李超

摘 要：新基建是以新發(fā)展理念為引領(lǐng)，以技術(shù)創(chuàng)新為驅(qū)動，以信息網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)，提供數(shù)字轉(zhuǎn)型、智能升級、融合創(chuàng)新等基礎(chǔ)性、公共性服務(wù)的物質(zhì)工程設(shè)施。2018年底，中央經(jīng)濟工作會議首次在國家層面提及新基建概念。2020年4月，國家發(fā)改委首次明確了新基建的內(nèi)涵和范圍，主要包括信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施和創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施。2022年以來，國務(wù)院、財政部和國家發(fā)改委陸續(xù)出臺政策，將新基建領(lǐng)域納入地方政府專項債券資金重點支持領(lǐng)域。本文將從基建融資模式的蛻變、新基建領(lǐng)域?qū)ｍ梻袌霭l(fā)行情況出發(fā)，分析新基建專項債券的實操要點和典型案例，并提出相關(guān)發(fā)展建議。

關(guān)鍵詞：新基建；專項債券；發(fā)行主體；

通常來說，專項債包含產(chǎn)業(yè)專項債和地方政府專項債。產(chǎn)業(yè)專項債屬于發(fā)改委審批及發(fā)行條線下的企業(yè)債券，由市場化運營的公司法人主體發(fā)行，主要包括城市停車場建設(shè)、城市地下綜合管廊建設(shè)、養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)、綠色債券、PPP項目等多種專項債券。其發(fā)行依據(jù)主要為《公司法》、《證券法》、《企業(yè)債券管理條例》及國家發(fā)改委出臺的各類專項債券指引。地方政府專項債是由地方政府作為發(fā)行主體，主要根據(jù)《預(yù)算法》及國務(wù)院及財政部的相關(guān)辦法進行發(fā)行的專項政府債券。本文系以地方政府專項債券為分析對象，簡要分析在新基建背景下如何運用地方政府專項債為項目進行融資。

一、基建融資模式的蛻變

過去數(shù)十年，中國的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)既支持了其他行業(yè)的發(fā)展，具有強外部性，同時大幅助力了經(jīng)濟增長——歷輪穩(wěn)增長周期中基建從未缺席。在這一過程中，源源不斷的基建資金是高增長、高存量的重要前提。在過去幾年中，融資模式大致可以分為兩個階段：

第一階段，城投是最大主角。分稅制改革后，地方政府財權(quán)與事權(quán)存在一定的不匹配．亟須新的融資方式，土地財政與地方融資平臺也因此獲得成長的土壤，為地方政府招商引資以及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金。2009年3月，人民銀行、銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》，提出“鼓勵地方政府通過增加地方財政貼息、完善信貸獎補機制、設(shè)立合規(guī)的政府投融資平臺等多種方式，吸引和激勵銀行業(yè)金融機構(gòu)加大對中央投資項目的信貸支持力度。之后城投債發(fā)行量大幅增加。根據(jù)國家審計署公布的數(shù)據(jù)，2010年年末．地方融資平臺公司債務(wù)余額達4.97萬億元．2013年年末進一步上升至6.97萬億元（當(dāng)時金融機構(gòu)各項貸款余額為71.9萬億元，城投債的這一規(guī)模已經(jīng)不容小覷）。

第二階段，專項債登上舞臺并起到了重要推動作用。2014年《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)[2014]43號）出臺，產(chǎn)生了深遠的影響，地方政府自此被賦予舉債的職能．隱性債務(wù)逐步走向顯性化，2015年開始推出的專項債更是取代了融資平臺，成為基建除銀行貸款外最重要的資金來源，其發(fā)行節(jié)奏甚至能主導(dǎo)基建增速的表現(xiàn)。2019年6月《關(guān)于做好地方政府專項債發(fā)行及項目配套融資工作的通知》正式印發(fā)，專項債被進一步允許作為符合條件的重大項目資本金。

相比用一般公共預(yù)算收入償還債券本息、不追求項目收益的一般債，專項債以項目對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖脒€本付息，因此更加強調(diào)項目帶來的現(xiàn)金流，尤其是在成為資本金后，其進入項目公司的所有者權(quán)益，以分紅、轉(zhuǎn)讓股權(quán)所得價款、減資等形式來歸還本息，這種方式已經(jīng)在一定程度上接近于股權(quán)投資，相比之前依賴城投債和銀行貸款的模式，可以認為是基建融資轉(zhuǎn)變1.0。

