的程序經(jīng)協(xié)商一致制定，為各種活動或其結果提供規(guī)則、指南或特性，供共同使用和重復使用的文件” [10]。該定義與“ISO/IEC導則，第2部分，2018，《ISO和IEC文件的結構和起草的原則與規(guī)則》”給出的定義基本一致，在世界范圍內(nèi)得到廣泛認可。

在國際國外，不論是國際標準化組織（ISO）、國際電工委員會（I EC）、國際電信聯(lián)盟（I T U）等三大國際標準組織制定發(fā)布的國際標準，還是歐洲標準化委員會（CEN）、歐洲電工標準化委員會（CENELEC）、歐洲電信標準協(xié)會（ETSI）等歐洲標準組織制定發(fā)布的歐洲區(qū)域標準，亦或是美國、英國、日本等國家制定發(fā)布的國家標準和團體標準，都是自愿性標準，由各相關方根據(jù)實際需求自愿應用。

在我國，按照標準化層次劃分，標準可分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準、團體標準和企業(yè)標準；按照標準性質(zhì)劃分，可分為強制性、推薦性和自愿性標準。其中，國家標準分為強制性和推薦性，行業(yè)標準和地方標準為推薦性，團體標準為自愿性標準，具體情況如下所述。

（1）強制性國家標準主要為了保障人身健康和生命財產(chǎn)安全、國家安全、生態(tài)環(huán)境安全以及滿足經(jīng)濟社會管理基本需要，是強制實施的標準。截止2023年3月，我國現(xiàn)行的強制性國家標準共2，110項[11]。

（2）推薦性國家標準主要為了滿足基礎通用、與強制性國家標準配套、對各有關行業(yè)起引領作用等需要的技術要求，主要涉及基礎、通用、公益類標準等。截至2023年3月，我國現(xiàn)行的推薦性國家標準共39，889項[11]。

（3）行業(yè)標準主要是為了滿足沒有推薦性國家標準但需要在全國某個行業(yè)范圍內(nèi)統(tǒng)一的技術要求，例如：機械、電子、建筑、化工、冶金、輕工、紡織、交通、能源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、水利等，都制定行業(yè)標準。截至2023年3月，經(jīng)備案的行業(yè)標準共99，229項，涉及73個行業(yè)[11]。

（4）地方標準主要定位于滿足地方自然條件、風俗習慣。截至2022年11月，經(jīng)備案的地方標準共83，667項，涉及31個省市區(qū)[11]。

（5）團體標準由社會團體制定并公開發(fā)布，定位于滿足市場和創(chuàng)新需要，由本團體成員約定采用或供社會自愿采用。截至2023年3月，我國發(fā)布團體標準共53，631項，涉及7， 254社會團體[12]。

（6）企業(yè)標準由企業(yè)根據(jù)需求制定，定位于滿足企業(yè)自身生產(chǎn)和經(jīng)營需要。企業(yè)標準一經(jīng)發(fā)布，通常為企業(yè)強制實施的標準。

需要注意的是，國際國外標準體系中沒有強制性標準，我國強制性標準是旨在實現(xiàn)正當目標，為相關活動的結果規(guī)定可證實的要求或為活動的過程規(guī)定可追溯的程序，由行政機關制定的強制實施的標準[13]。推薦性標準、自愿性標準與強制性標準最明顯的區(qū)別是沒有法律約束力，它們在一定范圍內(nèi)的各利益相關方協(xié)商一致的基礎上形成，主要依靠標準本身技術規(guī)則的公認度和發(fā)布機構的權威性供使用者應用。

1.3 法律法規(guī)與標準的區(qū)別和聯(lián)系

法律法規(guī)與標準分別屬于調(diào)整社會關系的社會規(guī)則和規(guī)定專業(yè)技術行為的技術規(guī)則的范疇。他們對于經(jīng)濟社會秩序的保障功能和作用屬于不同的層次，但是同時又具有緊密的聯(lián)系。

