于海燕+李靖

〔摘要〕 新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的主旨在于通過(guò)公共服務(wù)供給實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口的“異地城鎮(zhèn)化”，其供給問(wèn)題的解決必然依賴于主體、流程、資源及利益的四維協(xié)同。首先，主體協(xié)同優(yōu)化路徑體現(xiàn)在政府內(nèi)及政府外兩類主體的聯(lián)動(dòng)合作，政府內(nèi)可以從合作組織、合作方式、合作拓展三方面探索聯(lián)動(dòng)路徑，政府外聯(lián)動(dòng)主要是通過(guò)“政社村企”等利益相關(guān)者的分工實(shí)現(xiàn)合作供給。其次，流程優(yōu)化的焦點(diǎn)在于簡(jiǎn)化供給的運(yùn)行路線，一方面是以流動(dòng)人口即客戶為中心重新設(shè)計(jì)供給流程，從內(nèi)而外突破條塊分割；另一方面是依托信息技術(shù)，應(yīng)用網(wǎng)格管理從外而內(nèi)突破職能分界。再次，流動(dòng)人口公共服務(wù)供給歸根到底依賴于資源的配套，因此需要根據(jù)常住人口數(shù)量編制地方政府預(yù)算，將流動(dòng)人口納入公共財(cái)政的覆蓋范圍，同時(shí)根據(jù)流入地吸納流動(dòng)人口的數(shù)量核算轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金。最后，通過(guò)利益補(bǔ)償突破將流動(dòng)人口視為負(fù)擔(dān)的固有思維，從建立利益協(xié)調(diào)組織、設(shè)立區(qū)域合作基金、制定橫向轉(zhuǎn)移支付政策三方面著手打造地方政府合作鏈，最終實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口公共服務(wù)協(xié)同供給的目標(biāo)。

〔關(guān)鍵詞〕 流動(dòng)人口，公共服務(wù)供給，主體協(xié)同，流程協(xié)同，資源協(xié)同，利益協(xié)同

〔中圖分類號(hào)〕D630 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2017）01-0105-06

改革開(kāi)放后，流動(dòng)人口的居留意愿呈增強(qiáng)趨勢(shì)，這種變化產(chǎn)生的直接影響就是流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)供給需求的增強(qiáng)。為此，國(guó)務(wù)院在2014-2015年間密集出臺(tái)了《新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》《戶籍改革意見(jiàn)》《農(nóng)民工服務(wù)工作意見(jiàn)》《居住證暫行條例》等四個(gè)國(guó)家層面的政策綱領(lǐng)。這些政策的主旨在于順應(yīng)城鎮(zhèn)化過(guò)程中人口由農(nóng)村流向城市的趨勢(shì)，通過(guò)公共服務(wù)供給使流動(dòng)人口固化為城市的新居民，使新型城鎮(zhèn)化即“人的城鎮(zhèn)化”成為內(nèi)需潛力和發(fā)展動(dòng)能。2016年的《政府工作報(bào)告》再次闡釋了城鎮(zhèn)化的作用并給出了明確的操作要點(diǎn)：一是通過(guò)健全“人地錢(qián)”掛鉤的政策實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工市民化；二是將城市流動(dòng)人口納入城市規(guī)劃，不僅要從生態(tài)角度考慮城市規(guī)劃，還需從經(jīng)濟(jì)社會(huì)角度考慮城市規(guī)劃 〔1 〕。流動(dòng)人口公共服務(wù)供給工作已經(jīng)由戰(zhàn)略層面進(jìn)入實(shí)踐層面，既然“人的城鎮(zhèn)化”是新型城鎮(zhèn)化的核心要義，那么城鎮(zhèn)化就不是人的單純位移，而是人的生存技能及行為習(xí)慣的改變，只是這種改變必須依靠公共服務(wù)協(xié)同供給使流動(dòng)人口真正融入城市。流動(dòng)人口公共服務(wù)協(xié)同供給是一種新型供給方式，體現(xiàn)為主體、流程、資源、利益四方面的協(xié)同，它能夠直接回應(yīng)流動(dòng)人口公共服務(wù)的復(fù)雜化需求，有效整合分散化、碎片化的供給狀況，切實(shí)提高公共服務(wù)的供給效率 〔2 〕。

