阮汨君 趙健旭

提要：“加強對法律實施的監(jiān)督”是法治中國的時代議題。傳統(tǒng)的外生性監(jiān)督理論習慣于在“法律實施”之外尋找監(jiān)督者，強調(diào)“監(jiān)督”與“實施”的相對獨立。然而，一旦聚焦于法律的實施過程，便可發(fā)現(xiàn)內(nèi)生于“法律實施”的“隱性監(jiān)督者”。“隱性監(jiān)督者”生成于法律實施的場域內(nèi)，包括權(quán)利人、專業(yè)主體、合作者、科層主體四種類型。這些監(jiān)督主體依托法律實施內(nèi)部的權(quán)力互動關(guān)系，基于“凝視”與“責任”的運作機理，塑造了精密的監(jiān)督格局。充分挖掘隱性監(jiān)督者的主體地位，認真對待其參與法律實施的合法權(quán)利，并通過制度安排放大其權(quán)力凝視效果、完善其監(jiān)督責任設(shè)計，實現(xiàn)內(nèi)生性監(jiān)督與外生性監(jiān)督的視角互補，有助于加強對法律實施的監(jiān)督。

一、問題的提出

國家意志的表達與執(zhí)行是國家的兩個基本功能。(1)參見古德諾：《政治與行政》，豐俊功譯，北京大學出版社，2012年，第10頁。作為國家制度領(lǐng)域中的重要議題，“監(jiān)督”是為了保障國家意志的表達被切實地執(zhí)行。黨的十九屆四中全會明確提出要“加強對法律實施的監(jiān)督”。在全面推進依法治國的背景下，“法律實施”是“執(zhí)行國家意志”的基本形式，“監(jiān)督”歸根結(jié)底是為了保證各項法律實施權(quán)力得到依法正確行使，以符合法律表達的“國家意志”。

傳統(tǒng)監(jiān)督理論將“監(jiān)督”視為一個相對獨立的系統(tǒng)，強調(diào)“監(jiān)督者”相對于國家執(zhí)行系統(tǒng)的獨立性。在制度層面，表現(xiàn)為“監(jiān)督”存在于“執(zhí)行”過程之外，具有明顯的外生性特質(zhì)。在加強法律實施監(jiān)督的背景下，因循外生性監(jiān)督理論建構(gòu)的國家監(jiān)督制度無疑發(fā)揮了重要作用。但是，片面聚焦于外生性監(jiān)督理論不僅無力回應“加強”監(jiān)督的政策要求，并且難以解釋諸多監(jiān)督實踐。

首先，外生性監(jiān)督無法全面說明我國法律實施者依法行使國家權(quán)力、保障法律正確實施的原因，也未能充分揭示法律實施過程中的全部監(jiān)督力量。其次，由于法律實施的相對封閉性，外生性監(jiān)督主體囿于專業(yè)能力的匱乏以及事實信息的不對稱，難以獨自因應專業(yè)程度日益精深、事實問題愈發(fā)復雜的大規(guī)模法律實施。再次，外生性監(jiān)督的效果通常體現(xiàn)為揭示“被監(jiān)督者違法”，這導致在實現(xiàn)監(jiān)督目的的同時可能折損實施機關(guān)的公信力。(2)參見龍宗智：《影響司法公正及司法公信力的現(xiàn)實因素及其對策》，《當代法學》2015年第3期。最后，外生性監(jiān)督理論指導下的制度安排，使得諸多監(jiān)督主體不斷面臨“如何被監(jiān)督”的難題，這不僅增加了監(jiān)督的制度成本，造成“疊床架屋式”的監(jiān)督制度困境，也無法從根本上避免權(quán)力濫用，存在缺乏規(guī)范性、效果不穩(wěn)定等問題。(3)參見孫笑俠、馮健鵬：《監(jiān)督,能否與法治兼容——從法治立場來反思監(jiān)督制度》，《中國法學》2005年第4期。

之所以存在上述局限，蓋因未能充分關(guān)注內(nèi)生于法律實施，并發(fā)揮著實質(zhì)監(jiān)督作用的“隱性監(jiān)督者”。這些內(nèi)嵌于法律實施過程中的隱性監(jiān)督者不僅可以更為全面地解釋我國的監(jiān)督現(xiàn)實，更有助于加強對法律實施的監(jiān)督。基于此，本文首先通過厘清“監(jiān)督”的概念要素，闡明隱性監(jiān)督者的概念構(gòu)造，進而以現(xiàn)行制度規(guī)范為基礎(chǔ)分析隱性監(jiān)督者的規(guī)范類型與運作機理，揭示隱性監(jiān)督者的實踐樣態(tài)與制度功用，從而挖掘以隱性監(jiān)督者為中心的內(nèi)生性監(jiān)督理論對傳統(tǒng)外生性監(jiān)督理論所具有的互補意義。

二、隱性監(jiān)督者的概念構(gòu)造

(一)隱性監(jiān)督者的“監(jiān)督”要素

監(jiān)督，有監(jiān)察督促之意，指特定主體對特定對象進行監(jiān)察﹑督促，以保障后者的行為結(jié)果達到預期目標。這一概念包含兩個基本要素：一是監(jiān)察要素，即監(jiān)督者具備“監(jiān)察”被監(jiān)督者的能力和動力。二是督促要素，即監(jiān)督者具備“督促”被監(jiān)督者的能力和動力。

外生性監(jiān)督制度通過將監(jiān)督權(quán)力賦予特定監(jiān)督主體，形塑監(jiān)督者的“監(jiān)察”和“督促”要素。然而，就法律實施而言，監(jiān)督要素的塑造未必只能依賴于外生性的制度建構(gòu)，法律實施的過程本身亦是形塑監(jiān)督要素的重要場域，隱性監(jiān)督者便內(nèi)生于這一過程中。

所謂“隱性監(jiān)督者”，系指依法參與法律實施，并對法律實施行為具有監(jiān)察和督促效果的各類主體。以人民法院的民事審判為例，諸如原被告雙方、第三人、代理人、鑒定人、有專門知識的人、審判員、人民陪審員、書記員、法官助理、法警、庭領(lǐng)導、院領(lǐng)導等都可能成為監(jiān)督審判長正確實施法律的隱性監(jiān)督者。

就監(jiān)察要素而言，隱性監(jiān)督者“監(jiān)察”的能力和動力，是由其在法律實施中內(nèi)生性的法定身份賦予的。隱性監(jiān)督者在法律實施中的法定身份決定了其對法律實施的實質(zhì)參與，這使其較之外生性監(jiān)督具備更優(yōu)越的監(jiān)察形態(tài)：一方面，隱性監(jiān)督者更具常態(tài)性。外生性監(jiān)督的啟動具有被動性，通常是在接收到相關(guān)主體的申請或工作指示后被動地展開。隱性監(jiān)督者的監(jiān)察具有主動性，他們內(nèi)嵌于法律實施的各個環(huán)節(jié)中，洞察一切可能導致實施結(jié)果偏離法律的線索，主動對法律實施的全過程展開常態(tài)監(jiān)督。另一方面，隱性監(jiān)督者更具專業(yè)性。外生性監(jiān)督主體由于處于法律實施外部，通常缺乏與法律實施直接相關(guān)的事實信息和專業(yè)知識。隱性監(jiān)督者作為法律實施的切實參與者，比其他人更了解法律實施的具體情況，更能因應對專業(yè)程度日益精深、事實問題愈發(fā)復雜的大規(guī)模法律實施的監(jiān)督。

