李志強

摘要：在黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估的程序中，選取評估對象是非常重要的一個環(huán)節(jié)。合理選擇評估對象有助于明晰評估目標(biāo)、提高評估效率、保障評估活動規(guī)范有序展開。在黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估實踐中，評估對象的選取仍存在確定隨意、時機選擇自主等弊端，從而影響黨內(nèi)法規(guī)評估的成效。為此，應(yīng)依據(jù)評估需求，科學(xué)有效地選擇評估對象，將評估情形區(qū)分為法定評估和視情評估兩種，并在此基礎(chǔ)上運用類型化思維對評估對象進行更為確定的類型界分。

關(guān)鍵詞：黨內(nèi)法規(guī);評估對象;對象選擇;對象類型

中圖分類號：D262.6? 文獻標(biāo)志碼：A? 文章編號：1008-2991（2022）03-121-008

黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估是健全黨的制度建設(shè)的重要環(huán)節(jié)和重要組成部分，是新時期深入推進依規(guī)治黨、落實全面從嚴(yán)治黨的必然要求，開展黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估有助于改善黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量，實現(xiàn)黨內(nèi)治理現(xiàn)代化。在評估活動中，確定評估主體后，要精準(zhǔn)確定評估對象，評估對象的合理選取具有多方面的價值，需要我們高度重視。在當(dāng)前已經(jīng)開展的黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估中，評估對象的選取呈現(xiàn)出多方面的規(guī)律，我們要認真總結(jié)其中的有益經(jīng)驗、彌補實踐中的不足。從理論意義上講，所有黨內(nèi)法規(guī)都可以進入評估的視野，但從實踐意義上看，評估進路本身具有目標(biāo)的導(dǎo)向性和實用性特征，必須考慮成本問題，因而要有選擇性地進行評估。為此，我們要合理界定、區(qū)分不同的評估情形，進一步明確評估對象的范圍與類型，確保評估對象選取的最優(yōu)化，從而不斷提升黨內(nèi)法規(guī)評估的成效。

一、確定評估對象的意義

作為黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估中的重要因素，評估對象在評估體系中發(fā)揮著極為重要的作用。一方面，評估對象的確立有助于進一步明晰評估目標(biāo)，提高評估工作效率。另一方面，評估對象的確定有助于評估主體選擇適合的評估方法，保障評估活動規(guī)范有序展開，進而增強黨內(nèi)法規(guī)評估的可操作性，全面提升黨內(nèi)法規(guī)評估質(zhì)量。

第一，有助于明晰評估的目標(biāo)，提升評估工作的針對性。黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估的本質(zhì)是指，黨內(nèi)法規(guī)實施一定時間后，有權(quán)機關(guān)根據(jù)特定的原則、標(biāo)準(zhǔn)與程序，采用特定的方法有針對性地對黨內(nèi)法規(guī)的實施效果進行診斷與評估，繼而發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)實施中存在的問題，通過發(fā)現(xiàn)問題、修正問題提升黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量，推動黨內(nèi)法規(guī)的實施。由于每部黨內(nèi)法規(guī)在調(diào)整對象、功能目標(biāo)、適用范圍等方面存在差異，不同黨內(nèi)法規(guī)的評估目標(biāo)也不盡相同，黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估對象的確定，必須充分考慮評估的目的和原則。例如，如果為了修改或廢止不合時宜的黨內(nèi)法規(guī)，立規(guī)主體應(yīng)優(yōu)先選擇試行期滿、有效期滿等類型的黨內(nèi)法規(guī)開展評估，并將評估結(jié)果作為完善黨內(nèi)法規(guī)的客觀依據(jù)。如果為了了解、研究、分析黨內(nèi)法規(guī)在實施過程中存在的問題，立規(guī)主體應(yīng)將執(zhí)行中存在困難較多、社會影響較大的黨內(nèi)法規(guī)作為重點評估對象，從而為執(zhí)規(guī)部門加強黨內(nèi)法規(guī)實施工作提供明確依據(jù)。因此，在黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估活動中，評估對象的確立有助于進一步明確評估目的，保證評估活動科學(xué)合理的開展。

