戚國(guó)偉 雷雯 史莉莉

[摘要]在國(guó)家審計(jì)體制調(diào)整和高校院校治理改革疊加進(jìn)程中，高校內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新形勢(shì)、迎接新變化，準(zhǔn)確把握自身定位，積極發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，探索實(shí)施與管理重心下沉、校院權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整相配套的審計(jì)工作體系，推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)向戰(zhàn)略審計(jì)、績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)型，一體化推進(jìn)揭示問題、評(píng)估績(jī)效、防范風(fēng)險(xiǎn)和促進(jìn)發(fā)展，提升高校核心辦學(xué)資源要素有序分配和使用效益，監(jiān)督保障改革舉措全鏈條閉環(huán)管理，更好地促進(jìn)高校目標(biāo)達(dá)成。

[關(guān)鍵詞]高校 ? 內(nèi)部審計(jì) ? 院校治理

國(guó)家“雙一流”建設(shè)加快推進(jìn)和高校內(nèi)涵式

發(fā)展需求共同推動(dòng)下，高校治理結(jié)構(gòu)不斷變革，校院兩級(jí)權(quán)責(zé)關(guān)系調(diào)整演變。內(nèi)部審計(jì)作為監(jiān)督體系的重要構(gòu)成部分，在高校防范管理風(fēng)險(xiǎn)、提升效益和價(jià)值方面一直發(fā)揮著積極作用。在高校治理轉(zhuǎn)型和責(zé)任體系重構(gòu)的新格局下，面對(duì)提升內(nèi)部治理、完善制度建設(shè)、實(shí)現(xiàn)內(nèi)涵發(fā)展的新要求，高校內(nèi)部審計(jì)工作必須迎接新的時(shí)代挑戰(zhàn)。

一、高校內(nèi)部審計(jì)面臨的新形勢(shì)

（一）國(guó)家和上級(jí)管理部門對(duì)高校內(nèi)部審計(jì)提出新期待

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和審計(jì)理論實(shí)踐的深化，高校內(nèi)部審計(jì)工作的內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生了較大改變。2018年，中央審計(jì)委員會(huì)成立。同年，審計(jì)署頒布《審計(jì)署關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，對(duì)內(nèi)部審計(jì)職能職責(zé)、工作方式等進(jìn)行了規(guī)定。2020年，教育部發(fā)布《教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱2020年《規(guī)定》），對(duì)教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)職能職責(zé)定位、職責(zé)范疇做出規(guī)定：教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)“是指對(duì)本單位及所屬單位財(cái)政財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理等實(shí)施獨(dú)立、客觀的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和建議，以促進(jìn)單位完善治理、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的活動(dòng)”。同時(shí)對(duì)加強(qiáng)黨組織對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)、健全相關(guān)工作機(jī)制提出了明確要求。

在既有的“監(jiān)督、評(píng)價(jià)”職責(zé)基礎(chǔ)上，近年來一系列審計(jì)體制改革把審計(jì)的“建議”職能擺在了更加突出的位置。其中，“監(jiān)督”是指內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)依規(guī)對(duì)所屬單位管理和業(yè)務(wù)開展監(jiān)督和檢查，以揭示問題；“評(píng)價(jià)”是指通過審計(jì)檢查，對(duì)所屬單位落實(shí)政策、施行規(guī)劃、內(nèi)部管理和經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)等履責(zé)情況做出評(píng)價(jià)；“建議”則強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)既要揭示問題，也要推動(dòng)解決問題，善于針對(duì)問題提出改進(jìn)機(jī)制、完善管理的建議，推動(dòng)標(biāo)本兼治。

（二）高校院校治理改革對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出新要求

高等教育新時(shí)代發(fā)展戰(zhàn)略對(duì)高校資源配置效益和管理服務(wù)效能提出了更高要求。隨著現(xiàn)代大學(xué)制度理念的深化，高校內(nèi)部治理體系改革的探索實(shí)踐取得諸多進(jìn)展。很多高校逐漸從傳統(tǒng)的事業(yè)單位科層制管理模式向內(nèi)部管理變革轉(zhuǎn)型，按照大學(xué)辦學(xué)規(guī)律，推動(dòng)管理重心下移，在人、財(cái)、物方面有序賦予二級(jí)學(xué)院相應(yīng)的管理權(quán)責(zé)，引導(dǎo)二級(jí)學(xué)院從大學(xué)原有架構(gòu)下的生產(chǎn)、執(zhí)行單位，逐漸轉(zhuǎn)變成為具有更多自主權(quán)的辦學(xué)實(shí)體，以調(diào)動(dòng)激發(fā)二級(jí)學(xué)院的主動(dòng)性和積極性，即所謂“學(xué)院實(shí)體化”改革或“院為實(shí)體”改革。

