楊云成

摘要：黨的紀(jì)律檢查體制改革，就是要從體制、機(jī)制和制度上解決制約黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)向縱深發(fā)展的深層次問(wèn)題，更好地履行黨章規(guī)定的各項(xiàng)職責(zé)。回顧十八大以來(lái)黨的紀(jì)律檢查體制改革歷程，可以看出改革的核心理念是履行黨章職責(zé)、維護(hù)黨章權(quán)威；基本思路是堅(jiān)持立行立改、堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向、堅(jiān)持自我監(jiān)督與監(jiān)督他人相結(jié)合、遵循制度建設(shè)的基本規(guī)律；具體途徑是落實(shí)“兩種責(zé)任”、堅(jiān)持“兩個(gè)為主”、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)全覆蓋”、實(shí)踐“四種形態(tài)”。

關(guān)鍵詞：紀(jì)律檢查體制改革；全面從嚴(yán)治黨；黨章權(quán)威；問(wèn)題導(dǎo)向

中圖分類(lèi)號(hào)：D262.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1002-7408（2016）11-0060-04

十八大以來(lái)，黨的紀(jì)律檢查體制改革是全面深化改革的重要組成部分，是全面從嚴(yán)治黨的必然要求。這一改革是對(duì)存在問(wèn)題的積極應(yīng)對(duì)，更是對(duì)紀(jì)委職能的本質(zhì)回歸。這就決定了改革不能“畢其功于一役”，它必然有一個(gè)實(shí)踐探索——循序漸進(jìn)——總結(jié)經(jīng)驗(yàn)——固化為制度的過(guò)程。

一、核心理念：履行黨章職責(zé)、維護(hù)黨章權(quán)威

“理念”來(lái)源于“本質(zhì)”?！氨举|(zhì)”是某一事物之所以成為該事物并與其他事物相區(qū)別的根本依據(jù)。

黨章規(guī)定，各級(jí)紀(jì)委檢查委員會(huì)要自覺(jué)維護(hù)黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)；檢查黨的路線、方針、政策和決議的執(zhí)行情況；協(xié)助黨的委員會(huì)加強(qiáng)黨風(fēng)建設(shè)和組織協(xié)調(diào)反腐敗工作。在日常工作中，各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)要經(jīng)常對(duì)黨員進(jìn)行遵守紀(jì)律的教育，做出關(guān)于維護(hù)黨紀(jì)的決定；對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督；檢查和處理黨的組織和黨員違反黨的章程和其他黨內(nèi)法規(guī)的比較重要或復(fù)雜的案件，決定或取消對(duì)這些案件中的黨員的處分；受理黨員的控告和申訴；保障黨員的權(quán)利。習(xí)近平同志在十八屆中紀(jì)委六次會(huì)議上將紀(jì)委的3項(xiàng)主要任務(wù)和5項(xiàng)經(jīng)常性工作概括為監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)。因此，紀(jì)委的本質(zhì)是圍繞黨章開(kāi)展監(jiān)督執(zhí)紀(jì)問(wèn)責(zé)的專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)。履行黨章職責(zé)、維護(hù)黨章權(quán)威是紀(jì)律檢查體制改革的核心理念。

這一核心理念主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：第一，各級(jí)紀(jì)委在全面從嚴(yán)治黨中應(yīng)找準(zhǔn)定位，把維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)放在首要位置。習(xí)近平同志指出各級(jí)紀(jì)委在日常工作中應(yīng)“加強(qiáng)對(duì)遵守黨章、執(zhí)行黨紀(jì)情況的監(jiān)督檢查，嚴(yán)肅查處違反黨章黨規(guī)黨紀(jì)的行為，堅(jiān)決維護(hù)黨章權(quán)威，做黨章的堅(jiān)定執(zhí)行者和忠實(shí)捍衛(wèi)者”。[1]在紀(jì)律檢查體制改革中，要突出黨的領(lǐng)導(dǎo)這個(gè)根本；在監(jiān)督執(zhí)紀(jì)少數(shù)服從多數(shù)、下級(jí)服從上級(jí)、黨員個(gè)人服從黨的組織、全黨服從中央中，把全黨服從中央放在重要位置，保證中央政令暢通。第二，各級(jí)紀(jì)委必須從黨內(nèi)“公檢法”的錯(cuò)誤定位中解放出來(lái)，把紀(jì)律和規(guī)矩牢牢挺在前面。習(xí)近平同志指出，“一些人在腐敗泥坑中越陷越深，一個(gè)重要原因是對(duì)其身上出現(xiàn)的一些違紀(jì)違法的小錯(cuò)，黨組織批評(píng)不夠，批評(píng)教育不力，甚至睜一只眼閉一只眼。”[2]為此，他提出必須抓早抓小，不能養(yǎng)癰遺患。大量腐敗案件表明，官員“違法”源于“破紀(jì)”。只有將紀(jì)律挺在前面，才能使紀(jì)律成為管黨治黨的尺子，成為黨員不可越過(guò)的底線。