一、 主體協(xié)同：利益相關(guān)者聯(lián)動(dòng)合作供給

2015年流動(dòng)人口發(fā)展報(bào)告調(diào)查結(jié)果顯示，流動(dòng)人口在需要幫助時(shí)，排在第一位的求助對(duì)象是老鄉(xiāng)和朋友而不是政府職能部門(mén)，這是流動(dòng)人口主體協(xié)同及供給缺位最有力的證據(jù)，原因在于縱向?qū)蛹?jí)政府和橫向職能部門(mén)的職責(zé)劃分不清。縱向上，流動(dòng)人口公共服務(wù)采取流入地負(fù)責(zé)制，流入地政府普遍采用兩種供給模式，即大機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型與專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型。大機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌型是由計(jì)生委牽頭成立領(lǐng)導(dǎo)小組，為其增掛“人口管理委員會(huì)”的牌子，街道、社區(qū)及村級(jí)服務(wù)中心落實(shí)供給的“最后一公里”，但是街道疲于應(yīng)對(duì)民政、社保、計(jì)生、公安、文體等部門(mén)的多頭領(lǐng)導(dǎo)，無(wú)暇真正落實(shí)公共服務(wù)的供給政策。因此，專業(yè)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型供給模式得以產(chǎn)生，這種模式通過(guò)流動(dòng)人口服務(wù)管理局、分局、流動(dòng)人口服務(wù)管理所、流動(dòng)人口服務(wù)管理站四級(jí)管網(wǎng)履行公共服務(wù)供給功能，浙江、江蘇、廣東等流動(dòng)人口大省普遍采取了這種模式。但問(wèn)題是流動(dòng)人口管理所與街道及社區(qū)合署辦公，其在業(yè)務(wù)上受流動(dòng)人口管理局指導(dǎo)，在行政上又隸屬于街道，流動(dòng)人口管理局對(duì)其只有業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)而無(wú)考核權(quán)，因此，這種模式和大人口機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)型模式同樣存在縱向落實(shí)的問(wèn)題。橫向上，“協(xié)調(diào)不力、體制不順”是相關(guān)政府部門(mén)工作人員的一致共識(shí)。這種體制不順一方面是因?yàn)榱鲃?dòng)人口公共服務(wù)的內(nèi)容紛繁，公安、計(jì)生、教育、財(cái)政、民政、人力資源與社保等部門(mén)的齊抓共管、政出多門(mén)必然導(dǎo)致重復(fù)供給和供給盲點(diǎn)，如流動(dòng)人口的社會(huì)救助問(wèn)題至今沒(méi)有部門(mén)負(fù)責(zé)。另一方面，流動(dòng)人口公共服務(wù)供給需要流出地政府與流入地政府的跨區(qū)域協(xié)同，但國(guó)家層面并無(wú)專門(mén)機(jī)構(gòu)進(jìn)行區(qū)域協(xié)調(diào)，因此，目前政府間的合作多為自發(fā)行為，持續(xù)性不強(qiáng)。

流動(dòng)人口公共服務(wù)供給決策和執(zhí)行的相關(guān)者眾多，政府部門(mén)、企業(yè)、非營(yíng)利組織、志愿者、本地居民、本地社區(qū)、媒體、環(huán)保組織等都是利益相關(guān)者。從合理性、影響力和緊迫性角度可以將利益相關(guān)者劃分為兩類，一類是政府內(nèi)利益相關(guān)者即主要利益相關(guān)者，一類是政府外利益相關(guān)者即隱藏利益相關(guān)者，協(xié)同供給的主體協(xié)同優(yōu)化路徑就體現(xiàn)在這兩類利益相關(guān)者如何聯(lián)動(dòng)合作。政府內(nèi)聯(lián)動(dòng)就是流入地與流出地政府的聯(lián)動(dòng)，流入地政府對(duì)于流動(dòng)人口的公共服務(wù)供給雖然承擔(dān)主要責(zé)任，但這并不意味著流出地政府在流動(dòng)人口公共服務(wù)供給中可以不承擔(dān)任何義務(wù)。在流動(dòng)人口外出務(wù)工之前的信息、咨詢、培訓(xùn)方面及外出務(wù)工之后的維權(quán)方面，流出地政府不僅有義務(wù)而且有條件提供相關(guān)的公共服務(wù)。流入地與流出地作為主要利益相關(guān)者，只有二者深度合作，才能使新居民完成“人的城鎮(zhèn)化”，具體可以從合作組織、合作方式、合作拓展三方面探索協(xié)同供給路徑。