就督促要素而言，隱性監(jiān)督者具有更強的監(jiān)督動機。外生性監(jiān)督主體的法定職責決定了他們的工作重點在于發(fā)現(xiàn)實施者的違法行為，并致力于使其承擔法律責任，至于未能正確實施的法律能否被繼任者及時糾正和彌補，則屬另案問題。因此，外生性監(jiān)督的“督促”要素呈現(xiàn)得并不充分，這也導致其效果往往止步于查處案件數(shù)量多、懲治人員級別高、涉案資金數(shù)額大，以及法律實施者種種政治、經(jīng)濟、生活問題，未能充分關(guān)注法律是否最終被落實。相比之下，隱性監(jiān)督者最關(guān)心的不是如何對觸犯法律的實施者追責，而是如何督促實施者正確履行職責。隱性監(jiān)督者直接作用于法律實施的過程，受到自身職責履行或利益實現(xiàn)的驅(qū)動，他們在監(jiān)察到相關(guān)問題后，有能力且有動力運用其法律實施參與者的身份繼續(xù)“督促”法律實施者正確實施法律。這種“強督促”的特質(zhì)可以更為有效地作用于法律實施過程，在實現(xiàn)監(jiān)察的同時還督促了法律的正確實施。

可見，無論是外生性還是內(nèi)生性監(jiān)督，都具備完整的監(jiān)督概念要素，但要素的來源和形態(tài)存在差異，要素之間的關(guān)系亦有不同。相對而言，基于隱性監(jiān)督者展開的內(nèi)生性監(jiān)督，不僅更具常態(tài)、專業(yè)的“監(jiān)察”視野，而且能夠?qū)崿F(xiàn)更為有益的“督促”效果。

(二)隱性監(jiān)督者的“隱性”生成

通過要素分析可知，隱性監(jiān)督者的監(jiān)督權(quán)責與主體地位并非外部賦予，而是其在法律實施中法定參與主體身份的延伸，其“隱性”主要體現(xiàn)在兩個方面：

一是主體身份的隱性。在法律實施中，隱性監(jiān)督者具有雙重身份：第一重身份是基于法律規(guī)定取得的法律實施參與者身份，第二重身份是通過與實施者互動生成的監(jiān)督者身份。后者基于前者產(chǎn)生，并隱匿于前者之下。這種身份隱性的特質(zhì)帶來一定的制度優(yōu)勢。一方面，隱性監(jiān)督者的制度建構(gòu)成本較低。外生性監(jiān)督由于需要外在賦權(quán)，其制度建構(gòu)通常需要國家權(quán)力結(jié)構(gòu)和政制安排的變遷，導致制度成本高昂。隱性監(jiān)督者本就是法律實施的參與者，經(jīng)由其實現(xiàn)監(jiān)督無需專設(shè)機關(guān)、增設(shè)崗位或另聘人員，極大降低了制度成本。另一方面，依托隱性監(jiān)督者的監(jiān)督制度建構(gòu)還可以有效避免“疊床架屋”的制度困境。外生性監(jiān)督“疊床架屋”的根源在于監(jiān)督權(quán)威的相對獨立性，制度設(shè)計者需要不斷在既有的監(jiān)督者之外尋找新的監(jiān)督者。對于隱性監(jiān)督者而言，其監(jiān)督權(quán)力本就坐落于既有的法律實施權(quán)力關(guān)系中，監(jiān)督權(quán)的行使自始自終受到其他法律實施參與主體的牽制，由此形成了“監(jiān)督者也是被監(jiān)督者”的格局。

二是監(jiān)督效果的隱性。傳統(tǒng)理論中，監(jiān)督制度的效果見諸于對被監(jiān)督者“惡”的發(fā)掘，監(jiān)督者“監(jiān)察”到的“惡”越多，監(jiān)督的效果越好，其權(quán)威性和社會影響力也越大。(4)參見何增科：《中國政治監(jiān)督40年來的變遷、成績與問題》，《中國人民大學學報》2018年第4期。但是，監(jiān)督效果的實現(xiàn)不僅體現(xiàn)在監(jiān)督者監(jiān)察“惡”的能力，還體現(xiàn)于其通過“督促”的方式，及時糾正被監(jiān)督者的行為，最終形成轉(zhuǎn)“惡”為“善”的效果。隱性監(jiān)督者不僅可以通過“監(jiān)察”發(fā)現(xiàn)“惡”，還將繼續(xù)“督促”被監(jiān)督者正確履職，其監(jiān)督效果并非通過“被監(jiān)督者違法”彰顯，而是通過“被監(jiān)督者守法”呈現(xiàn)。盡管這使得隱性監(jiān)督者的監(jiān)督效果相對隱匿，但卻在某種程度上緩解了外生性監(jiān)督造成的監(jiān)督制度與社會信任之間的張力。

可見，隱性監(jiān)督者的主體地位僅取決于其內(nèi)生于“法律實施”的參與者身份，唯有參與到法律實施過程中，才有可能成為隱性監(jiān)督者。以“法律實施”的過程為主線，根據(jù)被監(jiān)督者(法律實施者)所處的權(quán)力場景，可以析出隱性監(jiān)督者“隱性”生成和作用的場域。

第一個是以“權(quán)利人”為中心形成的場域，主要包括權(quán)利人和相關(guān)專業(yè)主體。法律實施是一個將抽象規(guī)范轉(zhuǎn)化為具體結(jié)果的過程，(5)參見夏錦文：《法律實施及其相關(guān)概念辨析》，《法學論壇》2003年第6期。各類主體的權(quán)利義務經(jīng)由法律實施得到確認。(6)參見史永平：《什么是法律實施?——兼及相關(guān)概念之法理辨析》，《北京社會科學》2015年第9期。在法律實施個案中，作為法律實施結(jié)果的直接利益相關(guān)主體，“權(quán)利人”試圖通過保障法律的正確實施實現(xiàn)自身權(quán)利，這便塑造了權(quán)利人與實施者之間的監(jiān)督關(guān)系。在這一監(jiān)督關(guān)系中，權(quán)利人雖然無法直接支配、控制法律實施者的行為，但可以借助各類權(quán)力主體的力量防止實施者行為偏離法律軌道。此外，由于法律實施的專業(yè)性，權(quán)利人還可以借助律師、有專門知識的人等專業(yè)主體的力量，對法律實施進行監(jiān)督。

第二個是以“實施者”為中心形成的橫向場域，主要包括合作者和相關(guān)專業(yè)主體。一方面，法律實施通常是由不同主體合作完成的。法律實施的權(quán)力并非被某一特定主體壟斷，而是由合作者共同行使，這在合作者之間形成了實質(zhì)性的約束關(guān)系。為了保障法律實施的順利推進，合作者需要尊重彼此的意見和看法，在事實上成為了彼此的隱性監(jiān)督者。另一方面，法律實施通常會涉及諸多專業(yè)問題。在一些實踐場景中，即便法律實施者具備相應的法律專業(yè)能力，也需要在事實認定與法律適用等問題上聽取更為專業(yè)的意見。因此，一些專業(yè)主體也會因?qū)嵤┱叩男枨蠖鴧⑴c法律實施過程。由于專業(yè)主體對“專業(yè)”負責，而非對“實施者”負責的特質(zhì)，他們的參與便對法律實施具有監(jiān)督效果。

