徐艷紅

摘 要：為切實發(fā)揮自治區(qū)土地資源優(yōu)勢，充分挖掘土地資源潛力，全面促進土地資源節(jié)約集約利用，有效激活土地資源資產(chǎn)價值，摸清批而未供、供而未用、閑置土地低效用地等情況，實現(xiàn)自治區(qū)土地審批、供應(yīng)數(shù)據(jù)上圖入庫，支持自治區(qū)“十四五”批而未供、閑置土地大起底消化處置工作，使批供數(shù)據(jù)更加廣泛地應(yīng)用，實現(xiàn)土地全生命周期監(jiān)管，亟需開發(fā)建設(shè)“內(nèi)蒙古自治區(qū)土地市場監(jiān)測分析系統(tǒng)”。本文對此進行了分析研究，以供參考。

關(guān)鍵詞：土地市場；監(jiān)測監(jiān)管；系統(tǒng)建設(shè)

中圖分類號：F301.2? 文獻標識碼：A? 文章編號：1673-260X（2023）05-0018-04

1 引言

土地既是資源也是資本，是經(jīng)濟社會發(fā)展的重要基礎(chǔ)。自治區(qū)黨委書記孫紹騁同志在盟市調(diào)研時指出，要增強節(jié)約意識，不能因為地域遼闊就不珍惜土地資源，每一寸土地都不能浪費。為貫徹落實孫紹騁書記關(guān)于加強土地綜合整治有關(guān)指示要求，為切實發(fā)揮自治區(qū)土地資源優(yōu)勢，充分挖掘土地資源潛力，全面促進土地資源節(jié)約集約利用，有效激活土地資源資產(chǎn)價值，2022年7月12日，自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府印發(fā)了《關(guān)于深化土地綜合整治促進高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》（內(nèi)黨發(fā)〔2022〕18號），將加大批而未供和閑置土地處置力度作為重點任務(wù)[1]，7月14日，自治區(qū)人民政府隨后印發(fā)了《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)深化土地綜合整治促進高質(zhì)量發(fā)展實施方案的通知》（內(nèi)政發(fā)〔2022〕21號），要求“摸清城鎮(zhèn)批而未供、閑置土地及開發(fā)區(qū)低效用地等情況”，開展批而未供、閑置土地大起底消化處置工作[2]。為進一步推進落實批而未供、閑置土地大起底消化處置，2022年7月29日，自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《內(nèi)蒙古自治區(qū)批而未供、閑置土地大起底消化處置實施方案的通知》（內(nèi)政辦發(fā)〔2022〕51號），8月17日，自治區(qū)政府辦公廳調(diào)度組織召開《內(nèi)蒙古自治區(qū)批而未供、閑置土地大起底消化處置實施方案》新聞發(fā)布會，將以開展批而未供、閑置土地消化處置“大起底”行動為抓手，落實最嚴格的節(jié)約集約用地制度，解決自治區(qū)在土地開發(fā)利用和監(jiān)管上存在的突出問題，充分挖掘土地資源潛力，促進社會經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。

2 系統(tǒng)建設(shè)的必要性

2.1 “大起底”工作的需要

土地是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，是不可再生的珍貴資源。節(jié)約集約利用土地是生態(tài)文明建設(shè)的應(yīng)有之義，是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必由之路。伴隨著經(jīng)濟社會發(fā)展對土地需求量不斷提高，用地指標的稀缺性和重要性日益凸顯，各地積極爭取指標，造成當年批準用地量基本大于當年實際有效供地量，經(jīng)過長時間積累，土地“批、供、用”在數(shù)量上產(chǎn)生不平衡現(xiàn)象，尤其是“批而未供”經(jīng)過長期積累已嚴重制約著土地節(jié)約集約利用制度的實施，解決批而未供和閑置土地問題已經(jīng)是迫在眉睫。

自然資源部2018年以來大力推進土地利用計劃“增存掛鉤”機制，分解下達新增建設(shè)用地計劃時，把批而未供和閑置土地數(shù)量作為重要的測算指標，逐年減少處置不力地區(qū)的新增建設(shè)用地指標，以此促進消化處置批而未供和閑置土地。其政策力度、處置力度都可謂極大，但批而未供、閑置土地依然“查而不盡”，主要原因還在于新的批而未供和閑置土地現(xiàn)象又不斷出現(xiàn)[4]。部分地方政府獲批的建設(shè)用地計劃指標即使因種種原因未能供出，但為了不影響下一年度的報批量，往往會將剩余指標先批轉(zhuǎn)征用，而后閑置待用；也有些企業(yè)因自身原因?qū)е聼o法用地或有意囤地現(xiàn)象，嚴重影響了土地資源的有效配置和利用效率[4]。

