黃金橋

〔摘要〕 全面從嚴(yán)治黨關(guān)鍵在于從嚴(yán)治吏，通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)建立和實(shí)施官員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度，是從嚴(yán)治吏的集中體現(xiàn)。我國(guó)目前的官員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度以2010年施行的《關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》等為主要淵源。在全面從嚴(yán)治黨的新形勢(shì)下，完善官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度的思路應(yīng)包括：在目標(biāo)定位上，從加強(qiáng)對(duì)官員的管理監(jiān)督向預(yù)防腐敗轉(zhuǎn)變；在規(guī)制對(duì)象上，逐步擴(kuò)大到掌握較大較重權(quán)力的下級(jí)公職人員；在對(duì)報(bào)告內(nèi)容的抽查核實(shí)上，逐步達(dá)到全覆蓋；在對(duì)報(bào)告信息的掌握上，確保報(bào)告信息動(dòng)態(tài)化真實(shí)性基礎(chǔ)上的充分運(yùn)用；在制度完善路徑上，適時(shí)從黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化；在增強(qiáng)制度的威懾力上，從對(duì)報(bào)告信息抽查核實(shí)的關(guān)注逐漸轉(zhuǎn)向公示公開(kāi)。

〔關(guān)鍵詞〕 全面從嚴(yán)治黨，官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度，黨內(nèi)法規(guī)，預(yù)防腐敗

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D26 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2017）01-0055-08

在我國(guó)，所謂官員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告，是指一定級(jí)別以上的（黨員）領(lǐng)導(dǎo)干部根據(jù)黨和國(guó)家有關(guān)規(guī)定的要求，如實(shí)、及時(shí)報(bào)告“個(gè)人重大事項(xiàng)”或“個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)”。

我國(guó)官員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度，是在改革開(kāi)放以后逐步形成與發(fā)展的，其內(nèi)容不斷適應(yīng)全面從嚴(yán)治黨及反腐倡廉建設(shè)的現(xiàn)實(shí)需要，具有鮮明的中國(guó)特色。迄今為止的做法是，由執(zhí)政黨中央機(jī)構(gòu)或其相關(guān)部門(mén)制定相應(yīng)的黨內(nèi)法規(guī)對(duì)官員應(yīng)當(dāng)報(bào)告的個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)作出規(guī)定并加以實(shí)施，形成中國(guó)特色的官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度。黨的十八屆六中全會(huì)于2016年10月27日通過(guò)了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《黨內(nèi)監(jiān)督條例》），其第14條的規(guī)定更是具有里程碑的意義：中央政治局委員應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行中央八項(xiàng)規(guī)定，自覺(jué)參加雙重組織生活，如實(shí)向黨中央報(bào)告?zhèn)€人重要事項(xiàng)。

早在1994年，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)曾將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》列入立法規(guī)劃，但最終未能進(jìn)入國(guó)家立法程序，隨后改之以黨內(nèi)法規(guī)的形式進(jìn)行規(guī)定。若從1995年算起，這一制度發(fā)端至今已有20多年，其間，中央層面出臺(tái)的重要制度性文本主要有以下幾個(gè)（見(jiàn)表1），在本文隨后的論述中，各個(gè)文本均采用發(fā)布年代加簡(jiǎn)稱(chēng)的方式表述。

那么，上述6個(gè)制度文本相互之間是怎樣的適用關(guān)系呢？（1）從實(shí)施效力看，針對(duì)相同或相似問(wèn)題的規(guī)定，按照新法優(yōu)先于舊法的制度適用原理，2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》于2010年5月實(shí)施后，1995年《收入申報(bào)規(guī)定》和2006年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》同時(shí)廢止。再結(jié)合2006年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》實(shí)施時(shí)的要求，1997年《重大事項(xiàng)規(guī)定》于2010年5月也在同時(shí)廢止之列。都是后來(lái)的本文取代之前的制度文本。（2）從文本標(biāo)題看，2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》較2006年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》少了“黨員”二字，從而擴(kuò)大了申報(bào)對(duì)象，這種變化是合理的。此外，1997年《重大事項(xiàng)規(guī)定》使用的是“重大事項(xiàng)”，2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》則改為“有關(guān)事項(xiàng)”。（3）從內(nèi)容相關(guān)度和兼容性看，考慮到2001年《報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)規(guī)定》的內(nèi)容被涵蓋在2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》之中，前者事實(shí)上再也無(wú)獨(dú)立存在的意義。另外，2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》具有廣泛覆蓋性，而2010年《暫行規(guī)定》是針對(duì)2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》中涉及到的特定問(wèn)題的具體和特殊規(guī)定，二者并行不悖。

歸結(jié)而言，2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》和2010年《暫行規(guī)定》是我國(guó)目前正在有效實(shí)施的有關(guān)官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度的集大成者（尤其是前者），其內(nèi)容最全面最豐富最成熟，本文以下探討主要以2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》為基準(zhǔn)和參照。

我國(guó)官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度真正受到重視，始自黨的十八大，近幾年的推行力度和威懾力不斷增強(qiáng)，進(jìn)展較快。同時(shí)，黨的十八大后黨和國(guó)家力度空前的反腐決心、氣勢(shì)、舉措、成效和走向，給完善這個(gè)制度帶來(lái)了極佳的契機(jī)，創(chuàng)造了良好的條件。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：全面從嚴(yán)治黨永遠(yuǎn)在路上。鞏固已有的反腐成果和持續(xù)營(yíng)造風(fēng)清氣正的施政局面，不斷加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)，都迫切需要完善這個(gè)制度?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》第24條重申：堅(jiān)持和完善領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度，領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)按規(guī)定如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，及時(shí)報(bào)告?zhèn)€人及家庭重大情況，事先請(qǐng)示報(bào)告離開(kāi)崗位或者工作所在地等。

2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》等法規(guī)中的某些規(guī)定，如報(bào)告對(duì)象的范圍和報(bào)告“個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)”的范圍等，都很廣泛，對(duì)報(bào)告填寫(xiě)的要求也很詳細(xì)具體，與英國(guó)、美國(guó)、法國(guó)等國(guó)家的法律規(guī)定相比，毫不遜色。盡管如此，我們還需要基于公平正義法則，反思這個(gè)制度在實(shí)施中存在的問(wèn)題，結(jié)合制度背后的法理精神和價(jià)值取向，思考進(jìn)一步補(bǔ)充、完善的理想路徑，使其“長(zhǎng)出牙齒、通上高壓電”，不負(fù)時(shí)勢(shì)之需，真正成為一柄反腐防腐利器。

