帥佳 皇甫鑫

〔摘要〕 黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層自治的有機(jī)融合關(guān)乎中國(guó)基層社會(huì)治理能否高效有序。當(dāng)前基層治理可以黨的建設(shè)為切入點(diǎn)，通過(guò)合理配置不同類別黨組織功能的方式實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的有序健康發(fā)展。具體來(lái)說(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委應(yīng)遵循引領(lǐng)邏輯，既要將權(quán)力下放給村（社）黨支部，又要對(duì)其行為劃定界限。村（社）黨支部則應(yīng)遵循自主邏輯，以積極性和創(chuàng)造性充分挖掘并解決人民群眾的顯性和隱性需求。只有實(shí)現(xiàn)兩類黨組織之間的良性互動(dòng)，才能構(gòu)建既充滿活力又和諧有序的基層治理格局。

〔關(guān)鍵詞〕 黨的領(lǐng)導(dǎo)；基層治理；黨建引領(lǐng)；自主

〔中圖分類號(hào)〕 D36 ?〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕 A ?〔文章編號(hào)〕 2095-8048-（2023）06-0104-08

一、問(wèn)題的提出

基層社會(huì)的有效治理關(guān)系國(guó)家發(fā)展與人民幸福。作為基層社會(huì)的重要組成部分，鄉(xiāng)村和社區(qū)是黨和國(guó)家歷來(lái)關(guān)注的重點(diǎn)議題。黨的二十大要求，健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制，推進(jìn)以黨建引領(lǐng)基層治理，持續(xù)整頓軟弱渙散基層黨組織，把基層黨組織建設(shè)成為有效實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)與激發(fā)基層群眾自治活力是新時(shí)代推進(jìn)基層治理的總體要求和基本原則，健全黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治制度是提升基層治理有效性的根本途徑。一方面，堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)有利于保證治理方向的正確穩(wěn)健，從而實(shí)現(xiàn)基層多元治理主體的有效整合〔1〕。另一方面，激活群眾自治有利于挖掘群眾需求、盤活治理資源、增強(qiáng)基層內(nèi)生發(fā)展動(dòng)力。

然而，黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層群眾自治并非總是良性互動(dòng)的關(guān)系，二者間的沖突早已引起學(xué)術(shù)界的關(guān)注。有學(xué)者指出村委會(huì)的選舉制度將黨支部這一權(quán)威結(jié)構(gòu)弱化，村委會(huì)常常獨(dú)立于黨支部，甚至有可能與黨支部唱反調(diào)?！?〕與此同時(shí)，也存在著選出來(lái)的村委會(huì)主任沒(méi)有權(quán)，有權(quán)的支部書記不需選等情況〔3〕。盡管目前在全國(guó)各地普遍實(shí)行了村社“一肩挑”體制，一定程度上解決了村黨支部與村委會(huì)的不協(xié)調(diào)問(wèn)題，但在基層治理中，來(lái)自上級(jí)的集中與來(lái)自基層的自治之間的沖突非但沒(méi)有縮小，反而呈現(xiàn)出了擴(kuò)大之勢(shì)。長(zhǎng)此以往，會(huì)給基層治理秩序帶來(lái)負(fù)面影響：一方面，自治具有天然的分離傾向，過(guò)于強(qiáng)調(diào)自治會(huì)形成社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)〔4〕；另一方面，過(guò)于實(shí)行高度集中的管理模式，會(huì)破壞原來(lái)基層自治中的上下溝通渠道〔5〕。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層自治之間的融合發(fā)展是當(dāng)前基層治理的理想狀態(tài)，也是必然選擇。有學(xué)者以“社區(qū)復(fù)合體”為命題展開分析，提出一種權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行方式，即社區(qū)既非單純的行政單元，也非社會(huì)學(xué)意義上的共同體，而是形成了一種黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的政府組織、社會(huì)組織和其他組織的共同合作、以復(fù)合形式存在的城市社區(qū)復(fù)合體〔6〕。

總體而言，已有研究揭示了黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層自治在實(shí)踐中可能存在的矛盾關(guān)系，但對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層自治融合發(fā)展機(jī)制尚未展開詳盡論述。從理論上來(lái)看，黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層自治并不存在無(wú)法調(diào)和的矛盾，與之相反，二者之間可以通過(guò)融合發(fā)展產(chǎn)生蓬勃活力。本文嘗試以黨的組織建設(shè)為切入口，討論基層治理場(chǎng)域中黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層自治的互動(dòng)邏輯與互動(dòng)機(jī)制，從而回應(yīng)基層治理中秩序與活力的均衡難題。

二、作為場(chǎng)域的“基層”與基層治理共同體

基層是國(guó)家治理的重要組成部分，是最基本的治理單元，沒(méi)有基層治理現(xiàn)代化，就沒(méi)有國(guó)家治理現(xiàn)代化。厘清基層的治理環(huán)境、治理主體、治理客體以及治理目標(biāo)，對(duì)于提升基層治理能力、推進(jìn)基層治理現(xiàn)代化至關(guān)重要。已有研究多將“基層”視為被治理的對(duì)象，如治理基層的環(huán)境、治理基層的安全等等。本研究認(rèn)為，基層自身是多個(gè)主體、多種力量按照特定的秩序邏輯共同發(fā)揮作用的場(chǎng)域。換言之，基層不僅指被一定邊界物包圍的領(lǐng)地，更為重要的是一種有內(nèi)含力量的、有生氣的、有潛力的秩序性社會(huì)空間〔7〕。客觀來(lái)講，在基層這一場(chǎng)域中，存在多個(gè)治理主體，不同的治理主體有著不同的行為邏輯，發(fā)揮著不同的功能。對(duì)于基層的有效治理而言，基層社會(huì)場(chǎng)域內(nèi)的各治理要素之間具有內(nèi)在一致性和共同體性質(zhì)〔8〕，構(gòu)建起多主體間合理有效的治理秩序并形成優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的關(guān)系，對(duì)于打造基層社會(huì)治理共同體至關(guān)重要。