第二，有助于構(gòu)建科學(xué)合理的評估方案，提升評估工作的有效性。評估主體必須以科學(xué)的態(tài)度制定評估方案，評估方案的設(shè)計就是根據(jù)被評估對象的具體情況，對評估工作的各個方面進行通盤考慮和統(tǒng)籌安排，確保能夠得出科學(xué)合理的結(jié)論。實際上，這也對評估對象提出了內(nèi)在要求，即評估對象本身應(yīng)具備可評估性。具體來看，可評估性以評估對象的有效性（有沒有實際價值）、時間性（時機合不合適）、必要性（有沒有現(xiàn)實需要）、可行性（是否容易獲取評估數(shù)據(jù)）等為考察要素。[1]在黨內(nèi)法規(guī)評估實踐中，評估主體通過參照以上標(biāo)準(zhǔn)，在評估程序啟動前層層篩選、確定合適的評估對象，有助于高質(zhì)量實現(xiàn)評估的預(yù)期目標(biāo)。同時，在評估工作開展過程中，評估主體根據(jù)具體的黨內(nèi)法規(guī)，選擇不同的評估方法，設(shè)計個性化、差異化的評估指標(biāo)，并有針對性地進行問卷調(diào)查、專家座談和實地調(diào)研等，精準(zhǔn)獲取與被評估法規(guī)相關(guān)的數(shù)據(jù)信息，盡可能地實現(xiàn)評估結(jié)果量化，從而使評估過程更具有可操作性。

第三，有助于快速、準(zhǔn)確地實施評估，提高評估工作效率。黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估對象的探討旨在明確評估的客體。一般意義上講，黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估針對的是黨內(nèi)法規(guī)，但黨內(nèi)法規(guī)范圍較廣，并非所有的黨內(nèi)法規(guī)都適合作為評估客體或?qū)ο?。因此，在評估實踐中，必須明確具體評估哪一部法規(guī)，這是最核心的問題。由于每次評估活動從啟動、實施到結(jié)束都需要投入大量的人力、財力、物力資源，成本支出較大，如果評估對象不明確或者不能進行科學(xué)選擇，將直接影響黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估的整體效益。為了避免出現(xiàn)隨意評估的現(xiàn)象，提高評估的實效性，必須科學(xué)選擇評估對象。一方面，只有確定了評估對象或客體，評估活動才能圍繞目標(biāo)法規(guī)規(guī)范有序地開展。另一方面，評估對象所需的政治、經(jīng)濟、技術(shù)、社會等條件，只有時機成熟，才能促進評估資源優(yōu)化配置與合理利用，從而達到評估效益最優(yōu)化。因此，選擇合理的評估對象不僅能節(jié)約評估成本，還有助于保障評估結(jié)果的科學(xué)性、合理性，進而全面提升評估工作效率。

二、評估對象選取的現(xiàn)狀

在評估工作實踐中，合理選取評估對象具有多方面的價值，我們要高度重視這一理論進路，在實踐中積極推進。首先，要對當(dāng)前黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估對象選取的現(xiàn)狀進行系統(tǒng)性分析，總結(jié)、提煉相關(guān)實踐經(jīng)驗。黨的十八大以來，黨中央高度重視黨內(nèi)法規(guī)制定與實施工作，不斷推動黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估良性、健康、有序發(fā)展。雖然2019年中央政治局審議通過的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制》第十五條中，對評估對象的范圍作出了初步規(guī)定，但由于缺少具體可操作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)和實施細則，致使評估對象范圍還較為原則化、抽象化，實踐中仍存在隨意確定評估對象和隨意選擇評估時機的弊端。例如，有些地方存在黨內(nèi)法規(guī)頒布實施后未經(jīng)過合理期限內(nèi)的實踐檢驗，僅依據(jù)領(lǐng)導(dǎo)的要求就啟動評估的現(xiàn)象，還有一些部門則是為了迎合上級檢查的需要而開展評估工作。顯然，如果沒有充分考量評估的必要性就倉促展開評估工作，容易出現(xiàn)評估活動走過場、流于形式的問題。