一、在目標(biāo)定位上，從加強(qiáng)對(duì)官員的管理監(jiān)督向預(yù)防腐敗轉(zhuǎn)變

加強(qiáng)對(duì)（黨員）領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政，是迄今為止我國(guó)官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度一以貫之的目標(biāo)定位。1995年《收入申報(bào)規(guī)定》、1997年《重大事項(xiàng)規(guī)定》、2001年《報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)規(guī)定》、2006年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》和2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》等文本都明確了這個(gè)目標(biāo)定位，其中以后兩者更為典型。例如，2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》第1條規(guī)定：為加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政，根據(jù)《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、黨內(nèi)有關(guān)規(guī)定和國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)，制定本規(guī)定。此外，2006年9月24日，中辦在印發(fā)2006年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》的通知中提出：《規(guī)定》的頒布實(shí)施是新形勢(shì)下加強(qiáng)對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部管理和監(jiān)督的一項(xiàng)重要舉措，對(duì)于堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，促進(jìn)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政，推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)深入開(kāi)展，具有十分重要的意義。2010年5月26日，中辦、國(guó)辦在印發(fā)2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》的通知中也強(qiáng)調(diào)：各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部要按照《規(guī)定》要求如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，自覺(jué)接受監(jiān)督。各級(jí)黨組織要依照《規(guī)定》認(rèn)真做好領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度的組織實(shí)施工作，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督。實(shí)踐中，各級(jí)組織人事部門(mén)也堅(jiān)持把嚴(yán)格執(zhí)行這個(gè)制度作為從嚴(yán)管理和監(jiān)督干部的重要措施。

加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督，是黨管干部的應(yīng)有之義，也是全面從嚴(yán)治黨和從嚴(yán)治吏的體現(xiàn)，將其作為官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度的目標(biāo)定位，沒(méi)有太大問(wèn)題。但值得探究的是，這種定位不能很好地凸顯這個(gè)制度的本旨初衷、核心理念和價(jià)值追求，突出不了這個(gè)制度與執(zhí)政黨其他黨內(nèi)法規(guī)相區(qū)別的特質(zhì)和個(gè)性。因?yàn)?，《關(guān)于黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》《廉潔自律準(zhǔn)則》《紀(jì)律處分條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《巡視工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《問(wèn)責(zé)條例》及《推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部能上能下若干規(guī)定（試行）》等很多重要的黨內(nèi)法規(guī)，都同樣體現(xiàn)了嚴(yán)格管理和監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)干部的宗旨和要求。因此，我國(guó)官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度的目標(biāo)定位應(yīng)當(dāng)是預(yù)防官員腐敗，并且有必要直截了當(dāng)、明白無(wú)誤地將這一目標(biāo)寫(xiě)進(jìn)制度文本之中，以彰顯這個(gè)制度預(yù)防腐敗的獨(dú)特功能。其實(shí)，有識(shí)之士早已意識(shí)到這一點(diǎn)。就在2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》施行前夕，中紀(jì)委、中組部負(fù)責(zé)同志在回答記者關(guān)于修訂2006年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》的“主要目的”問(wèn)題時(shí)認(rèn)為，此次修訂的主要目的，是貫徹落實(shí)黨的十七屆四中全會(huì)精神，促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律，預(yù)防腐敗。領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度，一方面體現(xiàn)了黨要管黨、從嚴(yán)治黨的方針，是加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督管理、促進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政的重要舉措；另一方面體現(xiàn)了預(yù)防腐敗的思想，是“治病于未發(fā)之前”或“治病于初起之時(shí)”的舉措，體現(xiàn)了對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部關(guān)心愛(ài)護(hù)的精神。應(yīng)予辨別的是，上述有關(guān)負(fù)責(zé)同志只是在解讀時(shí)說(shuō)，這個(gè)制度“體現(xiàn)了預(yù)防腐敗的思想”，而不是制度文本本身直接作了這樣的規(guī)定，二者并不相同?？梢哉f(shuō)，在目前黨內(nèi)法規(guī)制度體系中，最需要和最能夠體現(xiàn)預(yù)防腐敗立法宗旨的，就是這個(gè)制度。

以2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》為代表的官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度在施行中遇到的問(wèn)題，最終都指向其目標(biāo)定位問(wèn)題。如果還是像目前這樣，只著眼于加強(qiáng)對(duì)官員的管理和監(jiān)督，就會(huì)在實(shí)施時(shí)停留于使組織上知悉或掌握官員的家事和家產(chǎn)等信息，滿足于組織部門(mén)等方便管理和監(jiān)督干部。從2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》執(zhí)行情況看，也是如此，這個(gè)制度主要是在官員個(gè)人與其所屬組織（單位）之間相對(duì)密閉的空間內(nèi)運(yùn)行，官員的報(bào)告材料和報(bào)告信息，尚處于嚴(yán)格的保密狀態(tài)，預(yù)防腐敗的作用難以充分發(fā)揮。而如果將官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度的目標(biāo)直接定位于預(yù)防腐敗，就會(huì)產(chǎn)生連鎖效應(yīng)，就會(huì)涉及本文以下探討的一些相關(guān)問(wèn)題。

二、在規(guī)制對(duì)象上，逐步擴(kuò)大到掌握較大較重權(quán)力的下級(jí)公職人員

如前所述，根據(jù)2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》第2條的規(guī)定，目前需要報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的對(duì)象是“領(lǐng)導(dǎo)干部”，包括具有中共黨員和非黨員身份的副縣、副處級(jí)以上干部，以及副調(diào)研員以上非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的干部和已退出現(xiàn)職、但尚未辦理退（離）休手續(xù)的干部。上述行政級(jí)別人員按照規(guī)定必須報(bào)告?zhèn)€人事項(xiàng)，這在我國(guó)無(wú)疑是一個(gè)龐大的數(shù)字。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年全國(guó)向組織報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的領(lǐng)導(dǎo)干部達(dá)150萬(wàn)名。另?yè)?jù)中組部“2015年組織工作綜述”一文提供的數(shù)據(jù)，2015年將個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)范圍由過(guò)去的3%～5%提高到10%后，全年抽查核實(shí)人數(shù)達(dá)36.2萬(wàn)名。由此可以推斷出實(shí)際需要報(bào)告的人數(shù)是非常多的。因此，一些論者紛紛表示，目前我國(guó)規(guī)定報(bào)告的主體范圍，與國(guó)外如美國(guó)、澳大利亞、韓國(guó)等規(guī)定的財(cái)產(chǎn)申報(bào)主體相比，范圍更廣泛，也就是說(shuō)我國(guó)制度中的此一規(guī)定比一些國(guó)家類(lèi)似制度的規(guī)定更加嚴(yán)格。