2022年6月29日，國務(wù)院常務(wù)會議之后，人民銀行有關(guān)司局負責(zé)人強調(diào)，政策性、開發(fā)性金融工具投資應(yīng)按市場化原則，依法合規(guī)自主決策、自負盈虧、自擔(dān)風(fēng)險，保本微利，投資規(guī)模要與項目收益相平衡。東方證券認為，“自負盈虧、自擔(dān)風(fēng)險”的表述以及國常會“中央財政按實際股權(quán)投資額予以適當(dāng)貼息，貼息期限2年”的部署，都表明政府端對基建資金的支持進一步向股權(quán)融資的模式靠攏，這類增量金融工具有著重要的融資模式轉(zhuǎn)變的意義。

新基建、新能源行業(yè)重大項目被納入專項債范疇是融資轉(zhuǎn)變2.0的前提，相對傳統(tǒng)基建，新型基礎(chǔ)設(shè)施更接近產(chǎn)業(yè)項目，也更加容易產(chǎn)生現(xiàn)金流。相關(guān)制度配套已經(jīng)在準(zhǔn)備過程中，根據(jù)媒體公開報道，2022年6月末，監(jiān)管部門就專項債擴大投向征求意見，細化新基建、新能源項目的支持領(lǐng)域。

同時，類似股權(quán)融資的特質(zhì)也會使得相關(guān)工具的使用不需要過于擔(dān)憂赤字的問題，適合承壓背景下的穩(wěn)增長。一方面，專項債不納入赤字，項目的現(xiàn)金流也好于其他一些無收益的公益項目，相對來說會比傳統(tǒng)融資更加大膽：截至6月末．新增地方專項債發(fā)行規(guī)模逾3.4萬億元，基本發(fā)行完畢，目前各個地方已經(jīng)被要求申報2022年第三批地方政府專項債券項目，與此同時，國債、一般債等并無擴張，可見專項債將繼續(xù)成為擴大有效投資的主要抓手。另一方面，新出臺的政策性、開發(fā)性金融工具將“保本微利”，這控制了“加杠桿”導(dǎo)致的風(fēng)險。

二、新基建領(lǐng)域?qū)ｍ梻椖渴袌霭l(fā)展特點

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2023年2月，全國范圍內(nèi)發(fā)行新型基礎(chǔ)設(shè)施相關(guān)領(lǐng)域項目3，634個，項目總投資額2.28萬億元，發(fā)行專項債券金額合計5，006.25億元，單個項目平均發(fā)行金額1.38億元。從新增發(fā)行情況來看，近三年新基建領(lǐng)域?qū)ｍ梻椖堪l(fā)行個數(shù)、發(fā)行金額、占專項債券總發(fā)行金額比例都穩(wěn)步提升。隨著經(jīng)濟社會發(fā)展，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型以及居民生活對信息化依賴度迅速上升，新基建的建設(shè)需求日益增長，地方政府對相關(guān)項目關(guān)注度日漸升高，專項債券資源也隨之傾斜。

（一）聚焦新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展新動能

新基建不僅對短期的投資、消費有推動作用，更為中長期的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、新興數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展提供了支撐。5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、數(shù)據(jù)中心等信息基礎(chǔ)設(shè)施保障了信息傳遞的高速性和數(shù)據(jù)存儲交互的高效性，是數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的底座；智慧交通、智慧水利、智慧市政等融合基礎(chǔ)設(shè)施響應(yīng)了社會治理和居民生活的需求，為數(shù)字經(jīng)濟提供了大展拳腳的場景；重大科技基礎(chǔ)設(shè)施、科教基礎(chǔ)設(shè)施、產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施等創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施一方面為產(chǎn)業(yè)數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供服務(wù)，另一方面為信息技術(shù)的進一步創(chuàng)新、發(fā)展、成果轉(zhuǎn)化打下基礎(chǔ)。

（二）開拓新空間，支持生產(chǎn)生活方式變革

傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)于物理空間，對物理空間的人流、物流展開服務(wù)，而大部分新型基礎(chǔ)設(shè)施以物理空間為載體，在數(shù)字空間針對數(shù)據(jù)流和信息流提供服務(wù)，搭建線上化平臺，讓企業(yè)生產(chǎn)、政府治理、個人生活更便捷、更精確、更高效。

