譚智心 馮丹萌

湄潭縣位于貴州省遵義市東部，是黔北地區(qū)重要的交通樞紐，占地面積1864 平方公里，總?cè)丝?1.8 萬(wàn)人。作為全國(guó)首批14 個(gè)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)之一，自1987 年以來(lái)湄潭縣先后開(kāi)展了農(nóng)村土地制度建設(shè)以及農(nóng)產(chǎn)品商品基地建設(shè)、農(nóng)村稅費(fèi)改革、新型城鎮(zhèn)化、農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等23 項(xiàng)國(guó)家級(jí)、省級(jí)改革試驗(yàn)任務(wù)。在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興新發(fā)展階段，湄潭縣充分借助改革試驗(yàn)區(qū)平臺(tái)，依托自身茶產(chǎn)業(yè)發(fā)展優(yōu)勢(shì)，不斷深化改革，大力探索出湄潭茶業(yè)振興共富之路。

一、典型做法

湄潭縣以農(nóng)民農(nóng)村共同富裕為新階段目標(biāo)，緊握茶產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，通過(guò)農(nóng)村集體林權(quán)制度改革創(chuàng)新、利益聯(lián)結(jié)機(jī)制創(chuàng)新、金融支持創(chuàng)新等方式，多方面探索現(xiàn)階段農(nóng)民農(nóng)村發(fā)展的突破口，為促進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村高質(zhì)量發(fā)展找出創(chuàng)新路子。

（一）深化農(nóng)村集體林權(quán)制度改革，探索“一畝一證”創(chuàng)新做法。2017 年，湄潭縣啟動(dòng)深化農(nóng)村集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)，重點(diǎn)圍繞非林地種植的茶葉經(jīng)濟(jì)林等資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)明晰和閑置問(wèn)題，建立林權(quán)流轉(zhuǎn)、抵押擔(dān)保制度，進(jìn)一步盤(pán)活農(nóng)村林業(yè)資源。2022 年，湄潭縣獲批開(kāi)展“一畝一證”茶園經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)改革試點(diǎn)，有效盤(pán)活了農(nóng)村土地、資源、資產(chǎn)。目前，湄潭縣已完成集體林確權(quán)頒證1830 宗14.6 萬(wàn)余畝、茶樹(shù)林確權(quán)登記頒證17.9 萬(wàn)宗10.2 萬(wàn)余畝、經(jīng)果林(含花卉苗木)確權(quán)登記頒證58 宗7297 畝，推動(dòng)了農(nóng)村林業(yè)資源的確權(quán)頒證、規(guī)范流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)了抵押融資功能。共完成茶樹(shù)林權(quán)流轉(zhuǎn)交易181 宗3791 畝，交易金額2309 萬(wàn)元，帶動(dòng)864 戶農(nóng)戶畝均增收約3000 元。

（二）深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，促進(jìn)農(nóng)民共享改革紅利。2015—2017 年，湄潭縣首創(chuàng)了確員、確權(quán)、確股、確管、建產(chǎn)權(quán)交易平臺(tái)的“四確一建”改革路徑，形成了確員定股東、確權(quán)定資產(chǎn)、確股定歸屬、確管定經(jīng)營(yíng)、平臺(tái)定市場(chǎng)的“四確五定”改革成果。在推進(jìn)深化改革中，湄潭縣充分考慮茶產(chǎn)業(yè)吸引大量外來(lái)產(chǎn)業(yè)工人的合法權(quán)益問(wèn)題，在龍鳳村等地方試點(diǎn)探索外來(lái)村民申請(qǐng)成員資格權(quán)，并規(guī)定在當(dāng)?shù)鼐幼M3 年后可以申請(qǐng)有償流轉(zhuǎn)宅基地的創(chuàng)新做法，進(jìn)一步提升了當(dāng)?shù)卮寮w發(fā)展的凝聚力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，湄潭縣有16 個(gè)村集體收益達(dá)到133 萬(wàn)元，激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展活力，為促進(jìn)共同富裕奠定了扎實(shí)的基礎(chǔ)。