將報(bào)告主體規(guī)定為副縣處級(jí)以上官員，抓住了領(lǐng)導(dǎo)干部中的“關(guān)鍵少數(shù)”，這部分官員群體相對(duì)而言級(jí)別高、權(quán)力大，是加強(qiáng)廉潔自律工作的重點(diǎn)，同時(shí)也便于操作和減輕工作量，值得稱(chēng)道。然而，反腐敗實(shí)踐中一再出現(xiàn)“小官大貪”的腐敗案件，一些官位不及“七品芝麻官”大的科級(jí)、股級(jí)干部，也成為巨貪大鱷。據(jù)《南方周末》資料顯示：自2001年以來(lái)的10年間，出現(xiàn)在媒體視野中、涉案金額上千萬(wàn)元的貪腐案例中，科級(jí)和科級(jí)以下官員至少有17個(gè)，其中，有6個(gè)涉案金額近億元或上億元。另?yè)?jù)北京市昌平區(qū)人民檢察院統(tǒng)計(jì)，2008年至2013年4月，該院共立案查處基層科隊(duì)站所工作人員職務(wù)犯罪案件29件29人，其中是單位主要領(lǐng)導(dǎo)和“實(shí)權(quán)”崗位領(lǐng)導(dǎo)的達(dá)12人。他們絕大多數(shù)不過(guò)正科級(jí)，甚至無(wú)職級(jí)，部分干部負(fù)責(zé)實(shí)施和監(jiān)管數(shù)量眾多的工程項(xiàng)目，經(jīng)手大量項(xiàng)目資金，掌握單位或部門(mén)事務(wù)的決定權(quán)。最近的一個(gè)驚天大案是，四川省廣安市鄰水縣財(cái)政局原黨委書(shū)記、局長(zhǎng)張文，從2002年起，先后擔(dān)任廣安市鄰水縣地稅局和財(cái)政局“一把手”。在長(zhǎng)達(dá)10余年的主要領(lǐng)導(dǎo)崗位上，張文收受120余人賄賂，多達(dá)300余次，金額高達(dá)800余萬(wàn)元；以入股和高利轉(zhuǎn)貸等方式違規(guī)從事?tīng)I(yíng)利性活動(dòng)，獲利金額累計(jì)高達(dá)6000余萬(wàn)元。如果用平均法計(jì)算張文擔(dān)任“一把手”的這12年，其每天的違紀(jì)違法所得高達(dá)1.5萬(wàn)余元，真可謂“日進(jìn)斗金”。這是廣安建區(qū)設(shè)市以來(lái)涉案金額最大、涉案人員最多、為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失最多的一個(gè)典型的“小官巨腐”案件。

易發(fā)多發(fā)的“小官大貪”現(xiàn)象，警示我們需要考慮適當(dāng)擴(kuò)大報(bào)告主體，就是要將報(bào)告對(duì)象擴(kuò)大到那些掌握較大實(shí)權(quán)和處于重要關(guān)鍵崗位的鄉(xiāng)科級(jí)公職人員?！班l(xiāng)科級(jí)干部，特別是縣（市）直屬機(jī)關(guān)的科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，大多面對(duì)人財(cái)物方面的實(shí)際事務(wù)，容易產(chǎn)生權(quán)錢(qián)交易和不廉潔行為。同時(shí)，鄉(xiāng)科級(jí)干部大多直接與人民群眾打交道，其行為關(guān)系黨的形象和黨群干群關(guān)系，關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，確有必要對(duì)鄉(xiāng)科級(jí)干部加強(qiáng)監(jiān)督和管理，要求其報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)?！?〔1 〕應(yīng)當(dāng)看到，某些鄉(xiāng)科級(jí)干部手中權(quán)力的含金量和重要性，也是一些有職無(wú)權(quán)的高級(jí)別官員所無(wú)法相比的，如果權(quán)力失控，就會(huì)發(fā)生嚴(yán)重腐敗?，F(xiàn)在看來(lái)，將位卑權(quán)重、官小權(quán)大的鄉(xiāng)科級(jí)干部——重點(diǎn)是縣（市）區(qū)旗直屬機(jī)關(guān)的科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部和鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部，排除在報(bào)告主體范圍之外的幾點(diǎn)理由，相較于反腐敗形勢(shì)和從嚴(yán)治吏的要求，難以成立，不能服眾。這些理由是：（1）我國(guó)鄉(xiāng)科級(jí)干部的數(shù)量比較龐大，統(tǒng)一要求他們?nèi)繄?bào)告，工作量大，工作成本比較高。（2）我國(guó)幅員遼闊，各地情況差異很大，在報(bào)告主體上不宜搞一刀切。（3）當(dāng)初修訂《2006有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》的主要目的是切實(shí)解決影響領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度執(zhí)行效果和貫徹落實(shí)方面存在的突出問(wèn)題，重點(diǎn)在報(bào)告內(nèi)容和報(bào)告程序方面予以修訂。因此，為了突出監(jiān)督重點(diǎn)，《規(guī)定》沒(méi)有將縣（市）直屬機(jī)關(guān)的科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部納入報(bào)告主體范圍?！? 〕 目前有的省已經(jīng)將正科級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部納入報(bào)告范圍，但這還不夠，最好能夠做到覆蓋各地。解決這個(gè)問(wèn)題的辦法，就是督促各地落實(shí)2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》第21條的規(guī)定：各省、自治區(qū)、直轄市黨委和政府，需要擴(kuò)大報(bào)告主體范圍或者細(xì)化執(zhí)行程序的，可以根據(jù)本規(guī)定，結(jié)合各自工作實(shí)際，制定具體實(shí)施辦法，報(bào)中共中央紀(jì)律檢查委員會(huì)、中共中央組織部、監(jiān)察部備案。

三、在對(duì)報(bào)告內(nèi)容的抽查核實(shí)上，逐步達(dá)到全覆蓋

2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》第16條要求領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，自覺(jué)接受監(jiān)督。同時(shí)，第12條還規(guī)定，組織（人事）部門(mén)在干部監(jiān)督工作和干部選拔任用工作中，可以查閱有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的材料。這些規(guī)定是為了督促官員如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，確保報(bào)告材料的完整性和報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)性。為此，2014年初中組部專(zhuān)門(mén)印發(fā)了《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)辦法（試行）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《核實(shí)辦法》），在全國(guó)范圍內(nèi)正式啟動(dòng)了領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告抽查核實(shí)，并建立抽查核實(shí)機(jī)制。《核實(shí)辦法》對(duì)規(guī)范組織人事部門(mén)的“抽查核實(shí)”工作作了統(tǒng)一明確的要求?！饵h內(nèi)監(jiān)督條例》第24條又強(qiáng)調(diào)：領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)按規(guī)定如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)，及時(shí)報(bào)告?zhèn)€人及家庭重大情況，事先請(qǐng)示報(bào)告離開(kāi)崗位或者工作所在地等。有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)抽查核實(shí)。