在合作組織上，可從縱向與橫向著力。縱向上建立層級(jí)組織，明確中央、省級(jí)政府、市縣政府在公共服務(wù)供給職責(zé)中的分工。中央制定法律法規(guī)，規(guī)劃流動(dòng)人口的合理有序流動(dòng)，協(xié)調(diào)各省在處理流動(dòng)人口問(wèn)題上的關(guān)系，形成跨區(qū)域合作機(jī)制，將現(xiàn)有的專門(mén)機(jī)構(gòu)整合成立流動(dòng)人口公共服務(wù)供給協(xié)調(diào)辦公室；省級(jí)層面通過(guò)貫徹國(guó)家城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，確定未來(lái)流動(dòng)人口轉(zhuǎn)移的結(jié)構(gòu)和方向，提供和完善基本公共服務(wù)；省級(jí)以下（不包括副省級(jí)城市）各級(jí)地方政府直接落實(shí)公共服務(wù)的各項(xiàng)政策，為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)項(xiàng)目，建立面向流動(dòng)人口的綜合服務(wù)機(jī)構(gòu)和宣傳系統(tǒng)，提升一線窗口人員的執(zhí)行力。橫向上成立專門(mén)組織負(fù)責(zé)流入地與流出地協(xié)調(diào)，可參考廣東依托各省駐穗辦協(xié)調(diào)流動(dòng)人口公共服務(wù)供給問(wèn)題的做法。因此，流入地與流出地政府可以在合作協(xié)議框架下，設(shè)立聯(lián)合辦公室，派駐常年代表負(fù)責(zé)溝通配套經(jīng)費(fèi)和人員編制。

在合作方式上，可以從信息平臺(tái)對(duì)接與簽訂合作協(xié)議入手。一是建立流入地與流出地政府對(duì)接的信息平臺(tái)或交流模塊，可以在網(wǎng)上完成遠(yuǎn)程用工，從而極大地減少流動(dòng)人口的就業(yè)風(fēng)險(xiǎn)和就業(yè)成本。二是流入地與流出地需簽訂有權(quán)威保障的合作協(xié)議。勞動(dòng)保障部門(mén)可以建立“跨區(qū)域突發(fā)事件處理協(xié)作制度”。同時(shí)還可建立“勞動(dòng)保障監(jiān)察案件處理協(xié)查制度”，流動(dòng)人口向流出地勞動(dòng)部門(mén)投訴流入地用人單位，流出地勞動(dòng)部門(mén)有義務(wù)向有管轄權(quán)的勞動(dòng)部門(mén)移送勞動(dòng)保障監(jiān)察案件。但是合作協(xié)議沒(méi)有上級(jí)政府備案和執(zhí)行保障，極容易受到地方政府“行政壁壘”的影響，因此，對(duì)合作協(xié)議進(jìn)行上級(jí)備案和督察是合作機(jī)制運(yùn)轉(zhuǎn)的保障。

在合作領(lǐng)域上，可以積極拓展。目前流入地與流出地聯(lián)動(dòng)涉及的領(lǐng)域主要在就業(yè)服務(wù)、計(jì)生服務(wù)和法律援助三方面。在全面放開(kāi)二孩的計(jì)劃生育政策下，未來(lái)計(jì)生服務(wù)將逐漸淡化，因此需要根據(jù)實(shí)際調(diào)整合作領(lǐng)域，如流入地與流出地人力資源社保部門(mén)可以通過(guò)建設(shè)人力資源基地和勞務(wù)管理站提供就業(yè)服務(wù)，教育部門(mén)可以探索將子女教育及“候鳥(niǎo)”問(wèn)題納入合作協(xié)議中。流入地與流出地媒體可以建立新聞線索、就業(yè)崗位、職業(yè)培訓(xùn)等方面的信息交流，聯(lián)合采訪并同步報(bào)道受侵害的事件，統(tǒng)一設(shè)立“農(nóng)民工維權(quán)”專欄。除了媒體外，黨建部門(mén)也可以進(jìn)行異地合作，共同為流動(dòng)人口提供公共服務(wù)。

政府外利益相關(guān)者聯(lián)動(dòng)主要是通過(guò)利益相關(guān)者的分工實(shí)現(xiàn)合作供給，流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的協(xié)同問(wèn)題是典型的“動(dòng)車組”問(wèn)題，不是原有的“火車跑得快全靠車頭帶”思路可以解決的，需要通過(guò)調(diào)動(dòng)利益相關(guān)者的利益動(dòng)機(jī)協(xié)同完成公共服務(wù)供給。以流動(dòng)人口住房服務(wù)為例，“政房村企結(jié)對(duì)供給”是一種有益的探索，流動(dòng)人口服務(wù)站提供中介服務(wù)功能，政府負(fù)責(zé)生活設(shè)施配套工作，企業(yè)負(fù)責(zé)租房信息登記及租房補(bǔ)貼，房東負(fù)責(zé)房屋安全、衛(wèi)生和生活條件，四方聯(lián)動(dòng)提高流動(dòng)人口住房服務(wù)的供給質(zhì)量。