一方面，法律法規(guī)與標準在所屬范疇、需求、法律效力、功能、內(nèi)容、制定程序和發(fā)布主體等方面都是不同的[13]，具體情況見表1。

另一方面，在涉及科學技術的問題上，法律法規(guī)對標準形成了一種依賴關系，即法律法規(guī)必須依賴于標準，法律本身并不直接規(guī)定所涉及的科學技術問題，而是將其交予標準解決，標準由此成為法律在調(diào)整涉及科學技術問題的社會關系時，不可缺少的手段和工具[14]。法律法規(guī)依賴標準的方式主要有4種。（1）將符合標準作為履行法定義務的行為要件以及判斷違法與否的依據(jù)，如：《產(chǎn)品質(zhì)量法》明確規(guī)定工業(yè)產(chǎn)品應符合相應的標準，《刑法》規(guī)定了生產(chǎn)、銷售不符合安全標準的食品罪。（2）對具體領域標準化工作進行規(guī)定，如：《節(jié)約能源法》規(guī)定了在具體領域相關標準體系的建立健全，《大氣污染防治法》對具體領域標準制定主體、制定過程、公布渠道、執(zhí)行情況評估等進行了規(guī)定。（3）對具體場景明示標準信息進行規(guī)定，如：《食品安全法》明確要求預包裝食品的包裝上應當有標簽，并且標簽應當標明產(chǎn)品標準代號等信息。（4）與《標準化法》銜接，如：《數(shù)據(jù)安全法》規(guī)定了相關行業(yè)組織按照章程，依法制定數(shù)據(jù)安全行為規(guī)范和團體標準等。不過，只有“將符合標準作為履行法定義務的行為要件以及判斷違法與否的依據(jù)”的情形，屬于法律法規(guī)“引用”標準的情況，這也是本文擬著重探討的情況。

通常，法律法規(guī)通過“引用”的方式與規(guī)定技術規(guī)則的標準產(chǎn)生緊密聯(lián)系。（1）標準是法律法規(guī)的技術支撐。現(xiàn)階段，由于科學技術的進步、對外貿(mào)易的發(fā)展，現(xiàn)代法治活動更多地涉及到產(chǎn)品、服務、生產(chǎn)過程等技術問題的判定，只有這些技術問題解決好，法律法規(guī)所規(guī)制的健康、安全和環(huán)境保護等問題才能有效解決[15]。標準作為公認的、廣泛接受的、可操作的技術規(guī)則，通過被法律法規(guī)所引用，可以確保法律法規(guī)的適用性和可操作性，促進法律法規(guī)的有效實施，最終實現(xiàn)其規(guī)制目標。（2）法律法規(guī)是制定我國強制性標準的依據(jù)。我國《標準化法》《強制性國家標準管理辦法》明確規(guī)定強制性國家標準的制定需要有法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章依據(jù)作為前提。通常，涉及技術內(nèi)容的法律法規(guī)會規(guī)定健康、安全或環(huán)境保護等方面的基本要求，強制性標準可依據(jù)相關法律法規(guī)起草更為詳細的技術規(guī)則。

2 國際國外技術法規(guī)引用標準現(xiàn)狀

《世界貿(mào)易組織貿(mào)易技術壁壘協(xié)議》（W T O /TBT協(xié)議）中2.4條款規(guī)定，當需要制定技術法規(guī)并且已有相應國際標準或者其相應部分即將發(fā)布時，成員國應使用這些國際標準或其相應部分作為制定本國技術法規(guī)的基礎[16]。事實上，目前美國、英國、日本、俄羅斯等國家技術法規(guī)中直接寫入或引用標準的現(xiàn)象非常普遍，已經(jīng)成為各國制定技術法規(guī)時的一種慣用方法。

2.1 技術法規(guī)在各國立法中的層級

技術法規(guī)不是一個純粹的法律概念，一般國外主要發(fā)達國家并不存在獨立的技術法規(guī)層面的立法，而且不同國家的技術法規(guī)通常存在于不同的立法層級。

美國技術法規(guī)分散于美國的聯(lián)邦法律法規(guī)體系之中，既存在于國會制定的法律中，也存在于聯(lián)邦政府各部門制定的法規(guī)、規(guī)章中。各聯(lián)邦政府部門依據(jù)根據(jù)國會或總統(tǒng)授權制定在其權限范圍內(nèi)的技術法規(guī)[17]，因此各聯(lián)邦政府部門制定的技術法規(guī)都自成體系，這些“體系”共同構成了美國整體技術法規(guī)體系。美國技術法規(guī)主要涉及健康、產(chǎn)品安全、操作安全、環(huán)境影響、檢疫要求、消費者保護、包裝和標簽、產(chǎn)品特性或其他符合公共利益的事項。