古代中國(guó)，“皇權(quán)不下縣，縣下皆自治”的權(quán)力格局形成了上下分治的治理體系，在鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部形成了鄉(xiāng)紳自治系統(tǒng)〔9〕 ，個(gè)人缺乏獨(dú)立性和理性選擇，終以傳統(tǒng)家族為主導(dǎo)、以血緣關(guān)系為基礎(chǔ)構(gòu)建起社會(huì)生活共同體〔10〕。顯然，在新的歷史條件下，鄉(xiāng)紳自治的基層社會(huì)治理已無(wú)法適應(yīng)新的治理需求，構(gòu)建適應(yīng)新時(shí)代條件的基層社會(huì)治理共同體成為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化亟待解決的問(wèn)題。從實(shí)踐來(lái)看，當(dāng)代中國(guó)基層這一場(chǎng)域（本文所指的基層皆為“村社”一級(jí)）存在村（社）黨支部、村（居）委會(huì)、村（居）務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、社會(huì)組織、人民群眾等多個(gè)治理主體和多重治理力量〔11〕。在這些治理主體中，黨支部居于領(lǐng)導(dǎo)地位，發(fā)揮著對(duì)內(nèi)與對(duì)外兩方面的作用。對(duì)內(nèi)需要做好政治建設(shè)、組織建設(shè)、能力建設(shè)，引領(lǐng)農(nóng)村和社區(qū)工作；對(duì)外則需要整合治理資源，促進(jìn)資源合理配置、要素跨界流動(dòng)，重塑社會(huì)治理的公共性和協(xié)同性。村（居）民委員會(huì)是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面推進(jìn)基層治理各項(xiàng)工作的自治組織。此外，近年來(lái)社會(huì)組織在基層治理中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用，社會(huì)組織在開展社會(huì)服務(wù)工作和社會(huì)公益活動(dòng)時(shí)具有志愿性和專業(yè)性優(yōu)勢(shì)。人民群眾既是基層社會(huì)的治理主體，又是受益主體，保障基層治理長(zhǎng)效性的根本途徑就是集中群眾的智慧，啟發(fā)群眾的自覺意識(shí)，動(dòng)員群眾自覺行動(dòng)。除此之外，基層治理主體還包括村民會(huì)議、村民代表會(huì)議、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)等制度性主體。對(duì)于基層治理而言，關(guān)鍵在于將這些存在于“基層”這一場(chǎng)域中的多元主體有機(jī)融合起來(lái)，在秩序穩(wěn)定的前提下產(chǎn)生更高的治理效能。

客觀來(lái)說(shuō)，基層場(chǎng)域內(nèi)各治理主體具有異質(zhì)性身份和功能，有著不同的目標(biāo)和利益訴求。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、政府則屬于場(chǎng)域外的關(guān)鍵主體，但不容忽視的是，這些主體在基層治理中發(fā)揮著極為重要的作用。其中，場(chǎng)域外的治理主體更關(guān)心治理的全局，注重整體治理的利益平衡和社會(huì)的民生福利；而場(chǎng)域內(nèi)的治理主體更加關(guān)心本場(chǎng)域內(nèi)的群眾利益和治理狀況，較少關(guān)注治理的外溢效應(yīng)。毋庸置疑，無(wú)論是場(chǎng)域內(nèi)還是場(chǎng)域外治理主體，黨組織都居于領(lǐng)導(dǎo)地位。但需要注意的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委和村（社）黨支部遵循的治理邏輯、采用的治理方式、產(chǎn)生的治理效果等都是不同的，這在后文中將會(huì)詳細(xì)論述。只有這兩類黨組織形成良好的職、責(zé)、權(quán)劃分與互動(dòng)協(xié)調(diào)體系，才能更好地整合和引領(lǐng)其他治理主體，從而提升基層治理的有效性。然而，基層場(chǎng)域內(nèi)與場(chǎng)域外治理主體的關(guān)系過(guò)于緊密或過(guò)于疏離都會(huì)導(dǎo)致分工邊界不清晰、職責(zé)劃分不明、權(quán)力監(jiān)督缺位等問(wèn)題，不利于提升基層治理有效性。正因?yàn)椴煌h組織在治理行動(dòng)上的分工、分職、分責(zé)，才使得治理范圍最廣、治理人數(shù)最多、治理矛盾最密、治理?xiàng)l件最復(fù)雜的基層場(chǎng)域既充滿治理活力又遵循秩序。