相關(guān)統(tǒng)計顯示，全國目前至少已有10余個省（市）開展了黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估活動，通過評估進一步提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量、切實推動黨內(nèi)法規(guī)落地落實。從已有的評估實踐看，地方層面開展的黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估實踐，基本都選取一些重要的黨內(nèi)法規(guī)作為評估對象。總體來看，地方黨委結(jié)合自身實際情況，在與黨內(nèi)法規(guī)起草部門溝通協(xié)商的基礎(chǔ)上，選取的評估對象具有一定合理性。具體而言，選取對象一般應(yīng)具有鮮明的特色。例如，2016年和2019年重慶市委分別選取《關(guān)于黨政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)班子主要負責(zé)人不直接分管人財物等工作的暫行規(guī)定》《重慶市貫徹實施〈黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例〉辦法》兩部黨內(nèi)法規(guī)開展實施效果評估活動。2018年四川省委選取《四川省機關(guān)事務(wù)管理辦法》《四川省黨政機關(guān)國內(nèi)公務(wù)接待管理辦法》作為評估對象。2019年蘭州市委對《蘭州市非公有制經(jīng)濟組織和社會組織黨建工作考核辦法（試行）》開展了實施效果評估。2018年和2021年福建省委分別針對兩部黨內(nèi)法規(guī)《福建省貫徹〈厲行節(jié)約反對浪費條例〉》《福建省弘揚“馬上就辦，真抓實干”優(yōu)良傳統(tǒng)作風(fēng)若干規(guī)定（試行）》開展實施后評估。2020年江蘇省委則選取《關(guān)于貫徹落實〈中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則〉的實施辦法》作為評估對象。2020年北京市委對《北京市貫徹〈推進領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）〉的實施辦法》《北京市貫徹〈中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則〉的實施辦法》等多部黨內(nèi)法規(guī)開展了實施效果評估活動。2021年內(nèi)蒙古自治區(qū)黨委選取《內(nèi)蒙古自治區(qū)事業(yè)單位機構(gòu)編制管理辦法》作為評估對象。

以上黨內(nèi)法規(guī)實施效果的評估對象主要集中在作風(fēng)建設(shè)、思想建設(shè)、紀(jì)律建設(shè)等領(lǐng)域。一方面，這些黨內(nèi)法規(guī)與群眾的切身利益聯(lián)系密切，社會影響較為顯著，通過開展評估有助于改進黨內(nèi)工作作風(fēng)，加強黨員與群眾的血肉聯(lián)系，不斷提高人民群眾對黨內(nèi)法規(guī)的認可度與滿意度。另一方面，以上黨內(nèi)法規(guī)立足地方實際，彰顯了地方特色，其中既有執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)的細則類規(guī)定，又有根據(jù)地方實際需要制定的具體措施或要求。地方黨委通過開展科學(xué)有效地評估進行查漏補缺，發(fā)現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)中存在的問題并予以完善，進一步落實全面從嚴(yán)治黨主體責(zé)任，從而不斷提高管黨治黨的水平。從理論上講，所有黨內(nèi)法規(guī)在執(zhí)行一段時間后都可以進入評估的視野，但黨內(nèi)法規(guī)實施效果的評估，帶有很強的目的性、導(dǎo)向性，因而不能不計成本隨意地選擇對象進行評估。為了提高評估工作效率、充分利用評估資源，黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)應(yīng)在廣泛征求意見、深入調(diào)研和充分論證的基礎(chǔ)上，進一步明確評估對象的遴選標(biāo)準(zhǔn)，細化評估對象的范圍，從而保證選擇的評估對象具有實際價值，能夠通過評估達到一定的目的。

三、評估對象的選擇標(biāo)準(zhǔn)

黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估工作選取評估對象，在實踐中已經(jīng)積累了許多經(jīng)驗，但也存在著諸多不足。因此，需要進一步明確評估對象的選擇標(biāo)準(zhǔn)。制定科學(xué)合理的評估對象選擇標(biāo)準(zhǔn)，更加精準(zhǔn)地選取適宜的黨內(nèi)法規(guī)作為評估對象，有助于實現(xiàn)整體評估工作的規(guī)范化、程序化。評估對象的選擇應(yīng)以《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制》第十五條規(guī)定為基本依據(jù)，即遵循“新增評估、逢改評估、遇難評估、期滿評估”的原則，在總結(jié)實踐經(jīng)驗基礎(chǔ)上，結(jié)合具體黨內(nèi)法規(guī)的不同特質(zhì)、立規(guī)時間、黨建需求等因素，對評估對象范圍進行界定。

（一）法定評估的依據(jù)

黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨深入推進依規(guī)治黨，落實全面從嚴(yán)治黨的必然要求，嚴(yán)肅黨的各項政治紀(jì)律和政治規(guī)矩。黨內(nèi)活動應(yīng)嚴(yán)格按照具體的黨內(nèi)法規(guī)要求貫徹執(zhí)行，必須符合主體權(quán)限、事項范圍的有關(guān)要求。就黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估而言，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》第十五條第二款對此進行了專門規(guī)定，符合以下標(biāo)準(zhǔn)的黨內(nèi)法規(guī)應(yīng)當(dāng)依規(guī)進行評估。

