羅瓊　劉宇赤

摘 要：放活土地經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”的出發(fā)點和落腳點，明確土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)是“三權(quán)分置”入法的關(guān)鍵。土地經(jīng)營權(quán)是派生于土地承包經(jīng)營權(quán)與之相互獨立的一種市場化權(quán)利?！睹穹ǖ洹逢P(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的規(guī)定明確了土地經(jīng)營權(quán)的法律性質(zhì)，決定了土地經(jīng)營權(quán)在民法典中的體系定位。

關(guān)鍵詞：土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì);《民法典》;三權(quán)分置;用益物權(quán)

中圖分類號：D923? ?文獻標志碼：A? ?文章編號：1002-2589（2022）06-0067-03

承包地“三權(quán)分置”是我國農(nóng)地制度重大變革，順應了傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)發(fā)展模式向現(xiàn)代化發(fā)展的趨勢，有利于解決城鎮(zhèn)化進程中農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)出現(xiàn)的新問題，更好保護農(nóng)民土地權(quán)益。2016年4月25日，習近平總書記在論述農(nóng)地“三權(quán)分置”的意義時指出，“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村改革的又一次重大創(chuàng)新。2018年12月新修訂的《農(nóng)村土地承包法》首次在法律上明確了土地經(jīng)營權(quán)的概念，賦予經(jīng)營主體更有保障的土地經(jīng)營權(quán)。在此基礎(chǔ)上，2020年《民法典》物權(quán)編用四個條文規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)。

一、土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)的關(guān)系

（一）土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)

改革開放初期，農(nóng)民自發(fā)創(chuàng)造了土地承包經(jīng)營權(quán)，充分調(diào)動了農(nóng)民對土地的熱情，農(nóng)村恢復生機，此時農(nóng)村權(quán)力結(jié)構(gòu)為“兩權(quán)分置”。為解決實踐中集體經(jīng)濟組織對承包人權(quán)利侵害，保障承包農(nóng)戶權(quán)利，2007年《物權(quán)法》首次明確承包農(nóng)戶對農(nóng)村土地享有用益物權(quán)。為落實承包地“三權(quán)分置”改革政策，中央頒布了一系列具體實施意見，這些文件政策中無不體現(xiàn)對農(nóng)戶承包權(quán)的嚴格保護?！缎罗r(nóng)村土地承包法》第1條明確“農(nóng)村土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變”的立法宗旨，其他條文中對土地承包經(jīng)營權(quán)互換、轉(zhuǎn)讓分別規(guī)定“經(jīng)發(fā)包方同意”和“向發(fā)包方備案”的程序要求，嚴格限制受讓人身份，賦予農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。農(nóng)地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)資料，在我國農(nóng)村社會保障制度不完善背景下承載著社會穩(wěn)定和就業(yè)保障功能。中央政策關(guān)于“三權(quán)”的表述將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，部分地方政府也支持這一觀點。有人認為，《新農(nóng)村土地承包法》第9條將土地承包經(jīng)營權(quán)派生出土地經(jīng)營權(quán)后的剩余權(quán)利定義為“土地承包權(quán)”，這是“三權(quán)分置”政策在法律上的直接體現(xiàn)。“三權(quán)分置”政策能否直接轉(zhuǎn)化為法律用語，法學界普遍持否定態(tài)度。土地承包經(jīng)營權(quán)是一項完整的權(quán)利，派生出土地經(jīng)營權(quán)并不是權(quán)能分離，而是承包人行使權(quán)力受到相應的限制。依據(jù)《民法典》和《新農(nóng)村土地承包法》，土地承包經(jīng)營權(quán)指承包農(nóng)戶依法享有的從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)等生產(chǎn)的用益物權(quán)。這一界定與“三權(quán)分置”政策上的“農(nóng)戶承包權(quán)”內(nèi)涵一致。2015年11月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《深化農(nóng)村改革綜合性實施方案》關(guān)于農(nóng)戶承包權(quán)的界定也說明這一點。因此，“三權(quán)分置”并非將土地承包經(jīng)營權(quán)肢解為土地承包權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)兩種權(quán)利。盡管學者對“三權(quán)分置”之下的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)存在不同認識，中央政策文件和法律制度已經(jīng)明確了土地承包經(jīng)營權(quán)派生土地經(jīng)營權(quán)的關(guān)系。