歐盟技術法規(guī)是由歐盟理事會、歐盟委員會和歐洲議會根據(jù)《歐洲共同體條約》中規(guī)定的立法程序制定的，旨在協(xié)調(diào)各成員國不同的技術法規(guī)和標準，消除技術性貿(mào)易壁壘，保證商品在共同體市場內(nèi)的自由流通，主要形式有條例、指令和決定3種，其中指令是歐盟技術法規(guī)的主要形式。歐盟指令由舊方法指令和新方法指令所構成，這是依據(jù)歐盟委員會1985年發(fā)布的《建立內(nèi)部市場白皮書》的分類原則，將消除技術性貿(mào)易壁壘、實現(xiàn)商品自由流通的技術協(xié)調(diào)措施分為《行業(yè)技術協(xié)調(diào)措施》（《舊方法》指令）和《技術協(xié)調(diào)與標準新方法》（《新方法》指令），并由此構成歐盟主要的技術法規(guī)體系[18]。

2020年英國脫歐后，其技術法規(guī)主要來源于本國的第二立法。英國第二立法多為委托立法，是議會將特定事項的立法權委托給本不享有立法權的政府部門。按照法律的授權與要求制定，多數(shù)由議會授權各主管部門國務大臣簽發(fā)，具有強制性，由各類法定文件組成，包括法規(guī)、規(guī)定和法令等形式[19]。

日本的法律法規(guī)體系包括法律、政令與省令等，省令的制定需要有相關法律依據(jù)。日本的技術法規(guī)通常以“省令”“通告”的形式頒布[17 ]，是按照工業(yè)安全、產(chǎn)品安全、保護消費者權益、環(huán)境保護、人類健康方面的法律制定的有關產(chǎn)品“技術基準”“規(guī)則”等。

俄羅斯技術法規(guī)是法律規(guī)定的在產(chǎn)品的設計、生產(chǎn)、經(jīng)營、存儲、運輸、銷售和應用過程要求強制性貫徹實施的技術文件。通常，只有聯(lián)邦法律或政府令可以作為技術法規(guī)，在特殊情況下，總統(tǒng)令也可以作為技術法規(guī)[20]。

2.2 技術法規(guī)與標準的關系

根據(jù)WTO/TBT協(xié)定，技術法規(guī)是強制執(zhí)行的，包括行政管理規(guī)定和產(chǎn)品特性或相應的加工和生產(chǎn)方法在內(nèi)的文件[16]。隨著美國、英國、日本、俄羅斯等國家法規(guī)引用標準制度機制的健全和實踐的深入，技術法規(guī)通常不再涉及產(chǎn)品特性等具體的技術內(nèi)容，一般僅規(guī)定達到規(guī)制目的的基本原則和要求，具體技術解決方案通過引用的自愿性標準來實現(xiàn)[3]，即通過“技術法規(guī)+自愿性標準”的模式共同起到保障健康、安全和環(huán)境保護的目的。

對于美國，《1995年國家技術轉(zhuǎn)讓與推動法案》（N T TA A）第12（d）款（1）指出，所有的聯(lián)邦機構和部門均應使用自愿一致性標準機構制定或通過的技術標準，把使用此類技術標準作為實施機構和部門制定政策目標或開展活動的一種手段[21]。2016年，聯(lián)邦政府預算管理局修訂的OMB通告A-119為聯(lián)邦機構提供了實施NTTAA中相關要求的指導，是NTTAA的配套文件，旨在鼓勵聯(lián)邦機構受益于私營部門的專業(yè)知識，促進其參與自愿協(xié)商一致標準的制定[5]。

對于歐盟，《新方法》決議規(guī)定，歐盟技術法規(guī)中的定量指標由相關的“協(xié)調(diào)標準”規(guī)定，協(xié)調(diào)標準可作為符合新方法指令的符合性推斷依據(jù)，即如果產(chǎn)品滿足了有關協(xié)調(diào)標準，則可推斷該產(chǎn)品符合相關指令規(guī)定的基本要求。根據(jù)《新方法》決議，協(xié)調(diào)標準由CEN、CENELEC和ETSI根據(jù)歐盟委員會的標準化委托書制定，并且制定工作必須在各利益相關方協(xié)商一致的基礎上完成。需要注意的是，雖然協(xié)調(diào)標準是自愿性的，但是各成員國必須將協(xié)調(diào)標準轉(zhuǎn)化為本國的國家標準，并撤消有悖于協(xié)調(diào)標準的國家標準，這一點是強制性的[22]。

