張 磊，陳 龍

[1.云南大學(xué)，昆明 650500；2.云南財經(jīng)大學(xué)，昆明 650221]

引 言

黨的二十大提出“完善基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌制度，發(fā)展多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系”。(1)本書編寫組：《黨的二十大報告輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2022年，第43頁。根據(jù)國家衛(wèi)生健康委員會的測算，預(yù)計2025年我國60歲及以上老年人口總數(shù)將突破3億人，占總?cè)丝诘谋壤龑⒊^20%，屆時我國將成為中度老齡化國家。(2)參見國家衛(wèi)生健康委員會例行新聞發(fā)布會(2022-09-20)，光明網(wǎng)網(wǎng)站，https：//m.gmw.cn/2022-9/20/content_1303147818.htm。為積極因應(yīng)老齡化趨勢下的養(yǎng)老風(fēng)險，推進多層次、多支柱養(yǎng)老保險體系建設(shè)，促進養(yǎng)老保險制度可持續(xù)發(fā)展，滿足人民群眾日益增長的多樣化養(yǎng)老保險需要，國務(wù)院于2022年4月頒布《關(guān)于推動個人養(yǎng)老金發(fā)展的意見》，決定在我國推動實施個人養(yǎng)老金制度。2022年11月，以北京、上海、廣州等36個城市和地區(qū)為試點，個人養(yǎng)老金制度正式啟動。作為一項制度創(chuàng)新，個人養(yǎng)老金制度既能發(fā)揮預(yù)先儲蓄引導(dǎo)功能，解決公共養(yǎng)老金替代率低的問題，(3)本文使用“公共養(yǎng)老金”一詞，而非“基本養(yǎng)老保險”，是為與“個人養(yǎng)老金”形成統(tǒng)一的概念體系。本文中，我國公共養(yǎng)老金主要包括城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險。又能在一定程度上增加我國金融市場所需長期資金，是保障與推進共同富裕的有效制度路徑，對于實現(xiàn)人民對美好生活的向往，推進中國式現(xiàn)代化具有重要意義。但作為一種剛剛施行的補充性質(zhì)的養(yǎng)老保障制度，就現(xiàn)有制度設(shè)計而言，該制度在稅收激勵、市場監(jiān)管和促進公平等方面還有待繼續(xù)優(yōu)化完善，這樣才能更加符合制度預(yù)期。有鑒于此，本文通過對已經(jīng)實施個人養(yǎng)老金制度近40年的3個典型國家的實踐進行總結(jié)反思的基礎(chǔ)上，聚焦我國個人養(yǎng)老金制度設(shè)計中存在的不足，提出相應(yīng)優(yōu)化對策，為完善我國個人養(yǎng)老金制度提供必要的借鑒。

一、個人養(yǎng)老金的緣起與目的

隨著全球人口老齡化的加速，20世紀70年代末大多數(shù)發(fā)達國家出現(xiàn)了公共養(yǎng)老金制度運行困難的危機，養(yǎng)老金改革的浪潮席卷全球。1994年，世界銀行在總結(jié)全球養(yǎng)老金改革經(jīng)驗后指出：一個國家的養(yǎng)老保障，應(yīng)該具備再分配、儲蓄和保險三項功能，為此應(yīng)當(dāng)相應(yīng)建立和完善“三支柱”的養(yǎng)老金制度。具體而言，第一支柱是由政府管理、現(xiàn)收現(xiàn)付、繳費型的公共養(yǎng)老金，用于緩解老年人的貧困；第二支柱是完全積累、私人管理、強制性的年金；第三支柱是自愿性的年金或個人儲蓄制度，可以為老年人提供補充性保障。作為第一支柱的公共養(yǎng)老金通常采用“現(xiàn)收現(xiàn)付制”運作，即通過向當(dāng)前的工作者籌資以支付退休人員養(yǎng)老金，這種制度的優(yōu)勢是通過代際轉(zhuǎn)移支付緩解了政府的壓力，但缺點是保障水平較低，且會隨著人口老齡化的加速而動搖其運行的根基。作為第二支柱的年金往往是由雇主發(fā)起的，其保障水平較高，但是對于那些沒有雇主，或者雇主沒有建立年金制度的人群來說，他們還是只有保障水平較低的公共養(yǎng)老金。(4)邱薇、劉李杰：《美國第三支柱養(yǎng)老金個人退休賬戶(IRA)計劃管理運作及借鑒》，《清華金融評論》2014年第8期。鑒于老齡化日益嚴重，在經(jīng)濟增長放緩的情況下，養(yǎng)老的責(zé)任持續(xù)向家庭和個人轉(zhuǎn)移，政府開始鼓勵個人為養(yǎng)老而儲蓄，一個專門的養(yǎng)老儲蓄制度——個人養(yǎng)老金制度便逐漸形成。