三、引領(lǐng)與自主：基層有效治理的核心機(jī)制

基層強(qiáng)則國(guó)家強(qiáng)，基層安則天下安。“強(qiáng)”就需要多元治理主體在基層這個(gè)場(chǎng)域積極作為，而“安”則是指總體國(guó)家安全觀意義上的安全，既包括國(guó)家安全、政治安全，也包括社會(huì)安寧、人民安心。就權(quán)力配置而言，基層治理的“安”需要構(gòu)建起引領(lǐng)性的約束機(jī)制，為基層治理劃定行為邊界和底線；相應(yīng)地，基層治理的“強(qiáng)”則需要構(gòu)建起自主機(jī)制，為基層治理供給持續(xù)動(dòng)力；只有同時(shí)兼具“強(qiáng)”與“安”，才能保障基層社會(huì)長(zhǎng)治久安和人民安居樂(lè)業(yè)，才能實(shí)現(xiàn)基層改革、發(fā)展與穩(wěn)定的動(dòng)態(tài)平衡，才能稱之為有效的基層治理。從本質(zhì)上來(lái)講，基層有效治理的關(guān)鍵在于通過(guò)公權(quán)力的配置對(duì)基層治理相關(guān)主體進(jìn)行組織、管理和調(diào)控，實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)與自主的有機(jī)結(jié)合。

自古以來(lái)，基層一直是中國(guó)國(guó)家治理體系中矛盾相對(duì)突出和集中的場(chǎng)域之一。對(duì)于基層治理而言，安全的重要性毋庸贅言。從理論上看，只有基層治理主體的任何行為都被限定在國(guó)家法律、規(guī)章、制度的范圍內(nèi)，方可保證基層治理的安全性。換言之，國(guó)家法律、制度以及上級(jí)組織要為基層治理主體的職能、責(zé)任和權(quán)力劃定邊界，以底線原則引領(lǐng)基層治理，這是維持基層治理基本秩序的必要途徑。反之，基層權(quán)力運(yùn)行失范將嚴(yán)重?fù)p傷人民群眾的獲得感和認(rèn)同感。在這其中，基層治理主體違紀(jì)違法行為和嚴(yán)重的腐敗行為會(huì)導(dǎo)致黨群關(guān)系和政治生態(tài)的惡化，從而影響國(guó)家治理體系的安全和穩(wěn)定。在基層，“微腐敗”以及權(quán)力運(yùn)行失范對(duì)于黨的形象以及人民群眾的獲得感影響最大。因此，需要建立健全基層治理中的引領(lǐng)機(jī)制來(lái)調(diào)適基層治理主體的職能范圍與責(zé)任事項(xiàng)，匹配相應(yīng)的權(quán)力清單和負(fù)面清單，借助治理權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中基層場(chǎng)域內(nèi)自我監(jiān)督與基層場(chǎng)域外上級(jí)監(jiān)督的互動(dòng)協(xié)同，推動(dòng)基層治理能力提升。

與此同時(shí)，對(duì)于基層治理而言，自主性也十分重要。所謂基層治理自主性，是指基層治理多元主體積極有為地參與基層建設(shè)，各主體既有自主行為的空間又有自主行為的動(dòng)力。因?yàn)榛鶎又卫碇泵嫒罕娎?、聚焦民生?shí)事，而基層群眾的需求呈現(xiàn)出多樣化、多層次、多方面的特點(diǎn)，所以要處理的具體事務(wù)相對(duì)復(fù)雜、繁瑣和精細(xì)。因此，自主性的發(fā)揮更有助于挖掘基層群眾的顯性與隱性需求，從而為其提供更好的公共服務(wù)，提升人民群眾的幸福感和獲得感。當(dāng)前的基層治理實(shí)踐仍面臨著較為嚴(yán)重的自主性不足和積極性缺失的問(wèn)題，“形式主義”“官僚主義”和不擔(dān)當(dāng)不作為的現(xiàn)象還較為突出，“花錢辦事”的風(fēng)氣，“等靠要”的態(tài)度仍一定程度存在〔12〕。例如，村（居）委會(huì)不能夠很好地因地制宜、因事制宜和因人制宜地自主管轄本地事務(wù)。又如，雖然社會(huì)組織廣泛參與到脫貧攻堅(jiān)、疫情防控等治理實(shí)踐中，在促進(jìn)居民參與、提供社區(qū)服務(wù)、豐富社區(qū)文化、化解基層矛盾等方面發(fā)揮了積極作用。但社會(huì)組織的隊(duì)伍建設(shè)、內(nèi)部管理、發(fā)展質(zhì)量等方面還有待完善，自主性意識(shí)和行為還有待增強(qiáng)。此外，村（居）民議事會(huì)、理事會(huì)、監(jiān)督委員會(huì)等自治載體還有待完善，村（居）民參與社會(huì)治理的組織形式和制度化渠道還不夠健全，高成本治理的困境仍未得到完全解決。

當(dāng)然，在基層治理中，既要為公權(quán)力的運(yùn)行設(shè)定范圍和底線，又要為自主作為留出空間，約束過(guò)多就會(huì)沒(méi)有活力；反之，自主性太強(qiáng)則會(huì)失去規(guī)范性秩序，存在偏離治理總體目標(biāo)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，基層治理需要合理配置引領(lǐng)機(jī)制與自主機(jī)制。在當(dāng)前加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)、以黨建引領(lǐng)基層治理的大背景下，有效處理鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨委與村（社）黨支部的關(guān)系可以成為實(shí)現(xiàn)引領(lǐng)與自主平衡的有效路徑。