二、 流程協(xié)同：供給流程再造與網(wǎng)格對(duì)接

流動(dòng)人口公共服務(wù)供給流程的困境在于無(wú)論是制定環(huán)節(jié)還是執(zhí)行環(huán)節(jié)，公共服務(wù)供給政策執(zhí)行效率低下，流動(dòng)人口的需求與供給主體——政府的供給基本上是兩條平行線，缺少交叉。在制定環(huán)節(jié)，中央層面對(duì)流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的戰(zhàn)略和政策方向十分明確，就是要通過(guò)協(xié)同供給，釋放流動(dòng)人口的生產(chǎn)力。但因?yàn)闆](méi)有責(zé)任劃分、資金籌集、供給順序安排等具體制度的匹配，好的政策難以完全落到實(shí)處，存在實(shí)際制定的供給政策與流動(dòng)人口的迫切需求往往不相匹配，流動(dòng)人口關(guān)心的是就業(yè)、教育、住房、社保等需求能否得到滿足，政府關(guān)心的是生態(tài)承載力、政績(jī)指標(biāo)、財(cái)政收入、管理效率等問(wèn)題。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，一些供給主體的選擇性執(zhí)行或敷衍執(zhí)行導(dǎo)致中央政策的效果弱化。2015年3月國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在《政府工作報(bào)告中》指出，對(duì)已經(jīng)在城市擁有穩(wěn)定住所及穩(wěn)定就業(yè)的流動(dòng)人口要以居住證為載體提供相應(yīng)的公共服務(wù)，取消居住證收費(fèi)，建立財(cái)政轉(zhuǎn)移支付與市民化掛鉤機(jī)制，合理分擔(dān)農(nóng)民工市民化成本，著力促進(jìn)農(nóng)民工職業(yè)技能提升，全面清理農(nóng)民工工資拖欠問(wèn)題，落實(shí)隨遷子女義務(wù)教育及后續(xù)升學(xué)政策。2016年10月《居住證管理?xiàng)l例》正式頒布，但是，一些流入人口比較集中的地方政府出于利益考量，以城市生態(tài)承載能力和財(cái)政能力為合理借口拖延制定地方層面的落地政策，執(zhí)行也就無(wú)從談起。流動(dòng)人口公共服務(wù)供給流程的優(yōu)化焦點(diǎn)在于簡(jiǎn)化供給的運(yùn)行路線，可以從“兩個(gè)抓手”著力：一方面是以流動(dòng)人口即客戶為中心重新設(shè)計(jì)供給流程，從內(nèi)而外突破條塊分割；另一方面是依托信息技術(shù)，應(yīng)用網(wǎng)格管理從外而內(nèi)突破層級(jí)及職能分界。

“客戶中心合作模式”不僅強(qiáng)調(diào)服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)和一致性，還需考慮流動(dòng)人口的需求和偏好，流動(dòng)人口分為“城→城”流動(dòng)和“鄉(xiāng)→城”流動(dòng)兩類。不同的流動(dòng)背景必然有不同的服務(wù)需求側(cè)重，“城→城”流動(dòng)人口對(duì)公共服務(wù)供給層次要求更高，客戶中心模式是將流動(dòng)人口作為客戶放在服務(wù)工作的中心，政府要在了解客戶需要的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)服務(wù)工作。同時(shí)，“客戶中心合作模式”供給強(qiáng)調(diào)向一線人員賦權(quán)，通過(guò)提高員工滿意度來(lái)提高客戶滿意度，加拿大的“移民中心模式”運(yùn)行經(jīng)驗(yàn)表明客戶滿意度與員工的滿意度呈正比 〔3 〕144，在此基礎(chǔ)上，根據(jù)客戶滿意度模型設(shè)計(jì)績(jī)效指標(biāo)，以流動(dòng)人口是否如愿獲得服務(wù)結(jié)果、是否及時(shí)獲得服務(wù)、是否受到公平對(duì)待、服務(wù)人員是否愿意付出額外努力作為衡量客戶及流動(dòng)人口滿意度的指標(biāo)。