所謂抽查核實(shí)，是指組織人事部門(mén)對(duì)抽查到的領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告材料的真實(shí)性和完整性進(jìn)行核實(shí)的工作，包括先抽查和后核實(shí)兩個(gè)環(huán)節(jié)，而抽查方式包括隨機(jī)抽查和重點(diǎn)抽查。隨機(jī)抽查在每年領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告材料匯總綜合工作結(jié)束后集中開(kāi)展一次，按3%～5%的比例進(jìn)行。重點(diǎn)抽查根據(jù)工作需要進(jìn)行，主要是對(duì)擬提拔的部分考察對(duì)象、擬列入后備干部人選對(duì)象、巡視工作中需要核實(shí)的對(duì)象，以及群眾舉報(bào)反映的對(duì)象等進(jìn)行重點(diǎn)抽查。抽查對(duì)象確定后，再核實(shí)抽查對(duì)象的報(bào)告材料和報(bào)告內(nèi)容。鑒于核實(shí)工作涉及很多事項(xiàng)和很多部門(mén)的職能范圍，需要相關(guān)職能部門(mén)的密切配合，《核實(shí)辦法》提出，各級(jí)組織部門(mén)應(yīng)在黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，建立由組織部門(mén)牽頭，審判、檢查、外交（外事）、公安、民政、國(guó)土資源、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)（或者房產(chǎn)管理）、人民銀行、稅務(wù)、工商、金融監(jiān)管等職能部門(mén)參加的抽查核實(shí)聯(lián)系工作機(jī)制。各個(gè)職能部門(mén)應(yīng)當(dāng)在各自職能范圍內(nèi)積極配合組織部門(mén)的抽查工作，按照組織部門(mén)的要求及時(shí)提供查詢(xún)結(jié)果。各級(jí)組織人事部門(mén)再根據(jù)有關(guān)職能部門(mén)提供的查詢(xún)結(jié)果，與領(lǐng)導(dǎo)干部的個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告情況進(jìn)行逐項(xiàng)比對(duì)，以核實(shí)報(bào)告內(nèi)容是否真實(shí)及真實(shí)性程度。

從實(shí)施情況來(lái)看，抽查核實(shí)工作的監(jiān)督作用明顯。2015年全國(guó)全年抽查核實(shí)人數(shù)達(dá)36.2萬(wàn)名，3770人被暫緩或取消提拔任用，起到了較大的震懾效果。抽查和核實(shí)是目前官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度發(fā)揮應(yīng)有效用的一個(gè)關(guān)鍵支點(diǎn)，二者都很重要，但相對(duì)來(lái)說(shuō)，抽查環(huán)節(jié)更為關(guān)鍵，因?yàn)槌椴檎l(shuí)和不抽查誰(shuí)涉及到公正問(wèn)題。目前實(shí)行的重點(diǎn)抽查問(wèn)題不大，很多地方實(shí)行“凡提必查”“凡轉(zhuǎn)必查”“凡進(jìn)必查”，不論提拔、轉(zhuǎn)任還是新調(diào)入人員，都要檢查核實(shí)，未經(jīng)核查就提拔重用干部要被問(wèn)責(zé)，這是比較公正的，較好地防止了干部的“帶病提拔”。在維持重點(diǎn)抽查機(jī)制的同時(shí)，隨機(jī)抽查則是今后需要著重改進(jìn)的。目前實(shí)行一年一次的隨機(jī)抽查，雖然2015年組織部門(mén)將隨機(jī)抽查的比例由3%～5%擴(kuò)大到10%，但從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，問(wèn)題的要害還不是比例大小的問(wèn)題，而是公平公正問(wèn)題。從公正角度考量，“隨機(jī)抽查”的主觀隨意性較大，應(yīng)屬權(quán)宜之計(jì)，而非長(zhǎng)久之策，今后應(yīng)當(dāng)是對(duì)全部報(bào)告對(duì)象的報(bào)告情況進(jìn)行全覆蓋拉網(wǎng)式的檢查核實(shí)。當(dāng)然，考慮到短時(shí)間內(nèi)核查工作的實(shí)際難度，可以嘗試以4至5年為一個(gè)周期，對(duì)所有的報(bào)告對(duì)象實(shí)行一次全覆蓋式的檢查核實(shí)，任何人都不能例外。在這個(gè)周期內(nèi)，每批次的核查對(duì)象應(yīng)當(dāng)保密，即所有的報(bào)告對(duì)象都知道自己在這個(gè)周期內(nèi)一定會(huì)被核查，但不知道自己何時(shí)被核查。對(duì)于組織人事系統(tǒng)的報(bào)告對(duì)象，可以考慮由組織系統(tǒng)以外的其他部門(mén)負(fù)責(zé)核查，以避免系統(tǒng)內(nèi)自己人核查自己人的嫌疑。通過(guò)如此設(shè)計(jì)，就得反思目前《核實(shí)辦法》規(guī)定“同級(jí)黨委（黨組）主要負(fù)責(zé)同志審定抽查核實(shí)工作方案和核準(zhǔn)抽查核實(shí)對(duì)象名單”的內(nèi)容，改為以制度化的核查規(guī)范流程，取代這種由“一把手”個(gè)人意志主導(dǎo)核查工作的做法。

四、在對(duì)報(bào)告信息的掌握上，確保報(bào)告信息動(dòng)態(tài)化真實(shí)性基礎(chǔ)上的充分運(yùn)用

官員填寫(xiě)報(bào)告后，有關(guān)部門(mén)掌握?qǐng)?bào)告材料、報(bào)告內(nèi)容以及經(jīng)過(guò)抽查核實(shí)而衍生的各種信息，并全方位地加以運(yùn)用，是預(yù)防腐敗、促進(jìn)官員廉潔自律的重要措施。綜合2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》和其他相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定，歸納起來(lái)，對(duì)官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告信息的運(yùn)用方式主要有以下幾種。

（一）對(duì)報(bào)告材料進(jìn)行綜合匯總。這種方式可以發(fā)現(xiàn)問(wèn)題。組織（人事）部門(mén)、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要，可以對(duì)報(bào)告情況進(jìn)行綜合匯總。為了做好報(bào)告材料匯總綜合工作，中紀(jì)委法規(guī)室會(huì)同中組部干部監(jiān)督局制定了《領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告材料匯總綜合辦法》，該辦法共12條，分別對(duì)匯總綜合的主體、內(nèi)容、時(shí)限、成果運(yùn)用和工作紀(jì)律等作出了規(guī)定。通過(guò)綜合匯總可能會(huì)發(fā)現(xiàn)一些普遍性、傾向性、苗頭性問(wèn)題，然后相關(guān)部門(mén)對(duì)存在的普遍性問(wèn)題進(jìn)行專(zhuān)項(xiàng)治理。

（二）對(duì)報(bào)告材料進(jìn)行有目的性的查閱。這種方式有助于推進(jìn)工作。根據(jù)2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》第12條的規(guī)定，組織（人事）部門(mén)在干部監(jiān)督工作和干部選拔任用工作中，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）在履行職責(zé)時(shí)，檢察機(jī)關(guān)在查辦職務(wù)犯罪案件時(shí)，經(jīng)本機(jī)關(guān)（本單位）主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，都可以查閱有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的材料，或者查閱案件涉及的領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的材料。

（三）調(diào)查核實(shí)報(bào)告材料。這種方式有利于澄清問(wèn)題和加強(qiáng)監(jiān)督。根據(jù)2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》第13條的規(guī)定，紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）、組織（人事）部門(mén)接到有關(guān)舉報(bào)，或者在干部考核考察、巡視等工作中群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部涉及個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)的問(wèn)題反映突出的，按照干部管理權(quán)限，經(jīng)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）、組織（人事）部門(mén)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)，可以對(duì)有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的材料進(jìn)行調(diào)查核實(shí)。再如，《巡視工作條例》第17條規(guī)定：巡視組可以抽查核實(shí)領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的情況。此外，2016年8月底中辦印發(fā)了《關(guān)于防止干部“帶病提拔”的意見(jiàn)》，要求對(duì)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告做到“凡提必核”。