四、黨組織的行為邏輯與基層有效治理

中國(guó)的治理體系建設(shè)，基礎(chǔ)就是基層，“基礎(chǔ)不牢，地動(dòng)山搖”，夯實(shí)這個(gè)基礎(chǔ)，關(guān)鍵就是加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是靠黨組織的加強(qiáng)和延伸、創(chuàng)新，把基層工作做好〔13〕。就基層治理的有效性而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）及以上黨委和村（社）黨支部理應(yīng)發(fā)揮不同的組織功能。只有厘清兩類黨組織的行為邏輯，在二者之間建立起分工協(xié)作機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基層治理中引領(lǐng)與自主的有機(jī)結(jié)合，才能更好地實(shí)現(xiàn)黨建引領(lǐng)基層治理。

（一） 黨組織的類型分析

如前所述，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委和村（社）黨支部都是基層治理的直接治理主體，但二者之間卻有著截然不同的治理屬性，需要在詳細(xì)區(qū)分其職能的基礎(chǔ)上進(jìn)行分類治理，從而提升基層治理效能。

中組部公布的《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)》顯示：截至2022年12月31日，全國(guó)共有黨的各級(jí)地方委員會(huì)3198個(gè)，其中?。▍^(qū)、市）委31個(gè)，市（州）委397個(gè)，縣（市、區(qū)、旗）委2770個(gè)；黨的基層組織 506.5 萬(wàn)個(gè)，其中城市街道黨組織9062個(gè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨組織29619個(gè)，社區(qū)（居委會(huì)）黨組織116831個(gè)，行政村黨組織490041個(gè)，機(jī)關(guān)基層黨組織 75.6 萬(wàn)個(gè)，事業(yè)單位基層黨組織 97.7 萬(wàn)個(gè)，企業(yè)基層黨組織 157.1 萬(wàn)個(gè)，社會(huì)組織基層黨組織 17.9 萬(wàn)個(gè)?！?4〕這些黨組織都在黨的全面領(lǐng)導(dǎo)和黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下運(yùn)行，但這500多萬(wàn)個(gè)黨組織顯然具有不同的功能。中國(guó)共產(chǎn)黨在治國(guó)理政實(shí)踐中進(jìn)行分類治理：針對(duì)各級(jí)地方黨委，制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》；針對(duì)各級(jí)各類黨組，制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例》；針對(duì)國(guó)有企業(yè)、高等學(xué)校、農(nóng)村基層，分別制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》《中國(guó)共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》等。實(shí)踐中的分類治理呼喚在理論上進(jìn)行科學(xué)劃分。從理論上來(lái)看，中國(guó)共產(chǎn)黨500多萬(wàn)個(gè)黨組織實(shí)際上通過(guò)對(duì)憲法意義上國(guó)家權(quán)力體系和社會(huì)體系的嵌入實(shí)現(xiàn)了黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。那么，依據(jù)嵌入的組織類型不同，中國(guó)共產(chǎn)黨組織實(shí)現(xiàn)了從嵌入國(guó)家到嵌入社會(huì)的連續(xù)譜。

正如恩格斯所言：國(guó)家的本質(zhì)特征是公共權(quán)力〔15〕，嵌入國(guó)家權(quán)力體系的黨組織一定程度上即為行使公共權(quán)力的黨組織。實(shí)踐中，這類黨組織主要指黨中央、省委、市委、縣（區(qū)）委、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、紀(jì)委及其組成部門，以及在國(guó)家機(jī)關(guān)中設(shè)置的黨組等。具體來(lái)說(shuō)，嵌入國(guó)家權(quán)力體系的黨組織在實(shí)質(zhì)上履行國(guó)家公共職能、承擔(dān)國(guó)家公共責(zé)任、行使國(guó)家公共權(quán)力、參與國(guó)家公共管理，其組織成員皆為國(guó)家公務(wù)員，具有顯著的國(guó)家公共特征。例如，中共中央組織部統(tǒng)一管理公務(wù)員工作、中共中央宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作和電影工作、中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部統(tǒng)一管理宗教工作和僑務(wù)工作；各級(jí)政法委協(xié)同政法機(jī)關(guān)處置社會(huì)穩(wěn)定與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題、各級(jí)黨的委員會(huì)參與發(fā)展規(guī)劃和經(jīng)濟(jì)建設(shè)等等，這與西方國(guó)家的政黨呈現(xiàn)出了顯著差異。一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨沒(méi)有政黨競(jìng)爭(zhēng)的壓力，其核心目標(biāo)是引領(lǐng)和推進(jìn)國(guó)家治理；與之不同，以美國(guó)為代表的西方國(guó)家政黨面臨著較大的政黨競(jìng)爭(zhēng)壓力，其核心目標(biāo)是奪取政權(quán)或影響政治。另一方面，中國(guó)共產(chǎn)黨與國(guó)家治理的關(guān)系與西方國(guó)家形成了鮮明對(duì)比，中國(guó)共產(chǎn)黨對(duì)于國(guó)家治理的影響具有直接引領(lǐng)性，這與其國(guó)家治理的基本特征有關(guān)。當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家治理是政黨直接參與的國(guó)家治理，是中國(guó)共產(chǎn)黨組織國(guó)家建設(shè)、參與國(guó)家治理、推動(dòng)國(guó)家發(fā)展的過(guò)程。對(duì)于基層而言，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委就屬于此種類型的黨組織，對(duì)鄉(xiāng)村、社區(qū)治理發(fā)揮著實(shí)質(zhì)性影響。與之不同，以美國(guó)為代表的西方政黨對(duì)于國(guó)家治理的影響較為間接，僅是通過(guò)推薦黨員占據(jù)總統(tǒng)或者議員席位的方式間接參與國(guó)家治理，通過(guò)選舉的方式發(fā)揮代表、表達(dá)的功能。