第一，上位黨內(nèi)法規(guī)發(fā)生變化。同國家法律一樣，黨內(nèi)法規(guī)也是以規(guī)范的方式發(fā)布并運行，適用假設(shè)、行為模式、違規(guī)后果構(gòu)成了黨內(nèi)法規(guī)的基本要素。[2]如果這些要素發(fā)生改變，則意味著黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范含義發(fā)生了變化。此時，按照下位法服從上位法的效力位階原則，處于下位的黨內(nèi)法規(guī)就必須做出相應(yīng)的改變。按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十一條規(guī)定，黨章具有最高效力，如果黨章的規(guī)范要素發(fā)生變化，那么其他黨內(nèi)法規(guī)都必須對照其變化，審查是否會對自身規(guī)范效力產(chǎn)生影響。如果由黨中央出臺的黨內(nèi)法規(guī)中規(guī)范要素發(fā)生變化，中紀(jì)委及其他黨中央工作機關(guān)出臺的黨內(nèi)法規(guī)、省級黨內(nèi)法規(guī)都需要對其相關(guān)影響進行審查，如果經(jīng)過審查發(fā)現(xiàn)上級黨內(nèi)法規(guī)的修改對下位黨內(nèi)法規(guī)產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，就應(yīng)依據(jù)法定權(quán)限開展黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估。

第二，國家法律法規(guī)進行了修改。構(gòu)建完善的中國特色社會主義法治體系離不開黨內(nèi)法規(guī)體系和國家法律體系之間的密切配合。黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)是實現(xiàn)統(tǒng)籌推進全面從嚴(yán)治黨和全面依法治國的重要內(nèi)容。具體而言，在處理兩者關(guān)系的過程中必須把握的一個基本原則就是，黨內(nèi)法規(guī)必須在憲法法律的范圍內(nèi)進行制定，這是黨依法執(zhí)政的根基所在，包括黨中央在內(nèi)的所有組織和個人都不具有超越憲法的特權(quán)。因此，如果國家法律的規(guī)范內(nèi)涵有了新的修改，并對黨內(nèi)法規(guī)的適用范圍、權(quán)限事項等方面產(chǎn)生一定影響，那么可以對其進行實施效果評估。

第三，規(guī)范對象發(fā)生變化。規(guī)范對象是一個法學(xué)概念，是指法律所調(diào)整的對象。同法律一樣，黨內(nèi)法規(guī)也是針對具體事物而展開的。2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三條規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀(jì)律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀(jì)律保證實施的專門規(guī)章制度?！盵3]（P943）從黨內(nèi)法規(guī)的概念來看，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范對象是“黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)活動”，如果黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)在實踐中出現(xiàn)了新情況新問題，那么就必然影響黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范調(diào)整作用的發(fā)揮。因此，出現(xiàn)以上情況時就必須對相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)進行實施效果評估，判斷其是否仍然能夠發(fā)揮實效，是否需要進行相應(yīng)地修改甚至廢止。

第四，黨內(nèi)法規(guī)自身出現(xiàn)問題。黨內(nèi)法規(guī)同國家法律一樣都是人類經(jīng)驗智慧的結(jié)晶，也會不可避免地存在疏漏、矛盾或者無法適應(yīng)規(guī)范對象的情況，這些情況基本可以歸結(jié)于黨內(nèi)法規(guī)自身的質(zhì)量問題。例如，有的黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容較為抽象，權(quán)責(zé)劃分不清晰，缺少具體可操作的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，致使法規(guī)文本質(zhì)量不高，從而影響黨內(nèi)法規(guī)的實施。高質(zhì)量的黨內(nèi)法規(guī)能夠有效地調(diào)整規(guī)范對象，有助于實現(xiàn)依規(guī)治黨的目的。如果黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量較低，在執(zhí)行、實施的過程中就會暴露出漏洞、出現(xiàn)相互抵牾之處，繼續(xù)執(zhí)行的阻力就比較大，群眾的意見也較多。因此，此類情況的出現(xiàn)就是一種信號，意味著黨內(nèi)法規(guī)的質(zhì)量存在問題，需要通過實施效果評估來判斷哪個環(huán)節(jié)出現(xiàn)了問題，為下一步的修改完善提供明確的方向。

