廣東工業(yè)大學(xué)法學(xué)院 楊卓谞

一、問(wèn)題提出

隨著中央政府的積極推動(dòng)與公共服務(wù)市場(chǎng)的現(xiàn)實(shí)需要，政府購(gòu)買公共服務(wù)的范圍和力度不斷擴(kuò)大，新的理論支撐與試點(diǎn)實(shí)踐不斷涌現(xiàn)，其中一個(gè)重要的發(fā)展方向就是購(gòu)買方式由定向、協(xié)商購(gòu)買向競(jìng)爭(zhēng)、招標(biāo)購(gòu)買的探索。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提到，把政府向社會(huì)力量購(gòu)買公共服務(wù)，作為轉(zhuǎn)變政府職能、創(chuàng)新政府治理方式和推進(jìn)社會(huì)事業(yè)深化改革的重要部分。進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，“推廣政府購(gòu)買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買”[1]。競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制旨在杜絕壟斷化的政府購(gòu)買所產(chǎn)生的效率低下和尋租問(wèn)題，以增強(qiáng)市場(chǎng)活力，提高公共服務(wù)的供給質(zhì)量，最終實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公民的公共性。

然而，完全競(jìng)爭(zhēng)的政府購(gòu)買無(wú)法一蹴而就，必須在配套的法律法規(guī)和供給市場(chǎng)發(fā)育水平均達(dá)到一定程度時(shí)才能完全真正發(fā)揮其優(yōu)勢(shì)所在，否則對(duì)低成本的追逐只會(huì)造成“路徑依賴”下的完全壟斷，導(dǎo)致資源的浪費(fèi)，甚至成為阻礙政府進(jìn)行變革的政治力量。

基于此背景，本文嘗試將企業(yè)管理中廣泛使用的人才地圖進(jìn)行修正后引入政府購(gòu)買服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的構(gòu)筑，提出制度創(chuàng)新的方向。

二、追本溯源：政府購(gòu)買公共服務(wù)中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的理論基礎(chǔ)

（一）理論演變邏輯

1.有限政府理論

洛克認(rèn)為政府的職能應(yīng)當(dāng)是有限的。這種“有限”的本質(zhì)是由于人的認(rèn)識(shí)是有限的，在社會(huì)需求多樣化且急劇增長(zhǎng)的情況下，政府不可能全面且完滿地應(yīng)對(duì)所有的問(wèn)題。因此，有限政府的職能應(yīng)當(dāng)是建立和保障市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)整合資源去引導(dǎo)各方協(xié)同來(lái)解決社會(huì)需求。

2.新公共管理理論

通過(guò)選擇市場(chǎng)化運(yùn)作，使得更多合乎要求且行為高效的企業(yè)和社會(huì)組織來(lái)積極提供公共產(chǎn)品與公共服務(wù)，形成公平競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，進(jìn)而促進(jìn)公共產(chǎn)品與公共服務(wù)供給的質(zhì)量與效率的提高。

3.交易費(fèi)用與綜合績(jī)效理論

一項(xiàng)具體的公共服務(wù)到底應(yīng)當(dāng)由誰(shuí)來(lái)生產(chǎn)，主要是取決于哪個(gè)組織生產(chǎn)這項(xiàng)公共服務(wù)更加合適、更加高效[2]。這個(gè)理論也表明：競(jìng)爭(zhēng)性的購(gòu)買在某些地區(qū)或特定情況下未必會(huì)比政府定向購(gòu)買更有效率，競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的推行必須依據(jù)實(shí)際情況。

（二）模式分析

從理論出發(fā)，政府購(gòu)買公共服務(wù)根據(jù)是否具有獨(dú)立性與競(jìng)爭(zhēng)性的特質(zhì)分類應(yīng)當(dāng)具有四種模式。但王明與樂(lè)園通過(guò)實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)并不具有非獨(dú)立性服務(wù)購(gòu)買中競(jìng)爭(zhēng)性程序的案例，因此本文僅對(duì)其余三種模式進(jìn)行分析。

1.依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買

依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買是指政府為了某個(gè)項(xiàng)目而成立了承接服務(wù)的組織，該組織完全是為政府部門的需求而存在，與政府部門實(shí)際上是“上下級(jí)”的關(guān)系，在公共服務(wù)購(gòu)買中該組織沒(méi)有自主決策能力。