（三）深化農(nóng)村宅基地制度改革，解決農(nóng)民生產(chǎn)生活保障問(wèn)題。2022 年8 月，湄潭縣制定出臺(tái)《農(nóng)村宅基地及房屋建設(shè)管理辦法（試行）》《農(nóng)村宅基地“三權(quán)”分置實(shí)施辦法（試行）》《農(nóng)村宅基地資格權(quán)認(rèn)定管理辦法（試行）》等8個(gè)文件。針對(duì)一些農(nóng)民將部分自有住房出租用于農(nóng)家樂(lè)、民宿等經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的實(shí)際情況，湄潭縣嘗試推行“綜合類(lèi)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地分割登記入市”模式。如興隆鎮(zhèn)居民劉啟福在保障自有住房、書(shū)面承諾不再申請(qǐng)宅基地建房的基礎(chǔ)上，申請(qǐng)將其部分宅基地分?jǐn)偯娣e以及宅基地上建筑物（含一間門(mén)面和一套住房）分割登記入市交易，盤(pán)活閑置資產(chǎn)。目前，全縣109 個(gè)村（社區(qū)）已制定完成宅基地和農(nóng)房建設(shè)管理公約，清理“一戶多宅”3222 宗面積576.3 畝，認(rèn)定宅基地資格權(quán)9.98萬(wàn)戶37.21 萬(wàn)人；發(fā)展鄉(xiāng)村民宿54家、床位1310 張，全縣非集體組織成員有償使用宅基地19 宗，增加村集體經(jīng)濟(jì)積累80 萬(wàn)元，頒發(fā)了貴州省首份非集體經(jīng)濟(jì)組織成員“回鄉(xiāng)”有償使用宅基地批準(zhǔn)書(shū)，為實(shí)現(xiàn)“到湄潭當(dāng)農(nóng)民去”探索了路徑。

（四）創(chuàng)新利益聯(lián)結(jié)機(jī)制，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)輻射效應(yīng)。湄潭縣打造“中國(guó)茶城”大型茶葉專(zhuān)業(yè)交易市場(chǎng)，積極引入多家企業(yè)和商戶入駐經(jīng)營(yíng)，通過(guò)“企業(yè)+合作社+村集體+農(nóng)戶”的聯(lián)合發(fā)展模式，有效提高茶葉經(jīng)濟(jì)效益。如黃蓮壩村集體整合茶農(nóng)資源，與雨落花屯茶葉專(zhuān)業(yè)合作社合作，對(duì)茶園實(shí)施飛防統(tǒng)治、全年機(jī)剪等機(jī)械化經(jīng)營(yíng)，提升了采茶效率，茶農(nóng)、合作社、村集體實(shí)現(xiàn)抱團(tuán)發(fā)展。同時(shí)，規(guī)模化生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)為農(nóng)戶提供了大量的務(wù)工機(jī)會(huì)，按照公司對(duì)茶葉品類(lèi)品種的需要，設(shè)置了“寨管家”“茶管員”等崗位，春夏秋采茶青、秋冬管護(hù)收嫩枝葉，大大帶動(dòng)當(dāng)?shù)剞r(nóng)民就近就業(yè)。