第三個是以“實施者”為中心形成的縱向場域，主要包括科層主體?，F(xiàn)代國家的法律實施權(quán)力基本依托科層體制運作，(7)參見馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》，閻克文譯，上海人民出版社，2010年，第330頁。我國也不例外。根據(jù)我國現(xiàn)有的制度安排，法律實施機關(guān)基于行政管理的需要，將法律實施者嵌入科層體制中，具體行使法律實施權(quán)。在科層的縱向架構(gòu)中，不同科層主體與實施者形成了相對穩(wěn)定的權(quán)責關(guān)系，這種制度性關(guān)聯(lián)在法律實施的過程中呈現(xiàn)出自上而下、自下而上及同級之間的監(jiān)督關(guān)系，從而使得科層主體成為了監(jiān)督法律實施的重要力量。

概言之，圍繞“權(quán)利人”與“實施者”這兩類法律實施中最基礎(chǔ)的參與主體，存在隱性監(jiān)督者生成和運作的三個權(quán)力場域。依據(jù)這些監(jiān)督主體作用機理的差異，可以將隱性監(jiān)督者劃分為權(quán)利人、專業(yè)主體、合作者、科層主體四種類型。

三、隱性監(jiān)督者的規(guī)范類型

(一)作為隱性監(jiān)督者的權(quán)利人

隱性監(jiān)督者的第一種類型是權(quán)利人。我國憲法規(guī)定，任何公民都享有憲法和法律所規(guī)定的權(quán)利。公民維護自身權(quán)利的過程，便構(gòu)成了對法律實施的監(jiān)督。這種監(jiān)督不僅遍及各項法律實施權(quán)力，還貫穿了法律實施的全過程。

一方面，權(quán)利人的隱性監(jiān)督涉及各個法律實施領(lǐng)域。對于行政權(quán)而言，權(quán)利人可依據(jù)自身權(quán)利的規(guī)范基礎(chǔ)主張法律實施機關(guān)及時履職，并提出建議、意見或投訴請求。(8)參見《中華人民共和國信訪條例》第2條。如果行政行為侵犯了權(quán)利人的合法權(quán)利，權(quán)利人還可以依法提出行政復議申請或行政訴訟。對于檢察權(quán)而言，權(quán)利人不僅可以在刑事案件中，與檢察工作人員共同出庭參與法庭調(diào)查和法庭辯論，還可以向人民檢察院申請民事訴訟監(jiān)督和行政訴訟監(jiān)督。對于審判權(quán)而言，我國通過四級兩審制度以及審判監(jiān)督制度，為權(quán)利人提供權(quán)利救濟的司法途徑。刑事訴訟法更是明文保障各類訴訟參與人的訴訟權(quán)利。(9)參見《中華人民共和國刑事訴訟法》第14條。對于監(jiān)察權(quán)而言，權(quán)利人可以通過報案或舉報的方式將相關(guān)案件及其線索提交監(jiān)察機關(guān)處理。如果監(jiān)察機關(guān)及其工作人員存在違法行為，權(quán)利人有權(quán)申訴，對申訴機關(guān)的處理決定還可以申請復查。(10)參見《中華人民共和國監(jiān)察法》第35條、第60條。此外，1951年建立的信訪制度作為非訴救濟機制，(11)參見范愉：《申訴機制的救濟功能與信訪制度改革》，《中國法學》2014年第4期。已然成為新中國國家政權(quán)設(shè)置的重要組成部分，(12)參見馮仕政：《國家政權(quán)建設(shè)與新中國信訪制度的形成及演變》，《社會學研究》2012年第4期。這一依托權(quán)利人的制度安排對于監(jiān)督的推進發(fā)揮了重要作用。(13)參見李棟：《信訪制度改革與統(tǒng)一〈信訪法〉的制定》，《法學》2014年第12期。除了上述制度化途徑，權(quán)利人甚至可能通過“京控”“請批”“示威”“自殺”等非制度化的方式在法律實施的諸領(lǐng)域內(nèi)主張權(quán)利，足見權(quán)利人作為隱性監(jiān)督者的強大動機。

另一方面，權(quán)利人對法律實施的監(jiān)督貫穿全程。首先，權(quán)利人是監(jiān)督程序的觸發(fā)者。盡管法律賦予法律實施機關(guān)依職權(quán)主動實施法律的權(quán)責，但從實踐來看，依權(quán)利人申請實施法律更為常見。其次，權(quán)利人是監(jiān)督理由的提供者。在外生性監(jiān)督中，權(quán)利人的意見通常得不到重視。作為隱性監(jiān)督者的權(quán)利人植根于法律實施的過程中，他們切實把握案件事實，并主動聯(lián)合專業(yè)主體為法律實施的推進提供充分的法律理由。再次，權(quán)利人是監(jiān)督力量的引入者。權(quán)利人不僅會聯(lián)合專業(yè)主體參與法律實施，還會積極引入更多的社會力量實現(xiàn)監(jiān)督。例如，權(quán)利人可以利用社會媒體引發(fā)輿論關(guān)注，倒逼法律實施者更為謹慎與規(guī)范地對待法律實施。最后，權(quán)利人是監(jiān)督效果的評判者。法律實施的結(jié)果由權(quán)利人承擔，如果法律實施行為最終沒有得到權(quán)利人的認可，很難說監(jiān)督工作發(fā)揮了實質(zhì)作用，如果法律實施個案所涉及的各方權(quán)利人對法律實施結(jié)果都不存在異議，也很難想到再進一步加強監(jiān)督的理由。

(二)作為隱性監(jiān)督者的專業(yè)主體

隱性監(jiān)督者的第二種類型是專業(yè)主體，這類主體主要基于權(quán)利人或?qū)嵤┱叩膶I(yè)需求參與法律實施過程，其專業(yè)意見對于法律實施具有監(jiān)督效果，主要分為兩種情形：

一種是源于法律的專業(yè)性。在我國，法律已經(jīng)成為一個獨立的專業(yè)系統(tǒng)，其特有的語言知識體系和技能思維方法作為一種“技術(shù)理性”得到普遍承認。(14)孫笑俠：《法律家的技能與倫理》，《法學研究》2001年第4期。法律的專業(yè)性具體體現(xiàn)在兩個層面：法律語言與法律推理層面(15)參見張繼成：《從案件事實之“是”到當事人之“應當”——法律推理機制及其正當理由的邏輯研究》，《法學研究》2003年第1期。和法律經(jīng)驗與法律思維層面。(16)See Olive Wendell Holmes, The Common Law, Harvard University Press, 2009, p.3.為滿足權(quán)利人的法律專業(yè)需求，我國律師法明確規(guī)定了律師“維護法律正確實施”的使命，訴訟制度也對律師的訴訟權(quán)利給予相應的保障。(17)參見《中華人民共和國民事訴訟法》第61條，《中華人民共和國行政訴訟法》第32條，《中華人民共和國刑事訴訟法》第39條、第40條。法律實施者也離不開法律專業(yè)主體的輔助，我國當前大力推行法律顧問制度和公職律師制度的完善，為專業(yè)主體監(jiān)督法律實施提供了更大的制度空間。