對于英國，英國政府與英國標準學會簽訂的《聯(lián)合王國政府和英國標準學會在標準方面的備忘錄》規(guī)定，政府各部門將不再制定標準，一律使用英國標準協(xié)會制定的英國國家標準，特別是在政府采購規(guī)格及其制定的法律中要引用英國國家標準[23]。

對于日本，其在總結多年實施技術法規(guī)經(jīng)驗的基礎上，于1983年提出了實施技術法規(guī)與標準和認證相結合的方法。2 0 01年又提出新的技術法規(guī)改革方案，即今后制定的技術法規(guī)只對產(chǎn)品規(guī)定基本要求，而產(chǎn)品的具體指標和性能等則由技術標準規(guī)定，技術法規(guī)引用標準或直接采用標準[17]。

對于俄羅斯，《俄羅斯聯(lián)邦技術法規(guī)法》規(guī)定國際標準和（或）國家標準可全部或部分用作起草技術法規(guī)的基礎[24]?！抖砹_斯聯(lián)邦標準化法》指出標準化的原則之一是使標準化文件符合俄羅斯聯(lián)邦境內(nèi)進行活動的技術法規(guī)[25]?？梢姡抖砹_斯聯(lián)邦技術法規(guī)法》和《俄羅斯聯(lián)邦標準化法》，其核心的內(nèi)容是調(diào)整技術法規(guī)與標準的關系，實現(xiàn)了其強制性與自愿性的分離，進而明確技術法規(guī)的法理性存在，并建立了技術法規(guī)引用標準的機制。

2.3 引用標準的方法

ISO在文件《公共政策中使用和引用ISO和IEC標準》中將引用方法分為直接引用和間接引用[3]，具體情況如下所述。各國在技術法規(guī)中引用標準時通常使用的是這兩種方法，有時也會基于這兩種方法制定符合自身需求的其他方法。

（1）直接引用是指法規(guī)引用標準時直接在文本中給出具體標準編號和名稱，一般適用于強制應用標準的情況，即將應用標準作為符合法規(guī)相關要求的唯一手段。如果想要將應用該標準作為滿足法規(guī)相關要求的其中一種手段，那么立法時便需要注意法規(guī)用語，比如：使用“應用（標準編號和名稱）是滿足該法規(guī)的其中一種方法?！蓖ㄟ^直接引用的方式，立法者可以避免在法規(guī)文本中重復標準條款，也避免了申請標準版權使用權的需求。

（2）間接引用是指法規(guī)引用標準時，在法規(guī)文本以外的官方信息來源的文件中認可并登記標準的方式。例如：如果產(chǎn)品遵守相關ISO/IEC標準（其標準編號已在相關官方引用標準清單中公布），相關當局應當認為該產(chǎn)品符合本法的要求。引用標準清單由管理機構編纂并通過官方程序發(fā)布。標準清單可以涉及標準的發(fā)布日期，以通過注日期引用確保法規(guī)的確定性，并表明某一特定版本何時有效。另外，引用標準清單需要不斷更新，并通過網(wǎng)站或其他手段方便地提供給用戶。在間接引用方式下，如果相關標準進行了修訂，并不要求對法規(guī)文本作出相應的調(diào)整，只需要公布修訂的標準清單即可。

歐盟及成員國技術法規(guī)引用標準可以使用直接引用和間接引用，但是通常使用間接引用的方法。

使用間接引用方式時，歐盟層面技術法規(guī)采用的是“歐盟指令”+“協(xié)調(diào)標準”的形式，即歐盟層面針對不同行業(yè)發(fā)布歐盟指令，歐盟指令引用協(xié)調(diào)標準，而協(xié)調(diào)標準清單在《歐盟官方公報》上公布[4]。根據(jù)“1025/2012號法規(guī)”，歐洲標準（包括協(xié)調(diào)標準）都是自愿性的，即生產(chǎn)者既可采用官方推薦的“協(xié)調(diào)標準”，也可采用其他更合適的標準，但前提是需要有足夠的證據(jù)證明采用新的標準的產(chǎn)品符合歐盟指令的要求[26]。因此，對于歐盟來說，遵守協(xié)調(diào)標準仍然是自愿的，協(xié)調(diào)標準為產(chǎn)品提供解決方案但又不是唯一的解決方案，為技術創(chuàng)新留下了空間。