第五，已經(jīng)實施一定期限的暫行或試行的黨內(nèi)法規(guī)。隨著世情國情黨情的不斷變化發(fā)展，中國共產(chǎn)黨面對復(fù)雜的執(zhí)政環(huán)境，黨內(nèi)工作常常會出現(xiàn)新情況和新問題，需要制定各類規(guī)范予以調(diào)整。對于實踐中迫切需要但制定時機還不成熟的領(lǐng)域，制定機關(guān)可以先行出臺暫行或試行的黨內(nèi)法規(guī)，經(jīng)過實踐檢驗修正后，再頒布正式黨內(nèi)法規(guī)，從而增強黨內(nèi)法規(guī)制定的科學(xué)性與靈活性。[4]經(jīng)過長期探索與實踐，截至2021年7月，由中共中央辦公廳法規(guī)局編輯出版的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》中，以試行命名的黨內(nèi)法規(guī)31部，以暫行命名的黨內(nèi)法規(guī)24部，兩者約占總數(shù)的1/3。從黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律看，試行或暫行的黨內(nèi)法規(guī)本身具有立法試錯、積累經(jīng)驗的重要作用，試驗性是其鮮明特點。在實行一段時期后，試驗性內(nèi)容一般會出現(xiàn)多種變化，在此情形下這些法規(guī)大概率需要修改和完善，開展實施效果評估也是達致這一目標(biāo)要求的有效舉措?！叭绻J為有的黨內(nèi)法規(guī)確實有必要繼續(xù)實施，就由黨內(nèi)法規(guī)制定部門修改這些黨內(nèi)法規(guī)或另行制定正式的黨內(nèi)法規(guī)。如果這些黨內(nèi)法規(guī)確實沒必要繼續(xù)實施，就由黨內(nèi)法規(guī)制定部門廢止這些暫行或試行黨內(nèi)法規(guī)”。[5]

（二）視情評估的依據(jù)

除以上法定標(biāo)準(zhǔn)外，制定機關(guān)還有權(quán)依據(jù)具體情況進行判斷，決定對哪些黨內(nèi)法規(guī)進行評估，其依據(jù)是《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》第十五條第一款中規(guī)定：“黨內(nèi)法規(guī)制定機關(guān)可以視情對黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行情況、實施效果開展評估”。[3]（P944）具體而言，可以考慮以下因素。

第一，切合黨的建設(shè)的實踐需求。黨內(nèi)法規(guī)制度體系隸屬黨的建設(shè)的制度維度，服務(wù)于黨的建設(shè)總體需求，如果黨的建設(shè)實踐中對于某一部黨內(nèi)法規(guī)有新的訴求，此時就應(yīng)首先對其實施效果進行客觀準(zhǔn)確的評估，以得出的科學(xué)評估結(jié)論作為修改的依據(jù)。例如，黨的十八大以來，黨中央分別于2014年和2018年兩次修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》。作為規(guī)范干部選拔任用工作的重要黨內(nèi)法規(guī)，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》的修訂深入貫徹習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，充分體現(xiàn)了新時代深化黨的建設(shè)和制度改革的新要求、新理念。為了糾正干部選拔中存在的“四唯”偏向，落實新時代好干部標(biāo)準(zhǔn)要求，2014年中央組織部在深入調(diào)研、論證、評估的基礎(chǔ)上全面修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，對動議、民主推薦等各個干部選任環(huán)節(jié)進行細化和規(guī)范，建立科學(xué)的干部選拔任用機制。為了深入貫徹落實黨的十九大精神和新時代黨的組織路線要求，2018年黨中央再次修訂《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，此次修訂本著與時俱進、改革創(chuàng)新的精神，堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，突出政治標(biāo)準(zhǔn)，從基層實際問題出發(fā)，廣泛聽取各方意見，在調(diào)研評估的基礎(chǔ)上對干部選拔任用制度進行了完善，對于貫徹落實黨中央精神，解決干部工作中的突出問題，健全科學(xué)的干部選拔任用機制、建設(shè)高素質(zhì)的黨政干部隊伍具有十分重要的意義。

