史瑞智

摘要：伴隨著改革開(kāi)放和城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國(guó)在城市基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金投入也在不斷增加。然而，目前我國(guó)城市基礎(chǔ)公共設(shè)施投入資本使用效率不高，運(yùn)營(yíng)成本居高不下。PPP模式作為一種融資方式，能夠有效解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金以及運(yùn)作能力不足的問(wèn)題，但當(dāng)前PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)管理不夠完善，要求企業(yè)必須對(duì)PPP項(xiàng)目進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別，制定相應(yīng)的對(duì)策。

關(guān)鍵詞：城市化；基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；融資方式

DOI：10.12433/zgkjtz.20233613

PPP模式是一種以項(xiàng)目為基礎(chǔ)的新型融資方式。總的來(lái)說(shuō)，這是為了降低項(xiàng)目成本，實(shí)現(xiàn)共同目標(biāo)而采取的一種重要的合作形式。本文涉及的城市基礎(chǔ)設(shè)施融資也是以PPP融資模式為主要方式。采用PPP融資模式的主要優(yōu)勢(shì)是覆蓋面廣、投資規(guī)模大、關(guān)聯(lián)變量充足等，但也有一些風(fēng)險(xiǎn)。所以如何規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)是目前要解決的重要問(wèn)題，及時(shí)發(fā)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)并采取有效的措施處理，這樣才能在保證雙方利益的同時(shí)，更好地建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施。

一、準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目PPP模式的內(nèi)涵

PPP模式是政府部門(mén)為提高公共產(chǎn)品和服務(wù)供給能力、供給效率，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、股權(quán)合作等方式，與社會(huì)資本方建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的長(zhǎng)期合作關(guān)系。政府部門(mén)與社會(huì)資金以PPP模式合作，可以取得較好的效果。準(zhǔn)營(yíng)利性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目必須依靠政府與社會(huì)資本的聯(lián)合投資。準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目是在準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，如燃?xì)?、供水、供暖、污水及垃圾處理等市政基礎(chǔ)設(shè)施，又如公路、鐵路、城市軌道交通等交通設(shè)施諸領(lǐng)域，采用PPP模式運(yùn)行項(xiàng)目。

二、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式運(yùn)行體制分析

在PPP模式下，新型城市化基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)，主要是以外生力量保障項(xiàng)目的執(zhí)行，這體現(xiàn)在政府部門(mén)利用一定的法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范、程序指導(dǎo)等對(duì)PPP項(xiàng)目全程的規(guī)范和約束。

（一）項(xiàng)目準(zhǔn)備階段

項(xiàng)目籌備階段是指PPP項(xiàng)目從發(fā)起到完成社會(huì)資本遴選的所有準(zhǔn)備工作過(guò)程，主要包括項(xiàng)目發(fā)起制度、社會(huì)資本遴選和項(xiàng)目審核制度等內(nèi)容。PPP模式可以是政府部門(mén)參與的方式，也可以是民間資本參與的方式。PPP項(xiàng)目是由政府部門(mén)發(fā)起，按照與PPP項(xiàng)目采購(gòu)相關(guān)的法律和法律，并根據(jù)特定的項(xiàng)目采購(gòu)需求特征，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判或者競(jìng)爭(zhēng)性磋商選擇PPP項(xiàng)目的合作伙伴，即社會(huì)資本。有意參與PPP項(xiàng)目的社會(huì)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提交項(xiàng)目提案，并經(jīng)有關(guān)部門(mén)批準(zhǔn)后參與其中。

在PPP項(xiàng)目前期，需要評(píng)估PPP項(xiàng)目的投資效益，并對(duì)其資金來(lái)源進(jìn)行論證。與傳統(tǒng)的政府采購(gòu)模式相比，在PPP模式下，新型城市化基礎(chǔ)設(shè)施的供給能否得到增加、運(yùn)營(yíng)效率能否得到提高、風(fēng)險(xiǎn)分配能否得到優(yōu)化及項(xiàng)目全壽命周期建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本能否得到有效降低等都需要加以論證。而財(cái)政能力論證是指，以每年政府付費(fèi)或政府可行性缺口補(bǔ)助等財(cái)政支出不得超過(guò)當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例為判斷標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)PPP項(xiàng)目尤其是需要政府財(cái)政支持的項(xiàng)目開(kāi)展財(cái)務(wù)論證，以加強(qiáng)項(xiàng)目建設(shè)的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)控制，確保項(xiàng)目建設(shè)的可持續(xù)性。

