●李彤琳

一、X 區(qū)衛(wèi)生健康系統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)執(zhí)行情況

（一）樣本描述

1.基本情況。 本文所選 29 個(gè)調(diào)查樣本全部為X 區(qū)衛(wèi)生健康系統(tǒng)所屬行政事業(yè)單位，其中行政單位3 家，衛(wèi)生事業(yè)單位6 家，醫(yī)院11 家，基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)9 家。 選取的樣本中既有行政單位，也有事業(yè)單位；既有全額撥款事業(yè)單位，也有差額撥款事業(yè)單位，在收入水平、 資金構(gòu)成上具有各自明顯的特點(diǎn)， 但都屬于與財(cái)政有繳撥關(guān)系的行政事業(yè)單位， 執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理的相關(guān)政策。 樣本單位承擔(dān)著該地區(qū)的衛(wèi)生健康管理、醫(yī)療、預(yù)防保健等任務(wù)，還承擔(dān)有國(guó)家、市級(jí)、區(qū)級(jí)科研課題。

2.調(diào)研情況。 在本次調(diào)研的行政事業(yè)單位中， 預(yù)算績(jī)效管理工作從2015 年開(kāi)始試點(diǎn)運(yùn)行，2019—2020 年績(jī)效評(píng)價(jià)工作才開(kāi)始在所有樣本單位中全面施行。 為了了解樣本單位執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作任務(wù)以及開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理過(guò)程中的整體情況和相關(guān)指標(biāo)及問(wèn)題， 在全面開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作一年后， 筆者同樣本單位財(cái)務(wù)骨干人員進(jìn)行了第一次經(jīng)驗(yàn)交流， 主要目的是了解績(jī)效管理相關(guān)工作在單位實(shí)際運(yùn)行中遇到的問(wèn)題。 在全部樣本單位完成2020 年度預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)工作之后， 為了更好地執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)政策， 提高該地區(qū)衛(wèi)生健康系統(tǒng)各單位的預(yù)算績(jī)效管理水平， 筆者又同相關(guān)財(cái)務(wù)工作者進(jìn)行了第二次經(jīng)驗(yàn)交流。這次交流的主題是目前單位在預(yù)算編制執(zhí)行過(guò)程中涉及績(jī)效評(píng)價(jià)相關(guān)工作時(shí)遇到的問(wèn)題以及如何提升單位預(yù)算績(jī)效管理水平。同時(shí)，通過(guò)對(duì)樣本單位決算相關(guān)信息的匯總分析以及績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告和表格的整理核對(duì)， 進(jìn)一步了解全系統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)工作的整體情況及執(zhí)行效果。

通過(guò)訪談， 了解到目前 X 區(qū)2020 年度預(yù)算編制及執(zhí)行過(guò)程如下：2019 年8 月，財(cái)政部門召開(kāi)預(yù)算編制布置會(huì)， 部署2020 年度預(yù)算編制工作的時(shí)間安排及具體要求，包括預(yù)算編制的原則、方法以及控制經(jīng)費(fèi)支出的具體要求，如壓縮會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)等公用經(jīng)費(fèi)，嚴(yán)控政府購(gòu)買服務(wù)支出規(guī)模、 減少宣傳印刷等經(jīng)費(fèi)的支出等。 預(yù)算編制采取“兩上兩下”的編制方式。 “一上”時(shí)，由各二級(jí)單位在預(yù)算系統(tǒng)中錄入人員等基本信息，由預(yù)算系統(tǒng)根據(jù)人員及公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)生成人員經(jīng)費(fèi)及日常公用經(jīng)費(fèi)。 同時(shí)，由各單位向主管部門申報(bào)項(xiàng)目，主管部門經(jīng)過(guò)審核篩選后匯總項(xiàng)目情況，與財(cái)政部門溝通資金規(guī)模及安排項(xiàng)目情況，將溝通后的財(cái)政意見(jiàn)下達(dá)各預(yù)算單位，由單位在預(yù)算系統(tǒng)中錄入項(xiàng)目信息，生成項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)預(yù)算。 在財(cái)政部門與主管部門統(tǒng)籌考慮項(xiàng)目安排時(shí)，主要考慮次年的工作任務(wù)，事項(xiàng)的緊急程度以及可安排的資金規(guī)模，對(duì)上年度績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用基本沒(méi)有涉及。 在錄入項(xiàng)目信息時(shí)，要求每一個(gè)項(xiàng)目都同步上報(bào)項(xiàng)目文本和績(jī)效目標(biāo)表，兩個(gè)文檔的內(nèi)容均由預(yù)算單位自行編報(bào)。從下達(dá)溝通意見(jiàn)到完成預(yù)算上報(bào)，時(shí)限一般為1 至2 周。 “一下”時(shí)，財(cái)政部門會(huì)將區(qū)域統(tǒng)籌協(xié)調(diào)后的財(cái)政意見(jiàn)下達(dá)至主管部門，由部門通知預(yù)算單位在預(yù)算系統(tǒng)中進(jìn)行微調(diào)?！岸稀敝饕菍?duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目及新增事項(xiàng)的補(bǔ)充申請(qǐng)以及對(duì)政府采購(gòu)事項(xiàng)的細(xì)化。最終由財(cái)政部門平衡區(qū)域預(yù)算，將經(jīng)人大審批后的預(yù)算批復(fù)給各單位，即為“二下”。 2020 年初，各單位開(kāi)始按照財(cái)政批復(fù)預(yù)算情況執(zhí)行預(yù)算。 對(duì)于財(cái)政性資金，國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)中可實(shí)時(shí)查詢到資金的執(zhí)行情況，但沒(méi)有績(jī)效目標(biāo)設(shè)定及其執(zhí)行情況。 財(cái)政部門會(huì)每月對(duì)財(cái)政性資金的執(zhí)行進(jìn)度進(jìn)行監(jiān)督，各單位也會(huì)按月對(duì)本單位財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行分析，主要涉及財(cái)務(wù)收支情況及項(xiàng)目資金的執(zhí)行進(jìn)度。 到年中時(shí)，主管部門會(huì)按財(cái)政要求對(duì)單位整體績(jī)效評(píng)價(jià)情況進(jìn)行一次自評(píng)。 年度終了，單位按照會(huì)計(jì)信息填報(bào)部門決算。 2021 年上半年，市級(jí)主管部門、財(cái)政部門共布置了六次績(jī)效評(píng)價(jià)工作，包括分別針對(duì)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目、 直達(dá)資金項(xiàng)目以及2020 年度所有項(xiàng)目的三次大規(guī)模單位自評(píng)工作，另外還有三次是由部門開(kāi)展的整體績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)、 試點(diǎn)項(xiàng)目的成本績(jī)效評(píng)價(jià)以及由財(cái)政部門聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)開(kāi)展的部門績(jī)效評(píng)價(jià)工作。 其形成的自評(píng)表、 評(píng)價(jià)報(bào)告等資料上千份，全部是獨(dú)立的文本文檔，沒(méi)有整體的信息系統(tǒng)支撐。 在決算公開(kāi)時(shí)，每個(gè)單位除了公開(kāi)決算中的財(cái)務(wù)信息之外， 還要在專門的章節(jié)公開(kāi)本單位績(jī)效評(píng)價(jià)工作的總體情況， 并挑選一個(gè)通過(guò)普通程序開(kāi)展評(píng)價(jià)的項(xiàng)目公開(kāi)績(jī)效評(píng)價(jià)報(bào)告。 此外，如果主管部門被列入審計(jì)部門的年度審計(jì)計(jì)劃中， 還會(huì)接受預(yù)算執(zhí)行審計(jì)， 但預(yù)算執(zhí)行審計(jì)尚未涉及績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定及執(zhí)行情況相關(guān)的內(nèi)容。

