切忌將層層加碼變?yōu)椤皩訉铀﹀仭?/h1>
2022-08-18 09:39:40劉成婧
廉政瞭望 2022年14期
│文 本刊全媒體記者 劉成婧
長期以來，層層加碼存在于地方上推進(jìn)工作的各個方面。表面上，層層加碼是為了響應(yīng)上級工作要求，以積極的態(tài)度推進(jìn)工作落實，然而實際上，基層干部卻往往對此苦不堪言。
層層加碼現(xiàn)象的生成機(jī)理是什么，會造成哪些不良影響，是否可尋求破解之道？日前，廉政瞭望·官察室記者就此采訪了中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授李輝，四川省社會科學(xué)院政治學(xué)研究所所長、研究員廖沖緒，以及江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院教授歐陽靜三位學(xué)者。
層層加碼加的是什么碼
怎樣理解層層加碼這個概念？在社會生活中，加碼有哪些表現(xiàn)形式？
加碼”發(fā)生在政策貫徹落實過程中，“層層”意味著自上而下地逐級追加。籠統(tǒng)地講，只要政策要求在自上而下落實的過程中被逐級追加，即可視為層層加碼。具體而言，逐層追加任務(wù)指標(biāo)、逐層壓縮完成時限、逐層擴(kuò)大工作動員、逐層強(qiáng)化考核排名、逐層加密檢查督查、逐層強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)，都可視為通過層層追加政策要求來敦促政策執(zhí)行的手段。
不過，我認(rèn)為從組織學(xué)視角和整個科層體系的運作出發(fā)，層層加碼本身具有回應(yīng)科層組織政策執(zhí)行衰減的工具性初衷，即避免“層層減碼”。當(dāng)然，如果政策執(zhí)行中過度依賴層層加碼，甚至超出了應(yīng)有的限度，不顧實際情況、“一刀切”式的層層加碼就成了一種負(fù)面現(xiàn)象。
在政策執(zhí)行過程中，一些帶來正向效果的手段實際上并不屬于“層層加碼”的范疇，比如要求優(yōu)化工作方式、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)等。
以堅持群眾路線為例，相較于省市政府，基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府最直接面對廣大人民群眾，因此其在堅持群眾路線方面，工作方案必然會越來越細(xì)化、越來越具體、越來越具有操作性，但這并不是對任務(wù)的加碼，它和層層加碼是兩個概念。
以前我們談層層加碼，首先想到的往往是任務(wù)數(shù)量上的加碼，但實際上針對政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行過程、執(zhí)行方式，同樣存在層層加碼現(xiàn)象，而且現(xiàn)在對執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的加碼是最突出的。
我在調(diào)研過程中，聽到基層干部列舉了許多例子。比如人居環(huán)境整治，一些地方要求對農(nóng)村房屋“穿衣戴帽”，即墻面刷成統(tǒng)一的顏色，蓋統(tǒng)一格式的屋頂；雞鴨必須圈養(yǎng)，雞舍必須用竹子圍成所規(guī)定的樣式；豬圈必須用火磚砌墻，蓋琉璃瓦頂，在指定區(qū)域搭建成統(tǒng)一的樣式……按規(guī)定所建的雞舍和豬圈不僅費用高，而且離家遠(yuǎn)，不方便喂養(yǎng)和管理，所以很多留守老人不得不放棄飼養(yǎng)。這種對政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的加碼，包括“對標(biāo)對表”的督查方式，實際上都是層層加碼的突出表現(xiàn)。
層層加碼是由哪些因素導(dǎo)致的？
一種理想的假設(shè)是，在科層組織中，信息自上而下層層傳遞時依然能保持原有的力度，而且每一級都能精準(zhǔn)地把控政策原有的意圖。就像在物理學(xué)中，我們假設(shè)機(jī)器運轉(zhuǎn)時沒有摩擦力一樣。而實際上摩擦力是必然存在的，信息在層層傳遞的過程中也必然會衰減或失真。