這項(xiàng)改革的關(guān)鍵是處理好“放”“管”“接”。當(dāng)核心辦學(xué)要素和資金資源的自主支配權(quán)真正在二級(jí)學(xué)院得以一定程度的下放，隨之而來的就是學(xué)院權(quán)力規(guī)制以及責(zé)任體系重構(gòu)的問題，即校院兩級(jí)權(quán)責(zé)如何有序分配、大學(xué)對(duì)二級(jí)學(xué)院的管理監(jiān)督應(yīng)當(dāng)如何有效進(jìn)行，避免陷入“一管就死、一放就亂”的困境。其背后的價(jià)值邏輯，是在應(yīng)放盡放、放管相濟(jì)的基礎(chǔ)上，引導(dǎo)支持和保障二級(jí)學(xué)院真正把下放資源“接得住、用得好”，實(shí)現(xiàn)“院為實(shí)體”改革的初衷。這既需要二級(jí)學(xué)院自身治理體系的完善和治理能力的提升，也需要大學(xué)配套相應(yīng)的評(píng)價(jià)考核、監(jiān)督監(jiān)管制度加以保障，以目標(biāo)管理和發(fā)展評(píng)估為抓手，加強(qiáng)資源配置的規(guī)劃統(tǒng)籌、使用監(jiān)督和效益評(píng)估，強(qiáng)化院系責(zé)任，確保權(quán)、責(zé)、利、效相統(tǒng)一。

在高校院校治理改革的背景下，新時(shí)期的內(nèi)部審計(jì)作為單位規(guī)范權(quán)力運(yùn)行、促進(jìn)合規(guī)效益的重要手段，應(yīng)當(dāng)適應(yīng)新的變化格局，優(yōu)化工作機(jī)制，改進(jìn)工作方式，科學(xué)設(shè)計(jì)與學(xué)院實(shí)體化改革相配套的內(nèi)部審計(jì)工作體系，更好促進(jìn)二級(jí)學(xué)院形成決策科學(xué)、執(zhí)行有力、監(jiān)督有效的治理體系，促進(jìn)教學(xué)科研效益提升，促進(jìn)二級(jí)學(xué)院發(fā)展目標(biāo)和大學(xué)整體發(fā)展戰(zhàn)略的達(dá)成。

二、改革背景下高校內(nèi)部審計(jì)面臨的挑戰(zhàn)

（一）應(yīng)對(duì)新形勢(shì)的內(nèi)審工作機(jī)制相對(duì)滯后

在校院兩級(jí)治理改革背景下，針對(duì)二級(jí)教學(xué)科研單位管理體制特點(diǎn)的具體內(nèi)部審計(jì)制度還相對(duì)粗放，操作性不強(qiáng)。對(duì)二級(jí)學(xué)院履行職責(zé)評(píng)價(jià)的指標(biāo)體系比較籠統(tǒng)，責(zé)任界定不夠清晰。在原有體制下，對(duì)高校二級(jí)學(xué)院的內(nèi)部審計(jì)主要依托領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)進(jìn)行，在實(shí)踐中具體有以下三個(gè)方面的問題：一是審計(jì)過程性功能連續(xù)性不夠。在審計(jì)時(shí)點(diǎn)上，領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)一般在干部屆滿或者選任調(diào)整等時(shí)機(jī)予以安排，缺乏對(duì)任職期間履職情況的中間控制。二是審計(jì)介入方式相對(duì)被動(dòng)。離任經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目一般是由組織人事部門或紀(jì)檢監(jiān)察部門先提出需求，內(nèi)部審計(jì)要按照干部管理部門的委托跟進(jìn)配合承擔(dān)，在實(shí)際工作中往往造成高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)缺乏主動(dòng)性，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)邊緣化，不利于其專業(yè)作用發(fā)揮。三是審計(jì)范圍相對(duì)狹窄。領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)偏重經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)領(lǐng)域，在內(nèi)部控制審計(jì)、績(jī)效審計(jì)和管理審計(jì)方面雖然有所涵蓋但是參與比重不足，存在有“形”而無“實(shí)”的情況，難以保證對(duì)治理體系和政策落實(shí)情況的深入跟蹤評(píng)價(jià)。