第二，切合黨的重大任務(wù)需求。黨的十八大以來，中國共產(chǎn)黨高度重視黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，先后兩次作出專門規(guī)劃，兩次召開全國黨內(nèi)法規(guī)工作會議，習(xí)近平總書記多次就黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)作出重要指示，對加強新時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)作出了許多重要論斷和深刻論述。黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)也成為社會關(guān)注的熱點，在保障黨長期執(zhí)政和國家長治久安方面發(fā)揮著重大作用。由此，涉及黨和國家重大發(fā)展戰(zhàn)略任務(wù)的黨內(nèi)法規(guī)，就成為實施效果評估的優(yōu)先對象。例如，有關(guān)反腐倡廉的黨內(nèi)法規(guī)，具有明顯的需求性。腐敗治理是一項系統(tǒng)工程，黨的十八大以來，黨中央確立新的腐敗治理目標(biāo)，將腐敗治理作為國家治理體系的重要組成部分，不斷推進腐敗治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新。習(xí)近平總書記指出：“要善于運用法治思維和法治方式反對腐敗，加強反腐敗國家立法，加強反腐倡廉黨內(nèi)法規(guī)建設(shè)?！盵6]中國反腐新常態(tài)的核心就是法治反腐，法治反腐要堅持黨紀(jì)與國法的緊密配合互動，特別是要充分發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)在法治反腐中的引領(lǐng)和支撐作用，嚴(yán)厲懲治和有效預(yù)防腐敗。近年來，黨中央先后制定、修訂了《中國共產(chǎn)黨廉潔自律準(zhǔn)則》《黨政機關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨巡視條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》等多部重要的黨內(nèi)法規(guī)，腐敗治理成效顯著。但是，還應(yīng)看到“腐敗和反腐敗較量還在激烈進行，并呈現(xiàn)出一些新的階段性特征”[7]，一些影響惡劣的貪腐問題和不正之風(fēng)有待進一步解決。為此，面對反腐敗工作中的新情況、新問題，需要借助評估進行科學(xué)研究，了解當(dāng)下黨內(nèi)法規(guī)運行中存在的問題，不斷健全、完善反腐倡廉制度規(guī)定，從而扎緊制度的籠子，進一步推動依規(guī)治黨向縱深發(fā)展，提升腐敗治理效能。

又如有關(guān)政法工作的黨內(nèi)法規(guī)?！罢üぷ魇屈h和國家工作的重要組成部分，是黨領(lǐng)導(dǎo)政法單位依法履行職能的重要方式和途徑。政法工作的主要任務(wù)是推進平安中國、法治中國建設(shè)?！盵8]鑒于政法工作在治國理政中的重要作用，黨中央必須全面加強和改進對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)，不斷提高黨的領(lǐng)導(dǎo)能力。與之相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)也迫切需要進一步健全完善，如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《黨政主要負責(zé)人履行推進法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》《保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》等，應(yīng)是黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估工作的優(yōu)先選取對象，通過對此類法規(guī)進行優(yōu)先評估，盡快發(fā)現(xiàn)其中存在的不足并及時完善，能夠為政法工作提供更加科學(xué)有效的制度保障。

四、評估對象的基本類型

依據(jù)類型化思維，評估對象可分為單一性評估對象和關(guān)聯(lián)性評估對象。單一性評估對象是指某一具體的黨內(nèi)法規(guī)，關(guān)聯(lián)性評估對象則指向具有同一屬性且相互關(guān)聯(lián)的多個黨內(nèi)法規(guī)。借助科學(xué)的分類方法，區(qū)分不同評估對象的類型，有助于提高評估對象選擇的有效性、準(zhǔn)確性、針對性，最終達致評估對象選擇的最優(yōu)化。

（一）單一性評估對象

近年來，我國黨內(nèi)法規(guī)實施效果評估基本都是針對單部黨內(nèi)法規(guī)所開展的，即使一些省、市黨委同時針對多部黨內(nèi)法規(guī)開展效果評估，但是在具體操作時，不同的黨內(nèi)法規(guī)仍由不同的評估實施主體進行評估。換言之，選擇一部黨內(nèi)法規(guī)作為評估對象仍是當(dāng)下評估實踐的主流?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》第十五條指出：“根據(jù)工作需要，實施評估可以對1部黨內(nèi)法規(guī)或者其中的若干條款開展專項評估?！盵3]（P944）這一規(guī)定為制定機關(guān)開展單一黨內(nèi)法規(guī)評估提供了明確指引。根據(jù)不同情況，評估主體既可以對整部黨內(nèi)法規(guī)開展全面評估，也可以選取黨內(nèi)法規(guī)中影響實施效果的部分條款開展評估。一般意義上講，針對單一性評估對象，評估主體應(yīng)當(dāng)對其后果進行全面評估?！叭嬖u估能夠使評估主體全面、完整地洞察某一規(guī)范在實施過程中的問題，具有合理性。但是從效益角度而言，有時事無巨細地對某一規(guī)范的全部內(nèi)容進行調(diào)查和評估，不僅過分消耗評估資源，還易于使評估活動流于形式。”[9]

