赫燕彥

摘要：為實(shí)現(xiàn)創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略，自2012年以來，國家出臺了一系列科研經(jīng)費(fèi)“放管服”政策，將科研人員從繁雜的事務(wù)性工作的解脫出來，潛心研究，助力科技強(qiáng)國戰(zhàn)略。隨著近年來科研經(jīng)費(fèi)投入的增加，如何管好、用好科研經(jīng)費(fèi)，平衡好“放權(quán)”與“監(jiān)管”的關(guān)系，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益，是高校和科研院所面臨的重要課題。高校作為科研活動的重要參與者，能否實(shí)現(xiàn)政策落地，對于激勵科研人員推出更多高質(zhì)量的科研成果至關(guān)重要。本文從科研經(jīng)費(fèi)改革相關(guān)政策文件入手，分析了十八大以來科研經(jīng)費(fèi)管理改革的主要“亮點(diǎn)”，并對照高校科研經(jīng)費(fèi)管理實(shí)際，指出高校在科研經(jīng)費(fèi)管理改革中，仍存在經(jīng)費(fèi)管理制度修訂不及時、科研經(jīng)費(fèi)管理信息化程度不高、科研財務(wù)助理存在實(shí)施困難、缺乏系統(tǒng)的科研項(xiàng)目績效評價體系等問題，提出了完善科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部管理制度，加快推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理信息化建設(shè)，建立科研財務(wù)助理隊伍，健全科研項(xiàng)目績效評價體系的對策，以期為進(jìn)一步推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革提供參考。

關(guān)鍵詞：高校;科研經(jīng)費(fèi);放管服;監(jiān)管

黨的十八大以來，黨中央提出了創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展、建設(shè)世界科技強(qiáng)國戰(zhàn)略，把科技創(chuàng)新作為國家現(xiàn)代化建設(shè)全局的核心。據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站顯示，2013-2020年中央財政科學(xué)技術(shù)支出達(dá)2.3萬億元。在科技體制改革之前，2012年中央財政科技支出為2210.43億元，到2019年已達(dá)到3516.18億元，增幅59.07%。2020年，國家通過調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu)安排科學(xué)技術(shù)支出3216.48億元。持續(xù)增長的財政資金投入為科技創(chuàng)新提供了有力支撐。高校作為科技創(chuàng)新的重要參與者，科研經(jīng)費(fèi)投入總量和強(qiáng)度也在大幅提高。隨著科研經(jīng)費(fèi)投入的快速增長，能夠管好、用好科研經(jīng)費(fèi)有利于深化科技體制改革，促進(jìn)科技事業(yè)發(fā)展。近年來，國家圍繞預(yù)算編制、預(yù)算調(diào)劑權(quán)限、預(yù)算科目的開支范圍及標(biāo)準(zhǔn)、科研儀器設(shè)備采購程序、結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理、建立科研財務(wù)助理機(jī)制、提升科研管理信息化水平、完善科研項(xiàng)目管理內(nèi)部控制及績效評價機(jī)制等目標(biāo)，出臺了相關(guān)的政策，高校如何將改革政策落到實(shí)處是科研經(jīng)費(fèi)管理的重點(diǎn)和難點(diǎn)。

一、科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革政策概述

2014年3月，《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》（國發(fā)〔2014〕11號），是深化科技體制改革的具體措施，涵蓋科研項(xiàng)目管理和科研資金管理，是科研管理改革的指導(dǎo)性文件。該意見提出勞務(wù)費(fèi)可用于開支項(xiàng)目臨時聘用人員的社保費(fèi)用;會議、差旅、國際合作與交流在不突破總預(yù)算的前提下可相互調(diào)劑;結(jié)余資金可留歸項(xiàng)目單位在規(guī)定的期限內(nèi)使用。