個人養(yǎng)老金是指政府依據(jù)法律法規(guī)，通過財稅激勵支持、引導(dǎo)勞動者建立的，以個人養(yǎng)老為目的，個人自愿參加并主導(dǎo)的積累型養(yǎng)老金制度。(5)董克用、施文凱：《加快建設(shè)中國特色第三支柱個人養(yǎng)老金制度：理論探討與政策選擇》，《社會保障研究》2020年第2期。就制度性質(zhì)而言，個人養(yǎng)老金與公共養(yǎng)老金的目的相同，都是為了增加人們退休后的收入，以保障退休人員的生活質(zhì)量。但在實現(xiàn)手段上存在差異：公共養(yǎng)老金依靠代際轉(zhuǎn)移或者稅收的再分配功能來實現(xiàn)籌資，而個人養(yǎng)老金則通過“完全積累”的方式進行運轉(zhuǎn)，個人繳費和投資所得完全積累到個人賬戶中，其收益取決于儲蓄金額的多少和投資回報率決定。從本質(zhì)上說，個人養(yǎng)老金就是一個儲蓄賬戶，與一般儲蓄賬戶最大的不同在于政府通過稅收優(yōu)惠來鼓勵個人進行儲蓄，而且只能在達到領(lǐng)取條件時才能支取。個人養(yǎng)老金賬戶實行封閉運行，由于其具有投資性，因此它還可以為金融市場提供長期穩(wěn)定的資金來源，促進國家經(jīng)濟的發(fā)展。

二、我國個人養(yǎng)老金制度設(shè)計中的問題

公共政策理論認為，政策執(zhí)行的效果受政策設(shè)計、政策執(zhí)行、目標群體和政策環(huán)境等因素的影響。暫且不論其他因素，單就我國個人養(yǎng)老金的制度設(shè)計而言，目前存在著的一些問題倘不能隨著實踐深入而加以完善和改進，勢必會對個人養(yǎng)老金的執(zhí)行及其最終效果的發(fā)揮帶來不利影響。具體而言，表現(xiàn)在以下三個方面。

(一)稅收優(yōu)惠激勵效果不佳

按照財政部和稅務(wù)總局《關(guān)于個人養(yǎng)老金有關(guān)個人所得稅政策的公告》(2022年第34號)規(guī)定：“對個人養(yǎng)老金實施遞延納稅優(yōu)惠政策?！?6)參見《關(guān)于個人養(yǎng)老金有關(guān)個人所得稅政策的公告》，中華人民共和國財政部網(wǎng)站，http：//www.mof.gov.cn/jrttts/202211/t20221104_3849997.htm即在繳費環(huán)節(jié)按照12000元/年的限額標準，在綜合所得或經(jīng)營所得中據(jù)實扣除，投資收益暫不征收個人所得稅，在領(lǐng)取環(huán)節(jié)單獨按照3%稅率計算繳納個人所得稅，這種稅收優(yōu)惠模式被稱為EET模式，(7)Exempting代表“免稅”，Taxing代表“征稅”，按照在繳費、收益和領(lǐng)取三個階段是否采取“免稅”和“征稅”進行劃分，養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠主要有8種模式：TTT、TTE、TET、EET 、TEE、ETE、EET、EEE。這種制度設(shè)計的初衷就是希望通過稅收優(yōu)惠以激勵個人參與個人養(yǎng)老金。但是，隨著我國政策的不斷調(diào)整，稅收優(yōu)惠對個人養(yǎng)老金的激勵作用難以發(fā)揮。當(dāng)前，我國個人所得稅的起征點從3500元調(diào)整到5000元，同時增加了6項專項扣除，2022年又提出增加嬰幼兒照護費用的抵扣，在這樣的稅收政策下，對于月收入在5000—17000元的個人來說，盡管達到了繳稅門檻，但因為各種抵扣，已經(jīng)基本不用繳稅。而對于高收入人群，每年稅收優(yōu)惠扣除上限為12000元，優(yōu)惠力度明顯不足。(8)周華林、李玉芳、袁中美：《我國個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險方案優(yōu)化》，《蘭州學(xué)刊》2022年第7期。再以我國目前正在推行的個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險為例，截至2021年底，試點地區(qū)累計的保費為6.29億元，保單共52130件，覆蓋率并沒有達到預(yù)期水平，個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險基本處于停滯狀態(tài)。(9)鄭秉文：《養(yǎng)老金三支柱理論嬗變與第三支柱模式選擇》，《華中科技大學(xué)學(xué)報》2022年第2期。同樣享受稅收優(yōu)惠的商業(yè)養(yǎng)老保險產(chǎn)品，其稅收激勵效果也欠佳。

(二)投資風(fēng)險管控措施不足

《個人養(yǎng)老金實施辦法》規(guī)定參加人“自主選擇購買符合規(guī)定的儲蓄存款、理財產(chǎn)品、商業(yè)養(yǎng)老保險、公募基金等金融產(chǎn)品(以下統(tǒng)稱‘個人養(yǎng)老金產(chǎn)品’)”。(10)參見《個人養(yǎng)老金實施辦法》，中華人民共和國人力資源和社會保障部網(wǎng)站，http：//www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/shbx_4216文件對個人養(yǎng)老金產(chǎn)品的特征做了定性描述：“個人養(yǎng)老金產(chǎn)品應(yīng)當(dāng)具備運作安全、成熟穩(wěn)定、標的規(guī)范、側(cè)重長期保值等基本特征?！钡珜€人養(yǎng)老金產(chǎn)品應(yīng)具備的條件尚未出臺詳細規(guī)定。支持個人養(yǎng)老金的觀點認為：個人養(yǎng)老金比公共養(yǎng)老金的回報率高，加上復(fù)利的優(yōu)勢，一個長期的投資賬戶會帶來更多的福利。(11)趙恒、周延、岳瑩聰：《稅優(yōu)型第三支柱養(yǎng)老金建設(shè)的經(jīng)濟效應(yīng)》，《保險研究》2022年第9期。然而，與公共養(yǎng)老金不同，個人養(yǎng)老金具有金融產(chǎn)品屬性，存在個人承擔(dān)投資收益的風(fēng)險，這些風(fēng)險不僅來自投資者的決策偏好，也來自整個經(jīng)濟環(huán)境和國際形勢等眾多不確定因素的影響。(12)高和榮、陳鳳娟：《個人養(yǎng)老金制度的實施、挑戰(zhàn)與優(yōu)化》，《西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2022年第6期。對于抗風(fēng)險能力相對較弱的群體而言，優(yōu)化投資風(fēng)險管控，降低投資風(fēng)險就顯得尤為重要。此外，個人養(yǎng)老金的運營管理由被委托的金融機構(gòu)負責(zé)，產(chǎn)生的管理費用要高于公共養(yǎng)老金的管理費用，這樣會迫使參與者對個人養(yǎng)老金投資持更高的收益回報預(yù)期。(13)[美]弗朗哥·莫迪利亞尼、阿倫·莫拉利達爾：《養(yǎng)老金改革反思》，孫亞南譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2010年，第62頁。綜合這兩方面的壓力，個人養(yǎng)老金產(chǎn)品比普通金融產(chǎn)品的敏感性更高，需要金融主管部門盡快出臺配套的管控措施。