3.收支情況

（1）收入情況。29 家樣本單位2020 年度本年收入合計(jì)570602.21 萬(wàn)元， 其中財(cái)政撥款收入209635.58萬(wàn)元，占本年收入合計(jì)的36.74%，事業(yè)收入355866.84萬(wàn)元， 占本年收入合計(jì)的62.37%， 其他收入5099.79萬(wàn)元，占本年收入合計(jì)的0.89%。

（2）支出情況。29 家樣本單位2020 年度本年支出合計(jì)547554.88 萬(wàn)元，其中基本支出444326.27 萬(wàn)元，占本年支出合計(jì)的81.15%， 項(xiàng)目支出103228.61 萬(wàn)元， 占本年支出合計(jì)的 18.85%， 項(xiàng)目支出中有58987.67 萬(wàn)元為一般公共預(yù)算財(cái)政撥款支出。

（二）項(xiàng)目分布情況

表1 29 家樣本單位項(xiàng)目按資金類別分布情況

（三）績(jī)效評(píng)價(jià)情況

2021 年，X 區(qū)衛(wèi)生健康系統(tǒng)所屬行政事業(yè)單位對(duì)2020 年度一般公共預(yù)算項(xiàng)目及政府性基金預(yù)算項(xiàng)目采取普通程序或簡(jiǎn)易程序開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)自評(píng)，評(píng)價(jià)項(xiàng)目744 個(gè)，涉及金額99583.99 萬(wàn)元。其中選取了48 個(gè)項(xiàng)目進(jìn)行普通程序評(píng)價(jià)， 截至2021 年5 月底已完成全部評(píng)價(jià)工作。 已完成的普通程序績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目，評(píng)價(jià)平均得分為88.73 分，整體評(píng)價(jià)等級(jí)為“良好”。

表2 自評(píng)項(xiàng)目結(jié)果統(tǒng)計(jì)表

雖然各個(gè)單位的項(xiàng)目績(jī)效自評(píng)情況整體較好，但是對(duì)于主管部門和財(cái)政部門來(lái)說(shuō)，單位的自評(píng)結(jié)果質(zhì)量不高，對(duì)于預(yù)算分配的指導(dǎo)意義不大。 以基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目為例，該項(xiàng)目是基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的主要工作任務(wù)，每年必須開(kāi)展，涉及所有該類型機(jī)構(gòu)，但是項(xiàng)目開(kāi)展的效果如何，每一家基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)都有各自不同的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，無(wú)法衡量9 家單位孰優(yōu)孰劣。由于缺乏統(tǒng)一的信息化系統(tǒng)，績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)使用的評(píng)價(jià)指標(biāo)是否與編制預(yù)算時(shí)設(shè)定的評(píng)價(jià)指標(biāo)一致，核對(duì)起來(lái)也非常困難，無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目執(zhí)行效果的督導(dǎo)。

表3 基本公共衛(wèi)生項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)比 （隨機(jī)抽取2 家基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)）

二、X 區(qū)衛(wèi)生健康系統(tǒng)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程中存在的問(wèn)題分析

（一）體系建設(shè)層面

從X 區(qū)衛(wèi)生健康系統(tǒng)各單位執(zhí)行績(jī)效評(píng)價(jià)工作的現(xiàn)狀來(lái)看，預(yù)算績(jī)效管理的體系建設(shè)還存在較多的問(wèn)題。