（二）項(xiàng)目建設(shè)階段

在PPP模式下，往往建立專(zhuān)業(yè)化的項(xiàng)目公司運(yùn)營(yíng)，其主要形式如下：

（1）由社會(huì)資金投資。

（2）由政府與社會(huì)資金聯(lián)合投資的方式。根據(jù)PPP項(xiàng)目的特點(diǎn)，項(xiàng)目公司可以從PPP項(xiàng)目中獲得的利潤(rùn)作為擔(dān)保，從一個(gè)或者多個(gè)金融機(jī)構(gòu)中獲得資金，或者從一個(gè)或者多個(gè)銀行中獲得貸款。

（3）PPP項(xiàng)目的建設(shè)項(xiàng)目公司是PPP項(xiàng)目的前期建設(shè)和后期運(yùn)營(yíng)的主體，可以按照國(guó)家或者當(dāng)?shù)毓こ陶袠?biāo)的有關(guān)規(guī)定，將PPP項(xiàng)目的一些或者所有的建設(shè)工作以總承包或者轉(zhuǎn)包的方式，委托給具備一定專(zhuān)業(yè)資格的總承包或者轉(zhuǎn)包。再次招標(biāo)時(shí)，應(yīng)按照有關(guān)規(guī)定和程序，選擇合適的施工單位或分包商。

三、風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別

PPP項(xiàng)目是由私營(yíng)企業(yè)、私人資本和政府共同開(kāi)展的一種公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)活動(dòng)，在項(xiàng)目的策劃、決策、建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，所涉及的合作方的層級(jí)和性質(zhì)有很大的不同，而且項(xiàng)目的周期很長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)環(huán)節(jié)很多，所以在項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，可能會(huì)產(chǎn)生各種各樣的風(fēng)險(xiǎn)。為防止風(fēng)險(xiǎn)事件對(duì)項(xiàng)目造成不利的影響，項(xiàng)目公司需要對(duì)影響PPP項(xiàng)目的各類(lèi)可能存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行辨識(shí)，并提出相應(yīng)的對(duì)策，以降低風(fēng)險(xiǎn)，甚至消除風(fēng)險(xiǎn)。

（一）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的方法

在實(shí)際工作中，風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)的方法有很多種，如腦力激蕩法、德?tīng)柗品?、?zhuān)家調(diào)查法、故障樹(shù)分析法等。本文分析比較了當(dāng)前幾種常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)方法，并對(duì)其利弊做了較為詳盡的闡述，相關(guān)人員能夠根據(jù)特定的項(xiàng)目特征，選擇合適的辨識(shí)方法，系統(tǒng)化地辨識(shí)項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)。

（二）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別的結(jié)果

PPP模式的風(fēng)險(xiǎn)有多種類(lèi)型，如風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體、項(xiàng)目階段、風(fēng)險(xiǎn)來(lái)源、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)等。如果按照風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)主體是否落實(shí)到位，可以將其劃分為有明確承擔(dān)方的風(fēng)險(xiǎn)、有模義無(wú)明確規(guī)定的風(fēng)險(xiǎn)、有模義但分擔(dān)不明確的風(fēng)險(xiǎn)三類(lèi)。根據(jù)項(xiàng)目的不同，可以將項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)劃分為項(xiàng)目立項(xiàng)、招投標(biāo)、談判、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交、項(xiàng)目生命周期。根據(jù)風(fēng)險(xiǎn)的成因，可以將風(fēng)險(xiǎn)劃分為內(nèi)生風(fēng)險(xiǎn)、外生風(fēng)險(xiǎn)和工程層次風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)層次。在對(duì)大量風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別相關(guān)文獻(xiàn)以及PPP項(xiàng)目案例進(jìn)行分析之后，本文對(duì)各類(lèi)風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行歸納，并根據(jù)項(xiàng)目系統(tǒng)邊界的標(biāo)準(zhǔn)，將PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)劃分為宏觀風(fēng)險(xiǎn)、中觀風(fēng)險(xiǎn)和微觀風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)層級(jí)，這種層級(jí)劃分的方法呈現(xiàn)出鮮明的層次性和系統(tǒng)性。

四、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)指標(biāo)體

（一）政治風(fēng)險(xiǎn)

