王寧 任大欣 劉濤

摘 要：膠東經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)理應(yīng)思考以下三個命題：一是如何在非常規(guī)性挑戰(zhàn)中識別公共價值。二是實(shí)現(xiàn)復(fù)雜風(fēng)險下卓有成效的治理協(xié)作。三是在工具理性與價值理性間平衡城市個體賦能差異。解決這些問題的思路在于運(yùn)用突變式思維進(jìn)行公共價值的整合，打破平面聯(lián)動機(jī)制，塑造全方位價值共識，減少不同政策情境下的認(rèn)知與行動摩擦，最終實(shí)現(xiàn)后疫情變局下凸顯公共價值的現(xiàn)代城市群治理效能。

關(guān)鍵詞：公共價值;城市群治理;命題;策略研究;膠東經(jīng)濟(jì)圈

本文索引：王寧，任大欣，劉濤.<變量 2>[J].中國商論，2022（12）：-107.

中圖分類號：F127 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：2096-0298（2022）06（b）--03

后疫情時代的開啟意味著傳統(tǒng)城市治理的謝幕。結(jié)合“百年未有之大變局”的論斷，現(xiàn)代城市群建設(shè)迎來了新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)。在產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展過程中，由地域與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)所限定的壁壘客觀存在，“市場”“公眾”與“政府”之間的關(guān)系需要進(jìn)一步厘清，由單方面主導(dǎo)的發(fā)展模式難以為繼，必須深剖合作與共享的內(nèi)涵，延伸一體化的水平與程度，將發(fā)展的重要著力點(diǎn)落在公共價值的實(shí)現(xiàn)上。在這一過程中，探索高質(zhì)量的聯(lián)動機(jī)制，延伸合作領(lǐng)域，以輸出治理效能為靶向性目標(biāo)，推動城市群建設(shè)由產(chǎn)業(yè)合作向治理協(xié)作的方向轉(zhuǎn)變。

1 公共價值主導(dǎo)的城市群治理邏輯

2021年3月，十三屆全國人大四次會議表決通過了《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》，明確提出“推動城市群一體化發(fā)展作為完善城鎮(zhèn)化空間布局的重要一環(huán)”，無疑對整合區(qū)域資源、發(fā)揮區(qū)域優(yōu)勢、挖掘區(qū)域潛力提出了更高的要求。在經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的驅(qū)動下，粗放型發(fā)展模式已難以為繼。區(qū)域是一個空間經(jīng)濟(jì)組織，“協(xié)調(diào)發(fā)展”“成本共擔(dān)”“利益共享”應(yīng)成為新時期區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化建設(shè)發(fā)展的立足點(diǎn)，也是在后疫情時代優(yōu)勢城市群集合發(fā)展的突圍要點(diǎn)。“大變局”驅(qū)動下，構(gòu)建現(xiàn)代城市治理的價值取向，關(guān)鍵在于展示中國城市治理的自信，城市治理自信是新發(fā)展理念的一個集中縮影，是在非常規(guī)風(fēng)險挑戰(zhàn)下推動國家治理體系與治理能力的地方實(shí)踐。

城市群建設(shè)是資源、權(quán)力與行動者多方疊加的過程，考驗(yàn)著公共需求的匹配度。在基層實(shí)踐的具體場域中，不同行動者以不同的利益站位參與其中，極易在強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度的過程中模糊公共價值，這就要求在城市群的建設(shè)中，必須從體制機(jī)制上提供一個好的內(nèi)外部環(huán)境。然而，遠(yuǎn)距離的政策瞄準(zhǔn)實(shí)則與現(xiàn)實(shí)存在諸多偏差，這種偏差并非單純技術(shù)層面的問題，從治理層面而言，是基層治理在社會關(guān)系多維度間協(xié)調(diào)運(yùn)作的偏差。現(xiàn)代城市群建設(shè)發(fā)展是更寬維度上多元主體的互動，如何更好地協(xié)調(diào)和滿足公眾的需求與價值偏好，實(shí)現(xiàn)并創(chuàng)造公共價值在治理現(xiàn)代化進(jìn)程中格外重要?；谶@一目標(biāo)，膠東經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)還面臨一系列的問題與挑戰(zhàn)，如何在協(xié)作的基礎(chǔ)上深化共享，找準(zhǔn)城市群發(fā)展的均衡項(xiàng)，將社會價值融灌在城市群建設(shè)的過程之中是亟需探討的。

