戴加佳　段其煒

〔摘要〕 檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟懲罰性賠償制度尚處于探索階段。在司法實(shí)踐中，檢察機(jī)關(guān)懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的法律性質(zhì)影響檢察機(jī)關(guān)懲罰性民事公益訴訟原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)與懲罰性賠償金的歸屬與管理。檢察機(jī)關(guān)在懲罰性民事公益訴訟中扮演代位者的角色，其懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)僅是一種形式意義上的訴訟實(shí)施權(quán)，其原告資格的判斷難以適用“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)，而應(yīng)將“社會(huì)公共利益”為實(shí)體要件、“訴前公告”為程序要件作為特別標(biāo)準(zhǔn)。懲罰性賠償與罰金、行政處罰具有本質(zhì)界分，其以民事權(quán)利為基礎(chǔ)，懲罰性賠償金應(yīng)先由受害人認(rèn)領(lǐng)，剩余部分可轉(zhuǎn)化為公益基金，由相關(guān)公益組織管理，用于支持社會(huì)公益事業(yè)。

〔關(guān)鍵詞〕 檢察機(jī)關(guān);民事公益訴訟;懲罰性賠償;訴訟實(shí)施權(quán)

〔中圖分類號(hào)〕D925.1 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1009-1203（2022）03-0090-05

2017年底，最高檢民事行政檢察廳在《關(guān)于加大食藥領(lǐng)域公益訴訟案件辦理力度的通知》中，允許省級(jí)人民檢察院民事行政檢察部門在食藥民事公益訴訟中，探索提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求。上述探索得到了國家層面的肯定與回應(yīng)，2019年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》明確提出“探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度”的構(gòu)想。隨后，最高檢與中央網(wǎng)信辦、國務(wù)院食品安全辦等部門共同印發(fā)了《關(guān)于在檢察公益訴訟中加強(qiáng)協(xié)作配合依法保障食品藥品安全的意見》，為推進(jìn)檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟懲罰性賠償制度的建立，部署開展聯(lián)合調(diào)研和研究立法建議的活動(dòng)。自此，有關(guān)檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟懲罰性賠償制度的探索實(shí)踐活動(dòng)日益頻繁，兩高亦積極回應(yīng)制度探索之需，修訂《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），指導(dǎo)司法案件的審理工作。

盡管檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟懲罰性賠償制度如此受關(guān)注，但在法律上仍無確切規(guī)定，尚以行政規(guī)定、司法文件為實(shí)踐探索的主要依據(jù)，僅就實(shí)踐中涌現(xiàn)的議題作碎片化的事后總結(jié)，并未有層次鮮明的體系化規(guī)范可供事先依循。加之理論研究或?qū)?shí)踐探索亦步亦趨，或滯后于司法實(shí)踐，某些議題尚未形成有力的通說，難以發(fā)揮學(xué)說、理論對(duì)司法實(shí)踐的指引作用，故而有必要從訴訟的視角，檢視檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟懲罰性賠償制度的癥結(jié)所在，并探索出新的解決理路。

一、檢察機(jī)關(guān)懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的法律性質(zhì)

司法實(shí)踐中，由于法律未有統(tǒng)一規(guī)定以供依循，法院雖偶有納入專項(xiàng)基金、向消費(fèi)者兌付等方式，但上繳國庫依然是懲罰性賠償金的主要去向〔1〕，并作為國家收入的來源之一。消費(fèi)者等私主體的民事權(quán)利受到侵害，賠償金卻歸國有，這種局面的形成，雖有法律規(guī)定缺漏的原因，其癥結(jié)卻在于對(duì)檢察機(jī)關(guān)懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的法律性質(zhì)認(rèn)識(shí)不足，而這又與檢察機(jī)關(guān)在懲罰性民事公益訴訟中所扮演的角色相聯(lián)。