（二）傳統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)方式手段力有不逮

近年來，國(guó)家重視加強(qiáng)科技創(chuàng)新，頒布了一系列政策，加大了資金投入，同時(shí)也對(duì)資金績(jī)效高度期待，因此審計(jì)范圍的拓展勢(shì)在必行，這給內(nèi)部審計(jì)帶來了新挑戰(zhàn)。教育部2020年《規(guī)定》第二十條對(duì)于拓展教育系統(tǒng)內(nèi)部審計(jì)職責(zé)范疇進(jìn)一步做出明確，要求對(duì)“貫徹落實(shí)國(guó)家重大政策措施情況”“發(fā)展規(guī)劃、戰(zhàn)略決策、重大措施和年度業(yè)務(wù)計(jì)劃執(zhí)行情況”以及“辦學(xué)、科研、后勤保障等主要業(yè)務(wù)活動(dòng)的管理和效益情況”等進(jìn)行審計(jì)。

高校內(nèi)部審計(jì)在傳統(tǒng)上主要通過檢查二級(jí)單位財(cái)務(wù)、收支、預(yù)算、資產(chǎn)等管理情況，對(duì)單位履行經(jīng)濟(jì)職責(zé)情況做出評(píng)價(jià)，查閱財(cái)務(wù)賬本、會(huì)計(jì)憑證等原始資料是最常采用的方式。如今面對(duì)高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、權(quán)責(zé)分配體系的新變化，以及管理和業(yè)務(wù)的日趨復(fù)雜化，原有的單一查賬的方法將無法實(shí)現(xiàn)對(duì)審計(jì)對(duì)象的全面考核和有效評(píng)價(jià)。在跟蹤審計(jì)重大項(xiàng)目、科技創(chuàng)新政策實(shí)施方面，尚缺乏有效的手段和方式。對(duì)高校內(nèi)部機(jī)構(gòu)和下屬單位戰(zhàn)略決策、執(zhí)行進(jìn)度、實(shí)際效果等情況的檢視上，更是缺少行之有效的配套審計(jì)規(guī)則指導(dǎo)和具體作業(yè)規(guī)范。另外，運(yùn)用大數(shù)據(jù)核驗(yàn)分析、實(shí)時(shí)監(jiān)督的環(huán)境基礎(chǔ)和操作實(shí)踐均存在欠缺，與當(dāng)前審計(jì)改革導(dǎo)向和科技強(qiáng)審的要求相比還存在一定的差距。

（三）高校內(nèi)部審計(jì)工作的實(shí)效性有待提升

審而不改、審而不用是高校內(nèi)審工作的常見痛點(diǎn)，突出體現(xiàn)在審計(jì)結(jié)果公開不夠，問題整改和責(zé)任追究落實(shí)不到位，審計(jì)“回頭看”未能有效開展等。還有一些高校審計(jì)結(jié)果未得到充分運(yùn)用，審計(jì)結(jié)果并未真正納入領(lǐng)導(dǎo)人員選任和管理監(jiān)督鏈條中。

審計(jì)在監(jiān)督治理體系中如何與其他類別的監(jiān)督更好地貫通協(xié)作，也是備受關(guān)注的問題。實(shí)際上，很多高校曾采用紀(jì)監(jiān)審合署辦公的工作機(jī)制，有的高?，F(xiàn)在仍在延續(xù)中。后來，隨著辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大和監(jiān)督業(yè)務(wù)的逐漸分化，高校紀(jì)檢監(jiān)察和審計(jì)才更多走向獨(dú)立設(shè)置。尤其近年國(guó)家推行紀(jì)檢監(jiān)察體制改革，高校普遍加強(qiáng)了紀(jì)檢監(jiān)察工作配置，推行內(nèi)部巡視巡察制度，高校的監(jiān)督全覆蓋得到歷史性加強(qiáng)。雖然高校內(nèi)各類監(jiān)督主體普遍認(rèn)為應(yīng)發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)、加強(qiáng)協(xié)同貫通、形成監(jiān)督保障合力，但是出于制度慣性、條塊分割、領(lǐng)導(dǎo)分工等原因，高校各類監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)依然面臨不少現(xiàn)實(shí)問題需要解決。在一些高校，包括內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)的不同監(jiān)督主體，或多或少還存在各自為戰(zhàn)、步調(diào)不一、重復(fù)監(jiān)督、效率不高的情況。

三、關(guān)于完善內(nèi)部審計(jì)工作機(jī)制促進(jìn)院校治理改革的對(duì)策思考

（一）強(qiáng)化定位認(rèn)知，增強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)

