摘 要 物權(quán)法和人民防空法對結(jié)建人防工程的權(quán)屬問題都沒有規(guī)定，實踐中出現(xiàn)三種不同的主張，即產(chǎn)權(quán)歸國家，歸開發(fā)商和歸全體業(yè)主所有。目前產(chǎn)權(quán)不明的狀態(tài)產(chǎn)生了各種糾紛。但是各地政府部門出臺的文件也不一致，同類型的案件法院判決也不盡相同，更增加了產(chǎn)權(quán)歸屬問題的復(fù)雜性。本文認為應(yīng)該盡快明確結(jié)建人防工程的產(chǎn)權(quán)歸屬國家，同時投資者在國家所有的土地地下空間可設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，平時享有使用、管理及收益權(quán)。

關(guān)鍵詞 結(jié)建人防工程 權(quán)屬問題 所有權(quán) 平時使用權(quán) 用益物權(quán)

作者簡介：周子荃，中國政法大學(xué)法學(xué)院法學(xué)專業(yè)、商學(xué)院工商管理專業(yè)（雙學(xué)位）。

中圖分類號：D923.2 文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.431

隨著城市化的發(fā)展，土地資源日益緊缺，資源的有限性與經(jīng)濟發(fā)展、人口增長之間的矛盾日益尖銳和突出，因而合理地開發(fā)和利用土地地下空間，充分發(fā)揮效用是社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需要。我國城市地下空間利用最初完全是公益性質(zhì)的，是為防備空襲，建造了一些人防工事?，F(xiàn)行《人民防空法》明確規(guī)定：人民防空應(yīng)該切實與經(jīng)濟建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展、城市建設(shè)緊密結(jié)合的原則。在實踐中，人民防空既要做好戰(zhàn)時的軍事斗爭的應(yīng)急準備，又要在和平時期發(fā)揮推動城市經(jīng)濟建設(shè)的作用。這就要求充分挖掘原有人防工程的商業(yè)價值，實現(xiàn)功能轉(zhuǎn)化。目前很少有單獨建設(shè)的人防工程，新建的人防工程大多是結(jié)合民用建筑修建的，而且商業(yè)價值日益凸顯。為了爭奪這塊利益，糾紛也愈發(fā)多了起來。筆者認為，目前情況下，盡快確定結(jié)建人防工程的權(quán)屬，對于解紛止?fàn)幘哂兄匾囊饬x。

一、人防工程權(quán)屬問題概述

（一）人民防空工程的特點

人民防空工程是國家為了避免或減輕空襲和平時災(zāi)害對國民生命財產(chǎn)和國家經(jīng)濟資源的危害而建筑的建筑物和構(gòu)筑物。對此種建筑物是具備一定防護功能，在國外則被稱為避難所、掩蔽所等。在我國，很早的時期被稱為防空洞、人防工事，但是現(xiàn)統(tǒng)一被稱為人民防空工程。人防工程具有戰(zhàn)備性和經(jīng)濟性的特點。

人防工程的戰(zhàn)備性。人防工程是國防戰(zhàn)備設(shè)施，是城市整體防護能力的重要體現(xiàn)。其主要任務(wù)是戰(zhàn)時掩蔽人員和物資，保護人民生命和財產(chǎn)安全。從這個意義上說，人防工程屬于公共產(chǎn)品，具有排他性和非競爭性，戰(zhàn)時人人都可以無條件使用。人防工程這種戰(zhàn)備屬性，使其與普通民用建筑有著本質(zhì)的區(qū)別，其產(chǎn)權(quán)制度與房屋產(chǎn)權(quán)制度有著不可比性。

人防工程的經(jīng)濟性。人防工程是城市地下空間資源的重要組成部分。按照平戰(zhàn)結(jié)合的原則，除人防指揮工程以外，在作戰(zhàn)時期可發(fā)揮其作戰(zhàn)功能的同時，在和平時期其也具有經(jīng)濟服務(wù)功能。這一特性決定了絕大多數(shù)人防工程也有商品的性質(zhì)，具有經(jīng)濟性，因而成為社會投資者追求的一個主要目標(biāo)。

（二）人防工程的分類

1.依據(jù)《人民防空法》第十八條，“人民防空工程，包括為保障戰(zhàn)時人員與物資隱蔽、人民防空指揮、醫(yī)療救護而單獨修建的地下防護建筑，以及結(jié)合地面建筑修建的戰(zhàn)時可用于防空的地下室?！被诖?，根據(jù)修建方式，人防工程可以劃分為單獨修建的人防工程、結(jié)合民用建筑物修建的人防工程。單獨修建的人防工程指的是人防工程地面除人防出入地面必須的口部建筑外，并無其他的建筑物。但是結(jié)合民用建筑物修建的人防工程的地面與前者不同的是，地面存有建筑物，地上與地下建筑物同時進行設(shè)計、報批、施工，同時進行交付。