全面解決自治區(qū)批而未供、閑置低效土地問題，是進一步盤活存量，深入挖掘內(nèi)部潛力，規(guī)范土地出讓行為，維護土地市場秩序，緩解土地資源供需矛盾，提升自治區(qū)土地資源利用效率和建設(shè)用地節(jié)約集約利用水平的有效途徑，也是促進自治區(qū)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的重要舉措，自治區(qū)政府對此高度重視，提出“十四五”期間將全區(qū)67.94萬畝批而未供和閑置土地全部盤活[1-3]。同時，自治區(qū)人民政府辦公廳在《關(guān)于印發(fā)自治區(qū)批而未供、閑置土地大起底消化處置實施方案的通知》中進一步明確“利用第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫，將全區(qū)批而未供和閑置土地的位置、面積、權(quán)屬、規(guī)劃用途等情況逐宗上圖入庫，建立項目清單，納入自治區(qū)土地資源信息儲備平臺，全程跟蹤項目狀態(tài)變化動態(tài)更新，并于盟市、旗縣（市、區(qū)）實現(xiàn)數(shù)據(jù)共享”[3]。

2.2 監(jiān)測監(jiān)管的需要

建設(shè)用地批而未供和閑置現(xiàn)象是土地利用管理的一大頑疾[4]。2008年，原國土資源部下發(fā)《關(guān)于部署運行土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)的通知》（國土資發(fā)2008（284）號），整合土地市場動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)和建設(shè)用地供應(yīng)備案系統(tǒng)，建立了土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)（以下簡稱“部監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)”），建設(shè)內(nèi)容涵蓋土地供應(yīng)、開發(fā)利用、市場交易、收購儲備、集體建設(shè)用地等多項業(yè)務(wù)，實現(xiàn)了由土地來源到土地供應(yīng)、開發(fā)利用和市場交易等過程的動態(tài)跟蹤監(jiān)管，是加強建設(shè)用地“批、供、用、補、查”全程監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)，是促進建設(shè)用地依法依規(guī)、節(jié)約集約利用的有力保障[5]。系統(tǒng)建設(shè)包括信息采集、數(shù)據(jù)傳輸與發(fā)布、動態(tài)跟蹤監(jiān)管和監(jiān)測分析四個子系統(tǒng)，覆蓋土地供應(yīng)的事前、事中和事后三個環(huán)節(jié)，實現(xiàn)了土地供應(yīng)計劃、土地出讓公告（劃撥用地公示）、土地出讓合同（劃撥決定書）簽訂，供地結(jié)果公開，土地利用的全程動態(tài)監(jiān)管[5]。

監(jiān)督管理全區(qū)土地市場活動是自然資源廳的重大職責，批而未供、閑置土地的上圖入庫工作，本質(zhì)是土地審批、供應(yīng)數(shù)據(jù)的應(yīng)用內(nèi)容。土地審批、供應(yīng)是土地業(yè)務(wù)中不可或缺的重要環(huán)節(jié)，相關(guān)數(shù)據(jù)的應(yīng)用對實現(xiàn)土地業(yè)務(wù)全生命周期的監(jiān)測監(jiān)管必不可少。而長久以來，從自治區(qū)到盟市、旗縣（市、區(qū)）均統(tǒng)一使用部監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)履行工作職責，本地化數(shù)據(jù)庫開發(fā)建設(shè)滯后，批供數(shù)據(jù)存儲、管理、應(yīng)用等方面都存在不同程度的空白。雖然部監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)已基本滿足工作需要，但由于部監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)面向全國，建立之初目的在于便于部里統(tǒng)計監(jiān)管全國總體情況，而各省區(qū)、自治區(qū)、直轄市情況差異較大，部監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)難以及時滿足各地定制化要求，給基層工作帶來一定的難度，特別對各省開展的存量用地專項整治工作無法實現(xiàn)動態(tài)跟蹤監(jiān)管。為此，有關(guān)省區(qū)、直轄市早已開始建設(shè)當?shù)赝恋厥袌霰O(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，服務(wù)屬地工作開展。國家緊抓土地節(jié)約集約高效利用工作，我區(qū)亦要求加大批而未供消化和閑置土地處置力度，開展“十四五”批而未供、閑置土地大起底工作，而我區(qū)尚未建設(shè)土地市場監(jiān)測分析系統(tǒng)，尚未實現(xiàn)對自治區(qū)全區(qū)土地市場的動態(tài)監(jiān)管，對批而未供、閑置土地的管理不足，難以有效盤活，對供后的用地狀況監(jiān)管不足，難以追蹤項目落地，為實現(xiàn)自治區(qū)土地審批、供應(yīng)數(shù)據(jù)上圖入庫，也為了下一步批供數(shù)據(jù)更加廣泛地應(yīng)用，亟需開發(fā)建設(shè)“內(nèi)蒙古自治區(qū)土地市場監(jiān)測分析系統(tǒng)”。