(三)促進公平方面有待加強

建立個人養(yǎng)老金的初衷是增加居民退休后的收入。由于我國城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，個人養(yǎng)老金的首批受惠人群將是城鎮(zhèn)中高收入人群，如果不在政策設(shè)計上考慮如何激勵廣大農(nóng)村居民的參與，那么個人養(yǎng)老金可能會加劇整個養(yǎng)老金制度的不公平?！秱€人養(yǎng)老金實施辦法》規(guī)定：“個人養(yǎng)老金的參加人應(yīng)當(dāng)是在中國境內(nèi)參加城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險或者城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險的勞動者?！蹦壳?，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險尚存在較大的保險待遇差距，以2020年的養(yǎng)老金替代率看，機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老金平均代替率為71.07%，城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老金替代率為35.82%，而城鄉(xiāng)居民的僅為2.14%，如果再加上個人養(yǎng)老金的收入，城鄉(xiāng)養(yǎng)老金替代率的差距將繼續(xù)拉大。(14)高和榮、陳鳳娟：《個人養(yǎng)老金制度的實施、挑戰(zhàn)與優(yōu)化》，《西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2022年第6期。為此，必須充分考慮低收入群體如何在個人養(yǎng)老金制度中獲益，從而促進制度的公平性。

三、美國、英國和加拿大個人養(yǎng)老金實踐情況

人口老齡化引發(fā)的公共養(yǎng)老金困境是全球共同面臨的難題。20世紀70年代，西方發(fā)達國家養(yǎng)老金改革受新公共管理思潮的影響，采用既定繳費制的個人養(yǎng)老金越來越受到政府的重視。以美國、英國和加拿大為例，隨著其個人養(yǎng)老金制度的建設(shè)，這些國家的“三支柱”養(yǎng)老金體系基本成形(詳見表1)。經(jīng)過多年的發(fā)展，這些國家的個人養(yǎng)老金制度在增加國民儲蓄、提高資本存量、推動代際公平、增加老年人購買力、促進投資等方面發(fā)揮了較大的作用，值得我國學(xué)習(xí)借鑒。(15)袁中美、郭金龍：《個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險的政策效應(yīng)與優(yōu)化策略——個人養(yǎng)老金計劃的國際比較和上海案例的模擬測算》，《西部論壇》2018年第6期。

表1 美國、英國、加拿大和中國的養(yǎng)老金體系三支柱

(一)美、英、加個人養(yǎng)老金的制度設(shè)計

1．賬戶類型多樣化

個人養(yǎng)老金是一個自愿性儲蓄賬戶。為了吸引更多人群參與，西方國家的個人養(yǎng)老金賬戶類型呈現(xiàn)多樣化的特點。在美國，個人養(yǎng)老金主要指個人退休賬戶(Individual Retirement Account，IRA)及其演變而來的多種退休儲蓄賬戶。美國的IRA是政府提供稅收優(yōu)惠政策，引導(dǎo)納稅人自愿儲備，以補充和銜接第二支柱的一種養(yǎng)老金制度安排，最初是為不受雇主發(fā)起的養(yǎng)老金計劃覆蓋的人群設(shè)計的。(17)Jacob A. Mortenson，Heidi R. Schramm，Andrew Whitten，“The Effects Of Required Minimum Distribution Rules On Withdrawals From Traditional IRAS”，National Tax Journal，Vol.72，Issue2，2019，pp.507-542.從1974年《雇員退休收入保障法》(ERISA)頒布至今，美國國會多次修改IRA的參與資格和繳費規(guī)則，在不斷地發(fā)展完善過程中逐漸演變出5種類型，包括“傳統(tǒng)IRA(Traditional IRA，1974)” “羅斯IRA(Roth IRA，1997)” “SEP IRA(1978)” “SAR-SEP IRA(1986)”和“SIMPLE IRA(1997)”。其中，擁有“傳統(tǒng)IRA”和“羅斯IRA”賬戶的家庭數(shù)量排在前兩位，另外3類賬戶的參與者有更多的限制條件，例如“SIMPLE IRA”是針對小企業(yè)員工設(shè)立的儲蓄賬戶(Sarah，2005)。(18)Sarah Holden，Kathy Ireland，Vicky Leonard-Chambers，Michael Bogdan，“The Individual Retirement Account at Age 30：A Retrospective”，Investment Company Institute，2005，11.