2.根據(jù)建設(shè)主體，人防工程可分為由人防主管部門出資修建的人防工程、企事業(yè)單位出資修建的人防工程。前者一般被稱為公用人防工程，其項目涉及的事項均需要經(jīng)地方上發(fā)改部門以及上級人防主管部門批準，對其進行單獨立項、單獨結(jié)算。而企事業(yè)單位修建的人防工程稱主要是由企事業(yè)單位按基本建設(shè)的相關(guān)程序進行組織建設(shè)。

3.根據(jù)建設(shè)性質(zhì)，人防工程可以分為：一方面，人防主管部門履行自身的行政職能，利用政府財政預(yù)算資金或收取易地建設(shè)費修建的人防工程；另一方面，建設(shè)單位依據(jù)法律規(guī)定，并結(jié)合新建民用建筑修建的人防工程所需要的資金一并列入項目建設(shè)總投資。再者就是投資者自籌資金修建相關(guān)人防工程。

但是當(dāng)前，我國對于單獨修建的人防工程以及人防主管部門出資建設(shè)的人防工程統(tǒng)歸國有，根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，對于投資者自籌資金修建的人防工程歸投資者所有。但是現(xiàn)實情況下存在的一些爭議是企業(yè)尤其是房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)在法定義務(wù)范圍內(nèi)結(jié)合民用建筑建設(shè)的人民防空地下室的物權(quán)歸屬問題。本文所說的結(jié)建人防工程指向的是開發(fā)商結(jié)合小區(qū)商品房建筑結(jié)構(gòu)從而履行法定義務(wù)，修建的防空地下室。

（三）結(jié)建人防工程的歷史發(fā)展

中國從60年代中期開始重視防空問題，人民防空領(lǐng)導(dǎo)小組成立后，轟轟烈烈的“深挖洞”運動開始了。這個時期的人防工程由各地防空指揮部統(tǒng)一指揮、規(guī)劃，在城市市區(qū)、近郊專門修建了大量地道工程、深井工程和坑道工程。到了80年代，以平站相結(jié)合的原則為指向，逐步開始修建結(jié)合民用建筑的前提下修建防空地下室。最初，由于現(xiàn)實狀況的相關(guān)障礙以及我國法制不健全對其產(chǎn)生的影響，人防工程建設(shè)相關(guān)進度進展止步不前。1997年1月《中華人民共和國人民防空法》正式頒布施行以后，人防工程建設(shè)逐漸向著規(guī)范化、法制化的道路方向發(fā)展。

現(xiàn)今，地下人防工程不再是過去只有單一防空功能的純消耗型建筑，早已變?yōu)榧瘧?zhàn)時防空功能和平時發(fā)揮經(jīng)濟效用于一體的增值型建筑。其經(jīng)濟價值和社會價值越來越得到政府和人們的重視，因此權(quán)屬糾紛問題也多了起來。

二、結(jié)建人防工程權(quán)屬現(xiàn)狀分析

（一）產(chǎn)權(quán)歸屬的幾種觀點梳理

改革開放以后，我國經(jīng)濟復(fù)蘇，并發(fā)展迅速，防空洞因不符合國家發(fā)展形勢的需要，對其不再建設(shè)，就此，與民用建筑的結(jié)合修建的人民防空地下室。這種人防地下室的投資主體由單一的國家投資而變得多元化，大部分房產(chǎn)及人防地下室已由社會力量投資建設(shè)。正因為社會力量的介入，投資主體的多元化，人防地下室的產(chǎn)權(quán)歸屬變得復(fù)雜化，糾紛也愈演愈烈。目前我國人防空地下室的產(chǎn)權(quán)歸屬主要有以下三種主張：

1.產(chǎn)權(quán)歸屬國家的基本主張。持這種觀點的人認為，人民防空法雖未明確規(guī)定人民防空工程的歸屬，但是其規(guī)定了具有人防作用的地下室作為人防工程的相關(guān)組成部分，加之，人防工程是屬于國防工程一部分，并且，人防工程屬于國防基礎(chǔ)設(shè)施，根據(jù)國防法，國防資產(chǎn)屬國家所有，因此可推論出人防工程屬國家所有，人防地下室產(chǎn)權(quán)歸屬國家。南京市人防辦的政策意見就主張“結(jié)建”工程在“結(jié)建”比例以內(nèi)的應(yīng)歸國家所有。筆者支持此觀點，具體理由下文詳述。