審視土地經(jīng)營權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系，二者區(qū)別主要體現(xiàn)在兩方面：一是土地經(jīng)營權(quán)是市場化的財產(chǎn)權(quán)，權(quán)利主體沒有身份限制。《新農(nóng)村土地承包法》實施之前，我國政策將土地經(jīng)營權(quán)塑造為不具有身份屬性的市場化的財產(chǎn)權(quán)，是對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)實施過程中出現(xiàn)新問題的回應?！缎罗r(nóng)村土地承包法》總則部分第9條規(guī)定了土地的經(jīng)營方式包括流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)“由他人經(jīng)營”，并在第二章第五節(jié)專門規(guī)定這一新生的土地權(quán)利類型。有學者認為，土地經(jīng)營權(quán)的權(quán)利主體人除了土地流轉(zhuǎn)狀態(tài)下實際經(jīng)營農(nóng)村土地的市場主體，還包括與集體經(jīng)濟組織簽訂承包合同獲得土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶[1]。民法典第340條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)人享有權(quán)利是在“合同約定的期限”，此處“合同”即民法典第339條中“出租、入股等方式”流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)時簽訂的合同。換言之，承包土地由其他主體經(jīng)營時，其權(quán)利形式才是土地經(jīng)營權(quán)。二是土地經(jīng)營權(quán)內(nèi)容，《民法典》第340條做出了與《新農(nóng)村土地承包法》第37條完全相同的規(guī)定，這一規(guī)定明確了土地經(jīng)營權(quán)人利用農(nóng)村土地的方式和用途。自主開展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，是土地經(jīng)營權(quán)的核心內(nèi)容，也是獲得農(nóng)村土地使用價值的途徑。占有農(nóng)村土地是開展生產(chǎn)經(jīng)營的前提?！叭龣?quán)分置”之下，土地承包經(jīng)營權(quán)人僅享有收益權(quán)。作為三權(quán)分置當中最頂層的權(quán)利，土地經(jīng)營權(quán)包括取得土地最終的占有、使用和收益。

（二）對《民法典》第342條的理解

《民法典》第339條至第341條規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的取得、流轉(zhuǎn)方式和登記效力，第342條是關(guān)于“四荒”地土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)規(guī)則。關(guān)于“四荒”地土地經(jīng)營權(quán)的取得規(guī)則《民法典》并未涉及，《新農(nóng)村土地承包法》將其規(guī)定在第三章“其他方式的承包”第49條，區(qū)別于第二章“家庭承包”。

“四荒地”作為農(nóng)用地和建設(shè)用地以外的“未利用地”，不具有社會保障性質(zhì)，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)價值不大，開發(fā)成本也較高?；谵r(nóng)用地和“四荒”地不同的土地用途和社會功能，法律規(guī)定了不同的承包方式。值得注意的是，《新農(nóng)村土地承包法》新增規(guī)定，市場主體與集體經(jīng)濟組織簽訂承包合同取得的是“土地經(jīng)營權(quán)”。“四荒”承包主體不同于家庭承包，一般不限定承包方的資格。不同于土地經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營權(quán)是具有身份性質(zhì)的用益物權(quán)，只能是集體經(jīng)濟組織成員享有并以家庭承包方式取得?！睹穹ǖ洹返?42條依取得方式不同規(guī)定了“四荒地”上設(shè)定的土地經(jīng)營權(quán)。

二、土地經(jīng)營權(quán)法律性質(zhì)的理論爭議

（一）明晰土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)是“三權(quán)分置”政策入法的關(guān)鍵