網(wǎng)格化管理是借助信息技術(shù)和社會(huì)力量打破層級(jí)、職能和部門(mén)的界限，早期應(yīng)用是借用網(wǎng)格地圖技術(shù)進(jìn)行數(shù)字化城市管理，因“舟山模式”的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，網(wǎng)格管理被引入到公共服務(wù)領(lǐng)域。流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的流程協(xié)同可以借助現(xiàn)有的網(wǎng)格化管理模式，依托“流管通”① 技術(shù)和基層網(wǎng)格員解決供給中“主體缺位”和 “管理真空”問(wèn)題 〔4 〕。 在不改變街鎮(zhèn)、社區(qū)（村）格局的前提下，以社區(qū)（村）為基礎(chǔ)、以家庭為基本單位，根據(jù)轄區(qū)面積、地理環(huán)境、流動(dòng)人口數(shù)量、出租屋數(shù)量、治安狀況以及城區(qū)基礎(chǔ)等因素，將城區(qū)劃分為若干網(wǎng)格來(lái)進(jìn)行管理，這些大小不一的網(wǎng)格便成為流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的基本單位和組織節(jié)點(diǎn)，基層流動(dòng)人口服務(wù)管理所工作人員、村委會(huì)和居委會(huì)（社區(qū)）干部、流動(dòng)人口協(xié)管員擔(dān)任網(wǎng)格干部，確保網(wǎng)格內(nèi)各項(xiàng)流動(dòng)人口管理工作落到實(shí)處。若要形成全覆蓋的流動(dòng)人口網(wǎng)格化服務(wù)流程，首先需要組建專職或兼職的流動(dòng)人口協(xié)管員隊(duì)伍，將信息的采集和錄入分散到各村居（社區(qū)）采集站，利用互聯(lián)網(wǎng)進(jìn)行遠(yuǎn)程實(shí)時(shí)傳送，對(duì)存在的問(wèn)題及時(shí)指導(dǎo)解決，確保信息采集的準(zhǔn)確度和工作效率。其次是落實(shí)網(wǎng)格干部的主要責(zé)任、落實(shí)村委會(huì)和居委會(huì)（社區(qū)）的管理責(zé)任、落實(shí)企業(yè)“誰(shuí)用工誰(shuí)負(fù)責(zé)”責(zé)任制，狠抓流動(dòng)人口辦證、用工、租住等環(huán)節(jié)，完善各類排摸表格。同時(shí)，要求房東和用工單位對(duì)流動(dòng)人口進(jìn)行各項(xiàng)政策宣傳，發(fā)現(xiàn)違法情況及時(shí)上報(bào)網(wǎng)格干部，通過(guò)層層落實(shí)責(zé)任制，使管理工作落到實(shí)處。最后是加強(qiáng)網(wǎng)格內(nèi)所有流動(dòng)人口管理部門(mén)與村居（社區(qū)）干部的溝通，及時(shí)傳達(dá)各級(jí)黨委政府關(guān)于保障流動(dòng)人口合法權(quán)益的各種方針政策，全面貫徹落實(shí)服務(wù)政策，進(jìn)行組團(tuán)式服務(wù)。

三、資源協(xié)同：事權(quán)明晰下財(cái)權(quán)配置思路

在流動(dòng)人口公共服務(wù)供給路線圖明確后，就要解決錢(qián)的問(wèn)題 〔5 〕。在財(cái)政資源上，公共服務(wù)直接供給主體財(cái)力不足，事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配及中央轉(zhuǎn)移支付力度不均都直接影響著供給主體的積極性。雖然中央已經(jīng)明確流入地為供給的責(zé)任主體，但分稅制實(shí)施以來(lái)，財(cái)權(quán)上提，事權(quán)卻在下沉，地方政府財(cái)權(quán)縮減的同時(shí)事權(quán)卻在增加，支出責(zé)任與收入格局不對(duì)等始終制約著流動(dòng)人口公共服務(wù)供給。在《國(guó)家基本公共服務(wù)十二五規(guī)劃》中，共有72項(xiàng)基本公共服務(wù)，地方需要負(fù)責(zé)54項(xiàng)，剩余18項(xiàng)還要中央和地方共同負(fù)責(zé) 〔6 〕。以教育經(jīng)費(fèi)支出這一項(xiàng)為例，流入人口第一大省廣東需承擔(dān)80%，這就意味著339萬(wàn)隨遷子女需要170億元的省財(cái)政支持。中央以經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平作為流動(dòng)人口公共服務(wù)的轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)顯然不符合現(xiàn)實(shí)。以基本公共衛(wèi)生服務(wù)為例，西部省份中央承擔(dān)80%，但是廣東、浙江、江蘇這樣的東部省份，中央只承擔(dān)10%～50% 〔1 〕5 。在農(nóng)民工市民化成本分擔(dān)責(zé)任不明的情況下，流入地當(dāng)然無(wú)法開(kāi)放戶籍窗口，以浙江為例，2013年流動(dòng)人口動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示其農(nóng)民工數(shù)量為1037萬(wàn)，以每位農(nóng)民工15萬(wàn)的市民化成本核算 〔7 〕306，需支付1.55萬(wàn)億，而浙江全年財(cái)政收入只有7521.7億。因此，政府流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的轉(zhuǎn)移支付首要考慮的應(yīng)是常住人口數(shù)量而非經(jīng)濟(jì)水平，經(jīng)濟(jì)發(fā)展好的地區(qū)往往是流動(dòng)人口的集聚地。同時(shí)市縣一級(jí)的政府承擔(dān)了更多的支出責(zé)任（如表1所示），在此背景下，一些真正負(fù)責(zé)流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的市縣政府對(duì)中央的政策要么不執(zhí)行，要么打折執(zhí)行。