新時(shí)期的內(nèi)部審計(jì)既要堅(jiān)持批判性，更要突出建設(shè)性。高校內(nèi)部審計(jì)要從改革發(fā)展全局出發(fā)，在揭示具體問題缺陷的同時(shí)，強(qiáng)化對(duì)體制性問題、結(jié)構(gòu)性問題的分析，提出針對(duì)性建議，更加及時(shí)地幫助被審計(jì)單位識(shí)別和規(guī)避改革進(jìn)程中的決策風(fēng)險(xiǎn)、合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、效率風(fēng)險(xiǎn)。

在組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制上，要加強(qiáng)黨對(duì)高校審計(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)。高?？稍趦?nèi)部審計(jì)有關(guān)原則框架下，將內(nèi)部審計(jì)工作聯(lián)席會(huì)議（或內(nèi)部審計(jì)委員會(huì)）與干部監(jiān)督聯(lián)席會(huì)議、巡視巡察聯(lián)席會(huì)議等機(jī)制更好地融合貫通，優(yōu)化與組織人事部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門的協(xié)作配合，改進(jìn)內(nèi)部審計(jì)啟動(dòng)機(jī)制，科學(xué)合理計(jì)劃年度審計(jì)項(xiàng)目，逐步擴(kuò)大年度審計(jì)、專項(xiàng)審計(jì)和屆中審計(jì)的比例，加強(qiáng)過程性跟蹤評(píng)估。

高校內(nèi)部審計(jì)部門自身也要提高政治站位，著眼單位整體發(fā)展戰(zhàn)略，以維護(hù)公共資金和國(guó)有資產(chǎn)、推進(jìn)單位戰(zhàn)略目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的高度責(zé)任感，把求真務(wù)實(shí)的職業(yè)操守和事業(yè)精神貫穿審計(jì)工作始終，把“監(jiān)督、評(píng)價(jià)、建議”職責(zé)的履行轉(zhuǎn)化為推動(dòng)發(fā)展的實(shí)效，這樣才能真正得到各方支持和認(rèn)可。

（二）聚焦發(fā)展績(jī)效，抓住審計(jì)重點(diǎn)

高校內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)要深刻理解院校治理的邏輯，在配合學(xué)院實(shí)體化改革的實(shí)踐中，綜合考量自身管理體制、權(quán)責(zé)分配和內(nèi)控環(huán)境，合理把握自身審計(jì)資源狀況，科學(xué)找準(zhǔn)發(fā)力點(diǎn)和結(jié)合點(diǎn)。

“重點(diǎn)突出”是審計(jì)工作的重要原則，圍繞院校治理改革及其目標(biāo)，對(duì)于相關(guān)職能部門的內(nèi)部審計(jì)，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注其是否在整體戰(zhàn)略下促進(jìn)資源和權(quán)責(zé)下沉，做到“應(yīng)放盡放”和“放管結(jié)合”，是否為院系充分行使權(quán)責(zé)提供應(yīng)有的支撐和保障。對(duì)于直接承擔(dān)人才培養(yǎng)和科技創(chuàng)新任務(wù)的二級(jí)學(xué)院，內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)聚焦以下方面：一是重點(diǎn)關(guān)注政策落實(shí)和執(zhí)行效益，除常規(guī)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域外，要加大其對(duì)學(xué)校重大部署和科技創(chuàng)新、育人政策實(shí)施情況及績(jī)效產(chǎn)出的監(jiān)督評(píng)價(jià)和過程跟蹤，突出質(zhì)量、貢獻(xiàn)和效益評(píng)估；二是重點(diǎn)關(guān)注管理規(guī)范，包括制度建設(shè)、職責(zé)分工、依規(guī)履職、合規(guī)管理等情況，以及資源分配使用情況；三是重點(diǎn)關(guān)注風(fēng)險(xiǎn)防控，包括內(nèi)控機(jī)制、風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制等情況。需要注意的是，在對(duì)學(xué)院發(fā)展績(jī)效進(jìn)行內(nèi)部審計(jì)時(shí)，必須尊重教學(xué)科研規(guī)律和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)導(dǎo)向，這方面的跟蹤審計(jì)，應(yīng)結(jié)合教育評(píng)價(jià)體系（如學(xué)院發(fā)展評(píng)估/國(guó)際同行評(píng)議）統(tǒng)籌實(shí)施。實(shí)踐中可編制“二級(jí)學(xué)院發(fā)展審計(jì)要點(diǎn)”，制定審計(jì)業(yè)務(wù)流程，明確評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和檢查重點(diǎn)，相關(guān)審計(jì)要點(diǎn)可配套二級(jí)學(xué)院任期目標(biāo)責(zé)任書和院長(zhǎng)權(quán)責(zé)清單，同步完成知情簽署，明確管理責(zé)任。