（一）檢察機(jī)關(guān)在懲罰性民事公益訴訟中的代位者角色

有關(guān)檢察機(jī)關(guān)在懲罰性民事公益訴訟中的角色，《解釋》以“公益訴訟起訴人”代之，本質(zhì)上僅是一種程序性的稱謂而已?！吨腥A人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱《民事訴訟法》）第55條原則上承認(rèn)檢察機(jī)關(guān)具有提起、支持民事公益訴訟的資格，但第119條明確以“直接利害關(guān)系”標(biāo)準(zhǔn)判斷私主體的民事訴訟原告資格，檢察機(jī)關(guān)與民事公益訴訟案件并不具有直接利害關(guān)系。法律規(guī)范上的沖突引發(fā)學(xué)說上的爭論，各方從不同角度秉持“民事公訴人說”“公益訴訟代表人說”“原告說”“雙重身份說”等觀點(diǎn)，闡釋檢察機(jī)關(guān)的角色定位〔2〕。上述諸多判斷學(xué)說，陷入了檢察機(jī)關(guān)兼具法律監(jiān)督者與原告雙重身份的矛盾之中，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)在民事公益訴訟中的訴訟權(quán)利義務(wù)與被告既不相同，也不對(duì)等，有違民事訴訟當(dāng)事人平等原則之虞〔3〕。

判斷檢察機(jī)關(guān)在懲罰性民事公益訴訟中的角色定位，不可忽視法定功能與實(shí)現(xiàn)手段之間的關(guān)系。法律監(jiān)督職能是憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的使命，檢察機(jī)關(guān)既可以傳統(tǒng)刑事公訴的方式實(shí)現(xiàn)，相關(guān)法律也未禁止其以其他手段履行憲法義務(wù)，民事公益訴訟可視為一種實(shí)現(xiàn)法律監(jiān)督職能的新式手段。檢察民事公益訴訟雖是公權(quán)力機(jī)關(guān)為履行法律監(jiān)督職能、維護(hù)社會(huì)公益而提起，但并不能抹殺其代位性、補(bǔ)充性的本質(zhì)特征。在食藥領(lǐng)域，當(dāng)消費(fèi)者提起民事訴訟時(shí)，則排斥民事公益訴訟，但消費(fèi)者數(shù)量眾多且分散，個(gè)體的損失較小而訴訟成本較高，通常會(huì)放棄訴訟，此時(shí)檢察機(jī)關(guān)提起民事公益訴訟以維護(hù)缺席者的合法權(quán)益，只是一種消費(fèi)者所享有的民事賠償請(qǐng)求權(quán)的集中行使方式，并未改變民事訴訟請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利基礎(chǔ)。

故而，在懲罰性民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)為履行憲法賦予的法律監(jiān)督職能，以原告的身份提起訴訟，雖名為公益，實(shí)則是代替數(shù)量眾多且分散、單個(gè)維權(quán)成本較高的受害人提起民事訴訟，集中行使民事賠償請(qǐng)求權(quán)，應(yīng)與受害人的民事訴訟主體地位等量齊觀，以消弭法律監(jiān)督者與民事訴訟原告雙重角色之間的張力。

（二）檢察機(jī)關(guān)懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的訴訟實(shí)施性

在法律規(guī)定不明、學(xué)術(shù)爭論不止而制度建構(gòu)尚處于探索階段的情境下，基于在懲罰性民事公益訴訟中的代位者角色，檢察機(jī)關(guān)的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)并非一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性請(qǐng)求權(quán)，而是一種實(shí)施懲罰性賠償訴訟的形式性權(quán)利。檢察機(jī)關(guān)以自己的名義代位行使私主體的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)，其在民事公益訴訟中所扮演的代位者角色，具有《中華人民共和國合同法》上債權(quán)人的代位功能，其中最大的區(qū)別在于檢察機(jī)關(guān)與消費(fèi)者之間并無實(shí)質(zhì)性的債權(quán)債務(wù)關(guān)系。即使探索階段的做法得到法律的嗣后承認(rèn)，檢察機(jī)關(guān)與私主體之間形成法律上的擬制委托關(guān)系，亦不能超脫民事公益訴訟懲罰性賠償制度的民事權(quán)利基礎(chǔ)，法律授予檢察機(jī)關(guān)的權(quán)利僅是一項(xiàng)懲罰性賠償訴訟實(shí)施權(quán)，這與其代位性、補(bǔ)充性的角色定位相一致。

在既有的實(shí)踐探索中，懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的歸屬主體與懲罰性賠償訴訟實(shí)施權(quán)的歸屬主體，存在統(tǒng)一與分離的兩種情形：當(dāng)消費(fèi)者個(gè)體提起訴訟并請(qǐng)求懲罰性賠償時(shí)，懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)與訴訟實(shí)施權(quán)統(tǒng)一于消費(fèi)者自身;當(dāng)不特定的普通消費(fèi)者基于種種考慮放棄訴訟時(shí)，檢察機(jī)關(guān)代替維權(quán)缺位的消費(fèi)者，發(fā)起懲罰性賠償民事公益訴訟，懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)仍應(yīng)歸屬維權(quán)缺位的消費(fèi)者，懲罰性賠償訴訟實(shí)施權(quán)則歸屬檢察機(jī)關(guān)。