另一種則源于事實的專業(yè)性。在高度分工的現(xiàn)代社會，功能分化和領(lǐng)域分離使得人們無法詳盡地知曉事實的全部細節(jié)。(18)參見肖瑛：《法人團體：一種“總體的社會組織”的想象——涂爾干的社會團結(jié)思想研究》，《社會》2008年第2期。法律旨在調(diào)整人們的社會生活，在面對繁雜的社會生活時，法律實施者面臨的不僅是法律本身的專業(yè)性，還包括社會生活的法律涵攝，由此生成了大量非法律的專業(yè)問題。在特定問題上，法律明文規(guī)定應當或可以引入專業(yè)主體進行事實判斷。比如，政府采購活動中關(guān)于專家評審與論證的制度安排，(19)參見《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》第47條?；蛘咴V訟活動中關(guān)于司法鑒定的制度安排。(20)參見《中華人民共和國民事訴訟法》第77、78條，《中華人民共和國刑事訴訟法》第146、147條，以及《中華人民共和國行政訴訟法》第33條。

根據(jù)專業(yè)主體與實施者的關(guān)系，可以將其監(jiān)督類型化為三種模式：一是對抗式監(jiān)督。此類監(jiān)督一般依賴權(quán)利人委托的專業(yè)主體，與實施者展開專業(yè)上的對壘。比較常見的是權(quán)利人的代理人、辯護人，或者代表權(quán)利人立場出具意見的專家，以及因權(quán)利人申請而參與法律實施的有專門知識的人。二是合作式監(jiān)督。這類專業(yè)主體通?；趯嵤┱咝枨髤⑴c法律實施，因而更傾向于在實施者的立場上思考問題。但是，他們以法律為基礎(chǔ)所做的判斷通常也能得到實施者的尊重。三是意見式監(jiān)督。在這種監(jiān)督中，專業(yè)主體的意見表達相對中立，比如有關(guān)專業(yè)人士基于專業(yè)知識向法律實施機關(guān)主動提出的意見，以及司法鑒定中依申請出具的鑒定意見。

(三)作為隱性監(jiān)督者的合作者

隱性監(jiān)督者的第三種類型是合作者。根據(jù)現(xiàn)有的制度安排，法律實施權(quán)通常是合作行使的。這種做法主要基于兩方面的考量：首先是基于法律實施的效率。(21)參見姚東旻、張詩琪：《如何最優(yōu)地“放權(quán)”——行政事項集權(quán)與分權(quán)的最優(yōu)邊界》，《財經(jīng)研究》2017年第4期。由于法律實施具有相對專業(yè)的工作特質(zhì)、相對復雜的程序安排以及相對分散的活動場域，僅憑個人力量難以高效推進。因此，合作成為了法律實施最基本的制度需求。其次是基于法律實施的質(zhì)量。法律實施作為一項權(quán)力行使行為，實施者具有濫用權(quán)力的可能?；跈?quán)力制約的考量，“合作”被作為一種“權(quán)力制衡”(22)參見孟德斯鳩：《論法的精神》，祝曉輝等譯，北京理工大學出版社，2018年，第214頁。的分權(quán)方式蘊含在法律實施中，這不僅極大保障了實施工作的推進，更使得合作者在分享權(quán)力的同時成為了彼此的隱性監(jiān)督者。

合作者監(jiān)督的關(guān)鍵在于法律實施過程中存在的制約型權(quán)力結(jié)構(gòu)，(23)參見陳國權(quán)、周魯耀：《制約與監(jiān)督：兩種不同的權(quán)力邏輯》，《浙江大學學報》(人文社會科學版)2013年第6期。具體包括兩種模式：第一種是全程合作模式。一般而言，全程合作者擁有共同的工作目標，他們在同一法律實施環(huán)節(jié)和場景中實施法律。根據(jù)職權(quán)配置，可以進一步劃分為兩種子類型：第一類是全程同職型合作者，此類合作者在法律實施過程中具有共同的法定職責。比如，我國法律關(guān)于人民法院的“合議制”(24)參見《中華人民共和國人民法院組織法》第29條。、人民檢察院的“辦案組”(25)參見《中華人民共和國人民檢察院組織法》第28條、《關(guān)于完善人民檢察院司法責任制的若干意見》。、監(jiān)察機關(guān)的“審查組”(26)參見《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》第277條。，以及行政機關(guān)的“合作辦案制”(27)參見《公安機關(guān)組織管理條例》《公安機關(guān)執(zhí)法細則》。的制度安排，就是以合作者共同承擔法律實施的職責為基礎(chǔ)的，他們在合作過程中彼此制約。第二類是全程異職型合作者，即合作者在法律實施的過程中具有不同的法定職責。比如，法院庭審中，法官、書記員、法警的合作關(guān)系就屬此類。職責的差異并不影響他們的制約關(guān)系，共同在場的特質(zhì)以及關(guān)聯(lián)的責任負擔足以使全程異職型合作者成為彼此的隱性監(jiān)督者。

第二種是階段合作模式。此種模式中，不同合作者并非全程共同參與同一法律實施環(huán)節(jié)，而是分別參與其中的某個或某些階段，彼此的工作職責與內(nèi)容也有所差異?；诒舜说臉I(yè)務關(guān)聯(lián)，他們在文件傳遞、事項轉(zhuǎn)交、工作反饋等實施活動中建立起監(jiān)督關(guān)系，形成了“過程”意義上的監(jiān)督。這種合作者常見于法律實施的流水線機制。(28)參見鄭永清、王子明：《政務服務智能自動化流水線模式的探索與實踐》，《中國行政管理》2018年第11期。由于各級法律實施機關(guān)簡化、優(yōu)化辦事流程的需求，這一機制被法律實施機關(guān)廣泛運用，在法律實施機關(guān)的內(nèi)部形成了更為精細的業(yè)務分工和線性處理機制。合作者的存在，使得“包攬式”濫用權(quán)力的難度不斷加大。處于業(yè)務分工流水線不同環(huán)節(jié)的合作者彼此之間相互約束，非法行為在這種模式下可以盡早被發(fā)現(xiàn)和阻斷。

(四)作為隱性監(jiān)督者的科層主體

隱性監(jiān)督者的第四種類型是科層主體。科層體制是現(xiàn)代官職管理體制的突出表征，就人類行使權(quán)威而言，純粹科層式的組織類型是已知的形式上最理性的手段。(29)參見馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》，閻克文譯，第330頁。在我國，科層體制為國家治理提供了穩(wěn)定的組織基礎(chǔ)和微觀過程，(30)參見周雪光：《中國國家治理的制度邏輯》，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2017年，第53頁。無論是行政權(quán)還是監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)都是在科層體制內(nèi)運作的。法律實施機關(guān)內(nèi)部基于職務、職級等差異形成的科層體制，不僅有助于實現(xiàn)自上而下的權(quán)力貫徹，也使得諸多科層主體成為了彼此的隱性監(jiān)督者。