2.產(chǎn)權(quán)歸屬開發(fā)商的觀點。一些學(xué)者認為產(chǎn)權(quán)歸屬開發(fā)商是有法律依據(jù)的。根據(jù)《人民防空法》第五條規(guī)定，人民防空工程平時由投資者使用管理，收益歸投資者所有。在此，對于投資者是開發(fā)商還是業(yè)主，可以從《商品房銷售面積計算及公用建筑面積分攤規(guī)則》第九條的規(guī)定可知，“作為人防工程的地下室不計入公用建筑面積”，沒有分攤到業(yè)主的購房面積中。因此，投資者是結(jié)建人防工程地下室的開發(fā)商。根據(jù)《人民防空法》可以看出，人結(jié)合防工程是投資者進行管理，收益由其占有，人民防空地下室應(yīng)該歸開發(fā)商所有。例如南京市房產(chǎn)局就支持“結(jié)建”工程屬于開發(fā)商單獨所有。

另有一種支持此觀點的人認為，這種結(jié)建人防地下室屬于獨立的物，和上面的房屋是分開而單獨存在的。開發(fā)商將房屋賣出，地下室所有權(quán)并不隨之轉(zhuǎn)移。

3.產(chǎn)權(quán)歸屬全體業(yè)主。持此觀點的人數(shù)較多，他們認為從誰是投資者的角度來說，在售樓的過程中，開發(fā)商已經(jīng)自然而然的把建設(shè)人防地下室的成本加入到售房款中，這樣成本轉(zhuǎn)移到購買者身上，業(yè)主也就成了實際的投資人，也就應(yīng)該由業(yè)主享有所有權(quán)。并且他們認為人防地下室并不是獨立的物，根據(jù)建筑物區(qū)分所有權(quán)的原則，須具備構(gòu)造上的獨立性以及利用上的獨立性才能成為專有權(quán)的標(biāo)的。但是人防工程時處于地下車庫的范圍，人防工程內(nèi)部還包括地下車庫必需的行車通道，所以，從整體上來看，人防工程并不符合建筑區(qū)區(qū)分所有權(quán)的原則，而是居民住宅的附屬設(shè)施，所有權(quán)應(yīng)跟隨主物一并轉(zhuǎn)移給小區(qū)業(yè)主。上海和湖南等地都已經(jīng)出臺了一些政策，對于人防工程實施“誰投資，誰所有”原則的同時，也賦予國家在戰(zhàn)時有統(tǒng)一調(diào)用的權(quán)利。

（二）現(xiàn)有權(quán)屬制度引發(fā)的問題

近年，由于我國房地產(chǎn)市場迅速發(fā)展，結(jié)建人防工程的數(shù)量及面積也隨之增加，但是絕大部分只是居民的停車庫進行使用。在現(xiàn)實情況下，由于其所有權(quán)模糊，引發(fā)了開發(fā)商、業(yè)主與政府人防部門之間對其所有權(quán)的權(quán)益爭執(zhí)，尤其是現(xiàn)今社會公民法律意識逐步增強，類似的矛盾逐年增多并進一步凸現(xiàn)，鬧上法庭的不在少數(shù)。如江蘇永嘉置業(yè)公司狀告小區(qū)業(yè)主占據(jù)地下車庫侵權(quán)之訴，江西贛州中都章江豪園業(yè)主訴中都房地產(chǎn)公司侵權(quán)一案以及北京羅馬嘉園小區(qū)業(yè)主向人防辦提起的行政訴訟等。

人防工程的產(chǎn)權(quán)歸屬問題，在人民防空法中并沒有做出明確規(guī)定。我國《物權(quán)法》也未對其直接進行規(guī)定。法律層面上的不完善，雖然基于此為各地探索建立人防工程產(chǎn)權(quán)的相關(guān)制度提供了可以發(fā)揮的空間，但是，也為在全國范圍內(nèi)建設(shè)完善的人防工程產(chǎn)權(quán)制度增加了難度。各地法院依據(jù)不同的地方文件做出的不同判決，更增添了結(jié)建人防工程產(chǎn)權(quán)歸屬的復(fù)雜性。