在中國自上而下的治理體系中，主要包含中央、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）五個層級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以下又細(xì)分為工作區(qū)、村（社區(qū)）、網(wǎng)格，每一層級都可能發(fā)生信息衰減或失真。同時，每一個層級都有自己的利益選擇、任務(wù)偏好，以及政策執(zhí)行時的具體困難，那么政策執(zhí)行過程中信息和能量的衰減也就更明顯。在此情況下，層層加碼就可能成為敦促政策執(zhí)行的一種手段、工具。除此之外，一些政策執(zhí)行者自下而上層層邀功、自上而下層層避責(zé)的動機(jī)也可能導(dǎo)致層層加碼現(xiàn)象。
之所以出現(xiàn)層層加碼的現(xiàn)象，一方面是因為各層級、各部門對某項工作本身的認(rèn)識不到位，另一方面則是有的干部怕?lián)?zé)。由于來自各方面的壓力，一些干部寧愿采取層層加碼的方式，把工作做得更嚴(yán)。
首先，科層制度的壓力是結(jié)構(gòu)性的，在壓力型體制下，各層級干部都害怕出問題；受此影響，各區(qū)域還會展開橫向比較、平層競爭，根據(jù)其他地區(qū)的情況主動加碼；此外，上級對下級的不信任也會導(dǎo)致層層加碼。
是在解決問題還是制造問題
現(xiàn)在許多基層工作被冠以“政治任務(wù)”的頭銜，這是不是一種加碼？
其實很多情況下許多工作任務(wù)并非政治任務(wù)，只是我們當(dāng)下應(yīng)該做好的工作。要做好這些工作，就需要相關(guān)部門的干部擁有大局觀和較高的政治站位，對工作任務(wù)有一個正確的認(rèn)知。但在現(xiàn)實中，的確有很多干部存在誤區(qū)，把這些工作當(dāng)作政治任務(wù)來完成，這實際上就加重了工作任務(wù)，導(dǎo)致了加碼。
在以往的基層實踐中，“政治任務(wù)”也即我們通常所說的“中心工作”，是基層治理最為常見的運作機(jī)制。中心工作制是我們國家推動治理的常見方法，它是一種典型的分類治理方法，即基層黨委將來自“千條線”上的各類目標(biāo)任務(wù)依據(jù)急重輕緩進(jìn)行分類治理，將最重要、最緊迫的工作轉(zhuǎn)換成政治任務(wù)，納入黨委的治理體系；然后黨委通過壓力機(jī)制、動員機(jī)制和行政包干機(jī)制等“政治統(tǒng)合制”，進(jìn)行超常規(guī)完成。
然而，當(dāng)前基層干部所說的“政治任務(wù)”并非是上述分類治理原則下的中心工作制，而是“泛中心工作制”，即將所有目標(biāo)任務(wù)都轉(zhuǎn)為中心工作。而基層干部所說的“講政治”，主要是指遵守和服從上級行政科層組織的各類程序、指標(biāo)和指令，并非以公共利益為考量的政治。
“千條線”上的科層組織為了彰顯工作的重要性，都將其行政性的業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)換為最重要、最緊迫的“政治任務(wù)”，且都要求基層干部以“最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”執(zhí)行其指令。這其實就是一種層層加碼，這一過程中的形式主義也在增多。
層層加碼會導(dǎo)致哪些問題？
一方面，層層加碼會導(dǎo)致基層干部工作量增大，工作壓力也隨之增加。其實在這種緊張的應(yīng)急狀態(tài)下，干部的工作反而更容易出現(xiàn)偏差和失誤。
另一方面，越到基層，越直接面向群眾。在一些工作任務(wù)層層加碼之后，不僅是基層干部，老百姓的辦事成本也可能增加。比如當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，黨中央提出“疫情要防住、經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住、發(fā)展要安全”的要求，而各地在具體落實過程中就會制定舉措，提出復(fù)工復(fù)產(chǎn)率的要求。有的地區(qū)為了把數(shù)據(jù)做大，就脫離實際情況，層層加碼。這么做既可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真，也會使企業(yè)疲憊不堪。如此一來，層層加碼不僅難以取得預(yù)期的政治效果和社會效果，還容易導(dǎo)致基層干部和群眾的不滿。
過去我們說“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要充當(dāng)“針”，串聯(lián)上面的“千條線”，就需要發(fā)揮其簡約治理功能。