3 目的和意義

為全面掌握自治區(qū)土地供應(yīng)、開發(fā)利用以及市場交易狀況，建立內(nèi)蒙古自治區(qū)土地市場動態(tài)監(jiān)測分析系統(tǒng)，研究和完善土地市場調(diào)查和動態(tài)監(jiān)測技術(shù)，全面健全土地市場動態(tài)監(jiān)測制度，為有關(guān)部門提供土地市場數(shù)據(jù)支持。

結(jié)合自治區(qū)土地利用管理信息化成果，從本級工作需求出發(fā)，以土地節(jié)約集約利用為主線，以自然資源部“土地市場動態(tài)監(jiān)測與監(jiān)管系統(tǒng)”為參考，建設(shè)內(nèi)蒙古自治區(qū)土地市場監(jiān)測分析數(shù)據(jù)庫和一張圖，形成焦點問題批而未供、閑置土地臺賬，突出“十四五”大起底工作重點，系統(tǒng)功能向各盟市、旗縣（市、區(qū)）開放，支持地方使用本行政區(qū)的數(shù)據(jù)，真正將自治區(qū)土地審批、供應(yīng)數(shù)據(jù)存起來、管起來、用起來，同時為以后業(yè)務(wù)工作拓展、系統(tǒng)功能升級打下牢固基礎(chǔ)。

4 系統(tǒng)建設(shè)的基本原則

4.1 數(shù)據(jù)統(tǒng)一、規(guī)范管理

通過統(tǒng)籌建設(shè)內(nèi)蒙古土地市場動態(tài)監(jiān)測分析系統(tǒng)，參考部監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)數(shù)據(jù)標準，結(jié)合實際業(yè)務(wù)工作需求，設(shè)計標準數(shù)據(jù)庫表結(jié)構(gòu)、關(guān)系。制定統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標準，以滿足數(shù)據(jù)的生產(chǎn)、入庫、應(yīng)用、更新及共享服務(wù)的要求。數(shù)據(jù)標準包括屬性數(shù)據(jù)內(nèi)容及格式，空間數(shù)據(jù)內(nèi)容及格式，附件格式等，形成自治區(qū)、盟市、旗縣（市、區(qū)）三級監(jiān)管體系，構(gòu)建全省統(tǒng)一數(shù)據(jù)標準，從源頭上杜絕了填報形式、內(nèi)容、版本的多樣化。在后期項目批后監(jiān)管、動態(tài)巡查、輔助決策等工作中能有效提高數(shù)據(jù)處理效率，提升數(shù)據(jù)處理水平。利用信息平臺設(shè)置標準化規(guī)則審查機制，在信息填報、審查、輸出等環(huán)節(jié)，能夠自動進行邏輯檢查，提高數(shù)據(jù)質(zhì)量，避免因為未統(tǒng)一標準造成的多次重復(fù)性工作。

4.2 全程監(jiān)管、動態(tài)巡查

通過建設(shè)內(nèi)蒙古自治區(qū)土地市場動態(tài)監(jiān)測分析系統(tǒng)，能夠及時查詢、獲取各級土地開發(fā)、利用等情況，對各級自然資源主管部門在土地開發(fā)利用管理過程中存在的問題、風險及時做出提示和應(yīng)對。系統(tǒng)將土地項目的土地來源、年度計劃、供應(yīng)公告、交易過程、成交公示、出讓合同、劃撥決定書等情況與出讓金繳納情況、交地情況、公示牌、開工情況、竣工情況關(guān)聯(lián)，實現(xiàn)全程實施監(jiān)管，項目動態(tài)巡查。

4.3 閑置處置、減少低效

通過系統(tǒng)對項目地塊的基本信息、來源方式、土地利用效率等進行全面分析，獲取批而未供、閑置土地等存量低效用地的分布、數(shù)量信息。同時依托平臺提供優(yōu)先收儲、優(yōu)先開發(fā)、優(yōu)先出庫等重點提示，智能推送，發(fā)揮開發(fā)利用在盤活閑置、低效用地、成片開發(fā)方面的優(yōu)勢，使開發(fā)利用成為盤活低效存量用地的主要渠道之一。著力保障民生工程、公共服務(wù)設(shè)施項目用地，推動城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