1.預(yù)算績(jī)效管理改革缺乏系統(tǒng)的制度規(guī)范。 在制度設(shè)計(jì)層面，目前尚缺乏一套完整的關(guān)于績(jī)效管理以及以績(jī)效為基礎(chǔ)的預(yù)算管理制度規(guī)范。 雖然近年來(lái)各級(jí)財(cái)政部門都出臺(tái)了一些績(jī)效評(píng)價(jià)的操作指南和要求，但都是針對(duì)部分資金和流程的，如項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)要求、轉(zhuǎn)移支付資金績(jī)效評(píng)價(jià)要求、如何設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)等。 績(jī)效評(píng)價(jià)僅僅是預(yù)算績(jī)效管理中的一個(gè)環(huán)節(jié)，如何從戰(zhàn)略規(guī)劃開(kāi)始，逐步分解目標(biāo)、核定成本、申請(qǐng)資金、 執(zhí)行預(yù)算、 績(jī)效評(píng)價(jià)到根據(jù)評(píng)價(jià)結(jié)果調(diào)整預(yù)算，這一系列工作的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化操作指南仍有欠缺。因此，目前預(yù)算績(jī)效管理從制度上尚未形成體系。

2. 基層行政事業(yè)單位的認(rèn)識(shí)程度和積極性不高。這是一個(gè)較為普遍的問(wèn)題。 由于基層單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的認(rèn)識(shí)程度不高，只是當(dāng)作財(cái)政部門布置的一項(xiàng)工作來(lái)完成，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的整體框架及其對(duì)單位帶來(lái)的影響和效果認(rèn)識(shí)嚴(yán)重不足，因而完成工作大多是應(yīng)付差事，積極性不高，無(wú)法形成單位內(nèi)部利用績(jī)效評(píng)價(jià)指導(dǎo)預(yù)算工作的管理體系。

（二）預(yù)算編制與執(zhí)行層面

1.預(yù)算編制。 根據(jù)預(yù)算績(jī)效管理理論，在預(yù)算編制階段，對(duì)預(yù)算的績(jī)效管理就已經(jīng)開(kāi)始了。因此，預(yù)算編制可以說(shuō)是預(yù)算績(jī)效管理的起點(diǎn)。如果起點(diǎn)上出現(xiàn)問(wèn)題， 將會(huì)影響整個(gè)績(jī)效管理的全過(guò)程。

就主管部門而言， 存在同一事項(xiàng)或同一類事項(xiàng)績(jī)效目標(biāo)不統(tǒng)一、不可比的問(wèn)題。從主管部門的角度看， 同一個(gè)主管部門所屬的多個(gè)二級(jí)單位有時(shí)會(huì)涉及同一事項(xiàng)的預(yù)算。 如衛(wèi)生健康系統(tǒng)的基本公共衛(wèi)生事務(wù)、婦幼保健事務(wù)等，可能會(huì)涉及轄區(qū)內(nèi)的多個(gè)基層醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)或醫(yī)院， 但是由于預(yù)算編制時(shí)各個(gè)單位都在獨(dú)立編制各自的績(jī)效目標(biāo)，在缺乏統(tǒng)一指導(dǎo)的情況下，很有可能會(huì)出現(xiàn)主管部門匯總出的同一事項(xiàng)存在各種各樣不同方向、 不同指標(biāo)值的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)，降低了績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的橫向可比性。

就預(yù)算單位而言，在預(yù)算編制的過(guò)程中，也存在著一些影響預(yù)算績(jī)效管理的問(wèn)題：

第一，由于預(yù)算績(jī)效管理的理念沒(méi)有形成，很多單位對(duì)績(jī)效目標(biāo)的概念理解存在誤區(qū)，認(rèn)為績(jī)效目標(biāo)就是工作任務(wù)，只要完成了工作任務(wù)，就是完成了績(jī)效目標(biāo)。 但完成工作任務(wù)只是績(jī)效預(yù)算的最基本要求，與預(yù)期目標(biāo)的偏差程度以及效果是否令公眾滿意才是預(yù)算績(jī)效管理的最終目標(biāo)。

第二，編制預(yù)算時(shí)對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定量化和細(xì)化程度較低?？?jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)的設(shè)計(jì)原則之一就是可衡量性原則，也就是盡可能地使用定量指標(biāo)來(lái)替代定性指標(biāo)，因?yàn)槎ㄐ灾笜?biāo)的可衡量性較差。 但是現(xiàn)在有很多單位在編制預(yù)算時(shí)無(wú)法確定定量指標(biāo)，只能用“較好地完成”“有較大幅度的提升”等定性的概念來(lái)設(shè)定指標(biāo)，到底多好算較好，多大幅度就算較大幅度卻無(wú)法描述， 這就導(dǎo)致后續(xù)的績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果無(wú)法準(zhǔn)確衡量。究其原因，主要是單位在編制預(yù)算時(shí)有些項(xiàng)目尚沒(méi)有明確的規(guī)劃，只有一個(gè)大致的目標(biāo)和想法，先用來(lái)申請(qǐng)資金，至于要如何執(zhí)行，還沒(méi)有確定。另外即便項(xiàng)目很明確，但是對(duì)所設(shè)計(jì)的績(jī)效目標(biāo)的基準(zhǔn)值和預(yù)期值缺乏了解，對(duì)于達(dá)到什么樣的效果才能實(shí)現(xiàn)目標(biāo)沒(méi)有概念， 也會(huì)導(dǎo)致在編制預(yù)算時(shí)績(jī)效目標(biāo)設(shè)定無(wú)法量化。此外，正是對(duì)應(yīng)該實(shí)現(xiàn)什么樣的目標(biāo)缺乏概念，導(dǎo)致設(shè)置目標(biāo)時(shí)細(xì)化程度不足。