層層加碼之下，“上面千條線”通過“對標(biāo)對表”的剛性化考評方式減弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主性和靈活性，導(dǎo)致其無法運用簡約治理來應(yīng)對鄉(xiāng)村社會的差異性和復(fù)雜性?；鶎庸ぷ髦饕恰叭罕姽ぷ鳌保菍Α叭恕钡墓ぷ?，簡約治理能充分運用鄉(xiāng)土社會中的人情、面子和“關(guān)系”等“行動倫理”，獲得共識與合作，最終贏得“民心”。但在“對標(biāo)對表”要求下，基層干部為了完成目標(biāo)，往往忽略具體的“人”，難以實現(xiàn)簡約治理的效果。
層層加碼和基層減負(fù)如何結(jié)合
如何才能規(guī)避層層加碼帶來的種種負(fù)面影響？
在中國自上而下的治理體系中，主要包含中央、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）五個層級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以下又細(xì)分為工作區(qū)、村（社區(qū)）、網(wǎng)格，每一層級都可能發(fā)生信息衰減或失真。同時，每一個層級都有自己的利益選擇、任務(wù)偏好，以及政策執(zhí)行時的具體困難，那么政策執(zhí)行過程中信息和能量的衰減也就更明顯。在此情況下，層層加碼就可能成為敦促政策執(zhí)行的一種手段、工具。除此之外，一些政策執(zhí)行者自下而上層層邀功、自上而下層層避責(zé)的動機(jī)也可能導(dǎo)致層層加碼現(xiàn)象。
要從問題的根源出發(fā)。一方面需要決策者通過充分調(diào)研，推動切合實際的政策出臺；另一方面，要發(fā)揮基層干部“統(tǒng)分結(jié)合”的治理自主性?；鶎又卫硎聞?wù)的處理關(guān)鍵大多不僅只涉及事務(wù)本身，而是具有拓展性和延伸性，能牽扯到更廣闊、更錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系或情感關(guān)系，因此，基層需要以整體思維滿足復(fù)雜的治理需求。
首先，上級在做工作布置和安排時，應(yīng)該制定清晰明確的目標(biāo)。如果任務(wù)目標(biāo)不明確，下級不清楚具體應(yīng)該怎么做，認(rèn)知就可能出現(xiàn)誤區(qū)，從而導(dǎo)致層層加碼。
其次，制度層面上，應(yīng)先把已有的制度落實。例如，2019年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，強(qiáng)調(diào)2019年要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負(fù)，并明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”。這其實就是針對層層加碼的一項有力部署安排，各地響應(yīng)號召，出臺了很多關(guān)于減負(fù)的制度措施，如果確保這些措施落到實處，就能在一定程度上減少層層加碼亂象。
最后，層層加碼往往會導(dǎo)致形式主義之風(fēng)盛行，因此在基層治理中，應(yīng)力戒形式主義，減輕干部負(fù)擔(dān)。
如果要實現(xiàn)為基層減負(fù)，可否從清理一些層層加碼事項入手？
應(yīng)注意避免使減負(fù)行動成為一種形式主義。曾有基層干部告訴我，他們?yōu)榱碎_展減負(fù)行動，需要額外填寫大量表格來表明減負(fù)成功。實際上這種形式主義的“減負(fù)”不僅難以達(dá)到效果，還增加了基層的工作量。
要真正做到減輕基層負(fù)擔(dān)、激發(fā)基層干部工作積極性，就需要使基層的權(quán)責(zé)利相匹配。在當(dāng)前的科層體系中，存在一種現(xiàn)象，即，“上面千條線”把權(quán)力集中起來，責(zé)任卻層層下放。在這種權(quán)責(zé)利不匹配的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難通過常規(guī)的方式來完成上級的任務(wù)考核。只有給基層執(zhí)行權(quán)的自主性，同時讓權(quán)力在陽光下運行，才能激發(fā)基層干部的最大潛能，鼓勵其干事創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)減負(fù)不減責(zé)任的效果。