就科層上級而言，科層運作的職務等級制原則與上訴渠道原則確立了一種高級職務控制和監(jiān)督低級職務的上下級隸屬關(guān)系，(31)參見馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》，閻克文譯，第325頁?？茖由霞壴谶M行人事管理和業(yè)務指導的過程中監(jiān)督著科層下級。在具體實施過程中，一些法律實施機關(guān)采用“層層把關(guān)”模式實施法律。比如，我國行政機關(guān)和監(jiān)察機關(guān)就實行嚴格的呈批審核制度(32)參見《公安機關(guān)執(zhí)法細則(第三版)》關(guān)于各項執(zhí)法工作呈批、批準程序的規(guī)定。和請示報告制度(33)參見《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)法工作規(guī)定》第10條。。在報告、審批、核準的過程中，法律實施者接受著來自業(yè)務主管部門及其負責人的監(jiān)督。其實，就審判機關(guān)和檢察機關(guān)而言，我國也曾長期采用層層定案審批制度。(34)參見景躍進等：《當代中國政府與政治》，中國人民大學出版社，2016年，第133頁。即便隨著司法改革的深入，裁判文書簽署機制被取消，但科層上級的監(jiān)督控制也以“終端管理”模式得到繼續(xù)推進。(35)參見《關(guān)于完善人民法院司法責任制的若干意見》中關(guān)于“改革審判權(quán)力運行機制”的規(guī)定。比如，在我國的司法機關(guān)內(nèi)部設(shè)有審判委員會和檢察委員會，兩個委員會依據(jù)民主集中制原則對重大、疑難、復雜案件以及其他重大問題進行討論，并做出最終具有權(quán)威性的決定。(36)參見景躍進等：《當代中國政府與政治》，第132頁。無論是哪種模式下的法律實施，科層上級的監(jiān)督都發(fā)揮巨大作用。

就科層下級而言，法律實施工作歸根結(jié)底要依托科層下級具體執(zhí)行，這使其更易掌握法律實施信息、了解法律實施情況。在信息充分的背景下，一方面，他們享有的針對其他科層主體違法失職行為提出意見、申訴、控告或者檢舉的公民權(quán)利。(37)參見《中華人民共和國憲法》第41條。另一方面，我國法律還明確規(guī)定，公務員在執(zhí)行公務時，如若認為上級的決定或者命令有錯誤，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見。(38)參見《中華人民共和國公務員法》第60條。雖然在科層體制的結(jié)構(gòu)性壓力下，科層下級通常難以對科層上級產(chǎn)生強約束，但是，此類權(quán)利的保障至少為科層下級監(jiān)督科層上級留有制度空間。

就科層同級而言，一方面，科層主體的層級關(guān)系并不固定，職務晉升是科層運作的重要機制，由此形成的科層競爭關(guān)系，為科層同級間的監(jiān)督提供了制度激勵。另一方面，科層同級還會通過業(yè)務咨詢等方式約束彼此的權(quán)力。這種咨詢通常是非正式的，但是也存在制度化的趨勢，比如，我國部分地區(qū)法院內(nèi)部創(chuàng)設(shè)了專業(yè)員額法官委員會制度。

四、隱性監(jiān)督者的運作機理

(一)基于“凝視”的監(jiān)察

隱性監(jiān)督者的運作立基于監(jiān)察要素與督促要素的結(jié)合。其中，“監(jiān)察”的概念要素，依托凝視機制實現(xiàn)。通過“權(quán)力凝視”的運作，隱性監(jiān)督者具有外生性監(jiān)督主體難以企及的縱深視角。凝視(Gaze)理論最早可溯源至古希臘的視覺中心主義。20世紀以來，“凝視”理論得到系統(tǒng)發(fā)展，(39)See Nicholas Mirzoeff (ed.), The Visual Culture Reader, London and New York: Routledge, 1998, p.391.并被注入了“權(quán)力”的意涵。(40)參見丹尼·卡拉瓦羅：《文化理論關(guān)鍵詞》，張衛(wèi)東等譯，江蘇人民出版社，2006年，第127頁。?？抡酵瓿闪恕澳暋迸c“權(quán)力”的理論關(guān)聯(lián)，在福柯看來，充分的光線與監(jiān)督者的凝視比黑暗更能有效地捕捉被監(jiān)督者，因為黑暗說到底是為了保障被監(jiān)督者的，而可見性則是一個捕捉器。(41)參見?？拢骸兑?guī)訓與懲罰》，劉北成等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，2012年，第225、225、225頁。在?？碌睦碚撝?，邊沁刻畫的全景敞視主義建筑可以使凝視機制的作用發(fā)揮到極致。這一建筑類型最初被用以分析監(jiān)獄的權(quán)力物理學構(gòu)造，它能夠保障每個被監(jiān)督者能被觀看，卻不能觀看。一旦將其作用于人的生理系統(tǒng)，便可以形成持續(xù)的權(quán)力規(guī)訓機制，它在被監(jiān)督者身上造成一種有意識的和持續(xù)的可見狀態(tài)，被監(jiān)督者被一種權(quán)力局勢(power situation)所制約。即使監(jiān)督在實際上是斷斷續(xù)續(xù)的，凝視的權(quán)力卻可以持續(xù)發(fā)揮作用。

從凝視的角度看待法律實施的監(jiān)督問題，實質(zhì)上就是強調(diào)將法律實施者行使權(quán)力的行為持續(xù)置于他者的視野之中。作為法律實施的切實參與者，隱性監(jiān)督者即為法律實施者周邊廣布的“他者”。由隱性監(jiān)督者的目光編織起的無所不在的凝視之網(wǎng)，作用于法律實施者在意他者評價或擔心他者告發(fā)的復雜心理，可以有效約束甚至支配實施者的行動。每當實施者試圖突破約束時，凝視的權(quán)力效果便得到彰顯。(42)參見迪爾凱姆：《社會學方法的準則》，商務印書館，2018年，第26頁。

在法律實施中，既有的制度安排事實上將實施者置于一個類似全景敞式主義的權(quán)力構(gòu)造中，隱性監(jiān)督者通過即時“在場”與持續(xù)“在場”的凝視持續(xù)發(fā)揮監(jiān)督作用。一方面，法律實施的現(xiàn)實場景促成了隱性監(jiān)督者即時“在場”。法律實施權(quán)力的行使不是任意的，而是通常在法律實施機關(guān)內(nèi)或者權(quán)利人所在地完成，實施者與合作者、科層主體共處相同的辦公場景，與權(quán)利人、專業(yè)主體同處一致的行權(quán)空間保障了法律實施權(quán)力在行使時接受隱性監(jiān)督者凝視的可能。另一方面，法律實施的工作留痕制度保障了隱性監(jiān)督者持續(xù)“在場”。我國的法律實施高度依賴文書工作制度。在法律實施機關(guān)內(nèi)部，文書是科層運作的重要依托，(43)參見馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》，閻克文譯，第1132頁。不同功能的公文(44)我國存在決議、決定、命令(令)、公報、公告、通告、意見、通知、通報、報告、請示、批復、議案、函以及紀要十五種功能不同的公文形式。參見《黨政機關(guān)公文處理工作條例》第8條。溝通了科層內(nèi)部的工作關(guān)系。在法律實施機關(guān)外部，實施機關(guān)、權(quán)利人以及專業(yè)主體在推進法律實施的過程中，也會制作大量的法律文書。(45)參見陳衛(wèi)東、劉計劃：《法律文書寫作》，中國人民大學出版社，2016年，第1-2頁。在此意義上，上述文書成為了法律實施活動的書面表現(xiàn)形式和真實記錄。隨著技術(shù)發(fā)展，對法律實施的留痕開始通過音視頻采集以及電子檔案等方式實現(xiàn)。法律實施運作過程中有意或無意的“留痕”，確保了法律實施行為可持續(xù)成為被凝視的對象。