社會需要是法律制度的立法基礎(chǔ)和存在理由[2]。實踐中，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)出去后，土地承包經(jīng)營權(quán)人未依法定程序解除土地經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)包協(xié)議又與第三人簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同引發(fā)糾紛的情況并不少見。依據(jù)《物權(quán)法》和《農(nóng)村土地承包法》，土地經(jīng)營權(quán)人基于土地轉(zhuǎn)包合同，對承包地享有債權(quán);第三人享有土地承包經(jīng)營權(quán)這一用益物權(quán)。此時，明確土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)尤為重要。我國法律財產(chǎn)權(quán)利體系以物權(quán)和債權(quán)區(qū)分作為制度基礎(chǔ)。債依合同約定或法律規(guī)定，在特定當事人之間產(chǎn)生權(quán)利義務關(guān)系。從絕對權(quán)和相對權(quán)的分類來看，債權(quán)是相對權(quán)，只能向債務人主張，債務人之外的其他人對于債權(quán)人不負有履行債務的義務。物權(quán)調(diào)整平等主體之間的財產(chǎn)歸屬和利用關(guān)系[3]，具有絕對排他效力?！睹穹ǖ洹分袑鶛?quán)與物權(quán)的保護依據(jù)權(quán)利性質(zhì)不同規(guī)定了不同保護方式。司法實踐長期將土地經(jīng)營權(quán)表達為債權(quán)，導致土地經(jīng)營權(quán)效力較弱，經(jīng)營主體權(quán)利難以得到有效保護。根據(jù)“物權(quán)優(yōu)先”原則，當債權(quán)與物權(quán)發(fā)生沖突時，法律首先保護當事人的物權(quán)。換言之，設(shè)立在先的土地經(jīng)營權(quán)不能對抗土地轉(zhuǎn)讓合同受讓方享有的土地承包經(jīng)營權(quán)。

（二）土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)之爭

1.物權(quán)說。該學說認為：（1）物權(quán)說明確土地流轉(zhuǎn)過程中當事人之間的法律關(guān)系，對市場經(jīng)營主體權(quán)利的物權(quán)保護，保證交易安全[4]。（2）內(nèi)容上土地經(jīng)營權(quán)對農(nóng)村集體土地占有、使用和收益的規(guī)定體現(xiàn)其是對農(nóng)村土地的用益物權(quán)。（3）物權(quán)界定可以規(guī)避《合同法》對租賃期限時間限制的規(guī)定，更好保護實際經(jīng)營人的權(quán)利，符合“三權(quán)分置”的政策需求。（4）有利于土地經(jīng)營權(quán)抵押融資的展開。

2.債權(quán)說。持這一觀點的學者認為：（1）出租、入股等土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式產(chǎn)生債權(quán)性后果[5]。（2）土地托管、代耕、代種等“其他方式”作為短期流轉(zhuǎn)形成的土地經(jīng)營權(quán)將之界定為物權(quán)不具備正當性。（3）《新農(nóng)村土地承包法》關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)人的改良行為、土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)、融資擔保的規(guī)定符合債權(quán)相關(guān)規(guī)定，因為物權(quán)可直接支配利用，權(quán)力行使不需要他人同意。（4）《新農(nóng)村土地承包法》第41條土地經(jīng)營權(quán)登記的規(guī)定是為明確市場主體對農(nóng)村土地的利用關(guān)系，穩(wěn)定市場預期，并非對土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)賦權(quán)。

3.為土地經(jīng)營權(quán)確定化和農(nóng)村基本經(jīng)營制度完善提供了技術(shù)路徑，登記不改變土地經(jīng)營權(quán)的債權(quán)性質(zhì)。

4.總括權(quán)利說?，F(xiàn)在這一學說的基礎(chǔ)已經(jīng)喪失：土地經(jīng)營權(quán)既不是單一民事權(quán)利，也無法通過立法成為法律概念[6]。土地經(jīng)營權(quán)是各種農(nóng)地使用權(quán)的總稱。