清理層層加碼，并不是簡單把一些事項取消?，F(xiàn)在有的地方流傳一種說法“上面的政策是好的，就是下面的人執(zhí)行歪了”，這就是各層級運轉(zhuǎn)機(jī)制失靈導(dǎo)致的。除了應(yīng)該構(gòu)建良好的運行機(jī)制，還應(yīng)注意自上而下層層壓實責(zé)任，建立健全良好的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，避免政策執(zhí)行過程中——“上下一般粗”的程序化的情況。
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長期以來，層層加碼存在于地方上推進(jìn)工作的各個方面。表面上，層層加碼是為了響應(yīng)上級工作要求，以積極的態(tài)度推進(jìn)工作落實，然而實際上，基層干部卻往往對此苦不堪言。
層層加碼現(xiàn)象的生成機(jī)理是什么，會造成哪些不良影響，是否可尋求破解之道？日前，廉政瞭望·官察室記者就此采訪了中國海洋大學(xué)國際事務(wù)與公共管理學(xué)院教授李輝，四川省社會科學(xué)院政治學(xué)研究所所長、研究員廖沖緒，以及江西財經(jīng)大學(xué)財稅與公共管理學(xué)院教授歐陽靜三位學(xué)者。
層層加碼加的是什么碼
怎樣理解層層加碼這個概念？在社會生活中，加碼有哪些表現(xiàn)形式？
加碼”發(fā)生在政策貫徹落實過程中，“層層”意味著自上而下地逐級追加。籠統(tǒng)地講，只要政策要求在自上而下落實的過程中被逐級追加，即可視為層層加碼。具體而言，逐層追加任務(wù)指標(biāo)、逐層壓縮完成時限、逐層擴(kuò)大工作動員、逐層強(qiáng)化考核排名、逐層加密檢查督查、逐層強(qiáng)化追責(zé)問責(zé)，都可視為通過層層追加政策要求來敦促政策執(zhí)行的手段。
不過，我認(rèn)為從組織學(xué)視角和整個科層體系的運作出發(fā)，層層加碼本身具有回應(yīng)科層組織政策執(zhí)行衰減的工具性初衷，即避免“層層減碼”。當(dāng)然，如果政策執(zhí)行中過度依賴層層加碼，甚至超出了應(yīng)有的限度，不顧實際情況、“一刀切”式的層層加碼就成了一種負(fù)面現(xiàn)象。
在政策執(zhí)行過程中，一些帶來正向效果的手段實際上并不屬于“層層加碼”的范疇，比如要求優(yōu)化工作方式、轉(zhuǎn)變工作作風(fēng)等。
以堅持群眾路線為例，相較于省市政府，基層的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委政府最直接面對廣大人民群眾，因此其在堅持群眾路線方面，工作方案必然會越來越細(xì)化、越來越具體、越來越具有操作性，但這并不是對任務(wù)的加碼，它和層層加碼是兩個概念。
以前我們談層層加碼，首先想到的往往是任務(wù)數(shù)量上的加碼，但實際上針對政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、執(zhí)行過程、執(zhí)行方式，同樣存在層層加碼現(xiàn)象，而且現(xiàn)在對執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的加碼是最突出的。
我在調(diào)研過程中，聽到基層干部列舉了許多例子。比如人居環(huán)境整治，一些地方要求對農(nóng)村房屋“穿衣戴帽”，即墻面刷成統(tǒng)一的顏色，蓋統(tǒng)一格式的屋頂；雞鴨必須圈養(yǎng)，雞舍必須用竹子圍成所規(guī)定的樣式；豬圈必須用火磚砌墻，蓋琉璃瓦頂，在指定區(qū)域搭建成統(tǒng)一的樣式……按規(guī)定所建的雞舍和豬圈不僅費用高，而且離家遠(yuǎn)，不方便喂養(yǎng)和管理，所以很多留守老人不得不放棄飼養(yǎng)。這種對政策執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)的加碼，包括“對標(biāo)對表”的督查方式，實際上都是層層加碼的突出表現(xiàn)。
層層加碼是由哪些因素導(dǎo)致的？
一種理想的假設(shè)是，在科層組織中，信息自上而下層層傳遞時依然能保持原有的力度，而且每一級都能精準(zhǔn)地把控政策原有的意圖。就像在物理學(xué)中，我們假設(shè)機(jī)器運轉(zhuǎn)時沒有摩擦力一樣。而實際上摩擦力是必然存在的，信息在層層傳遞的過程中也必然會衰減或失真。