二、基本思路：堅(jiān)持立行立改、問(wèn)題導(dǎo)向、整體推進(jìn)、監(jiān)督他人與監(jiān)督自身相結(jié)合，遵循制度建設(shè)的基本規(guī)律

1.黨的紀(jì)律檢查體制改革不是觀望等靠，而是立行立改。2014年6月，中央政治局召開(kāi)會(huì)議，審議通過(guò)了《黨的紀(jì)律檢查體制改革實(shí)施方案》，提出了加強(qiáng)和改進(jìn)對(duì)主要領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的制約和監(jiān)督、落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任、推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化程序化和制度化等7項(xiàng)主要任務(wù)。這7項(xiàng)改革內(nèi)容是中央的“頂層設(shè)計(jì)”。中央要求，只要符合中央精神、看準(zhǔn)了的事，就要下決心去做，各級(jí)紀(jì)委要把“頂層設(shè)計(jì)”與本地區(qū)、本部門(mén)、本單位的實(shí)際結(jié)合起來(lái)，將目標(biāo)任務(wù)、具體措施、時(shí)間表具體化、細(xì)節(jié)化，立足工作實(shí)際，從具體問(wèn)題抓起，立行立改。希望中央紀(jì)委多發(fā)文件告知具體改革內(nèi)容的想法，是一種嚴(yán)重依賴心理，是缺乏擔(dān)當(dāng)?shù)谋憩F(xiàn)；希望在改革中搞出一套可以量化的評(píng)估指標(biāo)體系，是一種新的形式主義，是不擅擔(dān)當(dāng)?shù)捏w現(xiàn)。

2.黨的紀(jì)律檢查體制改革不是抽象的泛談，而是以問(wèn)題為導(dǎo)向的實(shí)干。紀(jì)律檢查體制的改革是具體的，不是抽象的，不是為了改革而改革。各級(jí)紀(jì)律檢查委員會(huì)自恢復(fù)重建以來(lái)，在同級(jí)黨委和上級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)下，圍繞黨風(fēng)廉政建設(shè)開(kāi)展了一系列工作，為維護(hù)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一、保持黨的先進(jìn)性和純潔性發(fā)揮了重要作用。但是，黨的紀(jì)律檢查體制與新形勢(shì)不相適應(yīng)的問(wèn)題逐漸凸顯出來(lái)。一些地方黨委將履行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制形式化，停留在開(kāi)會(huì)、發(fā)表講話、出臺(tái)文件等層面；一些地方紀(jì)委參與議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)較多，脫離紀(jì)委執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的主責(zé)、主業(yè)；一些地方紀(jì)委對(duì)單位、部門(mén)的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題不敢管；一些地方紀(jì)委在查辦案件中，同級(jí)黨委過(guò)度干預(yù)，壓案不報(bào)、瞞案不查等問(wèn)題嚴(yán)重。這些問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)向縱深方向發(fā)展。黨的紀(jì)律檢查體制改革應(yīng)直面上述問(wèn)題，重點(diǎn)解決反腐敗工作責(zé)任不清、機(jī)構(gòu)職能分散、查處案件不力等問(wèn)題。以問(wèn)題倒逼改革、以問(wèn)題為導(dǎo)向是紀(jì)律檢查體制改革的一大特點(diǎn)。它的最大好處是目標(biāo)明確、思路清晰、緊迫感強(qiáng)。

3.黨的紀(jì)律檢查體制改革不是“單兵突擊”，而是有重點(diǎn)地整體推進(jìn)。黨的紀(jì)律檢查體制改革是一項(xiàng)復(fù)雜的任務(wù)，包括加強(qiáng)廉政法規(guī)制度建設(shè)、改革和完善巡視和派駐體制機(jī)制、健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制、落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任等內(nèi)容，涉及黨委與紀(jì)委關(guān)系、下級(jí)紀(jì)委與上級(jí)紀(jì)委關(guān)系的調(diào)整，期間既有新機(jī)構(gòu)的設(shè)立，也有舊機(jī)構(gòu)的裁撤。這就要求我們?cè)诟母镏斜仨氂姓w觀念，從改革的全局出發(fā)，分析、研判、推動(dòng)某一具體方面的改革。如果單就某一項(xiàng)改革談改革，只抓住某一個(gè)方面來(lái)落實(shí)，改革就無(wú)法深入和持久。當(dāng)然，在上述7項(xiàng)內(nèi)容的改革中，落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任是關(guān)鍵，是整個(gè)改革的“牛鼻子”，其他事項(xiàng)的改革均與此相關(guān)。查辦腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，實(shí)質(zhì)是要落實(shí)好黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任；強(qiáng)化巡視監(jiān)督和派駐監(jiān)督也繞不開(kāi)落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任這個(gè)“牛鼻子”。