具體來看，依據(jù)以上規(guī)定并結(jié)合實踐經(jīng)驗，對一部黨內(nèi)法規(guī)開展實施效果評估，主要有兩種方式。第一，全面評估。評估主體依據(jù)相關(guān)原則和標(biāo)準(zhǔn)，對所評估的黨內(nèi)法規(guī)開展系統(tǒng)全面評估，從而了解整部黨內(nèi)法規(guī)實施效果情況。依據(jù)具體評估方式的不同，全面評估既可以對黨內(nèi)法規(guī)的條款進行逐條評估，也可以從整體上調(diào)查、評價黨內(nèi)法規(guī)的實施成效。例如，2020年，山東省委辦公廳委托山東省社科院對《中共山東省委山東人民政府關(guān)于進一步完善產(chǎn)權(quán)保護依法保護產(chǎn)權(quán)的實施意見》的實施效果開展評估。按照上級要求，山東省社科院對《中共山東省委山東人民政府關(guān)于進一步完善產(chǎn)權(quán)保護依法保護產(chǎn)權(quán)的實施意見》中每項條款的落實情況進行了全面細致評估。江蘇省委辦公廳聯(lián)合省委宣傳部等部門對《關(guān)于貫徹落實〈中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則〉的實施辦法》進行了評估，評估組先后赴江蘇省內(nèi)多家黨政機關(guān)、高校、國企等機構(gòu)開展調(diào)研，并多次召開座談會對《關(guān)于貫徹落實〈中國共產(chǎn)黨黨委（黨組）理論學(xué)習(xí)中心組學(xué)習(xí)規(guī)則〉的實施辦法》實施情況進行了全面調(diào)查與評估，對實施過程中存在的問題進行了分析，從而找出影響法規(guī)實施效果的因素，提出改進意見。

第二，部分評估。實踐中，一些黨內(nèi)法規(guī)實施效果不理想，并不是因為該部法規(guī)中的所有規(guī)定都沒有很好落實，而是僅有某些條款實施效果不佳，此時評估主體應(yīng)選取這部分關(guān)鍵條款進行評估。在法律評估實踐中，這種評估方式已得到充分運用，也有許多成熟的經(jīng)驗可以充分借鑒、參考。例如，2015年，上海市人大常委會對《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》開展實施效果評估，因條件限制，實踐中難以對這一法規(guī)展開全面評估，為此上海市人大常委重點聚焦實施中的難點問題，最終選擇涉及管理體制、專項保護資金、保護對象等四個條款作為評估對象。因此，開展部分評估的難點在于關(guān)鍵條款的確定，黨內(nèi)法規(guī)評估主體可以參照、借鑒立法評估的有益經(jīng)驗，通過發(fā)放調(diào)查問卷、召開專家座談會、舉行聽證會等形式充分聽取黨內(nèi)外各方意見，從而提煉出評估對象的關(guān)鍵點，進行有針對性測度和評價。

（二）關(guān)聯(lián)性評估對象

作為一種分類方法，關(guān)聯(lián)性具有類屬進化的特點，是將具備同一性質(zhì)或相關(guān)關(guān)系的事務(wù)歸納總結(jié)為某一種類?！吨袊伯a(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責(zé)任制規(guī)定（試行）》中指出，根據(jù)工作需要，評估主體可以對相關(guān)聯(lián)的若干部黨內(nèi)法規(guī)進行“一攬子”評估，由此關(guān)聯(lián)性評估對象的類型也得到了確認。我們要認真把握黨內(nèi)法規(guī)的多樣化特征，厘清不同黨內(nèi)法規(guī)之間的內(nèi)在聯(lián)系，在實踐中充分運用關(guān)聯(lián)性評估。

第一，調(diào)整事項相同或相近的黨內(nèi)法規(guī)進行關(guān)聯(lián)性評估。這些黨內(nèi)法規(guī)之間聯(lián)系密切，如果一部黨內(nèi)法規(guī)內(nèi)容的改變會引起其它黨內(nèi)法規(guī)變動，就說明黨內(nèi)法規(guī)之間具有顯著的關(guān)聯(lián)性，評估主體可以將相關(guān)聯(lián)的黨內(nèi)法規(guī)進行“一攬子”評估。例如，為了推進黨的組織工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化，2021年中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》，在此之前，中共中央先后印發(fā)《中國共產(chǎn)黨地方委員會工作條例》《中國共產(chǎn)黨工作機關(guān)工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨中央委員會條例》《中國共產(chǎn)黨黨和國家機關(guān)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨普通學(xué)校基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨支部工作條例》等9部相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)。因此，要全面準(zhǔn)確地了解關(guān)于黨組織工作制度建設(shè)的成效，在對《中國共產(chǎn)黨組織工作條例》開展實施效果評估時，評估主體可以將上述具有關(guān)聯(lián)性的10部黨內(nèi)法規(guī)進行“一攬子”評估。