注重合規(guī)與績(jī)效的平衡，是提升內(nèi)部審計(jì)工作質(zhì)量的題中之義。在單位快速發(fā)展階段，規(guī)則體系往往不成熟不定型，要按照“三個(gè)區(qū)分開來”的原則，區(qū)分責(zé)任界限。針對(duì)審計(jì)對(duì)象普遍性的違規(guī)行為或不規(guī)范行為，應(yīng)加以研判分析，梳理提煉共性問題，揭示體制機(jī)制層面的深層次原因，推動(dòng)揭示問題、規(guī)范管理和促進(jìn)改革，提升高校和二級(jí)學(xué)院規(guī)范治理水平，增進(jìn)核心業(yè)務(wù)產(chǎn)出績(jī)效，為改革發(fā)展提供更有質(zhì)效的審計(jì)監(jiān)督保障。

（三）轉(zhuǎn)變工作方式，促進(jìn)協(xié)調(diào)貫通

內(nèi)部審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。在高校管理改革中，內(nèi)部審計(jì)要和其他監(jiān)督渠道一起自覺融入監(jiān)督整合框架，拓展審計(jì)監(jiān)督的廣度和深度，促進(jìn)整體監(jiān)督效能提升。要準(zhǔn)確把握審計(jì)監(jiān)督與黨內(nèi)監(jiān)督有機(jī)貫通、相互協(xié)調(diào)的原則，加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、巡視巡察、內(nèi)部控制等機(jī)構(gòu)的信息共享、項(xiàng)目統(tǒng)籌、成果共用，避免不必要的監(jiān)督疊加，同時(shí)也減輕被審計(jì)單位重復(fù)迎審迎檢的負(fù)擔(dān)。

加強(qiáng)審計(jì)“后半篇”工作，保證審計(jì)閉環(huán)。推行審計(jì)披露制度、審計(jì)“問題清單”制度、審計(jì)整改跟蹤問效等制度。在整改階段，要善于借助上級(jí)部署的國(guó)家審計(jì)和外部巡視，聯(lián)動(dòng)紀(jì)檢監(jiān)察責(zé)任追究，借力推動(dòng)整改，提升糾治整改的執(zhí)行剛性和落實(shí)效果。針對(duì)審計(jì)力量不足的情況，可按規(guī)定向社會(huì)審計(jì)組織購(gòu)買審計(jì)服務(wù)或采用內(nèi)外結(jié)合的方式，給予解決。要增強(qiáng)信息化建設(shè)，協(xié)力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域內(nèi)部控制集成平臺(tái)或?qū)徲?jì)監(jiān)督平臺(tái)，在審計(jì)實(shí)踐中充分運(yùn)用信息化手段，發(fā)揮大數(shù)據(jù)的靶向支撐作用，提高作業(yè)效率。

建設(shè)高素質(zhì)、專業(yè)化的審計(jì)干部隊(duì)伍，促進(jìn)監(jiān)督力量整合。內(nèi)部審計(jì)人員熟悉了解財(cái)經(jīng)領(lǐng)域業(yè)務(wù)，擅長(zhǎng)調(diào)查處理經(jīng)濟(jì)活動(dòng)及查錯(cuò)糾弊。高校在機(jī)制設(shè)計(jì)上，一方面，繼續(xù)鼓勵(lì)和保障內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)不斷提升自身能力和素質(zhì)，選好備齊具有審計(jì)、財(cái)務(wù)、經(jīng)濟(jì)、管理、法律、工程、信息技術(shù)等專業(yè)知識(shí)以及具有從事財(cái)經(jīng)、審計(jì)等方面工作經(jīng)驗(yàn)和專業(yè)資格的人員，在監(jiān)督貫通中把自身專業(yè)優(yōu)勢(shì)進(jìn)一步發(fā)揮好；另一方面，應(yīng)當(dāng)建立常態(tài)化的工作機(jī)制，推動(dòng)審計(jì)有序配合參與紀(jì)檢監(jiān)察案件查處、巡視巡察等工作，提供力量支持，在與其他監(jiān)督主體協(xié)同工作的實(shí)踐中，拓展視野，融通理念，共同進(jìn)步。

（作者單位：北京大學(xué)深圳研究生院，郵政編碼：518055，電子郵箱：qiguowei@pku.edu.cn）

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