在英國，個人養(yǎng)老金主要指個人養(yǎng)老金計劃(Personal Pension Plan，PPP)。英國一直以高福利國家自居，但人口老齡化的加快，提供公共養(yǎng)老金的巨大壓力迫使英國政府開始進行養(yǎng)老金改革，采取了降低公共養(yǎng)老金待遇，建立個人養(yǎng)老金制度的舉措。1986年，英國《社會保障法》頒布實施，提出了個人養(yǎng)老金計劃。1999年《福利改革和養(yǎng)老金法案》中提出面向中低收入群體的存托養(yǎng)老金計劃(Stakeholder Pension scheme，SHPs)。除了一些零星的小型計劃外，還有雇主提供參與途徑并代繳代扣的團體個人養(yǎng)老金計劃(Group Pension Plan，GPP)，面向高收入群體的自主投資性個人養(yǎng)老金計劃(Self-invested Personal Pensions，SIPPs)，這種投資性養(yǎng)老金計劃是專為那些希望通過處理和轉(zhuǎn)換投資來管理自己養(yǎng)老金的人設(shè)計的。1999年還推出了個人儲蓄賬戶(Individual Savings Accounts，ISAs)，經(jīng)過20多年發(fā)展，ISA已經(jīng)成為英國個人養(yǎng)老金中一個重要的代表類型。(19)中國證券投資基金業(yè)協(xié)會：《個人養(yǎng)老金：理論基礎(chǔ)、國際經(jīng)驗與中國探索》，第382頁。

在加拿大，個人養(yǎng)老金指“個人自愿養(yǎng)老儲蓄計劃”，該計劃主要指兩個不同的個人稅收優(yōu)惠養(yǎng)老儲蓄賬戶，一個是注冊養(yǎng)老金儲蓄計劃(Registered Retirement Saving Plan，RRSP)。另一個是免稅儲蓄賬戶(Tax-Free Saving Account，TFSA)，投資者根據(jù)自己的收入情況，在銀行、信用合作社、信托公司、保險公司或基金公司開設(shè)賬戶或創(chuàng)建一個自主管理的注冊養(yǎng)老金計劃，并在稅務(wù)部門進行注冊登記，從而享受稅收優(yōu)惠。RRSP是一個養(yǎng)老金儲蓄賬戶，主要用于退休后養(yǎng)老，但在購房或用于學(xué)習(xí)時可臨時領(lǐng)取。TFSA用途較廣，賬戶的資金可以用于抵押、緊急支出等用途。兩個計劃在投資、繳費上的規(guī)定基本相同，但在享受稅收優(yōu)惠、繳費額度和領(lǐng)取方式等方面有一定的不同。本文選取美國的羅斯IRA，英國的ISA和加拿大的TFSA進行對比(詳見表2)。

表2 Roth IRA、ISA和TFSA制度設(shè)計對比

2．稅收優(yōu)惠制度復(fù)合化

從美國、英國和加拿大的實踐看，EET和TEE是兩種最為典型的稅收優(yōu)惠模式。在恒定的回報率和稅率下，EET和TEE在算術(shù)上是等價的。(21)James Pierlot，Alexandre Laurin，“Pooled Registered Pension Plans：Pension Saviour-Or a New Tax on the Poor？”，C.D. HOWE Institute，2015.但是，根據(jù)收入水平和收入來源的不同，實際的稅負會有所不同。美國傳統(tǒng)IRA是稅前一定額度的收入投入賬戶，即給予滿足條件的個人一定年度稅前扣除額度，投資獲得的收益享受延期納稅，到法定領(lǐng)取年齡時才需要繳納所得稅，這種優(yōu)惠模式，被稱為EET模式。羅斯IRA則為稅后收入投入賬戶，繳費時收稅，投資收益和領(lǐng)取時享受免稅待遇，即TEE模式。在研究傳統(tǒng)IRA和羅斯IRA的未來價值上，有學(xué)者認為羅斯IRA產(chǎn)生的期貨價值高于傳統(tǒng)IRA，且提供的未來儲蓄會高于傳統(tǒng)IRA。(22)Beshears John Leonard，Choi James J.，Laibson David I.，Madrian Brigitte，“Does front-loading taxation increase savings？Evidence from Roth 401(k)introductions”，Journal of Public Economics，Vol.151，2017，pp.84-95.但是，工作和退休期間的稅率會影響投資者的選擇。對于許多中等收入的個人來說，傳統(tǒng)IRA是一個更好的選擇，因為他們希望最大化一生的總實際消費，而不是退休消費。(23)Timothy Manuel，Lee Tangedahl，Kent Swift，“The impact of the Tax Cut and Jobs Act on IRA choice for moderate income investors”，F(xiàn)inancial Services Review，2018，Vol.27，pp.345-365.