由于這種產(chǎn)權(quán)不明晰的狀態(tài)，實踐中出現(xiàn)了很多問題，人防地下室的利用十分混亂。有的開發(fā)商將人防地下室裝修成商鋪或車庫出賣、出租，也有業(yè)主委員會作為出賣或出租的一方。更有甚者，人防地下室也出現(xiàn)“一房二賣”現(xiàn)象，開發(fā)商將地下車庫重復(fù)出賣，與業(yè)主發(fā)生激烈的糾紛。這些案件之所以發(fā)生，根本原因都是因為人防地下室產(chǎn)權(quán)不明晰。由于所有權(quán)不明，導(dǎo)致相應(yīng)的義務(wù)主體模糊。而且在使用人防工程過程中因缺乏相應(yīng)的安全意識及保護意識，人防工程內(nèi)部的裝修缺乏規(guī)范，平時的維護管理工作也做的不到位，這些都增添了人防工程的使用安全隱患。

三、產(chǎn)權(quán)歸屬國家是最佳方案

人防地下室有兩個主要的功能就是戰(zhàn)爭時的人民防空防護和發(fā)生重大公共危機事件時的救助防護功能。如果人防地下室產(chǎn)權(quán)分割為千萬個業(yè)主或者開發(fā)商所有，那么在戰(zhàn)爭來臨或平時危機事件比如臺風(fēng)災(zāi)害發(fā)生時，國家沒有集中掌握這些防護工程，一旦需要，政府要用大量的時間、人力、物力去征收征用這些工程，騰空并恢復(fù)其功能，對人民群眾提供保護的時機就有可能喪失。而且人防地下室所有權(quán)歸屬開發(fā)商或業(yè)主，會造成管理和維護困難。趨利避害是人的本性，開發(fā)商或業(yè)主都會從獲得最大經(jīng)濟效益出發(fā)，經(jīng)營人防地下室，疏于對人防設(shè)施的維護修繕。還有人提出由開發(fā)商和業(yè)主協(xié)商，合同約定防空地下室的產(chǎn)權(quán)歸屬的主張，其實也是不科學(xué)的。（王利明）雖然表面上看體現(xiàn)了合同雙方當(dāng)事人意思自治，但是開發(fā)商往往處于優(yōu)勢地位，相對來說業(yè)主是弱勢群體，本身地位不平等，很難保證合同的公平性。

無論是主張產(chǎn)權(quán)歸開發(fā)商還是業(yè)主，依據(jù)均是《人民防空法》第五條。但是該法條只規(guī)定了投資者享有使用權(quán)管理權(quán)和收益權(quán)，并未提到所有權(quán)歸屬，因此這兩種觀點爭論誰是真正的投資者，以為確定投資者就確定了所有權(quán)歸屬的觀點顯然是站不住腳的。

從另一角度來說，就算承認投資者享有所有權(quán)，但是開發(fā)商結(jié)合新建民用建筑修建人防工程是履行法定義務(wù)，根據(jù)法律規(guī)定，在由于地形、地質(zhì)等環(huán)境條件的原因，經(jīng)過相關(guān)部門批準不修建人防工程的情況下，建設(shè)單位須向人防主管部門繳納易地的建設(shè)費用，若違反，就構(gòu)成違法。所以開發(fā)商所為的行為并不是平常意義上的商業(yè)投資行為。繳納的易地建設(shè)費歸屬國家所有，由人防主管部門組織修建，此時修建的人防工程毫無疑問歸屬國家，這只是開發(fā)商不履行義務(wù)的替代措施，與開發(fā)商自行修建法律性質(zhì)應(yīng)當(dāng)同一，因此我們可以推論，開發(fā)商履行義務(wù)所建的人防工程也是歸屬國家的。

有人說，國家沒有投資一分錢就取得所有權(quán)不合理。其實，人防工程建設(shè)成本中有一部分是國家資金扶持的。國家不僅對人防工程建設(shè)相關(guān)的稅費方面有許多優(yōu)惠扶持，而且國家所有的土地可供其使用，而且建設(shè)單位不需要繳納土地使用費，人防工程的建筑面積也不計入容積率。所以，人防工程的建設(shè)成本的資金中實際上有一部分應(yīng)視作是國家的間接投入。

除文章第二部分已述產(chǎn)權(quán)歸國家的觀點，筆者頗為贊同外，就土地所有權(quán)來講，根據(jù)我國物權(quán)法，城市的土地屬于國家所有。在國家所有的土地上建造建筑物需要取得建設(shè)用地使用權(quán)。《物權(quán)法》第一百三十六條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立?！边@是建設(shè)用地使用權(quán)分層設(shè)立的規(guī)定。