5.物權(quán)化債權(quán)說。《新農(nóng)村土地承包法》第41條是這一學說的體現(xiàn)，認為登記制度在不改變土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的同時又可以防止單純定性為債權(quán)的問題，避免了定性為物權(quán)增加交易成本的弊端。事實上，物權(quán)化的債權(quán)本質(zhì)上仍然為債權(quán)，只是賦予土地經(jīng)營權(quán)部分物權(quán)權(quán)能[7]。

三、土地經(jīng)營權(quán)在民法典中的體系定位

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式和再流轉(zhuǎn)程序的法律規(guī)定是其被界定為債權(quán)的主要原因。應當注意的是，土地經(jīng)營權(quán)再流轉(zhuǎn)過程中“承包方同意”這一程序要件不必然被理解為基于債權(quán)與物權(quán)的區(qū)別。土地承包經(jīng)營權(quán)具有人身專屬性，國家為穩(wěn)定土地承包關(guān)系，需要對土地經(jīng)營權(quán)人的權(quán)利處分行為進行限制，這在土地流轉(zhuǎn)規(guī)模日益擴大情況下，加強對流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的管理有重要意義。

（一）流轉(zhuǎn)期限五年以上經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)

物權(quán)變動登記效力模式，我國立法規(guī)定了登記生效主義為原則，登記對抗主義為例外的模式?！睹穹ǖ洹酚靡嫖餀?quán)分編第335條、第374條分別對土地承包經(jīng)營權(quán)、地役權(quán)的登記效力做出“未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”的規(guī)定，屬于登記對抗主義模式。《民法典》第341條與《新農(nóng)村土地承包法》第41條均對土地經(jīng)營權(quán)的登記效力做出與《民法典》第335條和第374條相同規(guī)定[8]179-180?？梢酝茢?，立法者有意將土地經(jīng)營權(quán)界定為用益物權(quán)?！睹穹ǖ洹返?41條規(guī)定尊重目前土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不同實際需求，賦予當事人登記選擇權(quán)：考慮到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)前期投入大，回收成本取得收益的時間長，如果是流轉(zhuǎn)期限五年以上，則土地經(jīng)營權(quán)人為保持權(quán)利的穩(wěn)定，可以通過登記公示使該權(quán)利成為可以對抗善意第三人的權(quán)利，體現(xiàn)對土地經(jīng)營權(quán)的保護。

（二）流轉(zhuǎn)期限五年以上未經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)

有學者認為，流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)登記后就變成用益物權(quán)[9]。這種觀點認為，土地經(jīng)營權(quán)的法律屬性依賴于是否進行登記，登記的為用益物權(quán)，反之為債權(quán)?！睹穹ǖ洹返?41條增加規(guī)定了土地經(jīng)營權(quán)的設(shè)立時間，并賦予流轉(zhuǎn)期限超過五年的經(jīng)營主體選擇是否登記的權(quán)利。未登記的流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)效力如何？筆者認為，以是否進行登記對土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)進行不同類別劃分，法理依據(jù)并不充分。如果土地承包經(jīng)營權(quán)人將土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)給他人且未經(jīng)登記情況下，又與第三人簽訂土地轉(zhuǎn)讓合同的，土地經(jīng)營權(quán)一旦設(shè)立就排除在后的權(quán)利，不以登記為前提。第341條規(guī)定不應理解為“未經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)不具備對抗效力”，而是同樣具備對抗一般第三人和惡意第三人的效力。換言之，設(shè)立在前的流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，無論登記與否，均具備對抗效力，只是對抗范圍有所不同而已。

《民法典》第341條“未經(jīng)登記，不得對抗善意第三人”的規(guī)定，在一定程度上限制了未經(jīng)登記的土地經(jīng)營權(quán)的排他性，但不影響土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)。反之，如果將土地經(jīng)營權(quán)認定為債權(quán)，流轉(zhuǎn)期限為五年以上的土地經(jīng)營權(quán)經(jīng)過登記也不會改變其債權(quán)定性?！掇r(nóng)村土地承包糾紛司法解釋》第20條對多個土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同的處理問題做出規(guī)定，“均未登記，生效在先合同承包方取得土地經(jīng)營權(quán)?！比粢罁?jù)債權(quán)平等原則，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)合同簽訂時間對權(quán)力取得并無影響，這與我國司法實踐不符。