英國的個人養(yǎng)老金稅收優(yōu)惠主要也是EET和TEE模式并存。一般情況下，個人繳費可以立即獲得基礎(chǔ)稅率(20%)的稅收減免，但在特定情況下，如果個人收入高，則要適用更高的稅率(40%)。加拿大的RRSP稅收政策采用EET模式，納稅人在繳費階段和投資階段免稅，領(lǐng)取階段征稅。賬戶中的投資收益不列入當(dāng)年應(yīng)稅收入范圍。在最后領(lǐng)取時，按照家庭收入總額來核算納稅，這種模式，對于低收入家庭來說甚至不用繳稅，最終達到減稅和延稅功能。另外，加拿大TSFA允許設(shè)立多個賬戶，在稅收上適用TEE模式，即參與人以稅后的收入存入賬戶，領(lǐng)取時無論時本金還是投資收益、資本利得都不繳稅。

3．風(fēng)險管控機制完善化

除了享受稅收優(yōu)惠激勵外，個人養(yǎng)老金對于參與者來說最大的吸引力在于通過投資來增加收入。從美國的實踐看，個人養(yǎng)老金的投資是寬松且包容的，以美國IRA為例，《美國國內(nèi)收入法》對IRA投資的范圍并沒有一個白名單，只有限制性的規(guī)定，也就是“非限即入”的規(guī)制。但是由于金融產(chǎn)品日趨復(fù)雜，美國政府也在逐漸加強對個人養(yǎng)老金投資的管控力度。例如美國政府規(guī)定，IRA賬戶不得投資人壽保險合同和收藏品，也不得有禁止性交易行為。一旦有違反，則賬戶的稅收優(yōu)惠地位就會被取消。(24)Charles A. Jeszeck，James R. McTigue Jr.，“Retirement Security：Improved Guidance Could Help Account Owners Understand the Risks of Investing in Unconventional Assets”，Government Accountability Office，2016相對美國，加拿大的個人養(yǎng)老金投資選擇較為自由，公募基金、股票、債券、年金保險產(chǎn)品等都可以選擇，自己可以選擇銀行提供的產(chǎn)品，也可以直接投資股票。在英國，以自主投資型個人養(yǎng)老金計劃(SIPPs)為例，允許投資的資產(chǎn)包括：(1)單位信托；(2)政府債券；(3)基金；(4)可交易的養(yǎng)老保險單；(5)某些國內(nèi)儲蓄與投資產(chǎn)品；(6)銀行或建房互助會儲蓄存款等等。(25)中國證券投資基金業(yè)協(xié)會：《個人養(yǎng)老金：理論基礎(chǔ)、國際經(jīng)驗與中國探索》，第356頁。

在部門協(xié)作和分工方面，美國個人養(yǎng)老金的監(jiān)管部門主要是財政部下設(shè)的國稅局(IRS)和勞工部。IRS主要對稅收政策進行監(jiān)管。美國是以個人報稅為主納稅系統(tǒng)，IRS必須對個人養(yǎng)老金的存入、支取、轉(zhuǎn)滾存進行監(jiān)管。還要對個人養(yǎng)老金的受托人和托管人的資格進行審批。勞工部則主要對養(yǎng)老金的計劃發(fā)起人、受托人和投資顧問的誠信進行監(jiān)督。加拿大的聯(lián)邦政府和州政府分別對各自管轄范圍進行監(jiān)管，由于各州的監(jiān)管者不同，因此比較復(fù)雜。英國的監(jiān)管機構(gòu)包括就業(yè)與養(yǎng)老金部(DWP)、稅務(wù)與海關(guān)總署(HMRC)、養(yǎng)老金監(jiān)管局(TPR)、金融市場行為監(jiān)管局(FCA)、審謹慎監(jiān)督局(PRA)等7個部門，這些部門間有較為詳細的分工協(xié)作機制。

(二)美、英、加個人養(yǎng)老金制度實施成效

個人養(yǎng)老金在個人家庭的資產(chǎn)負債表中，占據(jù)了重要的位置，2021年IRA資產(chǎn)在美國家庭金融資產(chǎn)的占比達到了12.2%，高于20年前的8%，可以說個人養(yǎng)老金發(fā)揮了鼓勵人們儲蓄的重要作用。(26)Sarah Holden，Daniel Schrass，“The Role of IRAs in US Households’ Saving for Retirement(2020)”，ICI Research Perspective，2021，1-39.

1.參與人數(shù)和資金規(guī)模逐年遞增

截至2019年6月，美國投資公司協(xié)會(Investment Company Institute，ICI)估計有4790萬美國家庭(約占總家庭數(shù)37%)擁有個人退休賬戶。其中，約有3680萬家庭擁有傳統(tǒng)IRA，有2630萬戶家庭擁有羅斯IRA，860萬美國家庭擁有其他3個類型的IRA。可見，IRA已經(jīng)成為美國家庭的重要儲蓄工具，特別是那些不被年金制度覆蓋的人群。從賬戶資產(chǎn)規(guī)模看，IRA賬戶中的總資產(chǎn)從1996年的1.4萬億美元增加至13.2萬億美元(截至2021年6月)，占美國退休人口持有資產(chǎn)總量的35%，平均每年增長10%，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)中以共同基金為主，其他資產(chǎn)分布主要包括股票、債券、封閉式基金等(參見圖1)。(27)Sarah Holden，Daniel Schrass，“The Role of IRAs in US Households’ Saving for Retirement(2020)”，ICI Research Perspective，2021，1-39.2020年，加拿大RRSP的繳費人數(shù)達到620萬人，繳費收入達到501億加元，與前一年相比，繳費增長了13.1%，參與人數(shù)增加了5%。(28)數(shù)據(jù)來自加拿大統(tǒng)計局官方網(wǎng)站。https：//www150.statcan.gc.ca/n1/daily-quotidien/220401/dq220401a-eng.htm.加拿大65.2%的家庭選擇個人養(yǎng)老金中的一種，從年齡分布看，35—54歲家庭更傾向RRSP繳費，35以下和55歲以上的家庭更傾向于選擇TFSA。從收入分布看，收入高的家庭通常選擇RRSP，低收入家庭更傾向于TFSA。(29)數(shù)據(jù)來自加拿大統(tǒng)計局官方網(wǎng)站。https：//www12.statcan.gc.ca/census-recensement/2016/as-sa/98-200-x/2016013/98-200-x2016013-eng.cfm.