在法律實施的過程中，不同類型隱性監(jiān)督者的“凝視”效果需要根據(jù)其實際處境判斷，其彼此的凝視通常具有互補性。比如，在具體的實施場景中，權(quán)利人、專業(yè)主體、合作者對實施者具備凝視的天然便利，科層主體則可能無法發(fā)生實質(zhì)的接觸。但是，對于法律實施的公文，以及實施者所處的辦公場所而言，由于文書的保密要求(46)參見馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》，閻克文譯，第1132頁。以及實施機關(guān)相對封閉的屬性，合作者和科層主體又具備了天然的凝視優(yōu)勢。此外，在法律實施的實踐場景中，不僅實施者接受凝視，隱性監(jiān)督者自身也接受凝視，這種凝視可能來自其他隱性監(jiān)督者，也可能源于被監(jiān)督者的“回望”，從而形成了相互交錯的凝視格局，這種監(jiān)督形態(tài)不僅促成了被監(jiān)督者依法履職，還推進了監(jiān)督者依法監(jiān)督。

可見，通過確保實現(xiàn)權(quán)力毛細滲透功能的縱深網(wǎng)絡(luò)，隱性監(jiān)督者的權(quán)力可以經(jīng)由法律實施的過程嵌入整個體制的細枝末節(jié)。(47)⑦ 參見?？拢骸兑?guī)訓與懲罰》，劉北成等譯，第222、232頁。隱性監(jiān)督者的權(quán)力施展不是從外部對法律實施進行僵硬的壓制，而是貫穿、滲透在法律實施過程之中。⑦不同類型的隱性監(jiān)督者，以及同一類型的隱性監(jiān)督者在不同實施場景中，通過略顯差異化的凝視機理，共同塑造了基于權(quán)力凝視的監(jiān)督格局。

(二)基于“責任”的督促

隱性監(jiān)督者“督促”的概念要素，依托責任機制實現(xiàn)。通過“責任安排”，隱性監(jiān)督者的職責履行和利益實現(xiàn)與法律正確實施被建立起實質(zhì)關(guān)聯(lián)，從而使其具備了督促法律正確實施的能力和動力。責任是人類互動與社會存續(xù)的重要因素。(48)參見張賢明、張力偉：《論責任政治》，《政治學研究》2018年第2期。在韋伯看來，人類社會的一切倫理性行動都可歸于兩種相互對峙的原則：信念倫理和責任倫理。(49)參見馬克斯·韋伯：《學術(shù)與政治》，王容芬譯，中央編譯出版社，2018年，第75-76頁。信念倫理并非沒有責任，而是強調(diào)行動者不負擔責任，責任倫理則強調(diào)行動者對行動結(jié)果負責。隨著“世界的祛魅”(50)馬克斯·韋伯：《新教倫理與資本主義精神》，于曉、陳維綱等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店，1987年，第89頁。，上帝被宣告死亡，(51)參見尼采：《上帝之死》，劉崎譯，哈爾濱出版社，2015年。“責任”成為形塑人們在公共生活中行動邏輯的關(guān)鍵因素。

現(xiàn)代社會的制度安排十分倚賴責任倫理的作用，監(jiān)督制度也不例外。法律實施領(lǐng)域的監(jiān)督責任，是指監(jiān)督者由于未依法履行監(jiān)督義務，為被監(jiān)督者的法律實施行為導致的非法結(jié)果所承擔的責任。(52)See Shaw v. Stroud, 13 F.3d 791 (4th Cir. 1994).監(jiān)督責任的配置構(gòu)成了監(jiān)督者義務履行的動力來源。如前所述，外生性監(jiān)督的監(jiān)督責任通常止于“監(jiān)察”，因而監(jiān)察之后，其工作重心便轉(zhuǎn)向追責，從而缺乏繼續(xù)“督促”的動力。對于隱性監(jiān)督者而言，由于他們需對法律實施的不利后果承擔責任，因而在“監(jiān)察”之余，他們還將充分借助與實施者的權(quán)力關(guān)系，“督促”實施者糾正不法行為，保證其正確履職。

權(quán)利人的監(jiān)督責任主要源于權(quán)利無法實現(xiàn)的不利后果。法律是否得到正確實施，直接關(guān)乎權(quán)利的實現(xiàn)。權(quán)利人為最大程度維護自身利益，自然會付出大量的時間、精力、財力監(jiān)督法律實施。當然，由于人類欲求的擴張性，(53)龐德指出，對自然的征服極大提升了人類的希求空間，但同時卻未給人類提供與之匹配的欲求滿足手段。參見羅斯科·龐德：《法的新路徑》，李立豐譯，北京大學出版社，2016年，第38頁。權(quán)利人的原初訴求可能不僅是權(quán)利實現(xiàn)，而是自我利益的最大化，但這種偏離法律的訴求會受到權(quán)利對抗機制的約束。具體而言，由于權(quán)利與他者義務直接關(guān)聯(lián)的特質(zhì)，(54)See Wesley Newcomb Hohfeld, Fundamental Legal Conceptions as Applied in Judicial Reasoning, New Haven: Yale University Press, 1966, p.36.一個主體的權(quán)利實現(xiàn)意味著他人相應的義務負擔，若前者追求的權(quán)利逾越了后者的義務空間，則意味著侵犯了后者的權(quán)利。因此，在法律實施的過程中，不只存在單一的權(quán)利主體，而是同時存在無數(shù)實在或潛在的權(quán)利主體，形成了權(quán)利對抗關(guān)系。不同權(quán)利人之間永恒的利益張力構(gòu)筑的責任之網(wǎng)，既賦予了權(quán)利人全面監(jiān)督法律實施的動力，又防止了權(quán)利人對法律實施的扭曲。