4.黨的紀(jì)律檢查體制改革是實(shí)現(xiàn)監(jiān)督他人與監(jiān)督自身相結(jié)合的改革。紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)擔(dān)負(fù)著維護(hù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、推動(dòng)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)的重要職責(zé)。反腐實(shí)踐表明，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)不是天然的“保險(xiǎn)箱”，紀(jì)檢干部對(duì)腐敗也沒(méi)有天然的“免疫力”。紀(jì)委在監(jiān)督他人的同時(shí)，誰(shuí)來(lái)監(jiān)督紀(jì)委，一直是黨和人民關(guān)注的問(wèn)題。從改革的具體實(shí)踐來(lái)看，我們黨找到了監(jiān)督他人與監(jiān)督自身相結(jié)合的方法。首先，充分發(fā)揮紀(jì)檢內(nèi)部機(jī)構(gòu)——紀(jì)檢監(jiān)察干部監(jiān)督室的作用，教育干部增強(qiáng)紀(jì)律觀念；其次，改革干部選拔和管理方式，加強(qiáng)對(duì)重要崗位和關(guān)鍵環(huán)節(jié)監(jiān)督；再次，嚴(yán)格規(guī)范工作程序和業(yè)務(wù)流程，完善重大事項(xiàng)報(bào)告、回避、保密制度；最后，嚴(yán)肅懲處，對(duì)跑風(fēng)漏氣、瞞案抹案、以案謀私等違紀(jì)行為零容忍，從嚴(yán)處理，堅(jiān)決防止“燈下黑”。

5.遵循制度建設(shè)的基本規(guī)律，向制度求成效。改革成果最終體現(xiàn)在制度建設(shè)方面，不以制度固化探索經(jīng)驗(yàn)，改革就會(huì)陷于空談。十八屆三中全會(huì)之后，我們黨堅(jiān)持成熟一條就規(guī)定一條的原則，制定了關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)等多項(xiàng)制度，既鞏固了探索成果，又推動(dòng)了改革不斷深入。任何制度都必然有其外在需要，都必然要為解決某一問(wèn)題而存在。因此，制度建設(shè)要有實(shí)踐支撐，探索實(shí)踐在前，制定制度在后。沒(méi)有經(jīng)過(guò)充分調(diào)研、反腐醞釀的制度，在黨內(nèi)既形成不了共識(shí)，干部群眾也不了解，這樣的制度只會(huì)流于形式。所以，在改革中，中央要求先從提出工作要求入手，在一定范圍開(kāi)展試驗(yàn)，不斷完善推廣，再總結(jié)提煉，待條件比較成熟、各方已形成共識(shí)后，再上升為制度。

三、改革路徑：落實(shí)“兩種責(zé)任”、堅(jiān)持“兩個(gè)為主”、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)全覆蓋”、實(shí)踐“四種形態(tài)”

1.“落實(shí)黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任”。黨的十八屆三中全會(huì)決定指出“落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制，黨委負(fù)主體責(zé)任，紀(jì)委負(fù)監(jiān)督責(zé)任”。[3]習(xí)近平同志在十八屆中紀(jì)委三次會(huì)議上也強(qiáng)調(diào)，“各級(jí)黨委和紀(jì)委要擔(dān)負(fù)起黨風(fēng)廉政建設(shè)的主體責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，堅(jiān)持黨要管黨、從嚴(yán)治黨，深入落實(shí)中央八項(xiàng)規(guī)定精神，加大懲治腐敗力度，堅(jiān)決遏制腐敗蔓延勢(shì)頭，堅(jiān)定不移把黨風(fēng)廉政建設(shè)引向深入。”[4]黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任是同一責(zé)任體系中的既相互區(qū)別又相互聯(lián)系的兩個(gè)方面，黨委的主體責(zé)任是前提，紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任是保障。