圖1 IRA賬戶資產(chǎn)分布(單位：10億美元)

2．較高的投資回報壯大了資本市場

在2007—2009年全球金融危機之后的經(jīng)濟復(fù)蘇期間，個人養(yǎng)老金的繳費和轉(zhuǎn)滾存一直沒有中斷，個人賬戶中的貨幣增加了資金積累，壯大了這些國家的資本市場?？梢哉f個人養(yǎng)老金的資產(chǎn)很大程度上是跟隨股票市場走勢而變動的，股票和股票型基金是個人養(yǎng)老金投資的最大領(lǐng)域。2018年底，美國傳統(tǒng)IRA的所有者中，74%的資產(chǎn)是投資于股票市場，大部分通過共同基金的形式實現(xiàn)。其中，股票和股票基金占到總資產(chǎn)的51.1%，其次是占比為24.6%的平衡基金，17.5%是債券和債券基金，6.3%是貨幣市場基金。(31)Sarah Holden，Daniel Schrass，“The Role of IRAs in US Households’ Saving for Retirement(2020)”，ICI Research Perspective，2021，1-39.按照美國投資協(xié)會的數(shù)據(jù)整理，傳統(tǒng)IRA的最近15年、10年和5年年化復(fù)合收益率分別為5.5%、8.7%和15.8%，相同時期的“標普500”年化復(fù)合收益率分別為2.3%、5.4%和13%。由此可見IRA體現(xiàn)了較好的保值增值效果。(32)中國證券投資基金業(yè)協(xié)會：《個人養(yǎng)老金：理論基礎(chǔ)、國際經(jīng)驗與中國探索》，北京：中國金融出版社，2018年，第353頁。加拿大的RRSP資金一般投向定期存款、國家儲蓄債券、信托產(chǎn)品、股票、債券、公募基金和年金產(chǎn)品等。

3.退休人員個人收入得到提高

雖然個人養(yǎng)老金只是公共養(yǎng)老金的補充，但作為退休后財富積累的載體，個人養(yǎng)老金正成為退休收入的重要來源。(33)John Sabelhaus，Senior Economist，Daniel Schrass，“The Evolving Role of IRAs in U.S. Retirement Planning”，Investment Company Institute，2009，15(3).以美國60—69歲投資者的傳統(tǒng)IRA賬戶余額來看，在2010年底至2018年底期間普遍出現(xiàn)增長。2018年底，這一群體的平均IRA余額為171290美元，比2010年底的平均余額82780美元增加了88510美元(參見圖2)，2018年相比2017年降低的主要原因是投資人陸續(xù)進入領(lǐng)取資金的年齡。根據(jù)調(diào)查顯示，退休人群中41%的所有者領(lǐng)取個人養(yǎng)老金主要用于支付生活費用，36%的所有者用來繼續(xù)投資或存入另一個賬戶，16%的人用于購買或修繕房屋，從這些資金的使用用途看，個人養(yǎng)老金增強了老年人的購買力，發(fā)揮了很好的補充保障作用。(34)Sarah Holden，Daniel Schrass，“The Role of IRAs in US Households’ Saving for Retirement(2020)”，ICI Research Perspective，2021，1-39.

圖2 傳統(tǒng)IRA60～69歲投資者賬戶余額(單位：美元)

(三)新階段個人養(yǎng)老金存在的問題

近年來，以美國的IRA為例，個人養(yǎng)老金制度出現(xiàn)了一些新問題。盡管我國個人養(yǎng)老金剛剛起步，但這些問題應(yīng)當(dāng)引起我國重視，在完善制度時加以考慮。

1.目的異化風(fēng)險增加

2016年美國審計署的研究報告指出，每年享受稅收優(yōu)惠的退休儲蓄賬戶導(dǎo)致大約1000億美元的稅收收入被延遲(包括IRA和401(k))。(36)Charles A. Jeszeck，James R. McTigue Jr.，“Retirement Security：Improved Guidance Could Help Account Owners Understand the Risks of Investing in Unconventional Assets”，Government Accountability Office，2016美國傳統(tǒng)IRA的數(shù)據(jù)表明，49.6%的參與者都繳納了法律允許的最大金額。在2018年度，在18—69歲的參與人中，52.5%的人繳費超過了5500美元，其中多達27.1%的人繳納了最大限額6500美元；繳納2000美元以下的占26.5%，其他金額占比則很少?？梢姶蟛糠秩硕枷硎芰俗罡呦揞~的稅收優(yōu)惠。由于允許50歲以上的人群可以補繳，2003年的數(shù)據(jù)顯示，41%的人補繳了存款，一定程度上也有避稅的動機。(37)Beshears John Leonard，Choi James J.，Laibson David I.，Madrian Brigitte，“Does front-loading taxation increase savings？Evidence from Roth 401(k)introductions”，Journal of Public Economics，Vol.151，2017，pp.84-95.在ICI的分析報告中，26—69歲的傳統(tǒng)IRA投資者中，80.1%的賬戶在2011—2018年間沒有任何稅收貢獻，個人養(yǎng)老金正在成為富人避稅的工具。(38)The IRA Investor Profile：Traditional IRA Investors’ Activity(2010-2018)，ICI Research Perspective，2021