故而，在檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟中，民事實(shí)體權(quán)利的享有者與民事訴訟權(quán)利的行使主體形成二元分裂局面，民事主體是民事實(shí)體權(quán)利的享有者，檢察機(jī)關(guān)居于代位、補(bǔ)充的地位，檢察機(jī)關(guān)的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)實(shí)非一項(xiàng)實(shí)質(zhì)性民事權(quán)利，而僅是一種形式意義上的懲罰性賠償訴訟實(shí)施權(quán)。

二、檢察機(jī)關(guān)懲罰性民事公益訴訟原告資格的判斷標(biāo)準(zhǔn)

檢察機(jī)關(guān)懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的性質(zhì)影響其原告資格的判斷，檢察機(jī)關(guān)的代位者角色、懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的訴訟實(shí)施性，使民事訴訟原告資格的“直接利害關(guān)系”判斷標(biāo)準(zhǔn)難以適用。在懲罰性民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)原告資格的判斷應(yīng)以《民事訴訟法》第55條的特別規(guī)定為主要依據(jù)，參酌《解釋》第13條的程序安排，形塑以社會(huì)公共利益為實(shí)體要件、訴前公告為程序要件的新標(biāo)準(zhǔn)。

（一）實(shí)體要件——社會(huì)公共利益

檢察機(jī)關(guān)懲罰性民事公益訴訟原告資格的實(shí)體要件聚焦于社會(huì)公共利益，對(duì)之作出恰當(dāng)闡釋，是證成檢察機(jī)關(guān)訴訟主體適格的關(guān)鍵。社會(huì)公共利益是一個(gè)典型的不確定法律概念，在規(guī)范意義上，《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）由“眾多消費(fèi)者合法權(quán)益”引申出“社會(huì)公共利益”，“法釋〔2016〕10號(hào)”司法解釋將“眾多不特定消費(fèi)者合法權(quán)益”與“社會(huì)公共利益”并列。在司法實(shí)踐中，法院以“眾多不特定消費(fèi)者的利益”指代公共利益，主要以“人數(shù)眾多且不特定”的特征，與特定消費(fèi)者群體的私益相區(qū)別。

在檢察機(jī)關(guān)懲罰性民事公益訴訟中，判斷加害者的行為是否構(gòu)成對(duì)社會(huì)公共利益的侵害，關(guān)鍵在于是否侵害不特定民事主體的共同利益，包括兩個(gè)因素：一是受害者的人數(shù)眾多，二是不特定。在受害者人數(shù)眾多卻易于特定化的情形下，并不構(gòu)成對(duì)社會(huì)公共利益的侵害;在受害者人數(shù)眾多且難以特定化，或特定化的成本較高時(shí)，則構(gòu)成對(duì)社會(huì)公共利益的侵害。故而，受害者人數(shù)眾多僅是判斷社會(huì)公共利益是否受到侵害的基礎(chǔ)要素，“不特定”才是核心要素。

“不特定”要素的判斷須考慮已發(fā)生的侵害和潛在的侵害。以食藥領(lǐng)域?yàn)槔环矫?，加害者的行為違反《中華人民共和國食品安全法》（以下簡稱《食品安全法》）《中華人民共和國藥品管理法》《中華人民共和國消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》（以下簡稱《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》）等的規(guī)定，但對(duì)消費(fèi)者的侵害尚未顯現(xiàn)，在此情形下，受侵害主體難以特定化，應(yīng)屬社會(huì)公共利益涵蓋的范圍。另一方面，侵害雖已發(fā)生，但部分消費(fèi)者具有維權(quán)意識(shí)淡薄、記憶模糊、沒有利益受損的認(rèn)知、未能保存證據(jù)、信息不對(duì)稱等弱點(diǎn)，淪為沉默的受害人，檢察機(jī)關(guān)難以確定其具體身份，可轉(zhuǎn)化為對(duì)社會(huì)公共利益的侵害，提起懲罰性民事公益訴訟。