（三）投資回收期較短，社會資本投入積極性較高

“鐵公基”等傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施重大項目公益性強，但總投資額極大，投資回收期長，基本由政府投資建設(shè)；新基建項目總投資大小不一，但投資回報相對較高，社會資本投入積極性顯著高于傳統(tǒng)基建。例如中國電信、華為等布局5G基站等通信基礎(chǔ)設(shè)施；騰訊、阿里巴巴等積極打造信息技術(shù)與居民生活的融合平臺；鼎暉等資產(chǎn)管理公司聚焦長三角、粵港澳大灣區(qū)投資運營數(shù)據(jù)中心等不動產(chǎn)項目。內(nèi)外資基金、央國企和民營企業(yè)都從自身專業(yè)角度出發(fā)，融入新基建投資建設(shè)。

三、新基建領(lǐng)域?qū)ｍ梻椖堪l(fā)展瓶頸

（一）項目選擇瓶頸

從地方政府專項債券相關(guān)實踐看，所選募資項目通常應(yīng)具有明確的經(jīng)營模式與穩(wěn)定的償債來源，比如土地出讓收入支撐土地儲備項目，車輛通行收入支撐收費公路項目，廠房租賃等收入支撐產(chǎn)業(yè)園區(qū)等項目。

目前，在新基建相關(guān)項目中，只有充電樁建設(shè)項目相對較多，并通常作為停車場建設(shè)、道路交通建設(shè)項目的部分內(nèi)容。比如，在2021年天津市政府專項債券（六期）新天津生態(tài)城海博館南側(cè)臨時停車場及智能管理系統(tǒng)建設(shè)項目中，安排新建公共充電樁1920個，設(shè)停車位260個，項目以充電樁收入、停車費收入等作為償債支撐。而工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等項目雖然擁有巨大的市場潛力，但由于缺乏符合專項債要求的項目模式、可預(yù)期的項目收入來源不足、代表性的示范項目匱乏等問題，地方政府專項債券在新基建領(lǐng)域的投資潛力遠未釋放。

（二）行業(yè)壁壘瓶頸

目前，5G通訊相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施投建主要依靠移動、聯(lián)通、電信三大運營商推進，從地方政府專項債券項目信息披露情況看，尚無項目參與投資5G通訊基站建設(shè)。但將5G基站地塊的出租收入作為收入來源的項目卻時有出現(xiàn)。

例如，2020年粵港澳大灣區(qū)新基建專項債券（一期、二期）的江門國家高新區(qū)先進制造業(yè)園區(qū)、新材料產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施配套項目，2020年河北省京津冀協(xié)同發(fā)展專項債券（一期、二期）的北京大興國際機場臨空經(jīng)濟區(qū)（廊坊）航空物流園區(qū)、科技創(chuàng)新園區(qū)基礎(chǔ)建設(shè)項目，均將5G基站站點出租收入納入項目預(yù)期收入來源，但由于缺乏5G運營商的充分參與，這些基站站點數(shù)量、布局、租金等估算較為粗糙，預(yù)期收益有待進一步評估。目前，地方政府專項債券發(fā)行利率多在2.5%-4%區(qū)間，融資成本低于銀行信貸，但由于缺乏可供借鑒的合作模式，導(dǎo)致其他企業(yè)難以參與5G建設(shè)。

（三）體制機制瓶頸

目前，物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等新基建領(lǐng)域已培育出一批較為成熟的服務(wù)供應(yīng)商，在環(huán)保、安全等領(lǐng)域形成較為穩(wěn)定成熟的運營模式。以物聯(lián)網(wǎng)企業(yè)天人科技為例，該公司為地方政府提供環(huán)保監(jiān)控服務(wù)，由企業(yè)投資布局傳感器等物聯(lián)網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，政府以按年付費的形式采購相關(guān)大數(shù)據(jù)服務(wù)，形成一批如“天津生態(tài)城”等具有推廣示范作用的項目。但由于地方政府專項債券通常納入政府性基金預(yù)算管理，傳統(tǒng)的土地收儲、收費公路、市政基建等項目是通過土地出讓、收費等方式，從獲取土地或享受服務(wù)的第三方機構(gòu)或個人取得償債收入；而地方政府購買環(huán)保、安全等服務(wù)通常來源于一般公共預(yù)算，地方政府作為服務(wù)的支付方，沒有明確的第三方收入用于償債，與傳統(tǒng)專項債項目的償債機制存在顯著差異。究其原因，主要在于財政預(yù)算體制機制滯后，尚未建立起適用于新基建項目的地方政府專項債券管理制度。