2.金融安全風(fēng)險增加

個人養(yǎng)老金的投資一般是交給銀行或指定的金融機構(gòu)管理，但是越來越多的個人對投資感興趣，甚至發(fā)展為一種“自我指導(dǎo)(Self-Directed)”的個人投資計劃，脫離了為養(yǎng)老而儲蓄的初衷。(39)Kathryn Kennedy，“The Perils of Self-Directed IRAs”，Marquette Benefits and Social Welfare Law Review，2020，Vol.22，Issue1，pp.1-84.伴隨金融市場的發(fā)展，不少的“非常規(guī)資產(chǎn)”交易不容易被監(jiān)管，例如房地產(chǎn)、貴金屬、私募股權(quán)和虛擬貨幣等非公開交易的產(chǎn)品，個人養(yǎng)老金有可能參與了這些交易。2016年美國審計署(GAO)的報告，要求美國IRA賬戶的受托人或托管人必須報告這些信息。因為投資“非常規(guī)資產(chǎn)”時存在資金用途的變相獲益，這種投資是被禁止的，例如購買度假屋用于出租。如果存在上述違規(guī)行為，銀行受托人等交易各方將被征收15%—100%的消費稅，嚴重時會導(dǎo)致個人的IRA的稅收優(yōu)惠地位永久喪失。(40)Kelli Click，“Are Financial Advisors Bullish on Alternative Investments as Part of IRAs and Retirement Assets？”，F(xiàn)ORBES，2018.

3.社會公平風(fēng)險增加

研究發(fā)現(xiàn)，美國22—35歲的成年人中只有20%擁有個人養(yǎng)老金賬戶，而45～54歲中47%的人擁有個人養(yǎng)老金賬戶，已婚家庭比單身家庭更傾向參與IRA。(41)Ghilarducci T.，Saad-Lessler J.，Bahn K，“Are U.S. workers ready for retirement？：Trends in plan sponsorship，participation，and preparedness”，Journal of Pension Benefits，2015，Vol.12，pp.25-39.學(xué)歷與擁有個人養(yǎng)老金賬戶之間呈現(xiàn)正相關(guān)關(guān)系，高學(xué)歷的人擁有更多的個人養(yǎng)老金賬戶。男性IRA賬戶的余額比女性要高。(42)Farrell J.，Shoag D，“Asset management in public DB and non-DB Pension Plans”，Journal of Pension Economics &Finance，2016，Vol.15，Issue4，pp.379-406.從家庭的收入看，高收入家庭中，60%的家庭都擁有個人養(yǎng)老金賬戶；中等收入家庭中，48%擁有個人養(yǎng)老金賬戶；低收入家庭中只有25%擁有個人養(yǎng)老金賬戶，且凈資產(chǎn)較高的家庭擁有“羅斯IRA”的相對更多。(43)Yao R.，Cheng G，“Millennials’ Retirement Saving Behavior：Account Ownership and Balance”，F(xiàn)amily and Consumer Sciences Research Journal，2017，Vol.46，Issue2，pp.110-128.與37%的白人家庭相比，大約62%的黑人家庭和69%的拉丁裔家庭沒有任何個人養(yǎng)老金賬戶。(44)Smith H.，F(xiàn)inke M.，Huston S，“The influence of financial sophistication and financial planners on Roth IRA ownership”，Journal of Financial Service Professionals，2012，Vol.66，Issue4，pp.69-81.這些研究數(shù)據(jù)表明，美國低收入和少數(shù)族群要享受個人養(yǎng)老金制度的福利仍有困難。

四、我國個人養(yǎng)老金制度設(shè)計優(yōu)化建議

個人養(yǎng)老金制度設(shè)計的初衷是為了彌補個人的短視，平滑個人一生的收入，并發(fā)揮金融市場的杠桿作用，增加老年人的收入，推動我國從“儲蓄養(yǎng)老”向“投資養(yǎng)老”轉(zhuǎn)型。(45)董克用、施文凱：《加快建設(shè)中國特色第三支柱個人養(yǎng)老金制度：理論探討與政策選擇》，《社會保障研究》2020年第2期。作為一種新的補充型養(yǎng)老保障制度，我國個人養(yǎng)老金制度有待繼續(xù)完善，需從西方國家正反兩方面的經(jīng)驗中總結(jié)出適合我國國情的政策和措施，主要包括以下三個方面。

(一)提升個人養(yǎng)老金的參與動力

稅收優(yōu)惠是鼓勵人們開設(shè)個人養(yǎng)老金賬戶最直接的激勵措施。以美國和加拿大的制度設(shè)計看，美國的傳統(tǒng)IRA、加拿大的RRSP都是EET模式，這種模式在繳費環(huán)節(jié)享受稅收優(yōu)惠，領(lǐng)取時繳費。這種模式對中高收入人群具有很大吸引力，但對于低收入人群而言，收入達不到繳稅門檻，即便開設(shè)個人養(yǎng)老金賬戶，享受稅收優(yōu)惠也沒有實際意義，因此該稅收優(yōu)惠模式缺乏吸引力。對于這種情況，稅后繳費的TEE模式更具有吸引力。這種模式下，投資收益和領(lǐng)取都免稅，對于一開始收入就不到起征點的人群而言，相當(dāng)于全程免稅，這種激勵更為有效。以加拿大的實踐情況看，年收入在8萬加元的人群多參與RRSP，年收入在4萬加元的人群參加TFSA的比重更大，再加上TFSA提款靈活、便捷性強等優(yōu)點，參加的人數(shù)最多。(46)董克用、張棟：《公共養(yǎng)老金和私人養(yǎng)老金：制度分野、國際經(jīng)驗與啟示》，《清華金融評論》2017年第1期。