（五）探索金融創(chuàng)新，為產(chǎn)業(yè)振興注入“源頭活水”。2018 年9月以來(lái)，經(jīng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村部等部門(mén)批準(zhǔn)，湄潭縣積極開(kāi)展財(cái)政資金股權(quán)化改革試點(diǎn)和農(nóng)業(yè)設(shè)施登記抵押擔(dān)保融資方式試點(diǎn)。湄潭縣在65 個(gè)村、13個(gè)專(zhuān)業(yè)合作社、15 個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)開(kāi)展財(cái)政資金股權(quán)化改革試點(diǎn)，共投入財(cái)政資金2.6 億元，幫助1482 戶脫貧戶實(shí)現(xiàn)分紅470.66 萬(wàn)元，戶均增收3175 元，有效鞏固了脫貧攻堅(jiān)成果。湄潭縣向119 個(gè)村（居）、9 個(gè)合作社、7 個(gè)家庭農(nóng)場(chǎng)、2 個(gè)農(nóng)業(yè)企業(yè)頒發(fā)了157 宗《農(nóng)業(yè)設(shè)施登記證》，理清了農(nóng)業(yè)設(shè)施權(quán)屬，壯大了農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的有效資產(chǎn)，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押融資功能。目前已獲得農(nóng)業(yè)設(shè)施登記抵押擔(dān)保融資貸款2263萬(wàn)元，有效解決了新型經(jīng)營(yíng)主體、農(nóng)業(yè)企業(yè)在運(yùn)營(yíng)中的資金缺口問(wèn)題。

二、存在的主要問(wèn)題

（一）農(nóng)村宅基地制度改革推進(jìn)難。湄潭縣作為農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)，雖然在農(nóng)村宅基地制度改革等方面取得較大突破，但由于歷史原因和農(nóng)村實(shí)際，改革任務(wù)仍面臨許多問(wèn)題。一是“一戶多宅”矛盾突出。目前湄潭縣第二次統(tǒng)計(jì)“一戶多宅”有3221 宗586.6 畝，因得不到補(bǔ)償費(fèi)農(nóng)民不愿意退出，難以真正實(shí)現(xiàn)“一戶一宅”；農(nóng)村青壯年大量外出務(wù)工，留守老年人和未成年人不能做主，為宅基地退出、流轉(zhuǎn)等工作帶來(lái)難度；部分農(nóng)民傳統(tǒng)的“落葉歸根”觀念深重，對(duì)改革的接受度還不高。二是政策存在盲區(qū)。目前貴州省國(guó)土空間規(guī)劃尚未完成，村莊規(guī)劃難以制定，新建房選址困難；被誤劃入基本農(nóng)田的宅基地難以補(bǔ)劃，存在不能拆建的情況。

（二）農(nóng)業(yè)設(shè)施和集體股權(quán)抵押貸款落地難。在農(nóng)業(yè)設(shè)施登記抵押擔(dān)保融資方面，雖然已出臺(tái)相關(guān)文件，但實(shí)際推進(jìn)仍面臨諸多問(wèn)題。一是試點(diǎn)期間，金融管理部門(mén)的政策支撐未能有效跟進(jìn)，銀保監(jiān)會(huì)合格押品目錄無(wú)農(nóng)業(yè)設(shè)施對(duì)應(yīng)押品，農(nóng)業(yè)設(shè)施暫未進(jìn)入金融部門(mén)押品范圍。二是金融部門(mén)對(duì)農(nóng)業(yè)設(shè)施的抵押率、足值率、折舊率存在一定的評(píng)估困難，對(duì)其抵押成效有顧慮。在調(diào)研中了解到，很多農(nóng)業(yè)設(shè)施項(xiàng)目在實(shí)際評(píng)估中都難以達(dá)到金融部門(mén)要求，且授信額度較低，與資金需求量嚴(yán)重不匹配。三是貸后風(fēng)險(xiǎn)把控較難，目前農(nóng)業(yè)設(shè)施的處置或變現(xiàn)較難，金融機(jī)構(gòu)支持意愿不強(qiáng)，導(dǎo)致設(shè)施主體確權(quán)登記動(dòng)力不足，試點(diǎn)推進(jìn)受阻。在集體股權(quán)抵押融資方面，由于沒(méi)有相應(yīng)政策支撐，湄潭縣各家金融機(jī)構(gòu)對(duì)集體股權(quán)抵押擔(dān)保的認(rèn)可度不高，再加上多數(shù)村集體經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)少且未經(jīng)營(yíng)盤(pán)活，股權(quán)缺乏抵押擔(dān)保價(jià)值，抵押和擔(dān)保的操作性不強(qiáng)。