2 公共價值主導(dǎo)下膠東經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的三個命題

所謂公共價值，是以某種闡明方式，面向公共服務(wù)所產(chǎn)生的獨(dú)特類型的價值，這就要求政策與服務(wù)既要響應(yīng)公眾的價值，又要塑造公眾的需求。由此可見，公共價值是治理的產(chǎn)物，同時源于公眾、利益相關(guān)者等多元主體間的合作，在共同的愿景之下達(dá)成的合作交互網(wǎng)。公共價值理論闡釋了一個基本概念，即公共價值產(chǎn)生的基礎(chǔ)是社會組織與成員。對社會公眾而言，社會價值的實(shí)現(xiàn)是以公共需求為導(dǎo)向的，突出體現(xiàn)集體偏好;對政府而言，識別公共價值需求，有助于在政策制定與執(zhí)行過程中減少不必要的行政損耗，同時增強(qiáng)政策的公信力，為精細(xì)化治理奠定良好的基礎(chǔ)。但必須認(rèn)識到城市群治理的價值識別難度遠(yuǎn)大于單個城市的區(qū)域性治理：一方面，在把控經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的增長極問題上，地方往往會根據(jù)現(xiàn)有資源稟賦的分布，將區(qū)域優(yōu)勢明顯、經(jīng)濟(jì)存量突出的城市優(yōu)先發(fā)展為核心增長極，有可能出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)圈單極突出，副中心頹靡的困境。另一方面，在風(fēng)險多樣化的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)中，平衡價值沖突已然成為考驗(yàn)地方公共領(lǐng)導(dǎo)力的關(guān)鍵指標(biāo)。因此，在經(jīng)濟(jì)圈構(gòu)建過程中，強(qiáng)調(diào)公共價值是基于現(xiàn)實(shí)需求、順應(yīng)治理現(xiàn)代化發(fā)展浪潮的必然之選，具體而言要明晰經(jīng)濟(jì)圈發(fā)展中的三個關(guān)鍵命題。

2.1 在非常規(guī)性挑戰(zhàn)中識別公共價值

大變局之下，城市應(yīng)對非常規(guī)風(fēng)險的能力被擺在了最突出的位置。膠東經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的出發(fā)點(diǎn)不僅站位于經(jīng)濟(jì)增長，還應(yīng)打造強(qiáng)有力的治理協(xié)作圈，先在于識別經(jīng)濟(jì)圈構(gòu)建中的公共價值。膠東經(jīng)濟(jì)圈作為新時期開創(chuàng)雙循環(huán)經(jīng)濟(jì)格局下的一次突破性創(chuàng)新，勢必要走出一條具有地方特色、符合社會價值選擇且多維立體的一體化發(fā)展模式，傳統(tǒng)的粗放型經(jīng)濟(jì)體顯然已不能滿足這一要求。長期以來，我國各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展始終堅(jiān)持服務(wù)群眾、普惠百姓，應(yīng)該意識到，膠東經(jīng)濟(jì)圈的構(gòu)建需立足于滿足公眾的需求。經(jīng)濟(jì)圈的發(fā)展必須以“人”為核心，在產(chǎn)業(yè)協(xié)作發(fā)展共享的過程中，挖掘并創(chuàng)造公共價值，引導(dǎo)多元主體參與城鄉(xiāng)建設(shè)，推動膠東經(jīng)濟(jì)圈從“可業(yè)可居可游”向“樂業(yè)樂居樂游”轉(zhuǎn)變。

只有最廣泛地推動公眾參與才能為政府識別公共價值提供機(jī)會，城市經(jīng)濟(jì)圈不是單個城市的簡單疊加，從單一主體出發(fā)的行為往往導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)需求與治理方式的脫節(jié)，城市群一旦形成后其公共價值就會進(jìn)一步復(fù)雜化，在深度合作之中難以避免治理的多軌發(fā)展，價值沖突難以避免。同時，經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展包含著公共服務(wù)對接一系列的復(fù)雜問題，從深層次而言這甚至是一次制度變遷。膠東經(jīng)濟(jì)圈的一體化建設(shè)并非完全同質(zhì)的制度、資源與文化的重組，每個城市間存在明顯的地域邊界，存在各自的場域邏輯，這種情況需要更加暢通的公共表達(dá)渠道，同時政府與市場應(yīng)提高對公眾需求表達(dá)的接收能力，在多元化的價值排序中識別符合真實(shí)價值偏好的價值集合，并成為膠東五市深度合作的共同價值取向。在這一共識的指導(dǎo)下構(gòu)建發(fā)展藍(lán)圖，視為立柱架梁之基本。