從政治環(huán)境的穩(wěn)定性、政府的信譽(yù)、政府的批準(zhǔn)和政府的反對(duì)等方面對(duì)政治風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。其中的政治環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是指區(qū)域內(nèi)的政局不穩(wěn)，領(lǐng)導(dǎo)人更迭頻繁，對(duì)工程的順利實(shí)施造成不利的影響；政府信譽(yù)風(fēng)險(xiǎn)是指政府未能按合同規(guī)定履行相關(guān)權(quán)利和義務(wù)；政府審批風(fēng)險(xiǎn)是指行政效率低下，審批流程繁瑣，造成工程進(jìn)度延遲；被拒絕的風(fēng)險(xiǎn)是指政府在考慮到利益和損失后，會(huì)放棄或者中止一些計(jì)劃。

（二）市場(chǎng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)

從市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和需求的角度以及市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度，評(píng)價(jià)市場(chǎng)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)。市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力是指各個(gè)公司之間存在著高度的同質(zhì)性，從而使公司遭受不利的競(jìng)爭(zhēng)所帶來(lái)的損失；市場(chǎng)需求風(fēng)險(xiǎn)是指由經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、預(yù)期收入、人口數(shù)量等因素引起的人們對(duì)商品的需求的改變；市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)是指宏觀經(jīng)濟(jì)政策的改變，以及經(jīng)濟(jì)環(huán)境的改變。

（三）融資風(fēng)險(xiǎn)

從融資方案、融資能力和融資成本三個(gè)方面評(píng)估項(xiàng)目融資的風(fēng)險(xiǎn)。項(xiàng)目的實(shí)施是否順利，將直接影響其他籌資主體如金融機(jī)構(gòu)的投資決策；私人投資者按照要求及時(shí)籌集資金，有足夠的資金實(shí)力，才能保證工程的順利實(shí)施；而高昂的融資費(fèi)用不但增加融資難度，而且對(duì)利潤(rùn)也有一定的影響。

五、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP融資模式風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

（一）缺乏相關(guān)法律依據(jù)

基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)具有長(zhǎng)期性、復(fù)雜性、相對(duì)性等特點(diǎn)，所以投資者在對(duì)城市基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行投資時(shí)，需要對(duì)其進(jìn)行全面的評(píng)價(jià)，除了政府給予的優(yōu)惠和承諾外，還需要考慮法律層面上的保障以及政府各個(gè)部門(mén)的指導(dǎo)政策。在具體的運(yùn)用和運(yùn)作過(guò)程中，PPP融資模式涉及很多的合約，這就給相應(yīng)的法律環(huán)境帶來(lái)了更高的需求。目前，與PPP相關(guān)的法律法規(guī)主要是地方制定的。每個(gè)地方項(xiàng)目具有自身的特殊性，再加上發(fā)展不夠成熟，所以相關(guān)部門(mén)制定的部門(mén)規(guī)章與各地方制定的地方性法規(guī)之間存在著不協(xié)調(diào)與不匹配的情況。地方性法規(guī)的層級(jí)較低，這就導(dǎo)致了目前PPP法律法規(guī)操作性不強(qiáng)、項(xiàng)目難以實(shí)施等問(wèn)題。

（二）項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)淡薄，風(fēng)險(xiǎn)管理手段及水平落后

風(fēng)險(xiǎn)管理大致分為識(shí)別、評(píng)估、應(yīng)對(duì)三個(gè)階段，其中，PPP項(xiàng)目各方的風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)還不夠強(qiáng)，具體體現(xiàn)為：一是在項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別上，我國(guó)采用PPP方式的歷史較晚，這方面的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)還很少，而且風(fēng)險(xiǎn)辨識(shí)的機(jī)制還不健全；二是從工程風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的視角來(lái)看，目前在建工程主要是以定性為主，而對(duì)工程建設(shè)中的工程進(jìn)行大量的定量研究。三是在風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)方面，大部分的項(xiàng)目管理者都采用了規(guī)避和控制的方法，而在防范的其他方面，則沒(méi)有得到很好的執(zhí)行。

（三）缺乏專(zhuān)業(yè)人員和專(zhuān)業(yè)化機(jī)構(gòu)

很多相關(guān)人員對(duì)PPP的理解也有很多的缺陷，對(duì)于PPP的理論和實(shí)踐都需要加強(qiáng)。雖然一些專(zhuān)家、學(xué)者已經(jīng)意識(shí)到PPP模式具有的巨大潛力，并且已經(jīng)借鑒和學(xué)習(xí)PPP建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，將PPP融資模式引入并推廣。但是從當(dāng)前PPP融資模式的發(fā)展?fàn)顩r來(lái)看，還遠(yuǎn)不夠完善。PPP項(xiàng)目是一種集投資、設(shè)計(jì)、施工、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)于一體的項(xiàng)目。然而，PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施，對(duì)項(xiàng)目管理的人才和技術(shù)水平提出了更高的要求。如果專(zhuān)業(yè)的培訓(xùn)計(jì)劃滯后時(shí)間太長(zhǎng)，項(xiàng)目的成功概率也會(huì)大大降低。