社會(huì)是與國(guó)家相對(duì)的概念，其核心特征是自主性較強(qiáng)。嵌入社會(huì)的黨組織履行社會(huì)職能、承擔(dān)社會(huì)責(zé)任、參與社會(huì)管理、處理社會(huì)事務(wù)，是領(lǐng)導(dǎo)企事業(yè)單位、基層組織參與社會(huì)治理的核心組織力量。具體而言，在村、社區(qū)、企事業(yè)單位和社會(huì)組織中設(shè)置的黨組織皆為此類。當(dāng)前，嵌入社會(huì)的黨組織應(yīng)當(dāng)發(fā)揮組織社會(huì)、引領(lǐng)社會(huì)發(fā)展的功能，保證所在組織在正確的軌道上積極運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)和自主發(fā)展的雙重目標(biāo)。嵌入社會(huì)的黨組織在堅(jiān)持黨的政治原則、落實(shí)黨的路線、方針、政策的同時(shí)，要能夠積極挖掘所嵌入組織的需求，以充分的社會(huì)理論帶動(dòng)社會(huì)性組織的發(fā)展，提升基層治理質(zhì)效。例如，企業(yè)具有較強(qiáng)的盈利追求、高校具有科研育人的目標(biāo)、基層村社以自我管理為基本方式，那么嵌入其中的黨組織也需要在保持政治原則的同時(shí)提高適應(yīng)性，更加尊重市場(chǎng)、社會(huì)本身的發(fā)展規(guī)律與邏輯，激發(fā)所在組織自主性的作用。

（二） 基層治理中鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委與村（社）黨支部的分工協(xié)作

在基層治理中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委與村（社）黨支部需要各履其職、各盡其責(zé)，遵循不同的行為邏輯，二者的有效互動(dòng)和分工協(xié)作是實(shí)現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)與基層自治有機(jī)統(tǒng)一的必然要求，也是提升基層治理有效性的關(guān)鍵方式。

1.鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委在基層治理中的行為邏輯：放權(quán)+控權(quán)

與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委相比，村（社）黨支部更了解群眾對(duì)公共服務(wù)的偏好。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委需要向村（社區(qū)）黨支部有序放權(quán)，為基層治理運(yùn)作決策留足空間；但權(quán)力下放的同時(shí)意味著存在權(quán)力濫用的可能性，且權(quán)力越下放，權(quán)力被濫用的風(fēng)險(xiǎn)就越大〔16〕，因此要嚴(yán)格控權(quán)，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。從這一角度來(lái)看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委在基層治理中的行為邏輯應(yīng)為放權(quán)和控權(quán)的引領(lǐng)邏輯。一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委向村（社）黨支部要適度地放權(quán)，減少不必要的干預(yù)，釋放治理空間。另一方面，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）黨支部要對(duì)村（社）黨支部劃定基本的行為范圍與規(guī)則，進(jìn)行約束和控權(quán)，這一邏輯可以借用“負(fù)面清單”的概念形象地表達(dá)，意即鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委為村（社）黨支部劃定“負(fù)面清單”，以明確村（社）黨支部不可為的權(quán)力和行為。實(shí)行“負(fù)面清單”有兩個(gè)意義：一是為鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委的職、責(zé)、權(quán)做減法，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委權(quán)力的運(yùn)用，限制權(quán)力范圍，以防止對(duì)村（社）黨支部帶來(lái)過(guò)多負(fù)擔(dān)；二是監(jiān)督村（社）黨支部的不作為和亂作為，糾正和處罰其違規(guī)行為。比如，紀(jì)檢監(jiān)察部門把“形式主義”“官僚主義”和不擔(dān)當(dāng)不作為作為基層紀(jì)檢工作的靶向糾治點(diǎn)，壓實(shí)基層減負(fù)責(zé)任，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委、紀(jì)委的引領(lǐng)控權(quán)機(jī)制在發(fā)揮作用。

2.村（社）黨支部在基層治理中的行為邏輯：有為+自主

基層治理首先強(qiáng)調(diào)尊重各地客觀情況，尊重群眾意愿、挖掘并滿足群眾需求。換言之，基層有效治理的前提就是因地制宜、因時(shí)制宜，注重因勢(shì)利導(dǎo)、因情施策。與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委相比，村（社）黨支部一方面是黨組織系統(tǒng)延伸到鄉(xiāng)村社會(huì)的“神經(jīng)末梢”，與社會(huì)有著十分密切的關(guān)系。村（社）黨支部是基層治理的直接參與者，代表和表達(dá)民眾的群體意志。另一方面，村（社）黨支部中的黨員大多為屬地居民，與群眾具有天然的親和性，也更了解本地域的實(shí)際需求。在整合價(jià)值理念、組織多元治理主體和服務(wù)民眾參與等方面有著不可替代的優(yōu)勢(shì)，村（社）黨支部能夠較大地影響公共資源配置，討論和決定基層治理中的重要問(wèn)題〔17〕。若沿用傳統(tǒng)的科層制組織方式和行政化的管理方式，不僅會(huì)導(dǎo)致管理成本的增加，而且會(huì)挫傷村（社）黨支部的工作積極性，無(wú)法提供更高質(zhì)量的公共服務(wù)和公共治理產(chǎn)品。因此，村（社）黨支部在基層治理中的行為邏輯應(yīng)當(dāng)是有為和自主。村（社）黨支部在“負(fù)面清單”劃定的范圍外積極作為，因地制宜創(chuàng)造性地開展基層治理。自主的行為邏輯需要村（社）黨支部成為領(lǐng)導(dǎo)基層經(jīng)濟(jì)組織和社會(huì)組織發(fā)展的中堅(jiān)力量、整合基層治理中的多元主體的自主力量，帶領(lǐng)村（居）民依法通過(guò)自我管理、自我教育、自我服務(wù)形成自治機(jī)制。只有把基層治理中的多元化自主性力量整合起來(lái)，才能形成和諧有序的長(zhǎng)效治理秩序。