（二）程序要件——訴前公告

在司法實(shí)踐中，法院常常不加闡釋地簡單列舉包含實(shí)體要件的法條，用以判斷檢察機(jī)關(guān)懲罰性民事公益訴訟的原告資格，卻對(duì)程序要件作出過于積極的分析。究其緣由，作為實(shí)體要件核心要素的“社會(huì)公共利益”過于抽象，以致于難以作出分析闡釋，但對(duì)程序議題的司法審查是法院熟悉的傳統(tǒng)敘事模式，有關(guān)程序要件的法律規(guī)定也具體明確、易于執(zhí)行。

訴前公告是檢察機(jī)關(guān)獲得懲罰性民事公益訴訟原告資格的程序要件?！睹穹ǖ洹返?5條賦予檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性民事公益訴訟的資格，前提是相關(guān)領(lǐng)域的法定機(jī)關(guān)和組織不起訴，或者暫無上述機(jī)關(guān)和組織可以行使訴權(quán)。為有效執(zhí)行《民法典》的規(guī)定，既保障法定機(jī)關(guān)和組織的訴權(quán)，又不致使社會(huì)公共利益長期處于受損而得不到救濟(jì)的窘境，《解釋》以訴前公告作為檢察機(jī)關(guān)行使懲罰性民事公益訴訟權(quán)的前置程序。訴前公告并不關(guān)涉實(shí)體權(quán)利的有無、增減，僅具有程序性意義。因?yàn)橄嚓P(guān)領(lǐng)域的法定機(jī)關(guān)和組織、檢察機(jī)關(guān)等主體的訴權(quán)已由《民法典》賦予，公告程序只是上述主體訴權(quán)行使次序的觸發(fā)裝置，公告期內(nèi)，法定機(jī)關(guān)和組織享有優(yōu)先提起懲罰性民事公益訴訟的權(quán)利，公告期滿，檢察機(jī)關(guān)可徑直提起懲罰性民事公益訴訟，維護(hù)正在受損的社會(huì)公共利益。

公告程序具有補(bǔ)足和限制兩種法律效果：一方面，在履行公告義務(wù)前，檢察機(jī)關(guān)已具備懲罰性民事公益訴訟原告資格的實(shí)體要件，訴前公告作為程序要件，補(bǔ)足檢察機(jī)關(guān)的原告資質(zhì)，使其獲得完整的懲罰性民事公益訴訟權(quán)與完備的原告資格。另一方面，依據(jù)《民事訴訟法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》以及相關(guān)法律法規(guī)、司法解釋的規(guī)定，針對(duì)同一案件，檢察機(jī)關(guān)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)與消費(fèi)者都有提起民事訴訟的權(quán)利，但消費(fèi)者協(xié)會(huì)與消費(fèi)者具備完整的訴訟資質(zhì)，檢察機(jī)關(guān)僅具有民事公益訴訟原告資格的實(shí)體要件，訴前公告程序則為競合的權(quán)利安排優(yōu)先次序，督促具備完全原告資格的主體及時(shí)行使民事訴訟權(quán)。公告期滿，檢察機(jī)關(guān)獲得完全的訴訟資質(zhì)，排他性地行使訴權(quán)，其他主體的原告資格處于暫時(shí)凍結(jié)狀態(tài)，在案件審理期間，不得以同一理由對(duì)同一被告提起民事訴訟。

三、懲罰性賠償金的歸屬與管理

檢察機(jī)關(guān)懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的法律性質(zhì)與懲罰性賠償金的法律性質(zhì)相聯(lián)，關(guān)涉懲罰性賠償金的歸屬管理。在制度探索階段，司法機(jī)關(guān)視懲罰性賠償金類似于刑事罰金、行政罰款，要求上繳國庫。形成這樣的現(xiàn)狀，除上位法缺失的原因，還存在未考慮到檢察機(jī)關(guān)在懲罰性民事公益訴訟中的代位者角色及其懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的訴訟實(shí)施性的原因。忽視檢察機(jī)關(guān)訴訟實(shí)施權(quán)的民事實(shí)體權(quán)利基礎(chǔ)，容易產(chǎn)生侵害不特定民事主體合法權(quán)益之嫌。因此，應(yīng)在檢察機(jī)關(guān)懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)性質(zhì)判定的基礎(chǔ)上，理清懲罰性賠償與罰金、行政處罰的區(qū)別，明晰懲罰性賠償金的歸屬，明確懲罰性賠償金的管理者。

（一）懲罰性賠償?shù)男再|(zhì)