第二，價值功能具有一致性的黨內(nèi)法規(guī)可以進行關(guān)聯(lián)性評估。例如，《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》中提出“1+4”基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系，“將黨內(nèi)法規(guī)依規(guī)范內(nèi)容分為組織、領(lǐng)導(dǎo)、自身建設(shè)、監(jiān)督保障四類?？梢钥闯觯詢?nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)的橫向體系實質(zhì)上是以功能為導(dǎo)向的，每一類規(guī)范內(nèi)容都承載著黨內(nèi)法規(guī)具體需要完成的目標(biāo)與承擔(dān)的功能，此分類方法同樣適用于類型化評估對象的選擇?！盵10]當(dāng)然，以上每一類黨內(nèi)法規(guī)還可以進行更為具體的分類。例如，2021年，由中共中央辦公廳法規(guī)局編輯的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)匯編》一書中，將黨的自身建設(shè)法規(guī)分為黨的政治建設(shè)法規(guī)、黨的思想建設(shè)法規(guī)等六類，其中黨的政治建設(shè)法規(guī)包括《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《關(guān)于新形勢下黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》《中央和國家機關(guān)各部門機關(guān)黨委向中央和國家機關(guān)工委請示報告工作規(guī)定》4部黨內(nèi)法規(guī)。當(dāng)對黨的政治建設(shè)法規(guī)開展實施效果評估時，評估主體可以對以上黨內(nèi)法規(guī)進行“一攬子”評估，以了解黨內(nèi)法規(guī)實施效果的具體情況。

第三，在實施中相互作用、相互影響的黨內(nèi)法規(guī)可以進行關(guān)聯(lián)性評估。由于在黨內(nèi)法規(guī)體系中，各個法規(guī)之間必須保持邏輯上的統(tǒng)一性，因此實踐中某些法規(guī)的實施效果可能受到其它黨內(nèi)法規(guī)的影響。為了確保黨內(nèi)法規(guī)之間銜接有度、左右聯(lián)動，評估主體可以對這些互相配合實施的黨內(nèi)法規(guī)進行關(guān)聯(lián)性評估。例如，2020年12月，中共中央印發(fā)了修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，作為一部實體性黨內(nèi)法規(guī)，《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》將黨章規(guī)定的黨員權(quán)利進一步細化為黨內(nèi)知情權(quán)、選舉權(quán)和被選舉權(quán)、申訴權(quán)等13項具體內(nèi)容，同時系統(tǒng)規(guī)定了黨務(wù)公開、黨內(nèi)監(jiān)督等程序性保障措施。為此，評估主體對《中國共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》開展實施效果評估時，可以將與之相關(guān)的《中國共產(chǎn)黨黨務(wù)公開條例》《中國共產(chǎn)黨基層組織選舉工作條例》《中國共產(chǎn)黨內(nèi)監(jiān)督條例》等一同納入評估范圍。評估主體通過運用類型化方法，對相互關(guān)聯(lián)的若干部黨內(nèi)法規(guī)進行“一攬子”評估，能夠從整體上準(zhǔn)確把握黨內(nèi)法規(guī)實施的基本動態(tài)，從而提高評估結(jié)果的科學(xué)性、準(zhǔn)確性，實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)的協(xié)調(diào)性，最終達致黨內(nèi)法規(guī)體系系統(tǒng)完備的目標(biāo)。

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On the Selection of Evaluation Objects for Evaluating the Implementation Effect of Inner-Party Regulations

Li Zhiqiang

（Department of Law Teaching and Research，Party School of the CPC Qingdao Committee，

Qingdao Shandong，266000）

Abstract： In the process of evaluating the implementation effect of inner-Party regulations，the selection of evaluation objects is a very important link. Reasonable selection of evaluation objects is helpful to clarifying evaluation objectives，improving evaluation efficiency and ensuring standardized and orderly development of evaluation activities. In the practice of evaluating the implementation effect of inner-Party laws and regulations，there are still some disadvantages in the selection of evaluation objects，such as arbitrary decisions and independent choice of timing，which affect the effectiveness of inner-party regulations evaluation. Therefore，according to the needs of assessment，the assessment objects should be selected scientifically and effectively，and the assessment cases should be divided into statutory assessment and situational assessment. On this basis，the classification of the assessment objects should be made more definite by using typed thinking.

Keywords： Inner-Party Regulations;Evaluation Objects;Selection of Objects

責(zé)任編輯：楊柳