2.2 復(fù)雜風(fēng)險下卓有成效的治理協(xié)作

習(xí)近平總書記指出：“國家治理體系是在黨領(lǐng)導(dǎo)下管理國家的制度體系，包括經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明和黨的建設(shè)各領(lǐng)域體制機(jī)制、法律法規(guī)安排，也就是一整套緊密相連、相互協(xié)調(diào)的國家制度”。以往學(xué)界將多個原本彼此獨(dú)立的實(shí)體通過既定規(guī)則逐步在同一區(qū)域或體系下相互合作、彼此融合稱之為“一體化”發(fā)展。膠東經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)一個重要的出發(fā)點(diǎn)是提高抗風(fēng)險能力，以更加強(qiáng)有力地扶持尋找新的經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，對城市群之間的協(xié)作治理提出了更高要求。五市在經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、資源稟賦、城市治理能力等方面尚不均衡，一體化發(fā)展進(jìn)程中，政策以何種形式落地與地方性知識間存在極大的關(guān)系。本文認(rèn)為，在治理現(xiàn)代化背景下談經(jīng)濟(jì)圈一體化建設(shè)，應(yīng)將更多的注意力投入不同場域的治理合作之中，而非關(guān)注某單一城市、政府的行動策略。城市群建設(shè)過程中，應(yīng)以現(xiàn)實(shí)社會發(fā)展的基本情況為背景，以實(shí)現(xiàn)城市治理效能為目標(biāo)，在推動產(chǎn)業(yè)一體化發(fā)展的同時，實(shí)現(xiàn)卓有成效的治理協(xié)作是治理新格局之下經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的內(nèi)在要求。

國家通常運(yùn)用政策工具對公共資源進(jìn)行配置，然而公共價值與地方性知識有關(guān)。經(jīng)濟(jì)圈一體化進(jìn)程中需要強(qiáng)有力的政府領(lǐng)導(dǎo)，這種政府領(lǐng)導(dǎo)力不僅局限在現(xiàn)實(shí)區(qū)域界線內(nèi)，還需要突破合作壁壘，把協(xié)同的范圍擴(kuò)大到社會治理的邊緣位置，而非局限在產(chǎn)業(yè)一體化的合作中。政策協(xié)同作為保證城市群建設(shè)的基本項(xiàng)，構(gòu)建共同的政策情景是維持城市合作持久化的必要條件，資源與行動者的配合需在相似度較高的情景下進(jìn)行，盡可能減少合作間的摩擦損耗，凸顯領(lǐng)導(dǎo)力的可塑性與柔性轉(zhuǎn)化，弱化地域權(quán)威的對立，減少飽受詬病的解釋，真正實(shí)現(xiàn)在治理層面的協(xié)同，從而減少多重邏輯的干預(yù)，從被動適應(yīng)轉(zhuǎn)向主動接受。

2.3 在工具理性與價值理性間平衡城市個體賦能差異

膠東經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)是城市功能的重組與再造，然而各城市間客觀存在賦能能力的差異。相較其他四市，青島以其原有的政治、經(jīng)濟(jì)和區(qū)位優(yōu)勢，理所當(dāng)然地承擔(dān)起山東半島城市群乃至黃河流域的龍頭任務(wù)，可謂重?fù)?dān)在肩。但經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)的一個重要目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)共享式發(fā)展，采取硬性指標(biāo)評估的做法無形中將資源的匹配以工具理性的邏輯下沉。對于工具理性而言，一切問題都可以技術(shù)化處理，經(jīng)濟(jì)體量、發(fā)展規(guī)模、城市建設(shè)、產(chǎn)業(yè)化程度等條件在工具理性的主導(dǎo)下，極可能重點(diǎn)投放在“優(yōu)勢”城市，以實(shí)現(xiàn)更高的產(chǎn)出。然而，誠如學(xué)界所擔(dān)憂的城市角色定位問題：城市群的帶狀關(guān)系突出顯現(xiàn)為點(diǎn)的簡單連結(jié)，副中心的建設(shè)問題迫在眉睫。在這一向度之下，需要慎重評估城市的賦能級別，針對賦能差異較大的城市應(yīng)充分考慮社會價值的需求，即保持相對的價值理性，避免完全遵從“以事為本”的價值取向完全壓倒經(jīng)濟(jì)一體化過程中的社會價值關(guān)懷，進(jìn)而異化為發(fā)展中的數(shù)字懸浮。因此，工具理性與價值理性間的關(guān)系需要在新情境之下重新定義，避免某一種理性偏好在實(shí)踐中主導(dǎo)行動者參與，導(dǎo)致合作中另類競爭關(guān)系的扭曲。