（四）建立官員誠(chéng)信檔案。這種方式可以記錄官員誠(chéng)信履歷。要求官員如實(shí)填報(bào)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)后，再抽查核實(shí)并形成核查結(jié)論，對(duì)查核發(fā)現(xiàn)不如實(shí)填報(bào)等情況，逐一登記在案，實(shí)行賞罰分明，作為考核評(píng)價(jià)、選拔任免、獎(jiǎng)懲干部的重要依據(jù)。

（五）懲戒違規(guī)行為。這種方式能夠產(chǎn)生極大的威懾力和倒逼效果。通過(guò)抽查核實(shí)報(bào)告材料等環(huán)節(jié)，最終得出核查結(jié)論，并根據(jù)核查結(jié)論懲戒違規(guī)者，這是對(duì)報(bào)告核查結(jié)果的運(yùn)用。抽查核實(shí)結(jié)果可以作為官員是否誠(chéng)實(shí)的重要標(biāo)志，作為其是否清廉的重要依據(jù)，作為是否“帶病”上崗的重要判斷，倒逼官員自覺(jué)養(yǎng)成如實(shí)報(bào)告的習(xí)慣。根據(jù)規(guī)定，如果發(fā)現(xiàn)無(wú)正當(dāng)理由不按時(shí)報(bào)告、不如實(shí)報(bào)告的、隱瞞不報(bào)的、不按照組織答復(fù)意見(jiàn)辦理等問(wèn)題的，根據(jù)情節(jié)輕重，給予批評(píng)教育、限期改正、責(zé)令作出檢查、誡勉談話、通報(bào)批評(píng)或者調(diào)整工作崗位、免職等處理；構(gòu)成違紀(jì)的，依照有關(guān)規(guī)定給予紀(jì)律處分。特別是，核實(shí)結(jié)果得以極致運(yùn)用突出體現(xiàn)在“五個(gè)一律”：凡是填報(bào)不規(guī)范或錯(cuò)報(bào)、漏報(bào)的，一律要求重新填報(bào)或限期補(bǔ)報(bào)；未如實(shí)填報(bào)的，一律要求領(lǐng)導(dǎo)干部本人作出說(shuō)明，并根據(jù)說(shuō)明情況由組織人事部門(mén)研究提出是否影響任用的意見(jiàn)；有意瞞報(bào)的，一律不得提拔任用，不得列入后備干部人選；發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題的，一律責(zé)令其限期改正；涉嫌違紀(jì)違法的，一律將問(wèn)題線索移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查處理?！蛾P(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)：對(duì)無(wú)正當(dāng)理由不按時(shí)報(bào)告、不如實(shí)報(bào)告或隱瞞不報(bào)的，要嚴(yán)肅處理。《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第24條規(guī)定：對(duì)故意虛報(bào)瞞報(bào)個(gè)人重大事項(xiàng)、篡改偽造個(gè)人檔案資料的，一律嚴(yán)肅查處。以2015年為例，全國(guó)被抽查的官員中因不如實(shí)報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)等問(wèn)題，被取消提拔資格3902人，調(diào)離崗位35人，改任非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)17人，免職58人，降職14人；發(fā)現(xiàn)問(wèn)題線索移交紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)給予黨紀(jì)政紀(jì)處分160人；受到批評(píng)教育4.16萬(wàn)人，責(zé)令作出檢查1.43萬(wàn)人，通報(bào)批評(píng)856人，誡勉5891人，取消后備干部資格698人?！? 〕

精準(zhǔn)掌握和充分運(yùn)用報(bào)告信息應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)“動(dòng)態(tài)性”這個(gè)自覺(jué)意識(shí)?？梢哉f(shuō)，以上對(duì)官員報(bào)告信息的各種運(yùn)用，都應(yīng)當(dāng)以“動(dòng)態(tài)性”為基礎(chǔ)，沒(méi)有動(dòng)態(tài)性，就沒(méi)有客觀真實(shí)性。理由在于，當(dāng)前的官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度實(shí)行的是年報(bào)制，所有的報(bào)告對(duì)象一年必須報(bào)告一次個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)，而每次報(bào)告的信息可能是變動(dòng)不居的，尤其是“家產(chǎn)”部分的信息，更有可能是動(dòng)態(tài)變化的。去年報(bào)告屬實(shí)不等于今年的報(bào)告也一定屬實(shí)，所以，對(duì)報(bào)告材料和報(bào)告內(nèi)容的真實(shí)可靠性進(jìn)行核查、運(yùn)用就不會(huì)一勞永逸，而要不停地跟上報(bào)告的節(jié)奏?？傊瑥膭?dòng)態(tài)報(bào)告信息，到動(dòng)態(tài)核實(shí)報(bào)告信息，再到動(dòng)態(tài)運(yùn)用報(bào)告信息、動(dòng)態(tài)公示公開(kāi)信息等，要同步推進(jìn)、層層推進(jìn)，不能脫節(jié)，真正形成帶“高壓電”的制度鏈條。

五、在制度完善路徑上，適時(shí)從黨內(nèi)法規(guī)向國(guó)家法律轉(zhuǎn)化

很多人都強(qiáng)調(diào)我國(guó)官員個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告制度的“中國(guó)特色”，主要論據(jù)之一就是，這個(gè)制度的立法表現(xiàn)形式與國(guó)外不同。的確，我國(guó)一直是通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)而不是國(guó)家法律的形式來(lái)確立這個(gè)制度的，從1995年《收入申報(bào)規(guī)定》一直到2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》、2010年《暫行規(guī)定》等幾個(gè)制度文本，都屬于黨內(nèi)法規(guī)的范疇。

采用黨內(nèi)法規(guī)的形式建立這個(gè)制度，是由各種因素決定的。一是立法的慣性或路徑依賴(lài)使然。早在1995年《收入申報(bào)規(guī)定》出臺(tái)之前的1987年，時(shí)任全國(guó)人大常委會(huì)秘書(shū)長(zhǎng)、法制工作委員會(huì)主任的王漢斌同志明確提出：我國(guó)對(duì)國(guó)家工作人員是否建立申報(bào)財(cái)產(chǎn)制度問(wèn)題，需在其他有關(guān)法律中研究解決。1988年，國(guó)務(wù)院監(jiān)察部會(huì)同法制局起草了《國(guó)家行政工作人員報(bào)告財(cái)產(chǎn)和收入的規(guī)定草案》。1994年，第八屆全國(guó)人大常委會(huì)將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃，后因種種原因而終止。最后，最高決策層改弦更張，采用黨內(nèi)法規(guī)來(lái)建立這個(gè)制度，從最早的1995年《收入申報(bào)規(guī)定》開(kāi)始，以后就一直依賴(lài)這個(gè)路徑不斷完善推進(jìn)。二是基于慎重和穩(wěn)妥性考慮。官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告問(wèn)題事關(guān)重大，在各種客觀條件不具備、時(shí)機(jī)不成熟、理論研究不充分等背景下，貿(mào)然創(chuàng)制國(guó)家法律，對(duì)于能否制定得好、能否實(shí)施得好等問(wèn)題，都沒(méi)有太大的把握。而且改革開(kāi)放的形勢(shì)日新月異，很多問(wèn)題和情況變動(dòng)不居，需要更多時(shí)日予以觀察思考，而國(guó)家法律要有穩(wěn)定性，不可頻繁修改。三是便于積累經(jīng)驗(yàn)。采用黨內(nèi)法規(guī)建立這個(gè)制度，既能夠宣示執(zhí)政黨從嚴(yán)治黨、從嚴(yán)治吏的堅(jiān)強(qiáng)決心信心和旗幟鮮明反腐倡廉的一貫立場(chǎng)和態(tài)度，也可以在實(shí)踐中不斷積累立法和實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，為未來(lái)的國(guó)家立法奠定基礎(chǔ)。