2.獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買

獨(dú)立關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買中的承接組織與政府間并不存在依賴關(guān)系，而是在項(xiàng)目提出前就已經(jīng)存在的服務(wù)質(zhì)量過(guò)硬、社會(huì)聲譽(yù)良好的獨(dú)立組織。在選擇程序上不通過(guò)面向社會(huì)公開(kāi)招募，以政府意向?yàn)榍疤幔噪p方相互選擇和協(xié)商的方式建立定向購(gòu)買。

3.獨(dú)立關(guān)系競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買

獨(dú)立競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買關(guān)系下，政府部門與承接服務(wù)的企業(yè)或組織間是不存在資源、人事依賴的獨(dú)立關(guān)系，政府主要以招投標(biāo)的形式來(lái)遴選與要求最為匹配的承接主體。

三、理想情境：政府購(gòu)買公共服務(wù)完全競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的運(yùn)作

薩拉蒙曾提出，政府向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)的邏輯起點(diǎn)就是“要打破政府作為服務(wù)的單一主體格局，通過(guò)政府與社會(huì)組織的合作伙伴關(guān)系，改變政府在公共服務(wù)供給中的低效率或無(wú)效率”。該邏輯達(dá)成的前提卻是近乎苛刻的：包括對(duì)政府購(gòu)買公共服務(wù)流程中的三方主體的具體要求。

（一）成熟的市場(chǎng)

在競(jìng)爭(zhēng)化的政府購(gòu)買這場(chǎng)博弈中，如果沒(méi)有具備數(shù)量足夠的獨(dú)立成熟的社會(huì)組織構(gòu)成的市場(chǎng)，政府一方也只是獨(dú)木難支，要實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買服務(wù)的有效性，就必須建立起獨(dú)立性強(qiáng)、運(yùn)作規(guī)范、規(guī)模成熟、功能完善的社會(huì)組織體系。只有這樣，在通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)選出的最優(yōu)組織才能最大化地發(fā)揮出其所具有的專業(yè)性、競(jìng)爭(zhēng)性、民間性、靈活性等優(yōu)勢(shì)，創(chuàng)新服務(wù)方式、降低服務(wù)成本、改進(jìn)服務(wù)質(zhì)量與水平、克服政府壟斷供給中的“X-無(wú)效率”。

（二）高效的監(jiān)督

公眾是公共服務(wù)購(gòu)買行為的最終受益人，也是對(duì)服務(wù)提供質(zhì)量的最高信度評(píng)價(jià)人及監(jiān)督者，公眾應(yīng)當(dāng)充分認(rèn)識(shí)到自身價(jià)值所在，強(qiáng)化有序參與意識(shí)，積極提升參與能力與參與影響力。承購(gòu)方提供的服務(wù)質(zhì)量直接關(guān)系到公眾的切身利益，因此在理想情境下，供應(yīng)商應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)包括機(jī)構(gòu)設(shè)置、人員組成、規(guī)章制度等一系列承接服務(wù)信息受民眾監(jiān)管，政府則需建立健全表達(dá)順暢、回應(yīng)及時(shí)的投訴渠道。監(jiān)督參與氛圍濃厚、監(jiān)督機(jī)制有效暢通的雙重保證。

四、多重制約：完全競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)

綜上所述，政府購(gòu)買公共服務(wù)的理想化解釋框架的良性運(yùn)作，要基于三個(gè)前提。但實(shí)踐中要同時(shí)具備上述條件卻是非常困難的。正如唐納德·凱特爾所言，在政府購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，通常面臨著“購(gòu)買方缺陷”“供給方缺陷”以及“使用方缺陷”，這些問(wèn)題都使公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買機(jī)制處處受到掣肘。