第三，缺少專門的績(jī)效管理人才也是一個(gè)普遍問(wèn)題。 目前，績(jī)效管理工作跟隨預(yù)算的相關(guān)工作均由財(cái)政部門牽頭管理，大部分基層行政事業(yè)單位的績(jī)效管理工作也是由財(cái)務(wù)部門牽頭負(fù)責(zé)。由于現(xiàn)有體制的限制， 基層行政事業(yè)單位很難單獨(dú)成立績(jī)效管理部門，績(jī)效管理工作也只能由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)，但是很多績(jī)效目標(biāo)非常專業(yè)，需要業(yè)務(wù)部門來(lái)設(shè)計(jì)制定。 由于目前業(yè)財(cái)融合程度普遍偏低，財(cái)務(wù)人員不懂業(yè)務(wù)，無(wú)法設(shè)計(jì)出合理的評(píng)價(jià)指標(biāo)，而業(yè)務(wù)人員又不懂財(cái)務(wù)，不明白績(jī)效管理的意義，認(rèn)為這是財(cái)務(wù)工作，對(duì)業(yè)務(wù)工作用處不大，業(yè)務(wù)部門只需要應(yīng)付一下就可以，導(dǎo)致績(jī)效目標(biāo)的編制水平普遍偏低，對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的指導(dǎo)意義不大。

2.預(yù)算執(zhí)行。 從案例情況來(lái)看，目前基層行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中對(duì)于大多數(shù)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)完成情況都缺乏有效的監(jiān)督和管理，績(jī)效目標(biāo)僅僅是預(yù)算編制時(shí)形成的文檔，可能在次年進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)會(huì)再次使用，但在整個(gè)預(yù)算執(zhí)行的過(guò)程中，卻很少有單位能定期核對(duì)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)的完成情況，分析出現(xiàn)偏差的原因并及時(shí)進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)相關(guān)文件對(duì)績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定要求，各類指標(biāo)的設(shè)置權(quán)重原則上應(yīng)當(dāng)為預(yù)算執(zhí)行率10%、產(chǎn)出指標(biāo)50%、效益指標(biāo)30%、服務(wù)對(duì)象滿意度指標(biāo)10%。 而目前基層的行政事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中特別關(guān)注的是僅占績(jī)效目標(biāo)總體比重10%的預(yù)算執(zhí)行率，對(duì)于其他三大類指標(biāo)關(guān)注較少。

可以說(shuō)，從總體上來(lái)看，單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中基本沒(méi)有進(jìn)行預(yù)算績(jī)效管理。這主要是由以下幾個(gè)原因造成的：從客觀上來(lái)說(shuō)，單位缺少專門的預(yù)算績(jī)效管理人員以及有效的信息化手段。因?yàn)轭A(yù)算績(jī)效管理是一項(xiàng)具有系統(tǒng)性、 持續(xù)性且涉及面很廣的工作，兼職的績(jī)效管理人員可能無(wú)法完成對(duì)所有預(yù)算資金實(shí)時(shí)的績(jī)效管理工作。 此外，對(duì)于預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中績(jī)效目標(biāo)完成情況的定期分析需要收集和處理大量數(shù)據(jù)，沒(méi)有有效的信息化手段作為支持， 僅靠手工處理分析，可能無(wú)法完成。從主觀上來(lái)說(shuō)，單位對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的意義認(rèn)識(shí)不足， 執(zhí)行預(yù)算績(jī)效管理的積極性不高， 各個(gè)部門都認(rèn)為績(jī)效管理僅僅是增加了工作量，缺乏開(kāi)展績(jī)效管理的內(nèi)在動(dòng)力。這主要是由于目前包括財(cái)政在內(nèi)的各級(jí)政府部門對(duì)績(jī)效管理的結(jié)果應(yīng)用力度不足造成的。

3.績(jī)效評(píng)價(jià)。 雖然績(jī)效評(píng)價(jià)工作是我國(guó)目前在預(yù)算績(jī)效管理領(lǐng)域起步較早、 開(kāi)展范圍較廣的一項(xiàng)工作，但是在開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中，仍然存在著諸多問(wèn)題。

（1）評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)系統(tǒng)性不強(qiáng)。 我國(guó)目前尚未建立統(tǒng)一的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，各部門開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)工作都是按照自身設(shè)定的指標(biāo)體系來(lái)進(jìn)行的，不同地區(qū)、不同部門對(duì)同一事務(wù)的理解差異較大， 造成所設(shè)定的指標(biāo)、目標(biāo)值和所占比重各有不同，雖然增加了評(píng)價(jià)指標(biāo)的多樣性，但是不利于對(duì)同類事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌評(píng)價(jià)。

（2）績(jī)效評(píng)價(jià)的綜合性不強(qiáng)。 目前西方國(guó)家開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的主流工具之一就是使用平衡計(jì)分卡評(píng)價(jià)。而平衡計(jì)分卡是針對(duì)財(cái)務(wù)狀況、顧客服務(wù)、內(nèi)部流程和學(xué)習(xí)成長(zhǎng)四個(gè)維度來(lái)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)， 它是包含財(cái)務(wù)、業(yè)務(wù)、內(nèi)部管理層以及未來(lái)成長(zhǎng)性等多個(gè)方面的綜合評(píng)價(jià)方法。而我國(guó)目前的績(jī)效目標(biāo)設(shè)置規(guī)范主要偏重于業(yè)務(wù)層面，關(guān)于財(cái)務(wù)、內(nèi)部管理以及未來(lái)成長(zhǎng)性方面的評(píng)價(jià)指標(biāo)相對(duì)較少， 指標(biāo)設(shè)置的綜合性不強(qiáng)，對(duì)預(yù)算的績(jī)效評(píng)價(jià)還不夠全面。