總之，在基層治理場(chǎng)域，黨組織被賦予了“領(lǐng)導(dǎo)者”和“參與者”的雙重身份，既是基層治理不可動(dòng)搖的領(lǐng)導(dǎo)力量，也是實(shí)際參與基層治理不可或缺的主體力量。在實(shí)踐中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委需要對(duì)村（社）黨支部采取放權(quán)和控權(quán)的治理邏輯，這本身就是對(duì)基層自治的保護(hù)，賦予基層一定的自治權(quán)從而推進(jìn)基層有效治理。村（社）黨支部的有為和自主是黨引領(lǐng)基層治理的根本出發(fā)點(diǎn)，通過(guò)聚焦基層矛盾、回應(yīng)基層訴求，更好地挖掘基層治理的著力點(diǎn)，創(chuàng)新基層治理方式與內(nèi)容。對(duì)于基層治理的有效性而言，村（社）黨支部能夠把黨組織的力量和溫度傳導(dǎo)到基層末端，推進(jìn)和完善基層黨組織體系建設(shè)。完全依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委的科層制思維無(wú)法很好地應(yīng)對(duì)千差萬(wàn)別的基層實(shí)況，陷入責(zé)權(quán)不清、機(jī)制僵化的治理僵局；完全依靠村（社）黨支部自主性發(fā)展又會(huì)失去治理主心骨，造成資源不足、聯(lián)動(dòng)不暢的尷尬情境。需要說(shuō)明的是，對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委來(lái)說(shuō)，“放權(quán)賦能”不等于“放責(zé)不管”，村（社）黨支部權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性和精準(zhǔn)性，都要受到上級(jí)黨委的關(guān)注和監(jiān)督。對(duì)于村（社）黨支部來(lái)說(shuō)，“放權(quán)賦能”的本質(zhì)是權(quán)責(zé)對(duì)等的制度安排，既承接上級(jí)黨委治理任務(wù)，又精準(zhǔn)識(shí)別群眾需求。所以，只有兩類黨組織明確分工、緊密合作和優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，才能有效防止“一刀切”的治理方式，有效避免鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）黨委陷入事務(wù)主義。

五、推進(jìn)基層有效治理的總體要求、價(jià)值引領(lǐng)與關(guān)鍵舉措

新時(shí)代以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)基層社會(huì)治理高度重視，出臺(tái)了一系列政策文件，基層社會(huì)治理工作取得了良好進(jìn)展：社會(huì)治理體制日益健全、社會(huì)治理創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)、社會(huì)保障體系建設(shè)更加深入、社會(huì)信用體系建設(shè)明顯加強(qiáng)、維護(hù)政治安全取得戰(zhàn)略成果、掃黑除惡奪取全面勝利、社會(huì)治安狀況逐步改善、社會(huì)矛盾總量穩(wěn)中有降、服務(wù)人民群眾取得顯著成效、基層基礎(chǔ)建設(shè)更加扎實(shí)。當(dāng)前，基層社會(huì)有效治理的目標(biāo)是打造公平、穩(wěn)定、和諧、有活力的社會(huì)環(huán)境，這就需要明確其總體要求。第一，確保政治與社會(huì)安全。政治與社會(huì)安全是社會(huì)治理的重要基石，指向政治和社會(huì)領(lǐng)域的穩(wěn)定和平衡。在政治安全方面，要堅(jiān)決防止境外敵對(duì)勢(shì)力的滲透、破壞、顛覆和分裂活動(dòng)，抵制社會(huì)分裂勢(shì)力，在確保國(guó)家主權(quán)不受侵害的同時(shí)保障社會(huì)和諧發(fā)展。在社會(huì)安全方面，要積極處理社會(huì)矛盾，減少社會(huì)不穩(wěn)定因素，維護(hù)人民的合法權(quán)益，確保社會(huì)公平正義。第二，激發(fā)群眾有序參與。在社會(huì)治理體系的完善過(guò)程中，激發(fā)群眾有序參與至關(guān)重要，這不僅可以豐富治理內(nèi)容，還有助于促使決策更民主、政策執(zhí)行更有效、公民責(zé)任感更強(qiáng)、社會(huì)凝聚力更高，從而形成有序、和諧的基層社會(huì)治理秩序，提升治理的合法性和有效性。在全面推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的新征程上，需要持續(xù)完善社會(huì)治理體系，推進(jìn)基層有效治理。