（一）購(gòu)買方缺陷

在競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買服務(wù)的過(guò)程中，政府扮演著購(gòu)買活動(dòng)的發(fā)起者、購(gòu)買者、監(jiān)管者、公共利益的守護(hù)者、各方矛盾的協(xié)調(diào)者等多重角色，不同的角色對(duì)政府的治理能力有著不同的要求。在實(shí)施購(gòu)買的計(jì)劃階段，在制定購(gòu)買公共服務(wù)的政策時(shí)容易出現(xiàn)因法律規(guī)章與相關(guān)政策缺位和政府人員專業(yè)知識(shí)匱乏所導(dǎo)致的偏差，對(duì)所需要購(gòu)買的公共服務(wù)的范圍和性質(zhì)產(chǎn)生界定失誤。在實(shí)施購(gòu)買的遴選階段，則可能出現(xiàn)因政府與市場(chǎng)間的信息不對(duì)稱和權(quán)力尋租等風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制失靈。在合同實(shí)施階段，最大的問(wèn)題是政府監(jiān)管失效導(dǎo)致的可能引發(fā)的風(fēng)險(xiǎn)。一方面，承購(gòu)組織可能隱瞞實(shí)際服務(wù)情況，政府因?yàn)閷I(yè)水平有限往往監(jiān)管乏力；另一方面，當(dāng)供給方提供服務(wù)出現(xiàn)了與預(yù)期不符的情況時(shí)，政府作為決策者，也很有可能對(duì)問(wèn)題進(jìn)行掩飾以逃避責(zé)任。而在服務(wù)結(jié)束后，評(píng)估指標(biāo)體系制定的不全面、不合理，以及政府作為單一評(píng)估主體的不客觀，都會(huì)極大地降低評(píng)估結(jié)果的信度與效度，對(duì)后期項(xiàng)目是否繼續(xù)開(kāi)展、合同是否續(xù)簽、公眾需求是否得到滿足都有重大的影響。

（二）供給方缺陷

購(gòu)買公共服務(wù)的供給方包括社會(huì)組織、機(jī)構(gòu)和企業(yè)三方面主體，尤以社會(huì)組織為主。但目前我國(guó)社會(huì)組織的數(shù)量少、實(shí)力弱、分布領(lǐng)域不均、盈利性與公共性的協(xié)調(diào)難等問(wèn)題成鉗制公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)性購(gòu)買的源頭弊端。

（三）使用方缺陷

競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買的最終目標(biāo)是為使用方，即為公眾提供質(zhì)量更好的公共服務(wù)，也就是說(shuō)，所有購(gòu)買環(huán)節(jié)都應(yīng)當(dāng)將公眾取向作為重要的衡量指標(biāo)。但現(xiàn)實(shí)中由于公眾的組織化程度不高和溝通渠道障礙， 使得公眾難以實(shí)現(xiàn)理想的角色扮演。一方面，由于搭便車想法的存在，公民個(gè)體很少會(huì)為了共同利益采取行動(dòng)，導(dǎo)致作為零散個(gè)體的集合的公眾在表達(dá)利益或與政府、社會(huì)組織抗衡時(shí)，容易遭遇集體行動(dòng)困境，長(zhǎng)此以往必定造成公眾參與冷漠與參與能力提升的停滯；另一方面，當(dāng)政府提供的公共服務(wù)無(wú)法令公眾滿意而參與渠道又遇梗阻時(shí)，公眾的訴求無(wú)門便容易產(chǎn)生聚眾鬧事、警民沖突等極端后果，政府出于好意提供的公共服務(wù)反而淪為公眾“不稱心的禮物”。使用方層面的參與空白也難以為政府購(gòu)買公共服務(wù)的決策、監(jiān)管、考評(píng)等提供公共利益的價(jià)值標(biāo)尺。

很多學(xué)者認(rèn)為，政府主導(dǎo)程度過(guò)高、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的嚴(yán)重不足是造成當(dāng)前政府購(gòu)買公共服務(wù)各種問(wèn)題的重要乃至主要成因，但如前文所言，當(dāng)前政府購(gòu)買公共服務(wù)面臨著多方挑戰(zhàn)，并且，市場(chǎng)僅在存在真正競(jìng)爭(zhēng)的情況下才會(huì)有效率，但“政府所運(yùn)行的市場(chǎng)會(huì)受到各種缺陷的困擾，市場(chǎng)中積累的缺陷越多，就越難以實(shí)現(xiàn)效率的承諾”。