在中國自上而下的治理體系中，主要包含中央、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）五個層級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以下又細(xì)分為工作區(qū)、村（社區(qū)）、網(wǎng)格，每一層級都可能發(fā)生信息衰減或失真。同時，每一個層級都有自己的利益選擇、任務(wù)偏好，以及政策執(zhí)行時的具體困難，那么政策執(zhí)行過程中信息和能量的衰減也就更明顯。在此情況下，層層加碼就可能成為敦促政策執(zhí)行的一種手段、工具。除此之外，一些政策執(zhí)行者自下而上層層邀功、自上而下層層避責(zé)的動機(jī)也可能導(dǎo)致層層加碼現(xiàn)象。
之所以出現(xiàn)層層加碼的現(xiàn)象，一方面是因為各層級、各部門對某項工作本身的認(rèn)識不到位，另一方面則是有的干部怕?lián)?zé)。由于來自各方面的壓力，一些干部寧愿采取層層加碼的方式，把工作做得更嚴(yán)。
首先，科層制度的壓力是結(jié)構(gòu)性的，在壓力型體制下，各層級干部都害怕出問題；受此影響，各區(qū)域還會展開橫向比較、平層競爭，根據(jù)其他地區(qū)的情況主動加碼；此外，上級對下級的不信任也會導(dǎo)致層層加碼。
是在解決問題還是制造問題
現(xiàn)在許多基層工作被冠以“政治任務(wù)”的頭銜，這是不是一種加碼？
其實很多情況下許多工作任務(wù)并非政治任務(wù)，只是我們當(dāng)下應(yīng)該做好的工作。要做好這些工作，就需要相關(guān)部門的干部擁有大局觀和較高的政治站位，對工作任務(wù)有一個正確的認(rèn)知。但在現(xiàn)實中，的確有很多干部存在誤區(qū)，把這些工作當(dāng)作政治任務(wù)來完成，這實際上就加重了工作任務(wù)，導(dǎo)致了加碼。
在以往的基層實踐中，“政治任務(wù)”也即我們通常所說的“中心工作”，是基層治理最為常見的運作機(jī)制。中心工作制是我們國家推動治理的常見方法，它是一種典型的分類治理方法，即基層黨委將來自“千條線”上的各類目標(biāo)任務(wù)依據(jù)急重輕緩進(jìn)行分類治理，將最重要、最緊迫的工作轉(zhuǎn)換成政治任務(wù)，納入黨委的治理體系；然后黨委通過壓力機(jī)制、動員機(jī)制和行政包干機(jī)制等“政治統(tǒng)合制”，進(jìn)行超常規(guī)完成。
然而，當(dāng)前基層干部所說的“政治任務(wù)”并非是上述分類治理原則下的中心工作制，而是“泛中心工作制”，即將所有目標(biāo)任務(wù)都轉(zhuǎn)為中心工作。而基層干部所說的“講政治”，主要是指遵守和服從上級行政科層組織的各類程序、指標(biāo)和指令，并非以公共利益為考量的政治。
“千條線”上的科層組織為了彰顯工作的重要性，都將其行政性的業(yè)務(wù)工作轉(zhuǎn)換為最重要、最緊迫的“政治任務(wù)”，且都要求基層干部以“最高標(biāo)準(zhǔn)、最嚴(yán)要求、最快速度”執(zhí)行其指令。這其實就是一種層層加碼，這一過程中的形式主義也在增多。
層層加碼會導(dǎo)致哪些問題？
一方面，層層加碼會導(dǎo)致基層干部工作量增大，工作壓力也隨之增加。其實在這種緊張的應(yīng)急狀態(tài)下，干部的工作反而更容易出現(xiàn)偏差和失誤。
另一方面，越到基層，越直接面向群眾。在一些工作任務(wù)層層加碼之后，不僅是基層干部，老百姓的辦事成本也可能增加。比如當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，黨中央提出“疫情要防住、經(jīng)濟(jì)要穩(wěn)住、發(fā)展要安全”的要求，而各地在具體落實過程中就會制定舉措，提出復(fù)工復(fù)產(chǎn)率的要求。有的地區(qū)為了把數(shù)據(jù)做大，就脫離實際情況，層層加碼。這么做既可能導(dǎo)致數(shù)據(jù)失真，也會使企業(yè)疲憊不堪。如此一來，層層加碼不僅難以取得預(yù)期的政治效果和社會效果，還容易導(dǎo)致基層干部和群眾的不滿。
過去我們說“上面千條線，下面一根針”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)要充當(dāng)“針”，串聯(lián)上面的“千條線”，就需要發(fā)揮其簡約治理功能。
層層加碼之下，“上面千條線”通過“對標(biāo)對表”的剛性化考評方式減弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)的自主性和靈活性，導(dǎo)致其無法運用簡約治理來應(yīng)對鄉(xiāng)村社會的差異性和復(fù)雜性?；鶎庸ぷ髦饕恰叭罕姽ぷ鳌保菍Α叭恕钡墓ぷ?，簡約治理能充分運用鄉(xiāng)土社會中的人情、面子和“關(guān)系”等“行動倫理”，獲得共識與合作，最終贏得“民心”。但在“對標(biāo)對表”要求下，基層干部為了完成目標(biāo)，往往忽略具體的“人”，難以實現(xiàn)簡約治理的效果。