美國、英國、日本、俄羅斯的技術法規(guī)引用標準，通常使用直接引用和間接引用的方法。需要注意的是，美國技術法規(guī)引用自愿性標準時，除上述方法外，還使用引用納入（Incorporation by reference，IBR）的方法，即聯(lián)邦機構通過引用納入已在其他地方發(fā)布的標準來遵守在《聯(lián)邦公報》和《聯(lián)邦法規(guī)法典》（CF R）中發(fā)布技術法規(guī)的要求，所引用的標準被視為已在《聯(lián)邦公報》和CFR中發(fā)表，具有法律效力[6 ]。需要注意的是，對于即將發(fā)布的美國技術法規(guī)，只有相關聯(lián)邦機構向聯(lián)邦注冊登記辦公室提交IBR書面申請，并且擬引用納入的標準、最終法規(guī)的序言和相關表述等均滿足要求時，該聯(lián)邦機構才可以獲得正式IBR批準。這樣，當該技術法規(guī)在CFR公布時，便可以使用IBR的方式納入相關標準。

2.4 引用標準的層次

根據(jù)《新方法》決議，歐盟“新方法指令”引用的標準是專門為相應技術法規(guī)制定的“協(xié)調(diào)標準”，層次上屬于歐盟區(qū)域標準；美國技術法規(guī)引用的標準奉行實用主義，不管是美國國家標準、行業(yè)協(xié)會標準、機構標準，還是國際、區(qū)域標準，甚至是其他國家的標準，只要符合立法需要均可以使用；英國、日本技術法規(guī)引用的標準主要為國家標準；俄羅斯技術法規(guī)引用的標準為國際標準、國家標準或其中的條款[2]。

3 我國法律法規(guī)引用標準的現(xiàn)狀和問題

3.1 法律法規(guī)引用標準的現(xiàn)狀

目前，我國沒有專門的立法對法律法規(guī)如何引用標準進行規(guī)定，而且我國也沒有專門的技術法規(guī)層面的立法，但是實踐中法律法規(guī)引用標準已經(jīng)非常普遍。通過對我國引用標準的現(xiàn)行法律（97部）、行政法規(guī)（199部）、部門規(guī)章（39部）梳理分析可知：對于涉及的領域，我國引用標準的法律法規(guī)多存在于健康、安全、環(huán)境保護等通常涉及技術內(nèi)容的領域，這與美國、英國、日本等國家技術法規(guī)所涉及領域是基本吻合的，包括安全生產(chǎn)（44部）、交通運輸（34部）、衛(wèi)生健康（30部）、環(huán)境保護（30部）、農(nóng)林牧（17部）、食品藥品（16部）、國防（14部）等，具體分布情況如圖1所示。

對于所引用的標準層次，存在一部法律法規(guī)僅引用國家、行業(yè)或地方標準的情況，也有組合引用這3個層次標準的情況，還有大量不指明引用標準層次的情況。此外，由于2018年修訂的《標準化法》才確定團體標準的法律地位，因此目前我國現(xiàn)行的法律法規(guī)中并未引用團體標準。由圖2可以看出，法律和行政法規(guī)引用標準時，通常引用國家標準、行業(yè)標準，或者不指明所引用標準的具體層次。97部法律中引用國家標準的有45部、引用行業(yè)標準的有21部，未指明引用標準層次的有6 0部，分別占比34%、16%和45%；199部行政法規(guī)中引用國家標準的105部、引用行業(yè)標準的有27部，未指明引用標準層次的有92部，分別占比46%、12%和40%。部門規(guī)章也存在不指明所引用標準具體層次的情況，但是更多的是引用國家標準和行業(yè)標準。在39部部門規(guī)章中有28部引用國家標準、19部引用行業(yè)標準，分別占比47%和32%。