基層社會(huì)的有效治理需要強(qiáng)化價(jià)值引領(lǐng)，習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為完善社會(huì)治理體系提供了科學(xué)的世界觀和方法論，即“六個(gè)必須堅(jiān)持”。第一，必須堅(jiān)持人民至上。人民是歷史的創(chuàng)造者，社會(huì)治理的核心在于為人民謀福祉、解難題。社會(huì)治理的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)必須始終是為了人民群眾，關(guān)心人民疾苦、滿足人民需求，切實(shí)保障人民合法權(quán)益，使人民在社會(huì)治理中感受到公平、正義和尊嚴(yán)，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感，真正做到人民當(dāng)家作主。第二，必須堅(jiān)持自信自立。自信是發(fā)展的動(dòng)力，自立是實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)目標(biāo)的基礎(chǔ)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，要始終堅(jiān)持自己的理論和制度，自信地走中國(guó)特色社會(huì)主義道路；同時(shí)，基層社會(huì)治理要敢于面對(duì)問(wèn)題，不斷創(chuàng)新社會(huì)治理方式，增強(qiáng)自身發(fā)展的韌性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化。第三，必須堅(jiān)持守正創(chuàng)新。堅(jiān)持守正是立足之本，堅(jiān)持創(chuàng)新是發(fā)展之道?；鶎由鐣?huì)治理要善于總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，同時(shí)又不能墨守成規(guī)，必須勇于創(chuàng)新方式方法，對(duì)于舊的問(wèn)題要有新的思路，對(duì)于新的情況要有新的應(yīng)對(duì)措施，在靈活應(yīng)對(duì)復(fù)雜多變的社會(huì)問(wèn)題中推動(dòng)基層社會(huì)治理工作不斷深入。第四，必須堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向。基層社會(huì)治理要以解決問(wèn)題為導(dǎo)向，緊緊圍繞人民群眾關(guān)心的熱點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，深入調(diào)查研究，制定科學(xué)合理的政策舉措，推動(dòng)基層治理的科學(xué)化和精細(xì)化。只有真正解決人民群眾關(guān)心關(guān)注的問(wèn)題，才能獲得信任和支持。第五，必須堅(jiān)持系統(tǒng)觀念。基層社會(huì)治理是一個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，要用聯(lián)系的、發(fā)展的、系統(tǒng)的觀點(diǎn)解決社會(huì)治理問(wèn)題。面對(duì)復(fù)雜局面，要做到統(tǒng)籌兼顧、綜合平衡，用系統(tǒng)觀念找到解決問(wèn)題的“金鑰匙”。同時(shí)，需要協(xié)調(diào)好黨委、政府、企業(yè)、社會(huì)組織和個(gè)人等各方力量，形成上下貫通、內(nèi)外聯(lián)動(dòng)的社會(huì)治理格局。第六，必須堅(jiān)持胸懷天下?；鶎又卫硪哂虚_放的胸懷，不斷汲取各國(guó)治理經(jīng)驗(yàn)，以更廣闊的視野促進(jìn)我國(guó)社會(huì)治理現(xiàn)代化；同時(shí)也要與國(guó)際社會(huì)形成合作治理機(jī)制，推動(dòng)構(gòu)建基層社會(huì)治理的人類命運(yùn)共同體。

基層社會(huì)有效治理的關(guān)鍵在于完善社會(huì)治理體系、健全共建共治共享的社會(huì)治理制度。第一，健全完善黨建引領(lǐng)基層社會(huì)治理的體制機(jī)制。黨的領(lǐng)導(dǎo)是我國(guó)基層社會(huì)治理的最大優(yōu)勢(shì)，實(shí)踐中需要進(jìn)一步加強(qiáng)黨的基層組織建設(shè)，增強(qiáng)基層黨組織的政治功能和組織功能。浙江“千村示范，萬(wàn)村整治”工程自2003年全面啟動(dòng)以來(lái)，構(gòu)建了黨建統(tǒng)領(lǐng)的現(xiàn)代鄉(xiāng)村治理體系，將黨委工作向農(nóng)村基層延伸，將黨的大政方針具體貫徹到社會(huì)治理實(shí)踐中，確保治理工作始終堅(jiān)持正確的政治方向。同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)基層黨組織的組織協(xié)調(diào)和溝通功能，提高組織工作的針對(duì)性和實(shí)效性、凝聚力和戰(zhàn)斗力，形成黨建引領(lǐng)社會(huì)治理的強(qiáng)大合力。第二，構(gòu)建基層社會(huì)治理共同體。在基層社會(huì)治理中，積極倡導(dǎo)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的治理理念，完善處理人民內(nèi)部矛盾機(jī)制，加強(qiáng)和改進(jìn)人民信訪工作，暢通和規(guī)范群眾訴求表達(dá)、利益協(xié)調(diào)、權(quán)益保障通道，把矛盾糾紛化解在基層、化解在萌芽狀態(tài)是構(gòu)建基層社會(huì)治理共同體的必然前提和必要路徑。在新時(shí)代基層監(jiān)督的“楓橋經(jīng)驗(yàn)”中，紹興市構(gòu)建的市縣鄉(xiāng)村“四級(jí)聯(lián)動(dòng)”監(jiān)督體系，把依靠群眾作為“楓橋經(jīng)驗(yàn)”的一個(gè)重要方面，把監(jiān)督機(jī)制落到村一級(jí)，成立村級(jí)監(jiān)察工作聯(lián)絡(luò)站，組建村級(jí)監(jiān)察聯(lián)絡(luò)員隊(duì)伍，全面加強(qiáng)群眾監(jiān)督，并找準(zhǔn)自上而下的紀(jì)檢監(jiān)察專責(zé)監(jiān)督與自下而上的群眾監(jiān)督的結(jié)合點(diǎn)。第三，推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)。強(qiáng)化社會(huì)治安整體防控，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)區(qū)域、重點(diǎn)場(chǎng)所、重點(diǎn)時(shí)段的管理，提高社會(huì)治安防范和處置能力，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。推進(jìn)掃黑除惡常態(tài)化，堅(jiān)決打擊黑惡勢(shì)力犯罪，清除社會(huì)毒瘤，保障人民的生命財(cái)產(chǎn)安全，維護(hù)社會(huì)公平正義，為法治社會(huì)建設(shè)提供有力保障。此外，依法嚴(yán)懲群眾反映強(qiáng)烈的各類違法犯罪行為，維護(hù)社會(huì)秩序和公共安全。第四，完善數(shù)字社會(huì)治理格局。在數(shù)字時(shí)代，需要充分發(fā)揮數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)，構(gòu)建信息化支撐的基層治理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)治理數(shù)據(jù)的有機(jī)整合以更好地了解社情民意，及時(shí)掌握社會(huì)動(dòng)態(tài)，提高治理工作的科學(xué)性和精準(zhǔn)度。當(dāng)然，數(shù)字社會(huì)治理還需要注重隱私保護(hù)和信息安全，確保數(shù)據(jù)的安全和合法使用，防止數(shù)據(jù)泄露和濫用，維護(hù)人民合法權(quán)益。此外，在數(shù)字技術(shù)的普及過(guò)程中，要保障每個(gè)人都能夠享有平等的機(jī)會(huì)，防止信息鴻溝的加深，確保社會(huì)治理的全面覆蓋。