物質(zhì)保障是流動(dòng)人口公共服務(wù)協(xié)同供給的必要條件，流動(dòng)人口公共服務(wù)供給歸根到底依賴于財(cái)政資源的配套支持，流動(dòng)人口公共服務(wù)供給中支出責(zé)任與收入格局不對(duì)等直接制約著國(guó)家城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)現(xiàn)，2014年6月中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組推出《深化財(cái)稅體制改革總體方案》將建立支出責(zé)任與收入能力相適應(yīng)的制度作為當(dāng)下的緊迫任務(wù)。流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的事權(quán)與財(cái)權(quán)解決思路是：在明晰事權(quán)的基礎(chǔ)上制定支出責(zé)任，根據(jù)支出責(zé)任劃分收入格局，不足部分再進(jìn)行轉(zhuǎn)移支付（如圖1所示）。

具體來(lái)說(shuō)，可從以下四方面著手：首先，明確流入地政府作為公共服務(wù)供給的主要責(zé)任主體，以常住人口數(shù)量編制地方政府預(yù)算，將流動(dòng)人口納入公共財(cái)政的覆蓋范圍。在一些基層經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鄉(xiāng)鎮(zhèn)和產(chǎn)業(yè)園區(qū)，流動(dòng)人口與本地居民已經(jīng)出現(xiàn)倒掛情況，如果政府的財(cái)政預(yù)算仍以戶籍人口作為依據(jù)，就無(wú)法滿足新居民公共服務(wù)的現(xiàn)實(shí)需求，臨時(shí)性的轉(zhuǎn)移支付難以解決流動(dòng)人口帶來(lái)的長(zhǎng)期性問(wèn)題。其次，調(diào)整稅收分成，保障承擔(dān)支出責(zé)任的地方政府的財(cái)政能力。一是增加地方政府在共享稅中的分成比例，特別是營(yíng)改增后增值稅的分成問(wèn)題。增值稅是與流動(dòng)人口數(shù)量高度相關(guān)的稅種，提高流入地政府的分成比例將增強(qiáng)其供給的積極性。二是將預(yù)增的新稅種如房地產(chǎn)稅、社保稅等劃分為地方稅種。再次，中央根據(jù)流入地吸納流動(dòng)人口的數(shù)量核算轉(zhuǎn)移支付的專項(xiàng)資金，用于補(bǔ)助流動(dòng)人口就業(yè)、教育、衛(wèi)生等專項(xiàng)公共服務(wù)，在流動(dòng)人口聚集區(qū)通過(guò)城市建設(shè)資金，改善聚居區(qū)的生活條件，進(jìn)而增強(qiáng)新居民聚集區(qū)的城市承載力，同時(shí)建立專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付定期評(píng)估和退出機(jī)制。最后，對(duì)基層政府進(jìn)行預(yù)算外收入返還。基層政府的預(yù)算外收入主要是土地出讓金，隨著土地財(cái)政收入越來(lái)越少，需要上級(jí)財(cái)政增加區(qū)縣一級(jí)政府在土地出讓分成中的提留比例。否則，縣鎮(zhèn)一級(jí)政府只能勉強(qiáng)維持開(kāi)支，根本談不上城鎮(zhèn)建設(shè)，更不用說(shuō)為流動(dòng)人口提供平等的公共服務(wù)了。