懲罰性賠償雖有“懲罰性”，卻屬私法范疇。懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)的權(quán)利來源是私主體的民事權(quán)利，司法救濟(jì)渠道是民事訴訟，而非行政訴訟或刑事訴訟。作為民事責(zé)任的承擔(dān)方式，懲罰性賠償僅在預(yù)設(shè)功能、參與主體、審理模式等方面，與罰金、行政處罰等公法責(zé)任的承擔(dān)方式類似，但仍有多方面的區(qū)別與本質(zhì)性的界分。

1.懲罰性賠償與罰金的辨析。有關(guān)懲罰性賠償?shù)囊话阈砸?guī)范散見于《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《食品安全法》等單行法，由檢察機(jī)關(guān)依據(jù)探索性文件提出懲罰性賠償?shù)脑V訟請(qǐng)求，法院依據(jù)案件事實(shí)和法律規(guī)定作出裁判。罰金是《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）規(guī)定的刑罰種類，既可獨(dú)立適用，也可附加于主刑適用，由檢察機(jī)關(guān)提出罰金的公訴意見，法院根據(jù)犯罪情節(jié)決定罰金數(shù)額。由于在參與主體、審判模式、懲罰性等方面具有相似性，一些法院曾在懲罰性民事公益訴訟中推定懲罰性賠償金的性質(zhì)發(fā)生轉(zhuǎn)化，事實(shí)上與刑事罰金類似，并在懲罰性賠償金中扣除罰金。

懲罰性賠償雖有公共規(guī)制的效果，但其權(quán)利基礎(chǔ)在于私主體的民事權(quán)利，法律依據(jù)是《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《食品安全法》等民事實(shí)體法與《民事訴訟法》，與罰金所依賴的國家檢察權(quán)等公權(quán)力及《刑法》等公法規(guī)范，實(shí)有云泥之別，不可混為一談。究其根本，懲罰性賠償屬于民法規(guī)定的侵權(quán)責(zé)任范疇;罰金屬于刑法規(guī)定的刑事責(zé)任范疇?！睹穹ǖ洹返?87條規(guī)定，“民事主體因同一行為應(yīng)當(dāng)承擔(dān)民事責(zé)任、行政責(zé)任和刑事責(zé)任的，承擔(dān)行政責(zé)任或者刑事責(zé)任不影響承擔(dān)民事責(zé)任;民事主體的財(cái)產(chǎn)不足以支付的，優(yōu)先用于承擔(dān)民事責(zé)任”。據(jù)此，民事責(zé)任與刑事責(zé)任之間界分明確、互不影響，不可混同、沖抵。法院新近的判決書也多嚴(yán)格區(qū)分民事責(zé)任與刑事責(zé)任，在民事主體財(cái)產(chǎn)足以支付時(shí)，認(rèn)定罰金不可抵扣懲罰性賠償金。

2.懲罰性賠償與行政處罰的辨析。在法律制度的實(shí)際運(yùn)行中，檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟與懲罰性賠償制度的耦合，使得懲罰性賠償與行政處罰具有多方面的交織重合。以食藥領(lǐng)域?yàn)槔?，在主要參與主體上，檢察機(jī)關(guān)與食藥監(jiān)管部門同為公權(quán)力機(jī)關(guān);在功能與效果上，懲罰性賠償與行政處罰皆對(duì)違法的生產(chǎn)者、經(jīng)營者予以懲罰，具有懲戒、威懾的公法功能與效果。二者雖在主體屬性與功能效果上具有某種同一性，但懲罰性賠償與行政處罰實(shí)則涇渭分明。

從法律關(guān)系的角度而言，檢察機(jī)關(guān)提起懲罰性賠償是基于消費(fèi)者與生產(chǎn)者、經(jīng)營者之間因消費(fèi)行為而形成的民事法律關(guān)系;食藥監(jiān)管部門對(duì)生產(chǎn)者、經(jīng)營者作出行政處罰是基于其行為違反行政管理秩序而形成的行政法律關(guān)系。前者屬于私法領(lǐng)域，后者屬于公法領(lǐng)域。懲罰性賠償是與補(bǔ)充性賠償相對(duì)而生的概念，都屬于民事請(qǐng)求權(quán)類型的范疇;行政處罰歸屬行政行為體系，是行政行為體系中主要的控制命令型行為方式。