2016年7月，《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》（中辦發(fā)〔2016〕50號）為進(jìn)一步推進(jìn)簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，激發(fā)廣發(fā)科研人員的創(chuàng)造活力，允許簡化預(yù)算編制，將差旅/會議/國際合作交流合并為一項(xiàng)編制預(yù)算。同時，下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，除設(shè)備費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、會議/差旅/國際合作與交流不允許項(xiàng)目承擔(dān)單位自行調(diào)整外，其他直接費(fèi)用之間均可相互調(diào)劑;提高間接經(jīng)費(fèi)比例至20%、15%、13%不等?？冃еС霾辉僭O(shè)比例限制;勞務(wù)費(fèi)不設(shè)比例限制;結(jié)余資金可由項(xiàng)目承擔(dān)單位使用，超過2年未使用完的按規(guī)定收回。科研單位自行制定差旅、會議管理規(guī)定;可自行采購儀器設(shè)備;強(qiáng)化績效評價，創(chuàng)新服務(wù)方式，推行科研財務(wù)助理。

2018年7月，《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》（國發(fā)

〔2018〕25號）規(guī)定可以合并財務(wù)驗(yàn)收和技術(shù)驗(yàn)收;進(jìn)一步下放除設(shè)備費(fèi)以外的直接費(fèi)用預(yù)算調(diào)劑權(quán)限;允許科研急需采購的儀器設(shè)備不進(jìn)行招投標(biāo);進(jìn)一步強(qiáng)化項(xiàng)目績效評價，推進(jìn)績效評價結(jié)果應(yīng)用;開展科研管理改革試點(diǎn)。

2021年8月，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于改革完善中央財政科研經(jīng)費(fèi)管理的若干意見》（國辦發(fā)〔2021〕32號）指出，精簡預(yù)算編制科目，直接費(fèi)用按業(yè)務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、設(shè)備費(fèi)編報;進(jìn)一步下放預(yù)算調(diào)劑權(quán)限，設(shè)備費(fèi)預(yù)算調(diào)劑由項(xiàng)目承擔(dān)單位審批，其他直接費(fèi)用預(yù)算調(diào)劑由項(xiàng)目負(fù)責(zé)人根據(jù)科研活動需要自主安排;擴(kuò)大經(jīng)費(fèi)包干制實(shí)施范圍;結(jié)余資金不再收回。進(jìn)一步提高間接費(fèi)用比例至30%、25%、20%，對于數(shù)學(xué)等純理論研究型項(xiàng)目提高到不超過60%，同時規(guī)定間接費(fèi)用可全部用于績效;將社會保險補(bǔ)助、住房公積金等納入勞務(wù)費(fèi)開支范圍;推進(jìn)無紙化報銷試點(diǎn);探索“預(yù)算+負(fù)面清單”管理模式;強(qiáng)化項(xiàng)目監(jiān)督檢查，減少過程檢查，取消科研項(xiàng)目結(jié)題財務(wù)審計。

二、科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革中存在的問題

縱觀歷次科研經(jīng)費(fèi)管理改革的若干意見及措施，體現(xiàn)出國家以人為本、尊重科研規(guī)律、尊重科研人員、減輕科研人員負(fù)擔(dān)、擴(kuò)大科研經(jīng)費(fèi)自主權(quán)、完善科研人員激勵機(jī)制的總體原則。但仍然存在著某些改革措施需要進(jìn)一步深化、細(xì)化等問題。

（一）科研經(jīng)費(fèi)管理制度修訂不及時、落實(shí)不到位

近年來，雖然國家層面出臺了一系列為科研人員“松綁”的政策文件，然而由于各個高校對政策的理解、把握不透徹，在執(zhí)行上存在一定的偏差。例如，有的高校能夠根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，結(jié)合本校實(shí)際，制定切實(shí)可行的政策文件作為執(zhí)行依據(jù)，并做好政策的宣傳解讀工作;有的高校及時修訂了本?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理辦法，然而對政策的宣傳不到位，宣傳手段單一、落后，制約了科研人員享受改革帶來的“紅利”;有的高校并未制定相關(guān)的政策文件，變“參照”為“依照”。為確保改革政策落地，各高校均應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，進(jìn)一步修訂完善經(jīng)費(fèi)管理政策、采購管理政策、報銷規(guī)定等，如新政策允許高校自行制定科研人員出差乘坐交通工具的方式和等級，自行制定科研類會議參會人數(shù)、天數(shù)、開支標(biāo)準(zhǔn);高?？勺孕胁少徔蒲袃x器設(shè)備;對科研急需采購的儀器設(shè)備可不進(jìn)行招投標(biāo)程序。這些政策的尺度如何把握，如何平衡“放權(quán)”與“監(jiān)管”，做到“接得住、管得好”是高校普遍面臨的難題。