六、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中運(yùn)用PPP模式的對(duì)策

（一）完善融資機(jī)制

為了解決目前在我國(guó)使用PPP融資方式時(shí)出現(xiàn)的信用風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)部門(mén)需要健全信用監(jiān)督機(jī)制，讓社會(huì)各方面都參與到信用管理中，從而創(chuàng)造出友好的社會(huì)信用環(huán)境。政府部門(mén)應(yīng)該主動(dòng)選擇具有較高信用水平和較強(qiáng)資本實(shí)力的民間機(jī)構(gòu)參與到基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中來(lái)，從根本上提升項(xiàng)目實(shí)施效率。為了確保項(xiàng)目的安全性、穩(wěn)定性，相關(guān)的政府部門(mén)必須對(duì)參加項(xiàng)目的民間機(jī)構(gòu)進(jìn)行全面調(diào)查，如資本實(shí)力、歷史運(yùn)營(yíng)狀況等。利用可行性分析，最大程度地降低融資風(fēng)險(xiǎn)。此外，要以項(xiàng)目的實(shí)際情況為依據(jù)，有條件地構(gòu)建融資風(fēng)險(xiǎn)控制的示范項(xiàng)目，做好事前、事中、事后的全過(guò)程的風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查和風(fēng)險(xiǎn)保障工作，在整個(gè)過(guò)程中要監(jiān)控風(fēng)險(xiǎn)變化，以此保證資金的安全性。目前，在基建PPP融資過(guò)于集中在銀行系統(tǒng)的情況下，政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)從財(cái)政融資、股權(quán)融資以及債權(quán)融資等方面，積極拓展融資渠道，分散對(duì)商業(yè)銀行渠道的資金依賴程度，充分挖掘項(xiàng)目的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)價(jià)值，鼓勵(lì)社會(huì)資本參與，并為融資主體和參與方帶來(lái)可觀的投資收益。

（二）強(qiáng)化政府建設(shè)

一方面，界定政府與市場(chǎng)之間的邊界。在PPP模式中，政府要從對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的主導(dǎo)者轉(zhuǎn)變?yōu)楸O(jiān)督者和參與者，要將設(shè)計(jì)、建設(shè)以及運(yùn)維等工作交給市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)。在這個(gè)過(guò)程中，政府與市場(chǎng)之間的邊界有清晰的界定，在項(xiàng)目啟動(dòng)之前，政府部門(mén)要做好充分的調(diào)研和項(xiàng)目規(guī)劃，在項(xiàng)目運(yùn)行期間，要以社會(huì)公眾反饋情況、項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)營(yíng)狀況等為依據(jù)，合理調(diào)整項(xiàng)目定價(jià)，同時(shí)要把重點(diǎn)放在財(cái)務(wù)管理監(jiān)督上，積極引入社會(huì)監(jiān)督體系，對(duì)社會(huì)公眾利益的貫徹執(zhí)行進(jìn)行全方位的保障。另一方面，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理。政府使用PPP融資模式，主要目的是緩解政府資金在基礎(chǔ)社會(huì)領(lǐng)域的過(guò)度投入。但是在引入社會(huì)資本過(guò)程中，可能會(huì)發(fā)生私人組織不合理地推出項(xiàng)目，或者沒(méi)有履行好政府相關(guān)部門(mén)的監(jiān)管責(zé)任，進(jìn)而造成公共物品定價(jià)高、服務(wù)差、質(zhì)量低等問(wèn)題，從而引發(fā)比較嚴(yán)重的政府風(fēng)險(xiǎn)。對(duì)此，各相關(guān)部門(mén)應(yīng)加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的防范，加強(qiáng)對(duì)突發(fā)事件的防范，加深對(duì)公共安全的認(rèn)識(shí)，以維護(hù)公共安全。

七、結(jié)語(yǔ)

綜上所述，PPP融資模式雖然可以在一定程度上緩解城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的資金短缺問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)財(cái)政支出的最優(yōu)化配置，但是在具體的操作實(shí)施過(guò)程中，必須做好風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別工作，科學(xué)規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。只有這樣，才能更好地發(fā)揮PPP融資模式的作用，促進(jìn)城市建設(shè)發(fā)展。

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