（三）改革成果轉(zhuǎn)化率較低。從實(shí)踐看，湄潭縣的改革成果轉(zhuǎn)化率較低，存在一定“重改革、輕應(yīng)用”現(xiàn)象，對(duì)農(nóng)民的帶動(dòng)效應(yīng)還需進(jìn)一步增強(qiáng)。如雖然通過(guò)改革破解了盤(pán)活資源要素、協(xié)調(diào)主體關(guān)系、優(yōu)化合作方式等方面存在的瓶頸，但茶產(chǎn)業(yè)仍面臨品牌優(yōu)勢(shì)不足、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力相對(duì)較弱等問(wèn)題，難以達(dá)到預(yù)期的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益。

三、相關(guān)建議

（一）穩(wěn)慎推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革試點(diǎn)。以宅基地改革為契機(jī)、以茶產(chǎn)業(yè)為基點(diǎn)、一二三產(chǎn)業(yè)融合為主線，推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村資源的盤(pán)活利用。一是要進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)農(nóng)村宅基地管理，通過(guò)流程規(guī)范、宣傳培訓(xùn)、管理有序和部門(mén)聯(lián)動(dòng)等方式，持續(xù)推進(jìn)宅基地規(guī)范管理步入制度化、常態(tài)化。二是要繼續(xù)盤(pán)活農(nóng)村宅基地，借助農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、企業(yè)、專(zhuān)業(yè)合作社等主體，立足當(dāng)?shù)夭璁a(chǎn)業(yè)特色，建立以閑置農(nóng)房（宅基地）盤(pán)活為突破口，扶持發(fā)展旅游度假、民宿經(jīng)濟(jì)、養(yǎng)生養(yǎng)老、茶文化體驗(yàn)等鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)，推動(dòng)鄉(xiāng)村實(shí)現(xiàn)全面振興。

（二）持續(xù)推進(jìn)農(nóng)業(yè)設(shè)施抵押擔(dān)保改革。一是找準(zhǔn)改革著力點(diǎn)，不斷完善農(nóng)業(yè)設(shè)施登記管理，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)設(shè)施可交易可流通。要利用好修訂完善的《湄潭縣農(nóng)業(yè)設(shè)施登記管理暫行辦法》，進(jìn)一步理清農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)生來(lái)源、產(chǎn)權(quán)權(quán)屬及歸口管理部門(mén)。二是健全農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資機(jī)制。積極對(duì)接各家金融機(jī)構(gòu)，提高擔(dān)保融資的范圍，積極探索農(nóng)業(yè)設(shè)施產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保融資的方式、途徑及風(fēng)險(xiǎn)防控措施等。三是建立并規(guī)范農(nóng)業(yè)設(shè)施評(píng)估、交易、處置機(jī)制。通過(guò)制定出臺(tái)農(nóng)業(yè)設(shè)施評(píng)估、交易、處置管理辦法，探索農(nóng)業(yè)設(shè)施登記證審核注銷(xiāo)制度，指導(dǎo)農(nóng)業(yè)設(shè)施規(guī)范運(yùn)作。

（三）進(jìn)一步推進(jìn)改革實(shí)踐成果轉(zhuǎn)化。要以改革試驗(yàn)成果為基礎(chǔ)，探索農(nóng)民與產(chǎn)業(yè)發(fā)展同進(jìn)退共成長(zhǎng)、多增快富的新路子，主動(dòng)入位、積極思考，從圍繞創(chuàng)新改革手段、落實(shí)機(jī)制措施和管好集體資源、盤(pán)活集體資產(chǎn)等方面入手，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入，同時(shí)維護(hù)好非經(jīng)營(yíng)性集體資產(chǎn)，充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織公益職能，建設(shè)“生態(tài)美環(huán)境優(yōu)、生產(chǎn)美產(chǎn)業(yè)強(qiáng)、生活美百姓富”的貴州美麗鄉(xiāng)村。