五、有序步入：以組織地圖為工具的全面評(píng)估與積極培育

（一）人才地圖引入政府購(gòu)買公共服務(wù)的可行性

人才地圖是指能夠幫助企業(yè)明確關(guān)鍵人才發(fā)展的現(xiàn)狀，了解關(guān)鍵人才的整體優(yōu)勢(shì)、弱勢(shì)的戰(zhàn)略地圖。首先，預(yù)測(cè)關(guān)鍵的崗位和人才在未來(lái)發(fā)展階段的數(shù)量需求，對(duì)企業(yè)內(nèi)部現(xiàn)有關(guān)鍵人才進(jìn)行數(shù)量和質(zhì)量上的盤點(diǎn)。其次，通過(guò)對(duì)比企業(yè)關(guān)鍵人才的供求分析，明確關(guān)鍵人才的缺口，結(jié)合崗位分析和素質(zhì)測(cè)評(píng)的成果，將關(guān)鍵人才定位在不同的關(guān)鍵崗位類型和關(guān)鍵崗位層次上，形成直觀的關(guān)鍵人才地圖。最后，根據(jù)所體現(xiàn)出的人才缺口，通過(guò)外部獲取與內(nèi)部培養(yǎng)的方式進(jìn)行填補(bǔ)，此外還可以據(jù)此開(kāi)展針對(duì)關(guān)鍵人才的培養(yǎng)形成內(nèi)部人才規(guī)劃的體系。

人才地圖與政府購(gòu)買公共服務(wù)中競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的培育具有內(nèi)在契合性。首先，人才地圖是集評(píng)估與發(fā)展培育于一體的工具，與有序建立競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的要求不謀而合。其次，人才地圖能夠通過(guò)對(duì)當(dāng)前整體人才水平的評(píng)估，發(fā)掘需要進(jìn)行填補(bǔ)的缺口，而在政府購(gòu)買公共服務(wù)的不同類型領(lǐng)域中，及時(shí)發(fā)現(xiàn)參與競(jìng)爭(zhēng)組織缺乏的序列，通過(guò)各類幫扶機(jī)制助力該類型中通過(guò)培育可能參與競(jìng)爭(zhēng)的組織。最后，通過(guò)對(duì)社會(huì)組織進(jìn)行引導(dǎo)與甄選，能夠規(guī)范化政府購(gòu)買中承購(gòu)方市場(chǎng)發(fā)展，對(duì)政社之間公共性與盈利性的價(jià)值融合、社會(huì)組織協(xié)調(diào)發(fā)展、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)高質(zhì)量供給具有促進(jìn)作用。

但需要注意的是，企業(yè)追求的終點(diǎn)是企業(yè)利益的實(shí)現(xiàn)，而公共部門行為的準(zhǔn)繩是為公民提供了多大的價(jià)值與服務(wù)。因此，應(yīng)當(dāng)把它當(dāng)作一種思路而不是固定模式，對(duì)其應(yīng)用進(jìn)行重新定位與修正。

（二）基于組織地圖的競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買機(jī)制建設(shè)模式

1.全面評(píng)估

如前文所述，在不具備完全競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買的公共服務(wù)提供領(lǐng)域，項(xiàng)目的購(gòu)買應(yīng)當(dāng)對(duì)承接服務(wù)外包的社會(huì)組織或企業(yè)進(jìn)行全方位了解，確保承包商提供信息的真實(shí)性后，篩選出最佳社會(huì)組織或企業(yè)并簽訂購(gòu)買合同。要達(dá)到這一目的，首先需要對(duì)市場(chǎng)中現(xiàn)有可提供服務(wù)的組織進(jìn)行服務(wù)提供效果的考察，判斷其是否具有承購(gòu)資質(zhì)。第二則是對(duì)組織提供服務(wù)過(guò)程中的道德行為表現(xiàn)作出衡量，由于許多公共服務(wù)的提供面向社會(huì)弱勢(shì)群體，也要重點(diǎn)關(guān)注其行事中體現(xiàn)出“德”的水平。第三是對(duì)潛力/可提升性的評(píng)估，在現(xiàn)存承購(gòu)市場(chǎng)中，部分社會(huì)組織資質(zhì)可能還未達(dá)到本次項(xiàng)目所要求的準(zhǔn)入門檻，但其在以往的公共服務(wù)提供中展現(xiàn)出了較強(qiáng)的發(fā)展前景，擁有參與競(jìng)爭(zhēng)的潛力，是有序建成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的重要權(quán)衡維度。組織盤點(diǎn)的模型如圖1所示：