四、利益協(xié)同：流入地與流出地利益均衡

流入地與流出地責(zé)任分擔(dān)動(dòng)力缺乏，流入地與流出地政府在供給中的關(guān)系表面上看是行政關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是利益關(guān)系。在理念上，流入地與流出地在公共服務(wù)的供給中缺乏主動(dòng)性的本質(zhì)是二者對(duì)受益程度存在認(rèn)知差異，流入地認(rèn)為流動(dòng)人口對(duì)本地公共服務(wù)供給產(chǎn)生了壓力，流出地認(rèn)為流入地作為人口紅利的受益者理應(yīng)承擔(dān)供給責(zé)任，這種思考慣性增加了協(xié)同成本。在體制上，供給責(zé)任的分擔(dān)動(dòng)力匱乏不只是理念問(wèn)題，還存在制度安排問(wèn)題，既然規(guī)定流入地是供給責(zé)任主體，在轉(zhuǎn)移支付不均的情況下，流入地政府缺乏相應(yīng)的籌資空間，無(wú)法根據(jù)流動(dòng)人口規(guī)模發(fā)放城鎮(zhèn)化專用債券。即使是廣東這樣的經(jīng)濟(jì)大省，每年需安排2100億資金解決2673萬(wàn)流動(dòng)人口的基本公共服務(wù)供給也不切實(shí)際。同時(shí)中央的轉(zhuǎn)移支付一刀切，并未根據(jù)流入地與流出地的需求給予不同的支持力度，如流動(dòng)人口在流出地側(cè)重于教育服務(wù)的需求，在流入地側(cè)重住房、社保的需求，轉(zhuǎn)移支付并未根據(jù)需求內(nèi)容的不同予以不同的支持力度。在具體協(xié)調(diào)方面，中央沒(méi)有常態(tài)化的區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和協(xié)調(diào)機(jī)制，聯(lián)席會(huì)議作為臨時(shí)機(jī)構(gòu)缺乏權(quán)威性。地方政府在流入地與流出地的合作方面進(jìn)行了有益的探索，如信息對(duì)接、人才交流、跨區(qū)域設(shè)置服務(wù)站等，但這種區(qū)域合作探索多停留在合作協(xié)議層面，合作協(xié)議僅僅是一份框架協(xié)議，沒(méi)有法律責(zé)任的硬性約束使得區(qū)域合作的信用機(jī)制難以運(yùn)轉(zhuǎn)。

在地方保護(hù)主義阻隔下，流入地與流出地政府將人口視為負(fù)擔(dān)的思維不利于區(qū)域合作供給的開(kāi)展，區(qū)域間合理的利益補(bǔ)償有利于新居民公共服務(wù)供給的跨區(qū)域合作。廣義的利益協(xié)同構(gòu)建包括橫向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和縱向補(bǔ)貼，狹義的利益協(xié)同主要是指橫向轉(zhuǎn)移支付，因?yàn)榭v向轉(zhuǎn)移支付屬于正式的財(cái)政體系，因此本文中流動(dòng)人口區(qū)域合作利益協(xié)同是狹義概念。利益補(bǔ)償機(jī)制可以從建立利益協(xié)調(diào)組織、設(shè)立區(qū)域合作基金、制定橫向轉(zhuǎn)移支付政策三方面著手：

1.建立頂層統(tǒng)籌的利益協(xié)調(diào)組織。地方政府的“經(jīng)濟(jì)人”屬性使其在自身利益訴求中產(chǎn)生政府間的利益博弈，陷入囚徒困境。流動(dòng)人口公共服務(wù)供給作為一種跨區(qū)域的公共服務(wù)供給是地方政府間典型的直接博弈，流動(dòng)人口涉及不同行政區(qū)域的人口管理服務(wù)，必然需要上級(jí)行政部門(mén)的統(tǒng)籌規(guī)劃。如果沒(méi)有第三方強(qiáng)力的介入，難以協(xié)調(diào)流入地和流出地的利益訴求，進(jìn)而也無(wú)法完成流動(dòng)人口公共服務(wù)的協(xié)同供給。因此，必須建立中央層面的專門(mén)協(xié)調(diào)組織，在我國(guó)政治集權(quán)背景下只有中央層面的協(xié)調(diào)組織具備打破囚徒困境的第三方強(qiáng)力。目前關(guān)于流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的中央?yún)f(xié)調(diào)功能主要由國(guó)務(wù)院農(nóng)民工聯(lián)席會(huì)議及衛(wèi)計(jì)委的流動(dòng)人口司承擔(dān)，但是由于基層政府的協(xié)同互動(dòng)越來(lái)越頻繁，需要組建專門(mén)組織協(xié)調(diào)流入地與流出地的關(guān)系，統(tǒng)一管理協(xié)同基金及不同區(qū)域資源的配置。

2.設(shè)立區(qū)域合作的專項(xiàng)基金。維持區(qū)域利益平衡的持續(xù)性除了設(shè)立專門(mén)的組織外，組織的運(yùn)行還需要物質(zhì)支持，而區(qū)域合作的專項(xiàng)基金既可直接作為利益補(bǔ)償也可用于區(qū)域合作的投資?；鸬幕I資規(guī)則可以根據(jù)流入地與流出地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r即國(guó)民生產(chǎn)總值來(lái)確定投資比例，也可根據(jù)流入地與流出地的受益程度劃分投入比例。設(shè)立區(qū)域合作專項(xiàng)基金，可縮小合作伙伴在供給中的差距，深化合作的層次和力度。