（二）科研經(jīng)費(fèi)管理信息化程度不高

在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理信息化程度嚴(yán)重落后于科研管理需求，高?？蒲邢到y(tǒng)與財務(wù)系統(tǒng)平行運(yùn)行、互不交叉，各職能部門互相獨(dú)立、垂直管理、缺乏溝通的現(xiàn)象十分突出。從管理實(shí)踐來看，科研管理部門主要負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目的日常管理，包括項(xiàng)目申報、立項(xiàng)、預(yù)算調(diào)整審批、項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)等;財務(wù)部門負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目的財務(wù)管理、預(yù)算執(zhí)行、會計核算、結(jié)項(xiàng)審核，指導(dǎo)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人規(guī)范經(jīng)費(fèi)使用、提高資金使用效益;審計部門負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目的結(jié)題審計;紀(jì)檢部門負(fù)責(zé)科研項(xiàng)目監(jiān)督檢查?？蒲腥藛T在辦理各項(xiàng)業(yè)務(wù)時需要多部門跑腿，重復(fù)提供科研材料，報銷流程繁瑣，嚴(yán)重影響了科研人員的積極性。例如，在科研項(xiàng)目立項(xiàng)階段，通常是經(jīng)費(fèi)到賬信息后，財務(wù)部門向科研管理部門出具相關(guān)單據(jù)，科研管理部門出具立項(xiàng)通過書、項(xiàng)目申報書等資料，財務(wù)人員在財務(wù)管理系統(tǒng)中按財務(wù)項(xiàng)目編碼規(guī)則立項(xiàng)并入賬，科研管理部門通知項(xiàng)目負(fù)責(zé)人啟動經(jīng)費(fèi)報銷手續(xù)，信息傳遞過程冗長。此外，科研管理部門在辦理經(jīng)費(fèi)報銷審批手續(xù)時，往往因不清楚科研項(xiàng)目余額及支出科目余額盲目簽批，造成無預(yù)算或超預(yù)算審批，對于是否符合財務(wù)報銷規(guī)定亦無準(zhǔn)確的判斷，因此產(chǎn)生較高的退單率，加劇了科研人員與財務(wù)人員之間的矛盾與誤解。在項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)審計時，科研人員需要再次向?qū)徲嫴块T提供一套科研項(xiàng)目以及經(jīng)費(fèi)使用相關(guān)資料，造成重復(fù)提供，增加了科研人員負(fù)擔(dān)。解決這種被動局面的根本方法在于打破信息孤島，建立信息共享機(jī)制。

（三）科研財務(wù)助理實(shí)施存在困難

建立科研財務(wù)助理最早在中辦發(fā)

〔2016〕50號文中就有提到，至今已有6年。經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，已有部分高校制定了相應(yīng)的管理辦法，對科研財務(wù)助理的聘用方式、職責(zé)分工、薪酬以及績效考核等作出了規(guī)定，但在實(shí)施中還存在以下困難。一是科研財務(wù)助理的薪酬主要來源于科研項(xiàng)目資金，有的高校給予少量補(bǔ)償。有的科研人員為了節(jié)約經(jīng)費(fèi)預(yù)算，選擇自己承擔(dān)科研項(xiàng)目事務(wù)性工作。二是科研財務(wù)助理一般為合同制，通?！罢l聘用，誰負(fù)責(zé)”，人員流動性較大，科研人員出于信息安全角度，不愿意聘用科研財務(wù)助理。三是科研財務(wù)助理業(yè)務(wù)水平參差不齊，有待進(jìn)一步提高。

（四）科研項(xiàng)目績效評價體系有待完善

國辦發(fā)〔2021〕32號文對間接經(jīng)費(fèi)中的績效支出進(jìn)一步放權(quán)，提出間接經(jīng)費(fèi)可全部用于績效支出，而對于間接經(jīng)費(fèi)的比例也再一次提高為30%、25%、20%;數(shù)學(xué)等純理論基礎(chǔ)研究項(xiàng)目，間接經(jīng)費(fèi)比例提高到60%?？冃еС霰戎氐奶岣呒ぐl(fā)了廣大科研人員的潛力，然而對高校的監(jiān)管要求也進(jìn)一步提高。目前，大部分高校對間接經(jīng)費(fèi)中的績效支出僅從規(guī)范資金使用角度制定了發(fā)放辦法、發(fā)放程序等，對于如何組織科研項(xiàng)目績效評價并未給出實(shí)施細(xì)則。