對于引用方式，我國法律法規(guī)引用標準主要采用普遍性引用和直接引用的方式，而未采用國際通行的間接引用的方式。普遍性引用指在法律法規(guī)中指定特定機構的或具體領域內(nèi)的所有標準（不逐個列舉）作為引用標準的一種引用方式[10]。由圖3可以看出，97部法律中均采用普遍性引用的方式；199部行政法規(guī)中僅有2部采用直接引用的方式；39部部門規(guī)章中有26部采用普遍性引用的方式，13部采用直接引用的方式，即給出了標準的編號和名稱，指明了遵守規(guī)章所需執(zhí)行的具體標準，便于規(guī)章執(zhí)行者獲取明確的技術解決方案。可見，我國法律、行政法規(guī)引用標準時通常采用普遍性引用的方式，部門規(guī)章引用標準時采用普遍性引用和直接引用兩種方式。

對于規(guī)定的內(nèi)容，我國法律法規(guī)引用標準時，可以規(guī)定“符合相關標準的要求/程序”，也可以規(guī)定“違反標準的處理措施”，這種方式可將被引用的標準（包括推薦性標準）賦予強制性，并且這些被引用的標準將作為滿足法律法規(guī)要求的唯一途徑。對于推薦性國家標準、行業(yè)標準有時也會使用“鼓勵采用”的表述，這時是否需要執(zhí)行被引用的標準，并不是強制性的。例如：《中華人民共和國密碼法》第二十四條規(guī)定“商用密碼從業(yè)單位開展商用密碼活動，應當符合有關法律、行政法規(guī)、商用密碼強制性國家標準以及該從業(yè)單位公開標準的技術要求。國家鼓勵商用密碼從業(yè)單位采用商用密碼推薦性國家標準、行業(yè)標準，提升商用密碼的防護能力，維護用戶的合法權益”，明確將符合商用密碼強制性國家標準要求作為履行法定義務的行為要件，對于推薦性國家標準和行業(yè)標準則鼓勵使用，但是不作為判斷是否符合法定義務的依據(jù)。

3.2 法律法規(guī)引用標準存在的問題

通過對我國引用標準的現(xiàn)行法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章研究分析可知，我國法律法規(guī)引用標準時主要存在以下3個方面的問題。

（1）我國法律法規(guī)引用標準大多采用普遍性引用的方式，但是一方面，何種層級的法律法規(guī)適合采用普遍性引用的方式、何種適合采用直接引用的方式，是否可以采用國際通行的間接引用的方式并未明確；另一方面，采用普遍性引用方式的具體操作過程中并未給出明確的標準清單或者獲取標準清單的渠道，導致法律法規(guī)執(zhí)行者不能清楚獲悉需要執(zhí)行的標準，進而影響法律法規(guī)的有效實施。

（2）我國標準按層次劃分，可以分為國家標準、行業(yè)標準、地方標準和團體標準等，不同層次的標準定位和作用是不同的，但是我國法律法規(guī)引用標準時并未區(qū)別對待，何種層級的法律法規(guī)可以引用何種層次的標準尚未明確，已經(jīng)被賦予法律地位的團體標準是否可以被引用同樣不確定。

（3）我國標準按屬性劃分，可以分為強制性、推薦性和自愿性標準，不同屬性的標準已被《標準化法》賦予了應用的強制程度，因此不宜隨意被法律法規(guī)引用而改變其強制程度，但是我國何種層級的法律法規(guī)可以引用何種屬性的標準尚未明晰。

4 我國法律法規(guī)引用標準的模式建議

在確定法律法規(guī)及政策文件引用標準的模式時，主要考慮3個方面的內(nèi)容。

（1）法律法規(guī)及政策文件涉及技術內(nèi)容的程度。根據(jù)法律法規(guī)和政策文件的定位，法律、行政法規(guī)中涉及技術內(nèi)容時，通常僅規(guī)定涉及技術內(nèi)容的行為模式（可以、必須或禁止的行為）和法律后果；部門規(guī)章是對法律、行政法規(guī)的細化，可能涉及技術內(nèi)容的基本原則和要求，也可能涉及具體技術細節(jié)；而政策文件通常規(guī)定實現(xiàn)相應目標的行動原則、主要任務、工作方式及步驟和具體措施等內(nèi)容，可能涉及具體的技術細節(jié)和解決方案。