因此筆者認為投資者對人防地下室享有權(quán)利的性質(zhì)即是在國家的土地地下空間建立的建設(shè)用地使用權(quán)。地下空間同地上空間應(yīng)遵循相同的制度，同樣所有權(quán)屬于國家。

四、產(chǎn)權(quán)歸屬國家的具體制度設(shè)計

（一）投資者的平時使用權(quán)

隨著現(xiàn)代社會對所有權(quán)利用的更為廣泛與充分，所有權(quán)單純于所有權(quán)人手中并不能發(fā)揮物的最大效用，因此出現(xiàn)了所有權(quán)收益的權(quán)能與所有權(quán)分離的情況。結(jié)建人防工程本著“平戰(zhàn)結(jié)合”的原則，在平時要充分發(fā)揮它的經(jīng)濟效用，為社會服務(wù)。所以我們完全可以這樣設(shè)計：人防工程所有權(quán)歸于國家所有，同時在其上設(shè)立用益物權(quán)，“將自己的財產(chǎn)交給最能發(fā)揮物的效用的‘他人利用”，即人防工程可以采用在一定期限內(nèi)國家讓與占有權(quán)、使用權(quán)和全部收益權(quán)而僅保留處分權(quán)的方法。平時的使用管理及收益由投資者享有，這樣保障了社會投資者的利益，達到最好的經(jīng)濟效用。至于人防工程的投資者是誰，筆者認為應(yīng)該是全體業(yè)主。國家只是在戰(zhàn)時和發(fā)生重大公共危機事件時對人防地下室有處分權(quán)。這樣國家能夠在戰(zhàn)時及發(fā)生重大公共危機事件時直接宣布收回人防地下室，無需通過征收或征用的方式，便于戰(zhàn)時國家對防空工程的統(tǒng)一調(diào)配與使用，維護國防安全以及平時災(zāi)害對國民生命財產(chǎn)的保護。

平時使用權(quán)的性質(zhì)，筆者認為是建設(shè)用地使用權(quán)?！段餀?quán)法》第一百三十五條規(guī)定：“建設(shè)用地使用權(quán)人依法對國家所有的土地享有占有、使用和收益的權(quán)利，有權(quán)利用該土地建造建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施?！痹谶@個問題上，國內(nèi)很多學(xué)者提出借鑒外國立法例，建立地下空間權(quán)制度，但是筆者認為有建設(shè)用地使用權(quán)已經(jīng)可以很好的解決對不同空間土地的利用問題，因為我國的土地不是國家所有就是集體所有，不可能出現(xiàn)對私人土地上下空間利用的情況，所以物權(quán)法沒有引入空間利用權(quán)的概念應(yīng)該是考慮到這方面。

在實踐中，已經(jīng)有地方文件肯定了這種性質(zhì)為建設(shè)用地使用權(quán)。用益物權(quán)的性質(zhì)決定投資者在用益物權(quán)存續(xù)期間可以將用益物權(quán)的標(biāo)的物（如防空地下室停車位）轉(zhuǎn)移給別人占有，即使用權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，收益歸用益物權(quán)人所有。

（二）投資者的管理和維護義務(wù)

投資者既然取得收益，就相應(yīng)的有依法對人防工程履行管理和維護的義務(wù)。包括對專用設(shè)備設(shè)施的日常維護保養(yǎng)及維修、改造。同時投資者有條件的可自行管理，也可以委托人代管理，代管理人須具有施工、物業(yè)服務(wù)等資質(zhì)條件。2005年1月實施的《北京市人民防空工程和普通地下室安全使用管理辦法》起到了示范性功能，很有借鑒意義。《辦法》中指出物業(yè)公司應(yīng)該與、人防單位簽訂涉及防火、防汛、治安、衛(wèi)生等安全使用責(zé)任書，若在建設(shè)、使用中發(fā)現(xiàn)不合理的地方必須要求對其進行整頓。其次，還應(yīng)做好小區(qū)的日常巡邏、出入查證等相關(guān)工作，安排相關(guān)人員定期到出租、經(jīng)營用地下室進行安全檢查，改善公共部位的環(huán)境衛(wèi)生， 加強監(jiān)管，制定相關(guān)制度規(guī)范經(jīng)營、租住人員。再者，人防工程中的設(shè)備設(shè)施和安全報警系統(tǒng)情況，定期定期檢查和維護，實時更新，確保工程正常的使用功能和處于良好的使用狀態(tài)。而且業(yè)主委員會與物業(yè)簽署的委托協(xié)議時要明確責(zé)任劃分，物業(yè)是否負責(zé)管理人防工程也要明確在合同內(nèi)，以便日后糾紛的處理。

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