圖1 組織盤點(diǎn)模型

通過(guò)三個(gè)基本維度的選取與評(píng)估，對(duì)現(xiàn)有組織做到全面、準(zhǔn)確的了解，以供下一階段組織盤點(diǎn)地圖的繪制。

2.積極培育

前一階段組織盤點(diǎn)的作用是為了政府本階段對(duì)市場(chǎng)的全局性洞察，捕捉領(lǐng)域內(nèi)社會(huì)組織的最新動(dòng)態(tài)，以做到在之后的購(gòu)買中快速定位目標(biāo)組織，輔助購(gòu)買決策。此外，從競(jìng)爭(zhēng)組織中快速找出可以進(jìn)行替代與填補(bǔ)的關(guān)鍵候選人，考慮整個(gè)領(lǐng)域市場(chǎng)未來(lái)2-3年各組織的發(fā)展走勢(shì)。如圖2所示：

圖2 政府購(gòu)買公共服務(wù)組織盤點(diǎn)地圖

可以看出，通過(guò)組織地圖的繪制，能夠?qū)φ?gòu)買公共服務(wù)項(xiàng)目的當(dāng)前承包組織及后備組織做到充分掌握。并且，將第一階段的組織盤點(diǎn)與本階段結(jié)合，從實(shí)際情況出發(fā)有針對(duì)性地關(guān)注具有競(jìng)爭(zhēng)能力和需要培養(yǎng)的組織薄弱之處，以期盡快充實(shí)某個(gè)項(xiàng)目乃至全領(lǐng)域的合乎要求社會(huì)組織數(shù)量，實(shí)現(xiàn)由定向承購(gòu)向有序競(jìng)爭(zhēng)承購(gòu)的轉(zhuǎn)化。

（三）優(yōu)化與保障

在政府購(gòu)買公共服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的有序建立中引入組織地圖作為工具或許是一種可行的路徑創(chuàng)新，但其使用依然需要一系列的優(yōu)化與保障。

首先是政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層化設(shè)計(jì)，提高競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買的制度化水平。由于我國(guó)政府購(gòu)買起步較晚，應(yīng)在國(guó)際接軌的指導(dǎo)下完善、針對(duì)性的制定購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)政策，從鼓勵(lì)、扶持社會(huì)力量，到健全評(píng)估等各方面對(duì)于政府購(gòu)買完善責(zé)任分擔(dān)機(jī)制的框架，協(xié)調(diào)政府內(nèi)部部門，明確權(quán)責(zé)范圍。其次則是在進(jìn)行組織盤點(diǎn)時(shí)，由于作為委托人的政府可能無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)服務(wù)質(zhì)量的專業(yè)性評(píng)判，因此組織評(píng)估必須由獨(dú)立于政府與承接公共服務(wù)無(wú)關(guān)的專業(yè)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)承擔(dān)，及時(shí)有效的對(duì)評(píng)估結(jié)果進(jìn)行分析總結(jié)以發(fā)揮組織地圖的最大效用。再次，對(duì)有潛力進(jìn)入競(jìng)爭(zhēng)的組織進(jìn)行扶持培育不能忽略堅(jiān)持適度的原則，應(yīng)盡可能的避免依賴關(guān)系非競(jìng)爭(zhēng)購(gòu)買的擴(kuò)大。對(duì)于某些供應(yīng)商極度缺乏或情況特殊的公共服務(wù)領(lǐng)域，若政府只能通過(guò)直接設(shè)立組織來(lái)提供公共服務(wù)，應(yīng)在之后著力推動(dòng)此類組織的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，同時(shí)完善激勵(lì)制度吸引吸納原本在其他領(lǐng)域已具有充足資本的社會(huì)組織進(jìn)入本領(lǐng)域以防止一家獨(dú)大局面的長(zhǎng)期存在。