4.4 互聯(lián)互通、共建共享

按照自然資源部要求，結(jié)合自治區(qū)實際情況，充分匯報協(xié)調(diào)對接好部監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)、內(nèi)蒙古自治區(qū)國土空間信息平臺、用地審批系統(tǒng)等系統(tǒng)與內(nèi)蒙古土地市場動態(tài)監(jiān)測分析系統(tǒng)的互聯(lián)互通，實現(xiàn)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)和管理數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)共享，不斷倍增各類數(shù)據(jù)的利用效率，不斷提高土地開發(fā)利用服務(wù)自然資源“兩統(tǒng)一”管理能力，提升輔助政府決策及公共服務(wù)的水平。

5 系統(tǒng)建設(shè)模式

“內(nèi)蒙古自治區(qū)土地市場監(jiān)測分析系統(tǒng)”建設(shè)以土地節(jié)約集約利用為主線，構(gòu)建供地審批監(jiān)管“一個庫”、批而未供和閑置土地“兩本賬”、圖屬互動“一張圖”，智能輔助“決策大腦”等，幫助自治區(qū)、盟市、旗縣（市、區(qū)）摸清家底，實現(xiàn)全周期土地資源業(yè)務(wù)監(jiān)管，一方面提高土地資源高效利用，另一方面助力“十四五”大起底目標達成。

該系統(tǒng)設(shè)計從自然資源部相關(guān)業(yè)務(wù)系統(tǒng)中獲取內(nèi)蒙古自治區(qū)土地審批和供應(yīng)的數(shù)據(jù)，保障數(shù)據(jù)的權(quán)威性和完整性，實現(xiàn)數(shù)據(jù)的及時同步、動態(tài)更新，滿足與其他各系統(tǒng)平臺之間數(shù)據(jù)的調(diào)取使用，系統(tǒng)功能向各盟市、旗縣（市、區(qū)）開放，真正將自治區(qū)土地審批、供應(yīng)數(shù)據(jù)存起來、管起來、用起來。具體實現(xiàn)包括對土地來源、年度計劃、供應(yīng)公告、交易過程、成交公示、出讓合同、劃撥決定書及動態(tài)巡查數(shù)據(jù)的獲取、檢查、查詢、瀏覽及展示。系統(tǒng)開發(fā)建設(shè)實現(xiàn)以下主要目標：

（1）獲取自然資源部業(yè)務(wù)系統(tǒng)批供數(shù)據(jù)，保障數(shù)據(jù)的權(quán)威性和完整性；

（2）建設(shè)全區(qū)土地市場動態(tài)監(jiān)測分析數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)及時同步、動態(tài)更新；

（3）開發(fā)土地審批、供應(yīng)環(huán)節(jié)焦點問題功能模塊，實現(xiàn)對批而未供、閑置土地的底數(shù)和變化、尤其是“十四五”大起底工作進展的跟蹤監(jiān)測，利用信息化手段助推“十四五”期間順利完成盤活批而未供土地52.02萬畝，處置閑置土地15.90萬畝的任務(wù)目標；

（4）建設(shè)全區(qū)土地市場動態(tài)監(jiān)測分析一張圖，將批供數(shù)據(jù)矢量化，根據(jù)需要建立焦點問題圖層，支持多源數(shù)據(jù)的集成瀏覽展示；

（5）系統(tǒng)功能內(nèi)蒙古自治區(qū)對各盟市、旗縣（市、區(qū)）開放，支持與自治區(qū)其他系統(tǒng)平臺的數(shù)據(jù)交互。

5.1 系統(tǒng)功能框架

內(nèi)蒙古自治區(qū)土地市場監(jiān)測分析系統(tǒng)應(yīng)包括5個子系統(tǒng)：土地市場業(yè)務(wù)成果管理子系統(tǒng)、土地市場監(jiān)測分析一張圖子系統(tǒng)、批而未供、閑置土地兩本賬子系統(tǒng)、“十四五”批而未供、閑置土地大起底專屬模塊子系統(tǒng)、運行維護管理子系統(tǒng)。

5.2 建設(shè)土地市場監(jiān)測分析數(shù)據(jù)庫

規(guī)范處理定時獲取的批供數(shù)據(jù)，以此為基礎(chǔ)，開發(fā)建設(shè)自治區(qū)土地市場監(jiān)測分析數(shù)據(jù)庫，填補本地業(yè)務(wù)信息化空白，數(shù)據(jù)庫參考部監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)功能架構(gòu)，保留其基本功能，并結(jié)合土地業(yè)務(wù)工作步驟，分門別類，存儲管理全區(qū)所有審批來源、供應(yīng)計劃、供應(yīng)公告、交易情況、成交公示、供應(yīng)手續(xù)和供后監(jiān)管等數(shù)據(jù)。