專業(yè)主體的監(jiān)督責任主要來自于市場、倫理及法律的多元驅(qū)動。就市場責任而言，權(quán)利人或?qū)嵤┱咄ㄟ^金錢購買專業(yè)服務，驅(qū)動具備專業(yè)知識和能力的主體參與法律實施。如果專業(yè)主體對法律正確實施發(fā)揮的作用不顯著或者不符合服務購買方的專業(yè)需求，他們將在市場的遴選機制中承擔不利后果。不僅如此，倫理責任和法律責任的存在進一步保障了專業(yè)主體監(jiān)督法律的正確實施，預防市場刺激下的扭曲行動。作為專業(yè)共同體的成員，專業(yè)主體對專業(yè)本身的責任感以及職業(yè)倫理觀念通常會對他們依法表達專業(yè)意見發(fā)揮巨大作用。(55)參見張文顯、盧學英：《法律職業(yè)共同體引論》，《法制與社會發(fā)展》2002年第6期。而且對于法律專業(yè)主體，我國律師法對律師的執(zhí)業(yè)許可、業(yè)務范圍、權(quán)責安排，以及律師事務所、律師協(xié)會等職業(yè)團體予以規(guī)范。對于非法律專業(yè)主體，我國法律也通過責任安排的形式，禁止其弄虛作假，(56)比如《中華人民共和國刑事訴訟法》第147條、《人民法院司法鑒定工作暫行規(guī)定》第24條?；蛘咧苯右詫ｉT立法的方式予以規(guī)范，(57)比如，《中華人民共和國會計法》對會計從業(yè)行為予以規(guī)范，《中華人民共和國審計法》對審計人員從業(yè)行為予以規(guī)范。此類法定責任安排有利于保障專業(yè)主體意見的客觀性，鞏固其監(jiān)督主體的身份。

合作者的監(jiān)督責任則源于合作者與實施者依法共同承擔法律實施責任。在“協(xié)同辦案”的情境中，每一位合作實施法律的主體均需為法律實施的結(jié)果承擔相應的責任。(58)參見龍宗智：《檢察官辦案責任制相關(guān)問題研究》，《中國法學》2015年第1期。對于不同類型的合作者而言，責任制的作用效果有差異?！叭掏毿汀焙献髡叩呢熑沃谱饔眯Ч顬槊黠@，因為此類合作者需要為其他實施者的行為直接負擔責任。對于“全程異職型”以及“階段型”合作者而言，只有當其他實施者的非法行為觸及其職權(quán)范圍時，才需承擔相應的法律責任。但無論何種類型，考慮到自身的責任風險，合作者都有理由防止其他法律實施者做出僭越法律的行為。

科層主體的的監(jiān)督責任主要源于具體的科層身份與法律實施責任的關(guān)聯(lián)。對于科層上級而言，集中表現(xiàn)為領(lǐng)導責任(59)《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》第37條。的倒逼作用，即科層領(lǐng)導與直接責任人員共同承擔責任的制度安排。(60)參見張德友、李濤：《關(guān)于領(lǐng)導責任制度建設(shè)的思考》，《政治學研究》2009年第4期?！罢l主管、誰負責”的原則已經(jīng)成為我國法律實施的基本追責原則。(61)比如，《公安機關(guān)追究領(lǐng)導責任規(guī)定》第3條。對于科層下級而言，我國法律明確規(guī)定，公務員執(zhí)行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應責任。(62)參見《中華人民共和國公務員法》第60條。因此，出于自身責任承擔的考量，科層下級也有動機監(jiān)督科層上級，并對違反法律規(guī)定的錯誤命令或決策，及時提出改正或撤銷的意見。對于科層同級而言，職務的競爭結(jié)果、專業(yè)能力評價等也是一種責任的承擔形式。

五、隱性監(jiān)督者的實踐反思

(一)監(jiān)督理論的視角縱深

監(jiān)督制度建構(gòu)的外生模式強調(diào)“監(jiān)督”與“實施”的分立，監(jiān)督者因而僅是外在于法律實施的“觀察者”。然而，“法律實施”是由復數(shù)個體的具體行為加以組織而形成的結(jié)果。(63)參見馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》，閻克文譯，第102頁。只有通過展示法律實施如何從“個體”的行為中產(chǎn)生，它才有可能得到充分解釋。(64)王寧：《個體主義與整體主義對立的新思考——社會研究方法論的基本問題之一》，《中山大學學報》(社會科學版)2002年第2期。將監(jiān)督深入“法律實施”內(nèi)部，我們便可發(fā)現(xiàn)法律實施的“參與者”基于法律實施中的多元權(quán)力關(guān)系，塑造了法律實施的內(nèi)生性監(jiān)督格局。在這一格局中，隱性監(jiān)督者基于凝視和責任的作用機制，在法律實施過程中建構(gòu)起極具活力的監(jiān)督場域，監(jiān)察并督促著法律的正確實施。實踐中，法律實施者也視之為最有效的監(jiān)督方式。(65)參見文華：《我國警察權(quán)力的法律規(guī)制研究》，武漢大學2010年博士學位論文，第118頁。

但是，在目前的制度環(huán)境下，隱性監(jiān)督者的監(jiān)督主體地位始終受到忽視，他們?yōu)閷崿F(xiàn)對法律實施的有效監(jiān)督所作的實質(zhì)性貢獻也未能得到很好地總結(jié)。這類主體通常不僅未被視為保障法律正確實施的力量，反而可能被視為阻礙法律實施的破壞者。比如，部分法律實施者將權(quán)利人稱為“刁民”，將專業(yè)主體比做“訟棍”；大眾觀念將合作者和科層主體視為與實施者的權(quán)力同謀等。這極大限制了他們作用的發(fā)揮。鑒于此，在“加強對法律實施的監(jiān)督”的時代背景下，為了進一步激發(fā)隱性監(jiān)督者的監(jiān)督效能，有必要實現(xiàn)監(jiān)督的逐步深入，擴充監(jiān)督理論的維度，認真對待法律實施中的隱性監(jiān)督者這類內(nèi)生性監(jiān)督主體，發(fā)揮其監(jiān)督效能。

(二)隱性監(jiān)督的制度完善

隱性監(jiān)督者效能發(fā)揮的關(guān)鍵在于促進凝視與責任機制的運作。認真對待隱性監(jiān)督者參與法律實施的合法權(quán)利，放大其權(quán)力凝視的效果，并在制度層面通過完善責任安排持續(xù)供應監(jiān)督動能，從而強化對法律實施的監(jiān)督力量。

首先，必須完善權(quán)利人的權(quán)利實現(xiàn)機制。當前的監(jiān)督理念普遍對權(quán)利人與監(jiān)督的關(guān)系存在誤解。在法律實踐中，法律實施機關(guān)通常以“權(quán)利人不再主張權(quán)利”作為追求目標，(66)近年來，我國多地部署開展以“無訟”“無案”“無訪”為目標的社會治理工作，比如山東省日照市出臺《關(guān)于開展“無訟無案無訪”社會治理示范村(社區(qū))創(chuàng)建工作的實施意見(試行)》。權(quán)利人主張權(quán)利的行為被視為一種消極力量，其所做的有利于監(jiān)督法律實施的舉措經(jīng)受到打壓，其利益表達的渠道被一再限制和封鎖。因此，為了進一步發(fā)揮權(quán)利人在法律實施中的監(jiān)督作用，不僅需要在觀念上將權(quán)利人作為一種有益于監(jiān)督的因素看待，還需要在制度層面完善相應的權(quán)利保護機制。一方面，需要充分保障權(quán)利人對法律實施的知情權(quán)。確保權(quán)利人對法律實施的實質(zhì)性參與，增強權(quán)利人對法律實施的凝視效果。另一方面，需要進一步維護權(quán)利人對自身利益的表達權(quán)。在制度安排上，應當為每一條承載權(quán)利的法律規(guī)則設(shè)置相應的訴權(quán)以及侵犯權(quán)利的法律責任，拓寬權(quán)利人表達自身合法訴求的渠道，為權(quán)利人主張權(quán)利提供多元的制度保障。