目前，這個(gè)制度在黨內(nèi)法規(guī)層面仍然還處于不斷完善階段?！吨醒朦h內(nèi)法規(guī)制定工作五年規(guī)劃綱要（2013-2017年）》提出要“完善領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)制度?！绷?yè)?jù)報(bào)道，有關(guān)部門(mén)正按照《深化黨的建設(shè)制度改革實(shí)施方案》的要求，抓緊修訂2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》，重點(diǎn)就領(lǐng)導(dǎo)干部個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)報(bào)告的主體范圍、報(bào)告內(nèi)容的調(diào)整補(bǔ)充、查核結(jié)果的運(yùn)用等進(jìn)行完善，使報(bào)告內(nèi)容更有針對(duì)性，報(bào)告程序更加完善，報(bào)告結(jié)果的運(yùn)用更加有效。

幾年前，一位地方人大代表曾經(jīng)質(zhì)問(wèn)，要官員公開(kāi)個(gè)人財(cái)產(chǎn)有法律依據(jù)嗎？全國(guó)人大有關(guān)于財(cái)產(chǎn)公開(kāi)的法律嗎？這種質(zhì)疑是否妥當(dāng)暫且不論，至少它提醒了一點(diǎn)：官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告問(wèn)題終歸還是要靠制定國(guó)家法律來(lái)解決。盡管目前還正處于通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)強(qiáng)力推行這個(gè)制度的階段，但是并不妨礙條件和時(shí)機(jī)成熟時(shí)，及時(shí)向制定國(guó)家法律過(guò)渡。理由如下：

（一）黨內(nèi)法規(guī)和國(guó)家法律是兩種不同的制度規(guī)范體系。前者是規(guī)范黨組織的工作、活動(dòng)和黨員行為的黨內(nèi)規(guī)章制度體系，后者是調(diào)整各種國(guó)家治理關(guān)系和社會(huì)治理關(guān)系的制度體系，兩者的邊界是清晰的，在制定主體、適用對(duì)象、適用事項(xiàng)、適用范圍、約束機(jī)制等方面各不相同。官員行使國(guó)家權(quán)力的行為，本質(zhì)上是國(guó)家法律調(diào)整范圍的公務(wù)行為，官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度應(yīng)納入國(guó)家治理體系之中，更適合在國(guó)家法律體系中定位。

（二）使全面從嚴(yán)治黨與反腐倡廉的治理理念各得其所。全面從嚴(yán)治黨是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局之一，著眼于依靠黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)格管黨治黨，以此推進(jìn)執(zhí)政黨的建設(shè)。反腐倡廉是全面從嚴(yán)治黨的重要組成部分，但不是全部，全面從嚴(yán)治黨不只是懲治極少數(shù)腐敗分子，而是要靠全黨、管全黨、治全黨。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)：黨要管黨、從嚴(yán)治黨，靠什么管，憑什么治？就要靠嚴(yán)明紀(jì)律?！吨袊?guó)共產(chǎn)黨章程》《紀(jì)律處分條例》《黨內(nèi)監(jiān)督條例》《巡視工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》《問(wèn)責(zé)條例》等黨內(nèi)法規(guī)是管黨治黨的利器，更是管理和監(jiān)督黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的重要制度。相比而言，官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度更偏重于全局性反腐倡廉的價(jià)值取向和法理定位，通過(guò)國(guó)家立法加以規(guī)定和施行，更有權(quán)威。

（三）有利于預(yù)防腐敗，實(shí)現(xiàn)源頭治腐。國(guó)外成功的法治經(jīng)驗(yàn)表明，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度是防止腐敗的陽(yáng)光法律，而2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》等只是側(cè)重于對(duì)官員的管理和監(jiān)督，無(wú)法突出預(yù)防腐敗、實(shí)現(xiàn)源頭治腐的制度本意。通過(guò)國(guó)家法律確立這個(gè)制度，能夠更好地貫徹源頭治腐理念，實(shí)現(xiàn)立法形式、立法內(nèi)容與制度理念的高度匹配與契合，符合人類(lèi)社會(huì)治理腐敗的國(guó)際潮流。

（四）有利于建構(gòu)完整統(tǒng)一的反腐倡廉國(guó)家法律制度體系。目前我國(guó)具有反腐倡廉價(jià)值取向的國(guó)家法律法規(guī)是分散的，如：《刑法》分則第八、九兩章是關(guān)于腐敗犯罪的懲治性規(guī)定（也包括“兩高”相應(yīng)的司法解釋?zhuān)?；《監(jiān)督法》《行政監(jiān)察法》《行政復(fù)議法》《審計(jì)法》《行政訴訟法》等屬于權(quán)力監(jiān)督與制約性法律；《公務(wù)員法》《行政許可法》《政府采購(gòu)法》《招標(biāo)投標(biāo)法》《反壟斷法》等是促進(jìn)廉政和預(yù)防腐敗的法律，再加上國(guó)務(wù)院制定的《政府信息公開(kāi)條例》《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》等行政法規(guī)。缺乏官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度，反腐倡廉國(guó)家法律制度體系就不完整，這也是很多論者建議要盡快制定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)法，或者在現(xiàn)有法律中增加這個(gè)制度的原因。

（五）有利于推進(jìn)法治反腐。在我國(guó)，一切權(quán)力屬于人民，官員的權(quán)力是人民通過(guò)法律授予的，官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度旨在預(yù)防權(quán)力濫用和利益沖突，它不只是官員對(duì)黨是否忠誠(chéng)的問(wèn)題，更直接涉及國(guó)家形象、政府公信力和公共利益。官員在行使國(guó)家公權(quán)時(shí)，也負(fù)有報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)的法律義務(wù)，通過(guò)法律確定這項(xiàng)義務(wù)，符合法治精神，更具有正當(dāng)性和說(shuō)服力。此外，腐敗現(xiàn)象在黨內(nèi)外都存在，我國(guó)公務(wù)員隊(duì)伍中黨員比例超過(guò)80%，縣處級(jí)以上領(lǐng)導(dǎo)干部中黨員比例超過(guò)95%，采用國(guó)家法律規(guī)定這個(gè)制度，能夠覆蓋包括“黨員領(lǐng)導(dǎo)干部”在內(nèi)的全部國(guó)家公職人員。