層層加碼和基層減負(fù)如何結(jié)合
如何才能規(guī)避層層加碼帶來的種種負(fù)面影響？
在中國自上而下的治理體系中，主要包含中央、省、市、縣（區(qū)）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）五個層級，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以下又細(xì)分為工作區(qū)、村（社區(qū)）、網(wǎng)格，每一層級都可能發(fā)生信息衰減或失真。同時，每一個層級都有自己的利益選擇、任務(wù)偏好，以及政策執(zhí)行時的具體困難，那么政策執(zhí)行過程中信息和能量的衰減也就更明顯。在此情況下，層層加碼就可能成為敦促政策執(zhí)行的一種手段、工具。除此之外，一些政策執(zhí)行者自下而上層層邀功、自上而下層層避責(zé)的動機(jī)也可能導(dǎo)致層層加碼現(xiàn)象。
要從問題的根源出發(fā)。一方面需要決策者通過充分調(diào)研，推動切合實際的政策出臺；另一方面，要發(fā)揮基層干部“統(tǒng)分結(jié)合”的治理自主性?；鶎又卫硎聞?wù)的處理關(guān)鍵大多不僅只涉及事務(wù)本身，而是具有拓展性和延伸性，能牽扯到更廣闊、更錯綜復(fù)雜的利益關(guān)系或情感關(guān)系，因此，基層需要以整體思維滿足復(fù)雜的治理需求。
首先，上級在做工作布置和安排時，應(yīng)該制定清晰明確的目標(biāo)。如果任務(wù)目標(biāo)不明確，下級不清楚具體應(yīng)該怎么做，認(rèn)知就可能出現(xiàn)誤區(qū)，從而導(dǎo)致層層加碼。
其次，制度層面上，應(yīng)先把已有的制度落實。例如，2019年中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于解決形式主義突出問題為基層減負(fù)的通知》，強(qiáng)調(diào)2019年要解決一些困擾基層的形式主義問題，切實為基層減負(fù)，并明確提出將2019年作為“基層減負(fù)年”。這其實就是針對層層加碼的一項有力部署安排，各地響應(yīng)號召，出臺了很多關(guān)于減負(fù)的制度措施，如果確保這些措施落到實處，就能在一定程度上減少層層加碼亂象。
最后，層層加碼往往會導(dǎo)致形式主義之風(fēng)盛行，因此在基層治理中，應(yīng)力戒形式主義，減輕干部負(fù)擔(dān)。
如果要實現(xiàn)為基層減負(fù)，可否從清理一些層層加碼事項入手？
應(yīng)注意避免使減負(fù)行動成為一種形式主義。曾有基層干部告訴我，他們?yōu)榱碎_展減負(fù)行動，需要額外填寫大量表格來表明減負(fù)成功。實際上這種形式主義的“減負(fù)”不僅難以達(dá)到效果，還增加了基層的工作量。
要真正做到減輕基層負(fù)擔(dān)、激發(fā)基層干部工作積極性，就需要使基層的權(quán)責(zé)利相匹配。在當(dāng)前的科層體系中，存在一種現(xiàn)象，即，“上面千條線”把權(quán)力集中起來，責(zé)任卻層層下放。在這種權(quán)責(zé)利不匹配的情況下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部很難通過常規(guī)的方式來完成上級的任務(wù)考核。只有給基層執(zhí)行權(quán)的自主性，同時讓權(quán)力在陽光下運行，才能激發(fā)基層干部的最大潛能，鼓勵其干事創(chuàng)業(yè)，實現(xiàn)減負(fù)不減責(zé)任的效果。
清理層層加碼，并不是簡單把一些事項取消?，F(xiàn)在有的地方流傳一種說法“上面的政策是好的，就是下面的人執(zhí)行歪了”，這就是各層級運轉(zhuǎn)機(jī)制失靈導(dǎo)致的。除了應(yīng)該構(gòu)建良好的運行機(jī)制，還應(yīng)注意自上而下層層壓實責(zé)任，建立健全良好的壓力傳導(dǎo)機(jī)制，避免政策執(zhí)行過程中——“上下一般粗”的程序化的情況。
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