四、新基建領(lǐng)域?qū)ｍ梻椖堪l(fā)展建議

（一）創(chuàng)新新基建項目運營模式

一是創(chuàng)新5G通訊基站等新基建項目的政企合作模式，探索設(shè)備租賃以及PPP相關(guān)模式等多種合作途徑，構(gòu)建合理的收入分配機制，引導(dǎo)地方政府專項債券資金、社會資本參與5G通訊基站等新基建項目建設(shè)。

二是強化專項債支持新基建的頂層設(shè)計，促進中央部委、地方政府、企業(yè)間溝通協(xié)調(diào)，建設(shè)一批專項債新基建示范項目，形成可推廣、可復(fù)制的項目模式與建設(shè)經(jīng)驗。

三是優(yōu)化地方政府專項債券管理制度，探索政府使用專項債資金購買智慧環(huán)保、智慧城市等大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)服務(wù)的相關(guān)預(yù)算制度調(diào)整，理順一般公共預(yù)算與政府性基金預(yù)算的關(guān)系，并構(gòu)建相應(yīng)的風(fēng)險防控機制。

（二）強化政府在新基建中的統(tǒng)籌作用

一是強化政府在新基建領(lǐng)域的引領(lǐng)示范作用。政府具有其他經(jīng)濟社會主體無可比擬的信息優(yōu)勢，可通過政府購買服務(wù)、地方政府專項債券投資等形式，利用大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能企業(yè)的相關(guān)技術(shù)能力與業(yè)務(wù)經(jīng)驗，加快傳感器等數(shù)據(jù)采集終端布局，挖掘行業(yè)、區(qū)域數(shù)據(jù)。

二是強化中央層面對信息化治理的統(tǒng)籌，依托優(yōu)勢企業(yè)解決各地區(qū)、各行業(yè)平臺數(shù)據(jù)的對接技術(shù)瓶頸，打通區(qū)域間、行業(yè)間的數(shù)據(jù)壁壘，破除“數(shù)據(jù)孤島”。

三是加強地方政府間新基建項目建設(shè)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。以數(shù)據(jù)中心為例，該類基礎(chǔ)設(shè)施的服務(wù)輻射能力較強。對佳華科技的調(diào)研結(jié)果表明，該企業(yè)在太原投建的數(shù)據(jù)中心，可支持其在全國多地的智慧環(huán)保大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)，具有多地共用、遠程共用特征。地方政府專項債券投資該類新基建應(yīng)注重各地項目統(tǒng)籌，避免重復(fù)建設(shè)造成產(chǎn)業(yè)資源浪費。

（三）做好數(shù)字經(jīng)濟等新基建應(yīng)用的配套軟環(huán)境建設(shè)

一是加快推動數(shù)據(jù)信息安全等相關(guān)領(lǐng)域的立法工作，明確數(shù)據(jù)收集、使用的主體與權(quán)限，完善數(shù)據(jù)安全監(jiān)管體系和數(shù)據(jù)安全監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置機制，切實保障國家、企業(yè)和個人數(shù)據(jù)及信息安全。

二是強化無人車、無人機、智能網(wǎng)聯(lián)汽車、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)等新產(chǎn)品、新業(yè)態(tài)、新模式的相關(guān)法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)體系保障，推動相關(guān)創(chuàng)新業(yè)態(tài)法治化、規(guī)范化，在強化新基建硬件的同時，做好數(shù)字經(jīng)濟等新業(yè)態(tài)的配套軟環(huán)境建設(shè)。

三是推動存量地方政府專項債券閑置資金用途調(diào)整，通過對存量專項債資金使用績效評價體系的調(diào)整，引導(dǎo)資金投向數(shù)字經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。

結(jié)束語

專項債券支持新基建有望激發(fā)經(jīng)濟、環(huán)境、產(chǎn)業(yè)發(fā)展，被寄予厚望。但從實際執(zhí)行看，專項債券對新基建支持力度嚴重不足，亟待突破項目選擇、行業(yè)壁壘、體制機制三大瓶頸。文章認為，應(yīng)創(chuàng)新新基建項目運營模式，優(yōu)化地方政府專項債券管理制度，做好新基建項目統(tǒng)籌和軟環(huán)境打造，實現(xiàn)調(diào)結(jié)構(gòu)、增后勁的政策預(yù)期。

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