3.進(jìn)行橫向利益補(bǔ)償。具體做法可以參照生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制建立社會(huì)領(lǐng)域的補(bǔ)償機(jī)制和轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。流動(dòng)人口公共服務(wù)供給利益補(bǔ)償對(duì)象往往是處于弱勢(shì)的一方或者是利益受到損害的一方。如在流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)這一公共服務(wù)供給中，流動(dòng)人口的流動(dòng)性與養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)工作連續(xù)性的要求往往產(chǎn)生矛盾，但是各地對(duì)于流動(dòng)人口養(yǎng)老保險(xiǎn)政策的不同導(dǎo)致流動(dòng)人口在養(yǎng)老保險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的過(guò)程中只能轉(zhuǎn)接個(gè)人賬戶部分而損失統(tǒng)籌賬戶部分。2008年深圳退保的農(nóng)民工87.696萬(wàn)人，共使深圳市獲得了9.08億元的意外收入 〔8 〕，這一問(wèn)題目前已獲得國(guó)家政策層面的解決即統(tǒng)籌部分也需銜接轉(zhuǎn)移。值得注意的是，在教育服務(wù)中成功應(yīng)用了利益補(bǔ)償模式——“教育券 ”制度?！敖逃庇芍醒霌芤稽c(diǎn)、流入地出一點(diǎn)、流出地補(bǔ)一點(diǎn)這種“三位一體”的方法解決流動(dòng)人口子女教育經(jīng)費(fèi)不足問(wèn)題，流動(dòng)人口用教育券兌換子女教育公共服務(wù)，做到錢(qián)隨人走，平衡流入地與流出地的利益損失。基于流動(dòng)人口公共服務(wù)供給的屬地負(fù)責(zé)原則，流出地認(rèn)為流動(dòng)人口為流入地作出了經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)而沒(méi)有動(dòng)力承擔(dān)供給義務(wù)，需要國(guó)家專門(mén)的協(xié)調(diào)組織協(xié)調(diào)受益方作為獲利主體通過(guò)直接貨幣、教育支援、人才培訓(xùn)、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、資源共享、政策優(yōu)惠等方式向受損地區(qū)轉(zhuǎn)移支付，依據(jù)成本收益對(duì)等的原則明晰成本分?jǐn)傄?guī)則。同時(shí)，還可拓寬地方政府利益表達(dá)機(jī)制，保障各個(gè)利益主體的偏好都得以表達(dá)才能建立長(zhǎng)期協(xié)同供給關(guān)系，在利益共享下形成地方政府合作鏈，實(shí)現(xiàn)流動(dòng)人口公共服務(wù)協(xié)同供給的目標(biāo)。

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》強(qiáng)調(diào)“人的城鎮(zhèn)化”是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量的核心路徑，“人的城鎮(zhèn)化”也被明確寫(xiě)入《政府工作報(bào)告》中，按照功能區(qū)規(guī)劃及生態(tài)承載力推動(dòng)城鎮(zhèn)化與工業(yè)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的同步發(fā)展。具體思路是完成“三個(gè)1億”，除了1億西部地區(qū)就近城鎮(zhèn)化、1億棚戶區(qū)人口就地城鎮(zhèn)化，還有一個(gè)難點(diǎn)就是1億流動(dòng)人口異地城鎮(zhèn)化 〔9 〕 。異地城鎮(zhèn)化取決于流動(dòng)人口能否平等享受居住地的公共服務(wù)，其公共服務(wù)供給問(wèn)題已經(jīng)超越了職能分工及行政區(qū)劃的限制，因此這一問(wèn)題只有通過(guò)資源配置、利益協(xié)調(diào)、主體聯(lián)動(dòng)、流程再造的協(xié)同共建才能予以解決。

注 釋：

①“流管通”是大數(shù)據(jù)背景下附著于便攜式智能設(shè)備中的流動(dòng)人口信息管理軟件，協(xié)管員通過(guò)“流管通”軟件可以完成網(wǎng)格內(nèi)流動(dòng)人員信息登記、信息跟蹤和信息變更等功能。借助這個(gè)快捷、高速的“流管通”采集平臺(tái)，工作人員可以對(duì)流動(dòng)人口信息實(shí)行現(xiàn)場(chǎng)核對(duì)、現(xiàn)場(chǎng)采集、現(xiàn)場(chǎng)入庫(kù)，改變了以往在現(xiàn)場(chǎng)登記信息，再回到信息采集室輸入信息的工作模式，節(jié)省了手工采錄時(shí)間，使流動(dòng)人口信息采集方式由傳統(tǒng)管理向“智慧化”轉(zhuǎn)型，極大提高了工作效率。參見(jiàn)王晏瑩：好幫手“流管通”讓流動(dòng)人口管理走向“智慧化”，http：//lhnews.zjol.com.cn/lhnews/system/2015/09/02/019698006.shtml.

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〔9〕韓 旭.新型城鎮(zhèn)化著重解決“三個(gè)1億人”〔EB/OL〕. http：//news.xinhuanet.com/fortune/2014-03/06/c_126226223.htm.

責(zé)任編輯 周 榮