3 公共價值主導(dǎo)下膠東經(jīng)濟(jì)圈一體化發(fā)展的策略建議

綜上所述，在膠東經(jīng)濟(jì)一體化發(fā)展過程中，應(yīng)樹立公共價值的驅(qū)動意識，更加系統(tǒng)地識別公共價值。針對本文提的三個命題，提出相關(guān)建議。

3.1 構(gòu)建區(qū)域數(shù)字開放平臺

大數(shù)據(jù)時代，利用數(shù)據(jù)已然成為提高地區(qū)競爭力的主要途徑。在城市群建設(shè)過程中，打造區(qū)域內(nèi)具有絕對權(quán)威性的數(shù)據(jù)公開平臺，能夠加強(qiáng)不同城市間的“共享性”聯(lián)動，解決諸多數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)口徑的規(guī)范性問題，消除數(shù)據(jù)對接中的張力。針對不同的組織群體，提供滿足其需求的數(shù)據(jù)，從而創(chuàng)造種類多樣的公共價值。信息公開及時透明，免費(fèi)為公眾開發(fā)利用，是政府加強(qiáng)雙向溝通的基礎(chǔ)，幫助減少溝通中的行政成本損耗，避免城市之間的單向設(shè)置。

3.2 建立跨區(qū)域多主體協(xié)作中心

隨著城市群建設(shè)的完善，城市間多重要素的流通率顯著提高，公共服務(wù)的邊界隨著人口流動的日益頻繁而模糊，碎片化的治理協(xié)作將不再適用，并存在較大的風(fēng)險隱患。構(gòu)建區(qū)域間互聯(lián)互通的“處理樞紐”是筑牢風(fēng)險屏障的關(guān)鍵任務(wù)，更廣泛地動員社會多元主體參與協(xié)同建設(shè)，突破傳統(tǒng)依靠行政力量維持的管理模式，提高處理公共事務(wù)的能力與效率。膠東五市要立足合作共享，避免行政層級的無效疊加，建立跨區(qū)域、多主體協(xié)作中心，為區(qū)域發(fā)展問題匯總提供一個相對穩(wěn)定的平臺。在處理公共性問題時，能夠更好地把握共性需求，調(diào)動公眾、社會組織參與城市群治理建設(shè)，有效協(xié)調(diào)行動者之間的利益關(guān)系，避免城市群建設(shè)中發(fā)生多次博弈，提高公眾對經(jīng)濟(jì)圈一體化建設(shè)的認(rèn)同感，從而實(shí)現(xiàn)并創(chuàng)造公共價值。

3.3 建立以公共價值為主導(dǎo)的評價體系

在城市群建設(shè)伊始，對各個城市進(jìn)行評估評價是必要的，但評價的內(nèi)容不應(yīng)局限于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的單一要素。在治理范式之下，政府將部分公共權(quán)力讓渡給公眾，有效的公眾參與成為減輕行政成本的一大舉措。在城市群建設(shè)過程中，每個城市建設(shè)的內(nèi)容與方法，因其現(xiàn)實(shí)條件存在差異。因此，在評價城市群建設(shè)的問題上，應(yīng)樹立區(qū)域合作績效觀念，制定相應(yīng)的獎懲措施，激發(fā)政府與社會主體參與區(qū)域合作的動力，考核公共服務(wù)的輸出質(zhì)量，在評價指標(biāo)建構(gòu)初期，廣泛地吸納社會公眾的觀點(diǎn)與意見，評估公眾關(guān)注的問題，保障公眾參與的程序正義，進(jìn)一步完善問責(zé)機(jī)制，維護(hù)多元主體的有效在場。

膠東經(jīng)濟(jì)圈建設(shè)考驗(yàn)的不僅是經(jīng)濟(jì)與發(fā)展資源的優(yōu)勢重組，還需在治理的高度謀求合作。新時期膠東經(jīng)濟(jì)圈一體化，包含了公共價值的考量，在社會治理層面達(dá)成共識性認(rèn)知，著力刻畫統(tǒng)一社會情境下公眾的需求，減少沖突性資源分配，在互動的基礎(chǔ)上達(dá)成城市群之間的共享合作意愿。破除體制壁壘，在保障生產(chǎn)要素充分流動的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)城市治理協(xié)作，突破地域行政區(qū)劃，給公眾需求發(fā)聲以更寬闊的渠道，克服傳統(tǒng)的公眾“不在場”困境，提升膠東經(jīng)濟(jì)圈的立意高度，從而形成跨區(qū)域治理的有效協(xié)同機(jī)制，不斷提高服務(wù)公眾、應(yīng)對風(fēng)險的能力。

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