（2）我國不同層次標準的適用范圍。不同層次標準的適用范圍是不同的。我國的國家標準、行業(yè)標準、團體標準分別在全國、國家某行業(yè)、國家某專業(yè)領域范圍內(nèi)適用，地方標準僅在國家某地區(qū)范圍內(nèi)適用，企業(yè)標準僅在企業(yè)范圍內(nèi)適用。根據(jù)不同層次標準的適用范圍，法律法規(guī)中可以引用國家標準、行業(yè)標準和團體標準；不應引用企業(yè)標準；對于地方標準，僅地方性法律法規(guī)可以引用。

（3）我國標準的屬性。我國標準屬性有強制性、推薦性和自愿性3類，為了避免在引用標準的時候隨意改變強制性標準與推薦性或自愿性標準的屬性，采用國際上通行的唯一性引用（聲明符合所引用的標準是滿足技術法規(guī)有關要求的唯一途徑）、指示性引用（聲明符合所引用的標準是滿足技術法規(guī)有關要求的途徑之一）兩種引用標準的力度。這樣既能保證充分利用標準的先進技術和經(jīng)驗，也能保證不通過法律法規(guī)、政策文件引用標準，隨意將推薦性或自愿性標準賦予強制性。

承上所述，我國《綱要》中明確提出要建立法規(guī)引用標準制度，而國外法規(guī)引用標準也有專門的政策制度依據(jù)。因此，下一步，我國需根據(jù)實際情況研制法規(guī)引用標準制度，明晰其中實體性和程序性規(guī)則，進而確定我國法律法規(guī)引用標準的適用模式。其中，對于制度制定路徑本文不重點展開，將重點對需要通過制度予以規(guī)定的引用標準的模式進行系統(tǒng)研究?？紤]到美國、英國、日本和俄羅斯技術法規(guī)引用標準通常采用直接引用和間接引用的方法，而我國尚未使用間接引用方法的實踐，建議法律法規(guī)和政策文件引用標準時采用“普遍性引用+標準清單”和“直接引用”兩種模式（具體情況如圖4所示）。

4.1 普遍性引用+標準清單

借鑒間接引用時在官方信息來源的文件中列明標準清單的做法，我國采用普遍性引用時，建議使用“普遍性引用標準”+“司法解釋或主管部門解釋中列明該法引用的‘有關標準清單”的模式。

對于法律法規(guī)層級，考慮到美國、英國、日本、俄羅斯的技術法規(guī)即存在于法律中、也存在于政府部門制定的法定文件中，結合我國引用標準的法律法規(guī)實際，“普遍性引用+標準清單”模式主要適用于法律（通常為領域法）、行政法規(guī)、部門規(guī)章等可能包含一般性技術內(nèi)容的文件中。由于該層級的法律法規(guī)穩(wěn)定性較強、修訂周期比較長，如果采用直接引用標準的方式，可能會隨著標準編號或名稱的修訂導致法律法規(guī)相關規(guī)定的失效，或者可能隨著標準技術內(nèi)容的變化導致不再適用于法律法規(guī)的規(guī)制目的。因此，采用更加靈活的普遍性引用的方式更為合適。如果某項標準不再適合法律法規(guī)的規(guī)制目的，不需修改法律法規(guī)文本，僅修改標準清單即可。這種方式更易與科學技術發(fā)展水平保持一致。另外，給出有關標準清單時，法律、行政法規(guī)可以通過司法解釋或相關主管部門解釋列出，部門規(guī)章可以通過主管部門解釋列出，以保證標準執(zhí)行者清楚獲悉需要執(zhí)行的標準。

在普遍性引用模式下，法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中引用的標準通常僅為強制性國家標準，并根據(jù)強制性國家標準的強制屬性，采用唯一性引用的力度，將符合強制性國家標準要求作為遵守法律法規(guī)規(guī)定的唯一途徑、而不是可選擇的途徑。一方面，我國《標準化法》《強制性國家標準管理辦法》明確了強制性國家標準制定的前提即具有法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章依據(jù)，意味著相應法律法規(guī)可以對強制性國家標準進行引用。另一方面，引用標準的法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章通常規(guī)定涉及健康、安全和環(huán)境保護的基本要求；而根據(jù)不同屬性標準的定位，涉及健康、安全和環(huán)境保護的具體技術細節(jié)，由強制性標準而不是推薦性標準或自愿性標準規(guī)定[26]，說明這些法律法規(guī)僅引用強制性國家標準便可以滿足規(guī)制目的，類似于歐盟技術法規(guī)引用的標準僅為專門為相應歐盟指令制定的“協(xié)調(diào)標準”。此外，如有必要，強制性國家標準還可以通過規(guī)范性或資料性引用的方式，引用推薦性或自愿性標準，間接發(fā)揮這些標準的作用。