其次，必須保障專業(yè)主體的運作環(huán)境。一方面，需要防止專業(yè)壟斷，保障其主體地位的相對獨立。現(xiàn)階段，我國政府在專業(yè)主體培養(yǎng)、專業(yè)知識建構(gòu)以及專業(yè)機構(gòu)組織等問題上具有主導作用，(67)參見顧昕、王旭：《從國家主義到法團主義——中國市場轉(zhuǎn)型過程中國家與專業(yè)團體關(guān)系的演變》，《社會學研究》2005年第2期。此種環(huán)境其實不利于形成尊重知識的專業(yè)力量。有效的市場競爭既能夠夯實專業(yè)主體的監(jiān)督責任，又是保障專業(yè)主體忠實于專業(yè)知識監(jiān)督法律實施的重要前提。另一方面，需要保障專業(yè)主體的法律權(quán)利，以更好實現(xiàn)其對法律實施的專業(yè)監(jiān)督。專業(yè)主體在法律實施過程中所享有的各項權(quán)利，是他們深入了解、參與案件辦理的規(guī)范基礎(chǔ)。在我國，相當一部分法律實施者目前并不愿意將專業(yè)主體作為法律實施的積極力量，而是認為他們是權(quán)利人無理纏鬧的根源，并想方設(shè)法限制他們參與法律實施的合法權(quán)利，這種現(xiàn)象須得到制止。只有充分保障專業(yè)主體的法律權(quán)利，他們才有機會在信息充分的基礎(chǔ)上監(jiān)督法律實施。

再次，必須推進法律實施權(quán)責配置的精細化。在傳統(tǒng)觀念中，合作者通常被視為實施者的同謀。事實上，二者之間的權(quán)力共享關(guān)系使他們可以互相監(jiān)督。為了強化合作者的隱性監(jiān)督者身份，一方面，需要對法律實施權(quán)力進行有限度的精細化處理，包括對法律實施的實體權(quán)力進行制度性切割，使得任何一個行使權(quán)力的主體均無法左右權(quán)力的運作結(jié)果；通過運用法律實施場景、法律實施留痕等制度安排，促成合作者凝視的權(quán)力場域生成。另一方面，需要通過定崗定責的方式保障權(quán)力運作的相對獨立性。只有合作者具備明確的責任范圍和權(quán)力空間，才會有動力和能力在履職過程中監(jiān)督彼此。我國目前在制度層面雖然有大量關(guān)于法律實施合作者的制度安排，但是在實踐中“合作”卻經(jīng)常被架空。比如，雖然我國法律規(guī)定了法院的合議制度，但是我國法院系統(tǒng)的實際運作長期呈現(xiàn)為“承辦法官制度”。這意味著，很多案件名義上是由合議庭負責審判的，但實際上“承辦法官”主導了個案審判。(68)參見陳瑞華：《法院改革的中國經(jīng)驗》，《政法論壇》2016年第4期。合作者權(quán)力行使的不獨立，直接影響其監(jiān)督作用的發(fā)揮。在制度層面科學劃分法律實施參與主體之間的權(quán)責，(69)參見王迎龍：《司法責任語境下法官責任制的完善》，《政法論壇》2016年第5期。在實踐層面著力保障權(quán)力依法獨立行使，可以極大釋放合作者的監(jiān)督效能。

最后，必須構(gòu)建以規(guī)則為基礎(chǔ)的科層關(guān)系。一方面，通過制度化方式放大科層體制內(nèi)部的權(quán)力凝視效果。凝視既可以利用外在的制度安排被動實現(xiàn)。比如，通過運用全景敞視主義的作用機理，完善科層內(nèi)部的空間設(shè)置、以及工作留痕的制度安排，形成一種實施者時刻處于被監(jiān)督情境的心理狀態(tài)。凝視還可以通過塑造職業(yè)尊榮的方式主動實現(xiàn)，(70)參見阮汩君：《榮譽概念是重要的嗎——以“榮譽感”為核心的研究》，《法學論壇》2018年第1期。通過在法律實施科層體制中科學設(shè)置榮譽，促使實施者將凝視轉(zhuǎn)化為正確行動的動力，從而激發(fā)科層凝視的生命力。另一方面，還需要規(guī)范科層主體“督促”作用的發(fā)揮。對于科層上級而言，需堅持科層運作的規(guī)則導向，(71)參見馬克斯·韋伯：《經(jīng)濟與社會》，閻克文譯，第1097頁。避免自上而下的壓力式監(jiān)督架空法律。(72)在我國的法律實施中，就曾存在領(lǐng)導批示比法律本身擁有更大權(quán)威的現(xiàn)象。參見劉松山：《地方實施法律豈能靠中央批示和敦促——山西黑窯案給我們的嚴重警示》，《法學》2007年第7期。對于科層下級和科層同級而言，“督促”的實現(xiàn)還仰賴對隱性監(jiān)督者的保護機制，以及來自外生性監(jiān)督制度的支撐。因此，需在制度層面完善科層下級和同級的制度化反饋途徑，并防止科層下級由于履行監(jiān)督職責而承擔不利后果等情況的發(fā)生。比如，我國現(xiàn)行的“三個規(guī)定”制度安排，(73)“三個規(guī)定”是指：2015年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發(fā)的《領(lǐng)導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》；2015年3月，中央政法委下發(fā)的《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》；2015年9月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、國家安全部、司法部聯(lián)合下發(fā)的《關(guān)于進一步規(guī)范司法人員與當事人、律師、特殊關(guān)系人、中介組織接觸交往行為的若干規(guī)定》。如果運作得當，就可能成為發(fā)揮科層下級和科層同級監(jiān)督效能的有力舉措。

結(jié) 語

外生性監(jiān)督理論將“法律實施”作為整體，強調(diào)“監(jiān)督”與“實施”的相對獨立。由此指導的制度建構(gòu)不僅無法全面解釋我國當前的監(jiān)督實踐，更難以解決加強法律實施監(jiān)督背景下國家監(jiān)督制度設(shè)計所面臨的現(xiàn)實問題。通過引入內(nèi)生性監(jiān)督理論，我們可觀察到“隱性監(jiān)督者”這一厚植于法律實施過程中的監(jiān)督力量。隱性監(jiān)督者不僅更充分地呈現(xiàn)了“監(jiān)察”與“督促”的概念要素，而且展現(xiàn)出“實施”與“監(jiān)督”相融合的制度形態(tài)。依托“凝視”與“責任”的運作機理，隱性監(jiān)督者可以有效緩解外生性監(jiān)督“監(jiān)察”難以深入、“督促”缺乏動力的制度難題。在我國外生性監(jiān)督的體制機制日趨完善的背景下，進一步關(guān)注隱性監(jiān)督者的制度現(xiàn)實，挖掘其主體意義，推動法律實施內(nèi)生性監(jiān)督的制度化、規(guī)范化，實現(xiàn)內(nèi)生性監(jiān)督與外生性監(jiān)督的視角互補，將極大加強對法律實施的監(jiān)督。