（三）流轉(zhuǎn)期限五年以下的土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)

“法律不宜簡單規(guī)定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，應當根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)期限長短的不同，做出不同的法律安排。”[10]有學者認為二元論將成為土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)的主要解釋路徑，依據(jù)《民法典》第341條，得出流轉(zhuǎn)期限五年以下的土地經(jīng)營權(quán)，其性質(zhì)上應當屬于債權(quán);流轉(zhuǎn)期限五年以上的土地經(jīng)營權(quán)，則屬于用益物權(quán)的結(jié)論[11]。另有觀點認為，《民法典》的相關(guān)條文不能解讀為所有土地經(jīng)營權(quán)都被應然確定為物權(quán)，其性質(zhì)應該由當事人根據(jù)實踐流轉(zhuǎn)需求自主決定[12]。

立法從現(xiàn)實出發(fā)，為土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)預留足夠意思自治空間?！缎罗r(nóng)村土地承包法》和《民法典》之所以未規(guī)定五年以下的土地經(jīng)營權(quán)可以向登記機構(gòu)申請土地經(jīng)營權(quán)登記，是因五年以下土地經(jīng)營權(quán)融資擔保作用極為有限，并不能因此否定五年以下土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)屬性。不足五年的土地經(jīng)營權(quán)也是物權(quán)，而且是用益物權(quán)，僅因不足五年不用登記，這種權(quán)利與五年以上沒有登記的土地經(jīng)營權(quán)性質(zhì)并無二致，同樣反映經(jīng)營主體對農(nóng)村土地的利用關(guān)系，其權(quán)利屬性統(tǒng)一。民法學基本理論并不存在既屬物權(quán)又屬債權(quán)的民事權(quán)利。不同期限、不同流轉(zhuǎn)方式生成性質(zhì)不同的土地經(jīng)營權(quán)，這種理論不利于界定土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)。以五年期限作為確定其權(quán)利屬性的界限并無法理依據(jù)[13]。

物權(quán)具有直接支配性和排他性，債權(quán)具有相對性，二者性質(zhì)完全不同。但隨著理論發(fā)展和實際需要，物權(quán)和債權(quán)的關(guān)系在很多方面已相對化。蘇永欽先生認為，原本屬于甲、乙雙方之間的關(guān)系通過登記公示手段，可以轉(zhuǎn)化為絕對化物權(quán)。事實上，土地承包經(jīng)營權(quán)就是一個從債權(quán)向物權(quán)演進的過程。賦予土地承包經(jīng)營權(quán)用益物權(quán)性質(zhì)，更好保障了土地承包經(jīng)營權(quán)人的權(quán)益[14]。土地經(jīng)營權(quán)是承包農(nóng)戶和其他市場主體之間農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的重新配置;土地經(jīng)營權(quán)的物權(quán)定性，賦予土地經(jīng)營權(quán)人穩(wěn)定、有保障的權(quán)利，利于減少政府和集體對土地經(jīng)營者的過多干涉，體現(xiàn)了法政策上對市場經(jīng)營主體強勢保護，有利于更好實現(xiàn)承包地“三權(quán)分置”的改革目標[15]134-145。

《民法典》第339條至第342條關(guān)于土地經(jīng)營權(quán)的法律規(guī)定，明確土地經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，無論是否登記，這一財產(chǎn)權(quán)的物權(quán)屬性不應改變。

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收稿日期：2022-03-03

基金項目：湖南省社會科學成果評審委員會一般資助課題“新時代中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導法治鄉(xiāng)村建設(shè)的理論創(chuàng)新與實踐發(fā)展研究”（XSP20YBZ062）

作者簡介：羅瓊，講師，碩士，從事民商法學研究;劉宇赤，研究員，從事區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展研究。