（3）績(jī)效評(píng)價(jià)的效率相對(duì)較低。 財(cái)政部門和主管部門對(duì)基層行政事業(yè)單位進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)效率相對(duì)較低。 按照案例中的績(jī)效評(píng)價(jià)模式，大部分項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)工作都是由單位進(jìn)行的項(xiàng)目自評(píng)價(jià)， 其中僅有少部分項(xiàng)目是在上級(jí)主管部門的監(jiān)督和指導(dǎo)下開(kāi)展的自評(píng)價(jià)， 而在數(shù)百個(gè)項(xiàng)目中由財(cái)政或主管部門聘請(qǐng)外部機(jī)構(gòu)開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的項(xiàng)目， 每年都不會(huì)超過(guò)10 個(gè)。 要在一年內(nèi)對(duì)所有項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)情況進(jìn)行監(jiān)督和復(fù)核， 以現(xiàn)階段單位的人力資源和信息化水平，幾乎是不可能完成的。

（4）外部人員進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)調(diào)研不夠深入。 在開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)的過(guò)程中， 財(cái)政部門或主管部門往往會(huì)聘請(qǐng)第三方的中介機(jī)構(gòu)或其他地區(qū)和單位的外部人員來(lái)開(kāi)展工作。 雖然外部人員進(jìn)行的績(jī)效評(píng)價(jià)能夠更加客觀、公允地反映項(xiàng)目的績(jī)效，但是外部人員在開(kāi)展評(píng)價(jià)工作之前，往往對(duì)部門整體情況、項(xiàng)目背景或項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中出現(xiàn)的情況調(diào)研不足， 可能會(huì)造成評(píng)價(jià)過(guò)于公式化， 沒(méi)有考慮實(shí)際情況而產(chǎn)生偏見(jiàn)，反而影響了評(píng)價(jià)結(jié)果的公允性。 特別是目前基層行政事業(yè)單位績(jī)效評(píng)價(jià)剛剛起步，很多第三方評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)甚至對(duì)政府會(huì)計(jì)制度和行政事業(yè)單位的預(yù)算相關(guān)流程還不夠了解，在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)直接照搬企業(yè)思路開(kāi)展工作，造成公眾看起來(lái)很像那么回事的評(píng)價(jià)結(jié)果在專業(yè)人員眼里其實(shí)是嚴(yán)重地與事實(shí)不符，會(huì)影響結(jié)果使用者對(duì)被評(píng)價(jià)單位的正確認(rèn)知。

4.結(jié)果應(yīng)用。 從案例的情況來(lái)看，目前大部分單位對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用程度嚴(yán)重不足，缺乏彈性。整個(gè)績(jī)效評(píng)價(jià)過(guò)程偏重于對(duì)項(xiàng)目的執(zhí)行情況和財(cái)務(wù)狀況的考評(píng)， 且無(wú)論最后考評(píng)結(jié)果如何都不會(huì)影響預(yù)算資金的分配， 使得績(jī)效評(píng)價(jià)變成了簡(jiǎn)單的竣工驗(yàn)收或財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)，失去了績(jī)效評(píng)價(jià)原本的意義，更無(wú)從談起績(jī)效管理。 雖然近兩年來(lái)財(cái)政部門也在逐步研究推進(jìn)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果與預(yù)算分配掛鉤的管理機(jī)制，但是由于績(jī)效評(píng)價(jià)的水平、公眾認(rèn)可程度等多方面原因限制， 現(xiàn)在僅有個(gè)別由財(cái)政聘請(qǐng)第三方機(jī)構(gòu)完成的績(jī)效評(píng)價(jià)項(xiàng)目結(jié)果能夠?qū)υ擁?xiàng)目次年的預(yù)算安排產(chǎn)生一定的影響， 另外有部分資金執(zhí)行進(jìn)度指標(biāo)特別差的項(xiàng)目會(huì)影響后續(xù)的資金安排， 大部分績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果都不能得到很好地應(yīng)用， 僅作為績(jī)效評(píng)價(jià)工作完成的象征歸入檔案。 這與通過(guò)預(yù)算績(jī)效管理促使資金分配更加合理的目標(biāo)還有較大差距。

（三）外部監(jiān)督層面

要形成預(yù)算績(jī)效管理的良性運(yùn)轉(zhuǎn)， 完善的外部監(jiān)督體系必不可少， 而目前我國(guó)關(guān)于預(yù)算績(jī)效管理的外部監(jiān)督體系尚未成型。

1.監(jiān)督層次不夠豐富。 作為公共服務(wù)的提供者，其績(jī)效管理的監(jiān)督方包括財(cái)政部門、主管部門，其他相關(guān)信息使用者、單位職工、社會(huì)公眾等多個(gè)方面，其中有些層級(jí)的人員獲取單位預(yù)算績(jī)效相關(guān)信息能力較弱，無(wú)法取得足夠的評(píng)價(jià)信息，監(jiān)督體系尚不完善。 相信隨著政府信息公開(kāi)改革的不斷推進(jìn)，預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督體系也會(huì)逐漸完善。

2.第三方機(jī)構(gòu)專業(yè)能力受限。有些第三方機(jī)構(gòu)或?qū)＜矣捎谌狈ι钊胝{(diào)研以及自身領(lǐng)域限制， 對(duì)其評(píng)價(jià)的內(nèi)容無(wú)法給出公允的評(píng)價(jià)結(jié)果， 可能會(huì)影響到結(jié)果使用者的判斷，繼而產(chǎn)生錯(cuò)誤的決策。