（六）有利于動(dòng)員更多力量參與反腐倡廉工作。目前的官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度，還只是在黨內(nèi)法規(guī)確定內(nèi)運(yùn)作循環(huán)，保密性較強(qiáng)，在信息公開(kāi)上有難度。通過(guò)國(guó)家立法建立這個(gè)制度，權(quán)威性更高，剛性約束力更大，能夠名正言順地運(yùn)用國(guó)家最高立法權(quán)進(jìn)行科學(xué)的頂層設(shè)計(jì)，可以明確規(guī)定由國(guó)家立法機(jī)構(gòu)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等協(xié)同配合，能夠動(dòng)員更多的機(jī)構(gòu)和部門(mén)參與這個(gè)制度的實(shí)施，破除信息公開(kāi)的制度障礙，方便社會(huì)各界參與監(jiān)督。

（七）黨內(nèi)法規(guī)的實(shí)施為國(guó)家立法積累了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。經(jīng)過(guò)20多年的演進(jìn)、完善和最近幾年的強(qiáng)化實(shí)施，這個(gè)制度還存在哪些不足、施行過(guò)程中需要注意哪些事項(xiàng)、如何完善等問(wèn)題紛紛顯露出來(lái)，這給國(guó)家立法機(jī)關(guān)提供了難得的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和立法參照，制定國(guó)家法律也屬水到渠成。

六、在增強(qiáng)制度的威懾力上，從對(duì)報(bào)告信息抽查核實(shí)的關(guān)注逐漸轉(zhuǎn)向公示公開(kāi)

官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度的威懾力集中體現(xiàn)在一系列環(huán)節(jié)中：報(bào)告—核查—公示—監(jiān)督—問(wèn)責(zé)—誠(chéng)信記錄，環(huán)環(huán)相扣，缺一不可。黨的十八大之前，2010年《有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定》等的實(shí)施情況比較糟糕，基本上是“一填了之”“填了表就完事”，只有官員的報(bào)告，幾乎沒(méi)有啟動(dòng)后面的環(huán)節(jié)，致使這個(gè)制度形同虛設(shè)，淪為笑柄，備受詬病。黨的十八大之后，這種局面大為改觀，由于開(kāi)啟了抽查核實(shí)及問(wèn)責(zé)等環(huán)節(jié)，實(shí)行效果明顯趨好，威懾性增強(qiáng)了。然而，目前的抽查核實(shí)盡管初顯鋒芒，但終究不能取代公示，要追求更加理想的制度施行效果，不能缺失公示或公開(kāi)這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，否則，這個(gè)制度的威力仍然會(huì)大打折扣。

官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告制度為什么需要公示環(huán)節(jié)？（1）有公示才會(huì)透明。陽(yáng)光是最好的防腐劑，沒(méi)有公示就沒(méi)有透明度和公正，公示能夠突破目前的報(bào)告信息只在組織部門(mén)等少數(shù)幾個(gè)機(jī)關(guān)內(nèi)部秘密掌控的界限，能夠避免暗箱操作或被懷疑暗箱操作。特別是，公示還具有遷怒功能，釋放報(bào)告者對(duì)組織部門(mén)等的怨恨，減輕組織部門(mén)等面臨的工作壓力。（2）有公示才有監(jiān)督。公示的目的就是接受監(jiān)督和異議。沒(méi)有公示，公眾就不知情，就無(wú)法提出質(zhì)疑和異議，就沒(méi)有機(jī)會(huì)舉報(bào)不誠(chéng)實(shí)的報(bào)告者，就不能監(jiān)督。沒(méi)有公示及廣大公眾的參與，即使經(jīng)過(guò)組織部門(mén)主導(dǎo)的核查環(huán)節(jié)，報(bào)告者少報(bào)瞞報(bào)等問(wèn)題也難以發(fā)現(xiàn)。（3）有公示才有真相。真相有兩種：腐敗和清白。道高一尺魔高一丈，趨利避害乃人之天性，通常情況下，某些報(bào)告者可能會(huì)千方百計(jì)規(guī)避制度而掩蓋真相，會(huì)竭盡全力防范制度規(guī)定中各種對(duì)自己不利的情況發(fā)生。多年來(lái)，與貪污腐敗相伴而生的財(cái)富藏匿手段也越來(lái)越復(fù)雜多樣，一些腐敗分子挖空心思的財(cái)產(chǎn)藏匿手段超乎想象。因此，在現(xiàn)有制度缺乏公示環(huán)節(jié)的實(shí)施力度下，一個(gè)人安全隱匿巨額財(cái)物而逃避制度之網(wǎng)簡(jiǎn)直是易如反掌。如果增加了公示環(huán)節(jié)，報(bào)告信息一旦公開(kāi)，報(bào)告者想隱匿的非法財(cái)產(chǎn)和少報(bào)瞞報(bào)問(wèn)題隨時(shí)可能被知情者舉報(bào)或揭發(fā)，很多腐敗就沒(méi)有藏身之地，群眾的眼睛是雪亮的，這就是監(jiān)督的力量。另外，公開(kāi)不只是有助于發(fā)現(xiàn)隱藏的腐敗，也能夠還報(bào)告者一個(gè)清白，經(jīng)過(guò)公示環(huán)節(jié)的清白也是一種可信度較高的事實(shí)真相。（4）有公示才會(huì)形成倒逼效應(yīng)。沒(méi)有公開(kāi)就產(chǎn)生不了威脅和高壓，報(bào)告信息不公開(kāi)，知情者不知道報(bào)告信息，腐敗分子會(huì)無(wú)所謂。公開(kāi)會(huì)增大腐敗的成本，會(huì)增加腐敗被發(fā)現(xiàn)的概率，會(huì)倒逼官員遏制貪欲，選擇廉潔自律，腐敗可能性自然會(huì)減小，這樣也等于挽救了一部分意志不太堅(jiān)定的官員。

官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)內(nèi)容是否公開(kāi)，國(guó)際上主要有三種立法模式：第一種采取公開(kāi)原則，所有申報(bào)材料都可供查閱，特別是少數(shù)高級(jí)官員的申報(bào)材料定期刊載于公報(bào)上，公眾無(wú)需申請(qǐng)即可進(jìn)行查詢(xún)，如韓國(guó)、格魯吉亞、法國(guó)等。第二種采取保密原則，申報(bào)資料只由接受申報(bào)的機(jī)構(gòu)掌握，既不公開(kāi)也不允許查閱，但特定機(jī)構(gòu)（如檢察機(jī)關(guān)、公職人員管理機(jī)構(gòu)）可以根據(jù)工作需要核查確認(rèn)財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料的準(zhǔn)確性、真實(shí)性，如新加坡、泰國(guó)、土耳其等。第三種采取有限公開(kāi)原則，即將申報(bào)資料整理成冊(cè)，查閱者需辦理相關(guān)手續(xù)才可以查閱。而對(duì)擔(dān)任要職的公職人員的申報(bào)材料在報(bào)刊上公開(kāi)，同時(shí)對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料的公開(kāi)范圍和內(nèi)容進(jìn)行必要的限制，如哈薩克斯坦《反腐敗法》規(guī)定只允許公布公職人員的收入及其來(lái)源，其他財(cái)產(chǎn)信息不公布。