開發(fā)建設(shè)數(shù)據(jù)同步監(jiān)測模塊，用于自動比對本地數(shù)據(jù)庫與部系統(tǒng)數(shù)據(jù)的差異化結(jié)果，確保數(shù)據(jù)及時同步，動態(tài)更新。本地化數(shù)據(jù)庫以行政區(qū)劃分不同權(quán)限向全區(qū)各盟市、旗縣（市、區(qū)）開放，并支持與其他業(yè)務(wù)平臺數(shù)據(jù)交互。

5.3 建設(shè)土地市場監(jiān)測分析一張圖

對土地市場監(jiān)測分析數(shù)據(jù)庫中的全量界址點數(shù)據(jù)進行矢量化轉(zhuǎn)換，結(jié)合第三次國土調(diào)查成果，完成批供數(shù)據(jù)上圖，關(guān)聯(lián)矢量圖形的業(yè)務(wù)屬性內(nèi)容，建立自治區(qū)土地市場監(jiān)測分析一張圖。可以根據(jù)具體工作需要，形成各種專題圖層，支持按圖層、按行政區(qū)、分專題進行地圖瀏覽、空間查詢、圖屬互查、圖形定位，實現(xiàn)多源空間數(shù)據(jù)在同一坐標基準框架下的疊加展示，滿足多源數(shù)據(jù)的集成瀏覽展示。

5.4 批而未供、閑置土地焦點問題臺賬

依托土地市場監(jiān)測分析數(shù)據(jù)庫和土地市場監(jiān)測分析一張圖成果，結(jié)合目前自治區(qū)關(guān)注的土地業(yè)務(wù)焦點問題，構(gòu)建全自治區(qū)批而未供、閑置土地數(shù)據(jù)臺賬；支持對批而未供、閑置土地業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)添加備注，標注形成原因等內(nèi)容；支持通過業(yè)務(wù)字段進行綜合查詢；支持按時間、按行政區(qū)對進行統(tǒng)計；支持圖形定位和圖屬互查；支持以柱狀圖、餅狀圖、線性圖等方式對批而未供、閑置土地進行多屬性、多角度的大屏展示，直觀展示批而未供、閑置土地的底數(shù)及變化情況。

5.5 “十四五”批而未供、閑置土地大起底專屬模塊

“十四五”批而未供、閑置土地大起底是自治區(qū)關(guān)注的重點工作，與通常的批而未供、閑置土地消化處置相比，具有明顯的階段性和緊迫性的特點，為此專門構(gòu)建“十四五”大起底專屬模塊，納入自治區(qū)2009-2019年審批土地的批而未供數(shù)據(jù)和任務(wù)時點的閑置土地數(shù)據(jù)，專屬模塊依托批而未供、閑置土地兩本賬成果，具備批而未供、閑置土地兩本賬的全部功能，并可根據(jù)地方工作進度進行預(yù)警提醒。

6 結(jié)論

建設(shè)內(nèi)蒙古自治區(qū)土地市場監(jiān)測分析系統(tǒng)是十分必要的，該舉措是貫徹執(zhí)行黨和國家關(guān)于土地節(jié)約集約利用、促進土地資源摸得清、管得住理念的重大應(yīng)用，有助于做好土地要素保障，促進經(jīng)濟社會發(fā)展，是土地政策參與宏觀調(diào)控的一項基礎(chǔ)性工作。本系統(tǒng)圍繞土地市場監(jiān)測分析數(shù)據(jù)庫，批而未供、閑置土地“兩本賬”和土地市場監(jiān)測分析“一張圖”為核心，構(gòu)建從土地供應(yīng)到供后監(jiān)管的整體流程，著重解決增存掛鉤專項工作，提高批而未供和閑置土地處置率，助力“十四五”高質(zhì)量發(fā)展，通過監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)對批供信息數(shù)據(jù)的分析，正確評價和判斷土地市場現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢。建立健全自治區(qū)土地市場監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)，并確保其高效、安全、規(guī)范運行，已成為自然資源經(jīng)濟形式分析的重要組成部分，成為土地調(diào)控決策和實施評價的重要手段。

參考文獻：

〔1〕關(guān)于深化土地綜合整治促進高質(zhì)量發(fā)展的指導意見[Z].內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委、自治區(qū)人民政府文件，2022-07-12.

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〔3〕關(guān)于印發(fā)自治區(qū)批而未供、閑置土地大起底消化處置實施方案的通知[Z].內(nèi)蒙古治自治區(qū)人民政府文件，2022-07-29.

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