3.社會(huì)公眾的分辨力不足，缺乏包容性。 社會(huì)公眾作為外部監(jiān)督的主力軍， 有時(shí)會(huì)因不良輿論的影響而失去判斷力，包容性較低，小問(wèn)題也許經(jīng)過(guò)輿論發(fā)酵會(huì)嚴(yán)重走形， 單位可能擔(dān)心因輿論問(wèn)題而在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)畏首畏尾，進(jìn)而影響單位的績(jī)效管理水平。

因此，一個(gè)客觀、公正、全面、包容的外部監(jiān)督體系需要各方共同努力，逐步推進(jìn)才能形成，最終為預(yù)算績(jī)效管理改革創(chuàng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境。

三、加強(qiáng)基層行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)的對(duì)策建議

（一）深入推進(jìn)預(yù)算改革，建立科學(xué)合理的預(yù)算績(jī)效管理體系

1.推進(jìn)立法及制度體系的建設(shè)。法律在制度體系中處于較高層次，具有很強(qiáng)的約束性。 建議將預(yù)算績(jī)效管理單獨(dú)立法，再配套建設(shè)完善相關(guān)管理制度，如規(guī)范績(jī)效目標(biāo)、績(jī)效監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)、結(jié)果應(yīng)用等各環(huán)節(jié)工作的管理制度，對(duì)中介機(jī)構(gòu)、評(píng)價(jià)專家、數(shù)據(jù)庫(kù)及評(píng)價(jià)檔案等的管理辦法等， 使預(yù)算績(jī)效管理工作具有更強(qiáng)的約束性和規(guī)范性， 為各個(gè)部門開(kāi)展預(yù)算績(jī)效管理工作創(chuàng)造良好的制度環(huán)境。

2.推進(jìn)建立統(tǒng)一規(guī)范的目標(biāo)體系。目前我國(guó)尚缺乏統(tǒng)一的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)體系， 對(duì)于績(jī)效目標(biāo)的設(shè)定，每個(gè)單位都各自為政，設(shè)計(jì)的目標(biāo)五花八門，目標(biāo)是否合理、評(píng)價(jià)結(jié)果是否公允都無(wú)法確定。 面對(duì)這樣的現(xiàn)狀，國(guó)家亟須建立一套具有指導(dǎo)意義的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)體系。 該體系應(yīng)對(duì)基層行政事業(yè)單位設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)產(chǎn)生指導(dǎo)意義，同時(shí)進(jìn)行分類的指數(shù)修正，以便適應(yīng)不同地區(qū)、不同經(jīng)濟(jì)條件、不同目標(biāo)的各個(gè)部門。這既便于國(guó)家進(jìn)行宏觀評(píng)價(jià)，增強(qiáng)不同地區(qū)、不同部門之間的橫向可比性，同時(shí)也有助于規(guī)范基層行政事業(yè)單位的指標(biāo)設(shè)置，在規(guī)范性的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)多樣性。

3.建立多層次、多角度的監(jiān)督體系。 預(yù)算績(jī)效管理涉及多個(gè)部門、機(jī)構(gòu)和人員，這些都可以成為預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督部門，如各級(jí)財(cái)政部門、各級(jí)人大、審計(jì)部門、主管部門、基層行政事業(yè)單位、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)、具有專業(yè)判斷能力的專家、社會(huì)公眾等，都可以參與到預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)甚至預(yù)算績(jī)效管理的全流程中。各級(jí)人大作為政府部門預(yù)算的最終審查和批準(zhǔn)部門，有權(quán)利也有責(zé)任對(duì)各部門的預(yù)算安排及執(zhí)行情況進(jìn)行監(jiān)督，有條件在預(yù)決算的審查中同步進(jìn)行績(jī)效評(píng)價(jià)等內(nèi)容的審查。各級(jí)審計(jì)部門同樣也可以在各類審計(jì)特別是預(yù)算執(zhí)行審計(jì)過(guò)程中加入對(duì)預(yù)算績(jī)效管理的監(jiān)督檢查。 作為預(yù)算資金分配的直接參與者、績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的使用者之一，財(cái)政部門更應(yīng)設(shè)立專門的預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督機(jī)構(gòu)，在預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效評(píng)價(jià)等方面對(duì)基層行政事業(yè)單位進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。 此外，新聞媒體和社會(huì)公眾監(jiān)督也是部門預(yù)算績(jī)效管理監(jiān)督體系中不可或缺的環(huán)節(jié)。政府部門是提供公共服務(wù)的部門，社會(huì)公眾是政府部門預(yù)算資金使用的最終受益人，社會(huì)公眾的感受是績(jī)效的最終體現(xiàn)。 而新聞媒體往往是社會(huì)公眾的發(fā)言人，新聞媒體和社會(huì)公眾的監(jiān)督往往能夠?qū)︻A(yù)算績(jī)效管理水平的提高起到較強(qiáng)的推動(dòng)作用。 因此，多層次、多角度監(jiān)督體系的建立，有助于我國(guó)預(yù)算績(jī)效管理改革的深入推進(jìn)。

（二）以財(cái)政部門為引領(lǐng)，積極推動(dòng)制度創(chuàng)新與模式探索

財(cái)政部門作為預(yù)算績(jī)效管理改革的直接推動(dòng)者，在預(yù)算績(jī)效管理各環(huán)節(jié)中處于引領(lǐng)地位，因此財(cái)政部門首先應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變思想，將績(jī)效管理的理念貫徹到預(yù)算工作的方方面面。 預(yù)算績(jī)效管理改革，不僅是預(yù)算管理方式的變化，更是政府管理理念和文化的變革。 在預(yù)算管理各環(huán)節(jié)要樹(shù)立績(jī)效的理念，以績(jī)效作為指導(dǎo)預(yù)算分配和衡量工作的尺度。