公示就是“廣而告之”，官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告的公示是嚴(yán)肅而敏感的政治和法律問(wèn)題，增加公示環(huán)節(jié)應(yīng)通過(guò)完善制度來(lái)進(jìn)行，要在法治軌道上以制度為依據(jù)和先導(dǎo)。但在目前缺乏政策或制度依據(jù)的背景下，要充分預(yù)判嘗試中的阻力和難度，進(jìn)一步解放思想，銳意創(chuàng)新，講究策略。根據(jù)我國(guó)國(guó)情，當(dāng)前應(yīng)當(dāng)考慮采用上述國(guó)際立法模式中的第三種模式，初步嘗試可以從以下幾點(diǎn)著手。

（一）鼓勵(lì)先行先試。黨的十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)”。有了黨中央的集體決策，下一步就是要營(yíng)造風(fēng)清氣正的反腐倡廉氛圍，激發(fā)各種正能量，鼓勵(lì)各地各部門(mén)大膽嘗試，采用“先實(shí)驗(yàn)、后總結(jié)、再推廣”的漸進(jìn)方式，為以后的制度建構(gòu)摸索探路。多年以前，新疆阿勒泰、江蘇淮安、四川高縣、湖南瀏陽(yáng)和湘鄉(xiāng)、浙江慈溪、寧夏銀川、上海浦東、無(wú)錫市北塘區(qū)等多個(gè)地區(qū)進(jìn)行了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)公示實(shí)踐，雖然都是半途而廢，但留下的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)彌足珍貴，正是今后進(jìn)行試點(diǎn)工作的重要借鑒。

（二）選擇新提拔重用的官員作為公示對(duì)象。前面提到，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》提出了“推行新提任領(lǐng)導(dǎo)干部有關(guān)事項(xiàng)公開(kāi)制度試點(diǎn)”。選擇以“新提任領(lǐng)導(dǎo)干部”作為推行官員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告公示制度的突破口，體現(xiàn)了一種政治契約精神：官員以公開(kāi)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)換取晉升提拔。新提拔或重用的官員是“增量”，從增量改革更易于起步，避免了對(duì)舊體制核心的直接沖擊，減少了改革阻力和改革成本，也更容易實(shí)現(xiàn)突破。先通過(guò)增量改革來(lái)建立和發(fā)展新制度，隨著增量改革經(jīng)驗(yàn)的不斷積累，為存量改革乃至全面改革創(chuàng)造條件。

（三）注重試點(diǎn)類(lèi)型的選擇。在試點(diǎn)類(lèi)型的選擇上，要考慮地區(qū)（地域）、行政區(qū)劃層級(jí)、機(jī)關(guān)部門(mén)或行業(yè)領(lǐng)域等不同要素的代表性或覆蓋面。以地域要素為例，從西部偏遠(yuǎn)地區(qū)、中部地區(qū)再到東南沿海發(fā)達(dá)省份，都要有試點(diǎn)地區(qū)；以行政層級(jí)為例，中央、省市區(qū)、市縣都應(yīng)有試點(diǎn)單位；以部門(mén)領(lǐng)域?yàn)槔?，要盡量覆蓋黨政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、國(guó)有企業(yè)等系統(tǒng)。

（四）注重公示的空間或地域范圍的選擇。在新提拔或重用官員級(jí)別的選擇上，應(yīng)當(dāng)在各個(gè)級(jí)別同步推進(jìn)，從省部級(jí)到鄉(xiāng)科級(jí)都行。但要注意公示的地域或空間范圍，應(yīng)盡可能與官員的行政級(jí)別相匹配，官員行政級(jí)別越高，公示的地域范圍相應(yīng)就大一些。作為省管干部的廳局級(jí)官員，一般應(yīng)在省內(nèi)范圍進(jìn)行公示；任職于市州直屬機(jī)關(guān)和市縣區(qū)旗的縣處級(jí)官員，一般應(yīng)在所屬的市地州盟范圍內(nèi)進(jìn)行公示；鄉(xiāng)科級(jí)官員，一般應(yīng)在其市縣區(qū)旗地域范圍內(nèi)進(jìn)行公示。然后，作為補(bǔ)充，再輔之以在該官員一定時(shí)期曾經(jīng)工作過(guò)的地區(qū)系統(tǒng)或單位進(jìn)行公示。

值得關(guān)注的是，《黨內(nèi)監(jiān)督條例》第17條第3款明確規(guī)定：黨組織主要負(fù)責(zé)人個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)在黨內(nèi)一定范圍內(nèi)公開(kāi)，主動(dòng)接受監(jiān)督。這個(gè)規(guī)定是一個(gè)積極的意味深長(zhǎng)的信號(hào)，它突出了兩點(diǎn)：一是強(qiáng)調(diào)“黨組織主要負(fù)責(zé)人”應(yīng)當(dāng)率先垂范，從而能夠強(qiáng)化對(duì)“一把手”的監(jiān)督；二是提出“在黨內(nèi)一定范圍內(nèi)”公開(kāi)個(gè)人有關(guān)事項(xiàng)。

（五）注重公示方式。在公示方式的選擇上，應(yīng)當(dāng)通過(guò)各級(jí)黨報(bào)和黨政機(jī)關(guān)官方網(wǎng)站正式發(fā)布。為了便于公眾監(jiān)督，有關(guān)部門(mén)在發(fā)布公示信息時(shí)，應(yīng)提示提醒公眾可以在一定時(shí)期提出異議、反饋、舉報(bào)、查詢(xún)等意見(jiàn)或要求，并提供公眾與組織部門(mén)等的聯(lián)系渠道和聯(lián)系方式。此外，有關(guān)部門(mén)在發(fā)布公示內(nèi)容時(shí)，要事先對(duì)報(bào)告內(nèi)容作必要的技術(shù)性處理，只發(fā)布最核心的報(bào)告信息及組織部門(mén)核查后的核實(shí)結(jié)論，如財(cái)產(chǎn)狀況信息、是否為“裸官”等必要信息，不要公示報(bào)告者及其親屬的居住信息、身份證明信息等內(nèi)容，以最大限度保護(hù)官員其他個(gè)人事項(xiàng)的隱秘信息。

參考文獻(xiàn)：

〔1〕姜 潔.中紀(jì)委中組部就領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告?zhèn)€人有關(guān)事項(xiàng)規(guī)定答問(wèn)〔EB/OL〕.http：//politics.people.com.cn/GB/1026/12122372.html.

〔2〕去年中國(guó)3900多名干部因瞞報(bào)等問(wèn)題被取消提拔資格〔EB/OL〕.http：//news.xinhuanet.com/2016-01/25/c_1117890006.htm.

責(zé)任編輯 陳 鵑