從救濟(jì)渠道而言，二者的救濟(jì)途徑并不相同。當(dāng)事人就懲罰性賠償事項(xiàng)存在爭議的，可提起民事訴訟;行政相對(duì)人對(duì)行政處罰不服的，可依法提起行政復(fù)議或行政訴訟。有關(guān)款項(xiàng)的歸屬與分配亦不同，懲罰性賠償雖由檢察機(jī)關(guān)提出，但賠償金并非歸其所有，實(shí)為民事主體所有，在無人認(rèn)領(lǐng)時(shí)，亦非收歸國有，而是建立公益基金用于社會(huì)公益事業(yè);行政處罰的款項(xiàng)則完全收歸國庫，在違法主體的財(cái)產(chǎn)不足以同時(shí)承擔(dān)懲罰性賠償與行政處罰時(shí)，民事賠償優(yōu)先于行政處罰。

懲罰性賠償與行政處罰根本性的區(qū)別在于權(quán)利基礎(chǔ)。檢察機(jī)關(guān)的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)立基于私主體的民事實(shí)體權(quán)利，代位怠于行使權(quán)利的受害者，補(bǔ)充其訴訟權(quán)能，檢察機(jī)關(guān)僅享有懲罰性賠償?shù)脑V訟實(shí)施權(quán)，而不享有懲罰賠償金的受領(lǐng)權(quán)，某種意義上，檢察機(jī)關(guān)的行為能力與權(quán)利能力是分離的。行政機(jī)關(guān)的行政處罰權(quán)源于行政組織法的授予，依據(jù)規(guī)制規(guī)范，對(duì)違反行政管理秩序的行政相對(duì)人作出處罰，并對(duì)自身行為負(fù)責(zé)，獨(dú)立承受行政訴訟、國家賠償?shù)群罄m(xù)結(jié)果，其行為能力與權(quán)利能力具有統(tǒng)一性。

（二）懲罰性賠償金的歸屬與管理

對(duì)于民事公益訴訟懲罰性賠償金的歸屬，法律上并未有規(guī)定，但從法理而言，檢察機(jī)關(guān)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)等主體代位不特定的私主體行使民事公益訴訟實(shí)施權(quán)，其訴訟結(jié)果的實(shí)際承受者仍為私主體，故而懲罰性賠償金的所有人只能是受侵害的民事主體。無人認(rèn)領(lǐng)的懲罰性賠償金應(yīng)交由相關(guān)公益組織納入公益基金，用以支持社會(huì)公益事業(yè)。

1.懲罰性賠償金的管理者。在檢察機(jī)關(guān)以原告身份贏得懲罰性民事公益訴訟后，懲罰性賠償金不可直接交付檢察機(jī)關(guān)或其他主體，是因?yàn)閼土P性賠償金的實(shí)質(zhì)所有人為不特定的受害者，其享有認(rèn)領(lǐng)權(quán)，在認(rèn)領(lǐng)期間，由人民法院管理較為妥當(dāng)。相關(guān)受害者是否為懲罰性賠償金的所有人，須由法院予以認(rèn)定，就其所受侵害與違法行為之間的因果關(guān)系、是獲得補(bǔ)償性賠償抑或懲罰性賠償、賠償金數(shù)額的多寡等事項(xiàng)，依據(jù)普通程序或特別程序進(jìn)行審理、作出裁斷。

鑒于懲罰性賠償制度的公私混合功能，既要保護(hù)受侵害的私主體，更要發(fā)揮懲罰性賠償制度的一般預(yù)防功能，以懲戒違法行為人，震懾潛在的不法者，故而，為實(shí)現(xiàn)程序與實(shí)體的雙重正當(dāng)性，可將無人認(rèn)領(lǐng)的懲罰性賠償金剩余部分轉(zhuǎn)化為公益基金，用于支持有關(guān)社會(huì)組織開展相關(guān)公益保護(hù)活動(dòng)。針對(duì)公益基金管理人的選任，具有不同的方案，有觀點(diǎn)認(rèn)為應(yīng)由消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)委員會(huì)、檢察機(jī)關(guān)與法院共同管理〔4〕，也有觀點(diǎn)認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)足可對(duì)其進(jìn)行管理和操作〔1〕。