三、新形勢下高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理的對策建議

現(xiàn)行的科研經(jīng)費(fèi)管理體制已不能完全適應(yīng)科研經(jīng)費(fèi)“放管服”改革要求，高校應(yīng)以國家出臺的科研經(jīng)費(fèi)“放管服”政策為指引，推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理轉(zhuǎn)型升級，促進(jìn)改革措施落地生根。

（一）完善科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部管理制度

高校應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)頂層設(shè)計，強(qiáng)化法人責(zé)任。高?？蒲泄芾砣藛T應(yīng)當(dāng)學(xué)懂、弄通、做實(shí)國家層面出臺的制度體系，建立符合本校實(shí)際的管理制度，關(guān)注政策變化，及時修訂完善、查漏補(bǔ)缺。制度應(yīng)涵蓋科研誠信、審批管理、預(yù)算管理、支出管理、采購管理、資產(chǎn)管理、績效評價等方面。高?？蒲薪?jīng)費(fèi)管理人員還應(yīng)加強(qiáng)對政策的宣傳與解讀，借助微信公眾號等網(wǎng)絡(luò)途徑，采用圖片、視頻、知識問答等形式使政策更加通俗易懂。高校應(yīng)探索建立科研經(jīng)費(fèi)管理委員會，由主管校領(lǐng)導(dǎo)、科研管理人員、財務(wù)人員、審計人員、紀(jì)檢人員組成，旨在打破信息溝通屏障，加強(qiáng)交流與溝通，全方位、高效率地為科研人員服務(wù)。建立科研經(jīng)費(fèi)內(nèi)部控制制度，探索實(shí)行“負(fù)面清單”管理模式，將事后檢查轉(zhuǎn)變?yōu)槭虑?、事中、事后監(jiān)督，強(qiáng)調(diào)過程管理。制定科研項(xiàng)目管理“負(fù)面清單”及科研項(xiàng)目報銷“負(fù)面清單”，為科研人員的科研行為劃上“紅線”“底線”。

（二）加快推進(jìn)科研經(jīng)費(fèi)管理信息化建設(shè)

高校應(yīng)加快財務(wù)管理系統(tǒng)升級。一是盡快推進(jìn)網(wǎng)上報銷，并將相關(guān)報銷制度嵌入系統(tǒng)?？蒲腥藛T在填報報銷內(nèi)容時，系統(tǒng)可自動彈出經(jīng)費(fèi)管理辦法、標(biāo)準(zhǔn)、項(xiàng)目或科目可用額度，避免超標(biāo)準(zhǔn)、超限額支出。例如，科研人員在填報差旅費(fèi)時，系統(tǒng)可自動匹配出差地的住宿費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、差旅補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，自動計算報銷合計數(shù)?？蒲腥藛T打印出報銷單走完審批流程后交財務(wù)部門，因網(wǎng)上報銷系統(tǒng)已初步審核，減少了現(xiàn)場溝通、補(bǔ)充報銷資料的時間成本?？蒲腥藛T還可通過系統(tǒng)查詢報銷進(jìn)度、項(xiàng)目余額等信息。二是探索實(shí)施手機(jī)報銷App。手機(jī)具有操作性強(qiáng)、便捷性的特點(diǎn)，通過手機(jī)科研人員可隨時隨地查看財務(wù)報銷制度、提出報銷申請、跟蹤報銷進(jìn)度，還可將報銷審批流程融入手機(jī)報銷程序，省去了紙質(zhì)材料審批線下多部門傳遞的時間，實(shí)現(xiàn)信息多跑路、科研人員少跑腿。三是加快推進(jìn)會計憑證影像化，方便廣大師生查找、調(diào)閱原始憑證，提高憑證查找效率。