目前，我國個人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠屬于EET模式。按照個稅遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險實施的經(jīng)驗看，中低收入群體在TEE模式承擔(dān)個人稅收的總負擔(dān)更低，而中高收入人群則是在EET模式下承擔(dān)更低的個人稅收負擔(dān)。(47)席毓、孫玉棟：《第三支柱養(yǎng)老保險稅優(yōu)模式探討——基于TEE模式和EET模式的對比研究》，《經(jīng)濟問題探索》2020年第1期。因此建議待制度推行一段時期后，增設(shè)TEE稅收優(yōu)惠模式，讓參與者自主選擇稅收優(yōu)惠模式，從而達到激勵不同收入人群參與個人養(yǎng)老金計劃的作用。

(二)加強管控降低投資風(fēng)險

個人養(yǎng)老金的投資完全隨行就市，為了抵御投資風(fēng)險，應(yīng)盡快建立更加詳細的管控政策。建議參照《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》盡快建立《個人養(yǎng)老金投資管理辦法》。首先，在個人養(yǎng)老金可投資的金融產(chǎn)品準入方面，應(yīng)該設(shè)置更高的安全門檻，對于風(fēng)險較高的產(chǎn)品，投資配置的比例應(yīng)有一定的限制。例如美國IRA賬戶資產(chǎn)配置中，共同基金、個人股票投資、壽險公司年金產(chǎn)品、銀行存款、個人購買債券可以根據(jù)自己的職業(yè)、收入和年齡等不同要素通過職業(yè)經(jīng)紀人進行個性搭配，確保了資金的最大收益。(48)邱薇、劉李杰：《美國第三支柱養(yǎng)老金個人退休賬戶(IRA)計劃管理運作及借鑒》，《清華金融評論》2014年第8期。其次，在資金運營管理方面，讓個人擁有更多、更靈活的選擇權(quán)。美國的IRA主要采取信托型管理模式，信托模式具有資金安全隔離、運作透明、操作靈活、監(jiān)管嚴格的優(yōu)勢。早期的投資者選擇在銀行開設(shè)賬戶，主要投資銀行存款等低風(fēng)險的產(chǎn)品，但隨著全球經(jīng)濟快速增長和資本市場的成熟，信托模式成為大多投資者的首選。最后，在信息平臺建設(shè)方面應(yīng)提高金融產(chǎn)品信息的透明度，將產(chǎn)品的獲益信息進行共享。

(三)推動賬戶種類多元化

盡管我國個人養(yǎng)老金剛剛起步，但從三國的實踐經(jīng)驗可以看出，通過漸進式的改革，不斷增加和細化個人養(yǎng)老金的賬戶種類，可以引導(dǎo)不同收入群體選擇最適合自己的個人養(yǎng)老金賬戶，對工作流動性強、收入不穩(wěn)定人群具有更重要的意義。例如美國的IRA制度中，除了兩種主要類型外，還有三類賬戶提供給特殊人群，促進了不同人群都能享受個人養(yǎng)老金制度帶來的福利。此外，IRA繳費中設(shè)置了“補繳”存款，目的是為在制度實行時已經(jīng)步入50歲的人群提供更多繳費，增加賬戶的總額。這種制度設(shè)計為我國當(dāng)下臨近退休的個人提供了參與機會，促進了機會公平。此外，在打通“三支柱”之間的聯(lián)系方面，美國《經(jīng)濟增長和稅收減免協(xié)調(diào)法案》還放松了第二支柱和第三支柱之間的資金流動的限制，讓年金制度里的資金充實到個人養(yǎng)老金中，投資者可以通過轉(zhuǎn)滾存的方式留存稅收優(yōu)惠，為勞動要素的自由流動提供社會保障制度支持，實現(xiàn)養(yǎng)老金去職業(yè)化的目標。(49)史良育：《美國個人退休賬戶發(fā)展研究》，《保險職業(yè)學(xué)院學(xué)報》2020年第6期。這樣的規(guī)制不僅能迅速壯大第三支柱，同時還能減少因工作變化造成的福利損失。

我國個人養(yǎng)老金的建立有利于補齊“三支柱”的短板，完善多層次的養(yǎng)老保障體系，引導(dǎo)個人提前為老年生活進行謀劃，增加未來抵御風(fēng)險的經(jīng)濟能力，還可以調(diào)動民間儲蓄為金融市場提供長期穩(wěn)定的資金來服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展需要。從上述美國、英國和加拿大個人養(yǎng)老金的實踐看出，個人養(yǎng)老金涉及稅收、金融和社會保障問題，是一個系統(tǒng)工程，需要用整體觀的視角去進行制度設(shè)計。筆者相信，隨著不斷細化賬戶類型，推出多樣化的稅收優(yōu)惠和不斷完善投資管控措施，個人養(yǎng)老金制度必然能實現(xiàn)政策預(yù)期。