由懲罰性賠償金轉(zhuǎn)化為公益基金，是私有財(cái)產(chǎn)向集體財(cái)產(chǎn)的跨越，檢察機(jī)關(guān)、法院等國家機(jī)關(guān)對(duì)集體財(cái)產(chǎn)不可過多干涉，尤其是對(duì)其進(jìn)行直接管理，與財(cái)產(chǎn)的性質(zhì)、國家機(jī)關(guān)的職責(zé)并不匹配。公益基金的管理者由相應(yīng)領(lǐng)域內(nèi)的公益組織充任，檢察機(jī)關(guān)、法院等國家機(jī)關(guān)可監(jiān)督集體財(cái)產(chǎn)的管理與使用，并在相關(guān)公益組織缺位的情況下暫為管理，卻不可長期擔(dān)當(dāng)直接管理者。

2.認(rèn)領(lǐng)公告。訴訟時(shí)效制度具有督促權(quán)利人及時(shí)、有效行使權(quán)利的功能，《民法典》規(guī)定普通訴訟的時(shí)效為三年，但有關(guān)懲罰性賠償金的認(rèn)領(lǐng)是否須依循上述規(guī)定尚未明確。檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟懲罰性賠償制度雖起于民事權(quán)利，卻更趨向于社會(huì)公共利益，追求公共規(guī)制的社會(huì)效果。固守訴訟時(shí)效的規(guī)定雖可維護(hù)民事主體的個(gè)體權(quán)益，卻可能不顧社會(huì)公共利益，失去更大的正當(dāng)性。

鑒于此，為加大懲罰性賠償金的利用效率，推動(dòng)相關(guān)公益活動(dòng)的有序開展，實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)公益訴訟懲罰性賠償機(jī)制的公法功能，在懲罰性賠償金的申領(lǐng)階段，法院無需嚴(yán)格遵循訴訟時(shí)效規(guī)定，以三年之期靜待最后一位民事主體。法院可對(duì)外公開發(fā)布認(rèn)領(lǐng)公告，設(shè)置一定期限以督促相關(guān)民事主體及時(shí)行使權(quán)利。期滿后，尚未被認(rèn)領(lǐng)的懲罰性賠償金轉(zhuǎn)為集體財(cái)產(chǎn)而納入公益基金賬戶，投入相關(guān)公益保護(hù)活動(dòng)。認(rèn)領(lǐng)期限的長短，由法院根據(jù)案件的實(shí)際情況，在個(gè)體權(quán)益與社會(huì)公共利益之間作出權(quán)衡后確定。認(rèn)領(lǐng)公告突破訴訟時(shí)效的法律規(guī)定，實(shí)質(zhì)上會(huì)限制民事主體的權(quán)利，在檢察民事公益訴訟懲罰性賠償制度的探索階段，是一種權(quán)宜的試驗(yàn)性做法，有待檢驗(yàn)和后續(xù)的立法肯認(rèn)。

綜上所述，在檢察機(jī)關(guān)民事公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)的懲罰性賠償請(qǐng)求權(quán)作為一種形式意義上的訴訟實(shí)施權(quán)，以私主體的民事實(shí)體權(quán)利為基礎(chǔ)，懲罰性賠償金應(yīng)歸屬前述私主體，無人認(rèn)領(lǐng)部分方可轉(zhuǎn)化為公益基金。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕徐 卉，李文慧.食品藥品安全檢察公益訴訟中懲罰性賠償規(guī)則完善研究〔J〕.江蘇大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2021（04）：90-99.

〔2〕趙 吟.檢察民事公益訴訟的功能定位及實(shí)現(xiàn)路徑〔J〕.法治研究，2019（05）：86-94.

〔3〕李語嫣.檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境民事公益訴訟法律地位之省思〔J〕.福建行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2019（05）：72-81.

〔4〕賴紅軍，唐 昕.民事公益訴訟懲罰性賠償金的性質(zhì)和管理路徑〔J〕.人民檢察，2020（23）：23-25.

責(zé)任編輯 梁華林

〔收稿日期〕 2022-04-21

〔基金項(xiàng)目〕 山西省高等學(xué)校哲學(xué)社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目（2021W085）;太原科技大學(xué)科研啟動(dòng)基金項(xiàng)目（W20202006）。

〔作者簡介〕 戴加佳（1989-），男，江蘇沭陽人，太原科技大學(xué)法學(xué)院講師，法學(xué)博士，碩士研究生導(dǎo)師，主要研究方向?yàn)樾姓▽W(xué)、政府規(guī)制。

段其煒（2000-），男，山西太原人，上海政法學(xué)院經(jīng)濟(jì)法學(xué)院2019級(jí)法學(xué)專業(yè)學(xué)生。