財(cái)政部門作為預(yù)算相關(guān)工作具體規(guī)則的制定者，要積極推進(jìn)預(yù)算績(jī)效管理制度體系建設(shè)。 將現(xiàn)有零散、單項(xiàng)的制度進(jìn)行整合，從制度上按照“預(yù)算編制有目標(biāo)、預(yù)算執(zhí)行有監(jiān)控、預(yù)算完成有評(píng)價(jià)、評(píng)價(jià)結(jié)果有反饋、反饋結(jié)果有應(yīng)用”的要求查缺補(bǔ)漏，對(duì)預(yù)算管理的全流程以及全范圍的各類預(yù)算資金進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，使預(yù)算績(jī)效管理執(zhí)行和監(jiān)督都有據(jù)可依。

除此之外，財(cái)政部門還應(yīng)當(dāng)積極探討預(yù)算開(kāi)展過(guò)程中某些特殊領(lǐng)域的績(jī)效管理模式，如對(duì)于政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)的預(yù)算績(jī)效評(píng)價(jià)如何開(kāi)展。政府購(gòu)買服務(wù)事項(xiàng)作為一類特殊的預(yù)算項(xiàng)目，其最大的特點(diǎn)就是預(yù)算單位不是資金的執(zhí)行單位。一般是預(yù)算單位就一項(xiàng)工作任務(wù)申請(qǐng)資金后，直接將資金支付給委托的單位來(lái)開(kāi)展， 接受委托的單位有可能是事業(yè)單位或社會(huì)組織，也有可能是企業(yè)或個(gè)人。 這就造成了申請(qǐng)資金的預(yù)算單位對(duì)使用資金的外部單位監(jiān)管力度較低，對(duì)資金執(zhí)行效果是否達(dá)到預(yù)期目標(biāo)缺乏控制，因此，預(yù)算單位如何監(jiān)督資金的執(zhí)行，如何對(duì)執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行管控和評(píng)價(jià)是需要特別規(guī)范的事項(xiàng)，如果按照普通的預(yù)算績(jī)效管理流程去執(zhí)行，恐怕很難取得較好的效果。

（三）充分發(fā)揮主管部門規(guī)范帶動(dòng)作用

主管部門負(fù)責(zé)對(duì)某一類行政事業(yè)工作進(jìn)行監(jiān)管，具有一定的行業(yè)規(guī)范作用，因此主管部門應(yīng)當(dāng)在預(yù)算績(jī)效管理工作中充分發(fā)揮部門的規(guī)范作用，對(duì)本部門所屬的各基層行政事業(yè)單位同類事項(xiàng)的績(jī)效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范。 如在編制預(yù)算、設(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)時(shí)，優(yōu)先制定部門的績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)，基層行政事業(yè)單位在制定本單位相同任務(wù)的績(jī)效目標(biāo)時(shí)，可以參考主管部門的目標(biāo)體系并結(jié)合本單位的實(shí)際情況對(duì)其進(jìn)行進(jìn)一步細(xì)化，這樣既對(duì)各基層行政事業(yè)單位開(kāi)展績(jī)效管理具有指導(dǎo)意義，同時(shí)也增強(qiáng)了同一事項(xiàng)不同單位的橫向可比性，便于主管部門進(jìn)行統(tǒng)一管理。又如，在績(jī)效評(píng)價(jià)時(shí)， 對(duì)同類事項(xiàng)的評(píng)價(jià)方法進(jìn)行規(guī)范，或者聘請(qǐng)同一家中介機(jī)構(gòu)對(duì)各單位同一項(xiàng)目的執(zhí)行情況開(kāi)展績(jī)效評(píng)價(jià)，都有助于主管部門對(duì)所屬單位預(yù)算績(jī)效管理工作的監(jiān)督指導(dǎo)。

此外， 主管部門還應(yīng)當(dāng)發(fā)揮行業(yè)主管的作用，為基層行政事業(yè)單位提供具有行業(yè)特色的預(yù)算績(jī)效管理培訓(xùn)，提升所屬單位相關(guān)人員業(yè)務(wù)素質(zhì)。 通過(guò)各類培訓(xùn)， 協(xié)助單位打造一只技術(shù)過(guò)硬的績(jī)效管理隊(duì)伍，有效提升單位的預(yù)算績(jī)效管理水平。

（四）緊抓落實(shí)，基層行政事業(yè)單位要承擔(dān)最終執(zhí)行責(zé)任

基層行政事業(yè)單位作為最終的預(yù)算執(zhí)行單位，是預(yù)算績(jī)效管理的第一責(zé)任人， 要負(fù)責(zé)在預(yù)算執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)中落實(shí)績(jī)效管理。 面對(duì)實(shí)際工作中遇到的績(jī)效管理相關(guān)問(wèn)題， 基層行政事業(yè)單位應(yīng)當(dāng)進(jìn)行以下幾方面的改進(jìn)。