高校應(yīng)建立科研綜合服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)業(yè)財融合，一站式服務(wù)。傳統(tǒng)管理模式下，科研人員需要奔走于科研、財務(wù)、資產(chǎn)、審計與紀(jì)檢等部門，科研人員“跑斷腿”現(xiàn)象突出。大數(shù)據(jù)時代，要建立互聯(lián)互通的一體化服務(wù)平臺，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，系統(tǒng)共建?？蒲芯C合信息服務(wù)平臺對接科研管理系統(tǒng)、財務(wù)管理系統(tǒng)、合同管理系統(tǒng)、采購系統(tǒng)、資產(chǎn)系統(tǒng)、審計督查系統(tǒng)等，確保職能部門間溝通順暢、資源共享，徹底改變信息線下傳遞低效率的管理模式，促進(jìn)高?？蒲蟹?wù)水平邁上新臺階。

（三）建立科研財務(wù)助理隊伍

高校應(yīng)建立一支專業(yè)的科研財務(wù)助理隊伍，徹底科研經(jīng)費(fèi)“報銷繁”，讓科研人員潛心做研究。在科研人員聘用方式上，采用與學(xué)校直接簽訂聘用合同的方式，延長聘用期限，一般為3-5年，給應(yīng)聘者一種穩(wěn)定的預(yù)期。在經(jīng)費(fèi)來源上，根據(jù)國辦發(fā)〔2021〕32號文規(guī)定，科研財務(wù)助理的薪資、保險、公積金不再通過科研經(jīng)費(fèi)予以解決，項(xiàng)目承擔(dān)單位應(yīng)統(tǒng)籌資金來源。建立科研財務(wù)助理共享機(jī)制，即一個科研財務(wù)助理可以同時為多個科研項(xiàng)目服務(wù)，這就要求科研財務(wù)助理應(yīng)具備更加專業(yè)的業(yè)務(wù)水平，高校應(yīng)不斷加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)。高校財務(wù)人員、科研管理人員應(yīng)定期組織對科研財務(wù)助理的業(yè)務(wù)講座與宣傳，為他們在項(xiàng)目申報、預(yù)算編制、經(jīng)費(fèi)報銷、財務(wù)決算等方面提供專業(yè)的指導(dǎo)，并解答他們在日常工作中遇到的問題，幫助其建立工作筆記。科研財務(wù)助理還可通過多種互聯(lián)網(wǎng)終端開展業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，提高服務(wù)的專業(yè)性和熟練性。建立科研財務(wù)助理績效考核機(jī)制，根據(jù)考核結(jié)果給予相應(yīng)補(bǔ)貼。

（四）健全科研項(xiàng)目績效評價體系

高校應(yīng)當(dāng)分析科研項(xiàng)目實(shí)施情況、經(jīng)費(fèi)使用情況，將評價結(jié)果作為項(xiàng)目調(diào)整、后續(xù)項(xiàng)目支持的依據(jù)，引導(dǎo)科研經(jīng)費(fèi)向優(yōu)秀人才和團(tuán)隊傾斜，提高科研經(jīng)費(fèi)使用效益?？冃гu價體系包括項(xiàng)目績效評價和經(jīng)費(fèi)績效評價，項(xiàng)目績效評價可以從組織管理、產(chǎn)出質(zhì)量、成果轉(zhuǎn)化、原創(chuàng)價值、人才集聚與培養(yǎng)等方面展開，經(jīng)費(fèi)績效評價可以從科研投入、預(yù)算執(zhí)行等方面展開?？冃е笜?biāo)分為定性指標(biāo)和定量指標(biāo)，根據(jù)科研項(xiàng)目的不同類型，建立分類績效評價指標(biāo)體系。建立與科研項(xiàng)目績效評價結(jié)果相適應(yīng)的獎勵機(jī)制，對績效評價結(jié)果優(yōu)秀的團(tuán)隊和個人予以獎勵，從而充分調(diào)動科研人員的積極性。

四、結(jié)束語

科研經(jīng)費(fèi)“放管服”是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，新形勢下如何打通“最后一公里”是高校面臨的重大問題。高校應(yīng)積極探索科研經(jīng)費(fèi)改革路徑，使“放管服”政策惠及每一位科研人員，為我國科技事業(yè)發(fā)展作出更加突出的貢獻(xiàn)。

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