按照標準存在狀態(tài)，這種模式可以應用于已有現(xiàn)行標準的情況，也可應用于尚未制定強制性國家標準的情況。法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章中引用“尚未制定的強制性國家標準”，并且規(guī)定違反強制性國家標準的處理措施時[27]，可以作為制定相應強制性國家標準的依據(jù)。

4.2 直接引用

直接引用意味著引用標準時直接在法律法規(guī)文本中給出具體標準編號和名稱，這種模式只能應用于已有現(xiàn)行標準的情況，不能作為制定標準的依據(jù)。

對于法律法規(guī)層級，直接引用主要應用于部門規(guī)章及相關政策文件等可能包含具體技術細節(jié)的文件中，以便文件使用者直接執(zhí)行或參考相關標準。在直接引用模式下，部門規(guī)章中引用的標準可以為強制性國家標準，推薦性國家標準、行業(yè)標準，團體標準，只要標準規(guī)定的內(nèi)容符合部門規(guī)章的規(guī)制目的，均可以被引用?？紤]到強制性國家標準的強制屬性，部門規(guī)章引用強制性國家標準時，需使用唯一性引用的力度。政策文件引用的標準可以為推薦性國家標準、行業(yè)標準，團體標準，不推薦引用強制性國家標準。因為強制性國家標準制定時已被法律、行政法規(guī)或部門規(guī)章所引用，而政策文件無需對其重復引用，該強制性國家標準仍為強制性而且必須執(zhí)行。如有必要，政策文件可以資料性提及強制性國家標準，以便于文件使用者獲取相關信息。

需要注意的是，部門規(guī)章、政策文件引用推薦性或自愿性標準時，推薦采用指示性引用的力度，即將符合標準要求作為遵守部門規(guī)章、政策文件規(guī)定的途徑之一，如果有其他方法可以證明遵守部門規(guī)章、政策文件要求，同樣適用。部門規(guī)章、政策文件引用標準時，建議進行嚴格審查，避免隨意使用惟一性引用而將推薦性或自愿性標準賦予強制性，進而增加法規(guī)執(zhí)行人的責任和義務。

5 結 語

文章探討了法律法規(guī)和標準的內(nèi)涵、區(qū)別和聯(lián)系，法律法規(guī)通常通過“引用”的方式與規(guī)定技術規(guī)則的標準產(chǎn)生緊密聯(lián)系?；谖覈?、行政法規(guī)、部門規(guī)章引用標準的現(xiàn)狀，參考美國、英國、日本和俄羅斯等發(fā)達國家技術法規(guī)引用標準的實踐，結合我國法律法規(guī)和標準的定位和內(nèi)容，提出了不同層級的法律法規(guī)和政策文件引用標準的模式，以及被引用的標準的層次、屬性等規(guī)則。（1）法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章引用標準時采用“普遍性引用+標準清單”的模式，引用的標準為強制性國家標準。（2）部門規(guī)章、政策文件引用標準時采用“直接引用”的模式，部門規(guī)章中引用的標準可以為強制性國家標準，推薦性國家標準、行業(yè)標準，團體標準；政策文件引用的標準可以為推薦性國家標準、行業(yè)標準，團體標準，不推薦引用強制性國家標準。需要注意，由于部門規(guī)章既可能涉及技術內(nèi)容的基本原則和要求，也可能涉及具體技術細節(jié)，因此采用“普遍性引用+標準清單”“直接引用”兩種模式。

法律法規(guī)引用標準的模式及規(guī)則的確立，對于落實《綱要》，建立法規(guī)引用標準制度提供了技術支撐。具體制度建立時，還需要考慮修訂《行政法規(guī)制定程序條例》《規(guī)章制定程序條例》，并可以在之后《立法法》的修訂中予以體現(xiàn)。通過這樣的制度制定路徑，才能真正將法律法規(guī)引用標準的模式予以確定和規(guī)范。

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