1.要牢固樹(shù)立預(yù)算績(jī)效管理意識(shí)，使績(jī)效理念深入人心。 特別是單位領(lǐng)導(dǎo)層，要充分認(rèn)識(shí)到基于績(jī)效的預(yù)算是結(jié)果導(dǎo)向的預(yù)算， 績(jī)效對(duì)單位預(yù)算的影響就像一只看不見(jiàn)的手，引導(dǎo)著職工的行為、工作的走向。 單位應(yīng)當(dāng)關(guān)注績(jī)效對(duì)行為的影響，通過(guò)設(shè)置適當(dāng)?shù)目?jī)效目標(biāo)來(lái)引導(dǎo)職工完成任務(wù)目標(biāo)。 比如，如果醫(yī)生的績(jī)效是根據(jù)等待就醫(yī)的患者人數(shù)發(fā)放，那么醫(yī)生就有動(dòng)力延長(zhǎng)每位患者的就診時(shí)間，提供較高質(zhì)量的醫(yī)療服務(wù)， 而讓等待的患者多等一些時(shí)間；如果績(jī)效是根據(jù)接診人數(shù)來(lái)評(píng)估的，那么醫(yī)生可能會(huì)通過(guò)壓縮就診時(shí)間來(lái)提高接診人數(shù)，醫(yī)療質(zhì)量可能會(huì)降低。 當(dāng)然，在實(shí)際工作中，某一結(jié)果的影響因素會(huì)更加復(fù)雜多樣， 為了引導(dǎo)某種目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，單位可能需要通過(guò)深入調(diào)研，設(shè)置多種績(jī)效目標(biāo)才能做到。

2.對(duì)于單位未來(lái)的發(fā)展方向和戰(zhàn)略目標(biāo)，要有長(zhǎng)期的規(guī)劃，且規(guī)劃能與預(yù)算任務(wù)掛鉤。 要讓單位的中長(zhǎng)期規(guī)劃不“大”不“空”，且可落地執(zhí)行。 單位可以使用戰(zhàn)略地圖等戰(zhàn)略規(guī)劃手段， 將單位的長(zhǎng)期規(guī)劃逐層細(xì)化為可執(zhí)行的任務(wù)、目標(biāo)，再與對(duì)應(yīng)年度的預(yù)算相結(jié)合，使預(yù)算編制有規(guī)劃、執(zhí)行有目標(biāo)，且最終的執(zhí)行效果可衡量。

3.在預(yù)算編制前，要進(jìn)行充分調(diào)研，細(xì)化量化績(jī)效目標(biāo)。 立項(xiàng)前的調(diào)研不僅是對(duì)項(xiàng)目可行性的研究，還應(yīng)當(dāng)對(duì)項(xiàng)目的績(jī)效目標(biāo)以及目標(biāo)值的設(shè)置進(jìn)行充分研究。 績(jī)效目標(biāo)是績(jī)效評(píng)價(jià)工作能否達(dá)到預(yù)期效果的前提， 針對(duì)當(dāng)前基層行政事業(yè)單位普遍不會(huì)設(shè)定績(jī)效評(píng)價(jià)目標(biāo)的問(wèn)題， 單位應(yīng)當(dāng)組織具有專業(yè)知識(shí)的人員開(kāi)展深入的調(diào)查研究。 一方面，研究績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)如何選取， 什么指標(biāo)能夠合理地評(píng)估項(xiàng)目的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況， 比如采用德?tīng)柗品ɡ脤＜疫M(jìn)行設(shè)定，或根據(jù)自身工作經(jīng)驗(yàn)篩選設(shè)定等；另一方面，要研究確定合理的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)值，可以采用標(biāo)桿法尋找標(biāo)準(zhǔn)數(shù)值，或根據(jù)歷史數(shù)據(jù)計(jì)算取得?？傊瑔挝辉谠O(shè)置績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，應(yīng)當(dāng)細(xì)化、量化各類指標(biāo)，力求所設(shè)定的指標(biāo)更加科學(xué)、合理、可衡量。

4.在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，要加強(qiáng)績(jī)效管理，注重對(duì)績(jī)效目標(biāo)執(zhí)行情況的監(jiān)督。 在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中對(duì)績(jī)效目標(biāo)的完成情況進(jìn)行監(jiān)督， 其主要內(nèi)容包括預(yù)計(jì)產(chǎn)出的完成進(jìn)度及趨勢(shì)，如數(shù)量、質(zhì)量、成本等；預(yù)計(jì)效果的實(shí)現(xiàn)進(jìn)度及趨勢(shì)， 如社會(huì)效益、 可持續(xù)影響等；以及對(duì)服務(wù)對(duì)象滿意度和趨勢(shì)的跟蹤。 在目前缺乏信息化手段、 尚不能實(shí)現(xiàn)對(duì)預(yù)算全流程實(shí)時(shí)監(jiān)控的情況下， 單位應(yīng)當(dāng)定期對(duì)上述績(jī)效相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行跟蹤和分析，如果出現(xiàn)偏差及時(shí)調(diào)整，以確保目標(biāo)按期實(shí)現(xiàn)。

5.注重復(fù)合型績(jī)效管理人才的培養(yǎng)。單位應(yīng)當(dāng)設(shè)立專門的績(jī)效管理部門， 同時(shí)培養(yǎng)既懂業(yè)務(wù)又懂財(cái)務(wù)的復(fù)合型人才專職從事預(yù)算績(jī)效管理工作， 對(duì)單位從預(yù)算編制到評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的全過(guò)程實(shí)時(shí)進(jìn)行績(jī)效管理。 預(yù)算績(jī)效管理是單位業(yè)財(cái)融合最好的切入點(diǎn)，單位應(yīng)以預(yù)算績(jī)效管理為抓手，利用績(jī)效管理引導(dǎo)職工提升業(yè)務(wù)水平、實(shí)現(xiàn)單位預(yù)期目標(biāo)，同時(shí)也可以合理控制成本，提高資金使用效率，達(dá)到業(yè)務(wù)與財(cái)務(wù)相互了解、共同進(jìn)步的目的，最終提升單位整體運(yùn)營(yíng)管理水平。