〔參考文獻(xiàn)〕

〔1〕李輝. 邁向黨委統(tǒng)領(lǐng)的鄉(xiāng)村善治：中國(guó)鄉(xiāng)村治理范式的新飛躍〔J〕. 探索，2021，（5）.

〔2〕周雪光. 一葉知秋：從一個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的村莊選舉看中國(guó)社會(huì)的制度變遷〔J〕. 社會(huì)，2009，（3）.

〔3〕趙樹凱.村民自治的檢討與展望〔J〕. 江西師范大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2015，（3）.

〔4〕 曹正漢，張曉鳴. 郡縣制國(guó)家的社會(huì)治理邏輯——清代基層社會(huì)的“控制與自治相結(jié)合模式”研究〔J〕. 學(xué)術(shù)界，2017，（10）.

〔5〕 徐勇，趙德.找回自治：對(duì)村民自治有效實(shí)現(xiàn)形式的探索〔J〕.華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2014，（4）.

〔6〕 吳曉林. 治權(quán)統(tǒng)合、服務(wù)下沉與選擇性參與：改革開放四十年城市社區(qū)治理的“復(fù)合結(jié)構(gòu)”〔J〕.中國(guó)行政管理，2019，（7）.

〔7〕P.Bourdieu.Distinction〔M〕.London：Routledge and Kegan Paul，1984：36-39.

〔8〕 Ferdinand Tnnies.Community and Civil Society〔M〕.Cambridge：Cambridge University press，2001：43-59.

〔9〕曹正漢.中國(guó)上下分治的治理體制及其穩(wěn)定機(jī)制〔J〕. 社會(huì)學(xué)研究，2011，（1）.

〔10〕 ?項(xiàng)繼權(quán).中國(guó)農(nóng)村社區(qū)及共同體的轉(zhuǎn)型與重建〔J〕. 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)（人文社會(huì)科學(xué)版），2009，（3）.

〔11〕 ?皇甫鑫. 責(zé)任缺失下的村民自治：基于不完全權(quán)力的解釋〔J〕. ?黨政研究，2019，（2）.

〔12〕余敏江.基層治理如何更高效〔J〕.人民論壇，2020，（32）.

〔13〕 習(xí)近平在吉林考察時(shí)強(qiáng)調(diào) 堅(jiān)持新發(fā)展理念深入實(shí)施東北振興戰(zhàn)略 加快推動(dòng)新時(shí)代吉林全面振興 全方位振興〔N〕.人民日?qǐng)?bào)，2020-07-25.

〔14〕 ?中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)統(tǒng)計(jì)公報(bào)〔EB/OL〕.共產(chǎn)黨員網(wǎng)， https：//www.12371.cn/2023/106/30/ART11688094366650728.shtml.

〔15〕馬克思恩格斯選集：第4卷〔M〕.北京：人民出版社，2012：132.

〔16〕 陳國(guó)權(quán)，皇甫鑫.功能性分權(quán)與中國(guó)特色治理體系〔J〕.社會(huì)學(xué)研究，2021，（4）.

〔17〕 周光輝，王海榮，彭斌. 突出政治功能：新時(shí)代基層黨組織建設(shè)內(nèi)涵、意義與實(shí)踐路徑分析〔J〕. 理論探討，2019，（3）.

【責(zé)任編輯：董史烈】

〔基金項(xiàng)目〕 ?國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目“統(tǒng)籌西部邊疆地區(qū)發(fā)展和安全的理論與實(shí)踐研究”（22ZDA118）

〔作者簡(jiǎn)介〕 ?丁忠毅，四川大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師；

李宜真，四川大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院碩士研究生，四川 成都 610065。