之所以強(qiáng)調(diào)黨委的主體責(zé)任，是因?yàn)辄h委能否履行好主體責(zé)任直接關(guān)系到黨風(fēng)廉政建設(shè)的成效。有的干部沒(méi)有把黨風(fēng)廉政建設(shè)作為分內(nèi)之事；有的干部對(duì)不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題不做批評(píng)和斗爭(zhēng)，搞一團(tuán)和氣；有的干部人前抓腐敗、人后收賄賂，帶壞了隊(duì)伍，敗壞了風(fēng)氣。這些都是黨委不履行主體責(zé)任的表現(xiàn)。習(xí)近平同志在十八屆中紀(jì)委三次會(huì)議上明確闡述了黨委的五項(xiàng)主體責(zé)任：加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，選好用好干部，防止出現(xiàn)選人用人上的不正之風(fēng)和腐敗問(wèn)題；堅(jiān)決糾正損害群眾利益的行為；強(qiáng)化對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，從源頭上預(yù)防腐??；領(lǐng)導(dǎo)和支持執(zhí)紀(jì)執(zhí)法機(jī)關(guān)查處違紀(jì)違法問(wèn)題；管好班子，帶好隊(duì)伍，管好自己，當(dāng)好廉潔從政的表率。紀(jì)委的監(jiān)督責(zé)任主要體現(xiàn)為執(zhí)好紀(jì)、問(wèn)好責(zé)、把好關(guān)。從各地區(qū)制定的貫徹黨委主體責(zé)任和紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任的實(shí)施意見(jiàn)看，紀(jì)委監(jiān)督責(zé)任具體集中在維護(hù)黨的紀(jì)律、查處違紀(jì)違法案件、加強(qiáng)對(duì)黨的紀(jì)律的監(jiān)督檢查、發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)關(guān)作用、加強(qiáng)反腐敗制度建設(shè)等方面。

在落實(shí)“兩種責(zé)任”的實(shí)踐中，海南、湖北、江蘇、重慶、四川等地方還探索推行了主體責(zé)任清單。例如，江蘇省委的“8569”清單：明確了黨委領(lǐng)導(dǎo)班子8項(xiàng)集體責(zé)任、領(lǐng)導(dǎo)班子成員5項(xiàng)個(gè)人責(zé)任、紀(jì)委6項(xiàng)監(jiān)督責(zé)任及落實(shí)“兩個(gè)責(zé)任”的9項(xiàng)保障措施；重慶市委的“85375”的責(zé)任清單體系：從領(lǐng)導(dǎo)班子的集體責(zé)任、主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任、班子其他成員的責(zé)任3個(gè)層面明確了黨委（黨組）的16項(xiàng)主體責(zé)任，從領(lǐng)導(dǎo)班子的集體責(zé)任和主要負(fù)責(zé)人的責(zé)任兩個(gè)層面細(xì)化了紀(jì)委（紀(jì)檢組）的12項(xiàng)監(jiān)督職責(zé)。

有權(quán)必有責(zé)，失責(zé)必問(wèn)責(zé)。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)，“無(wú)論是黨委還是紀(jì)委或其他相關(guān)職能部門(mén)，都要對(duì)承擔(dān)的黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任進(jìn)行簽字背書(shū)，做到守土有責(zé)，出了問(wèn)題，就要追究責(zé)任。”[5]622016年6月，中共中央制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨問(wèn)責(zé)條例》，聚焦全面從嚴(yán)治黨，直指為官不為、為官亂為的問(wèn)題。這部條例是全面從嚴(yán)治黨的“利劍”，也是黨風(fēng)廉政建設(shè)的“利劍”。

2.“查辦案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，紀(jì)委書(shū)記副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主”?！安檗k腐敗案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主，線索處置和案件查辦在向同級(jí)黨委報(bào)告的同時(shí)必須向上級(jí)紀(jì)委報(bào)告。各級(jí)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主。”[3]這是十八屆三中全會(huì)關(guān)于推動(dòng)紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化的“頂層設(shè)計(jì)”。

為落實(shí)“查辦案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”的改革要求，2014年4月中央紀(jì)委選擇5個(gè)省份和3個(gè)部委進(jìn)行試點(diǎn)。查辦腐敗案件體制機(jī)制改革的重點(diǎn)是解決下級(jí)黨委不讓查案、不想查案，下級(jí)紀(jì)委不敢查案、不會(huì)查案和不規(guī)范查案的問(wèn)題；核心是促進(jìn)各級(jí)紀(jì)委依紀(jì)依法、安全文明自主辦案；目標(biāo)是使上級(jí)紀(jì)委更好地領(lǐng)導(dǎo)和支持下級(jí)紀(jì)委聚焦主業(yè)、履行職責(zé)，更好地指導(dǎo)和促進(jìn)下級(jí)紀(jì)委排除干擾、查辦案件。根據(jù)中央安排，2014年10月試點(diǎn)工作結(jié)束。中央紀(jì)委在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，制定了《關(guān)于查辦腐敗案件體制機(jī)制改革的實(shí)施意見(jiàn)》，2015年“查辦案件以上級(jí)紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)為主”全面推開(kāi)。

為落實(shí)“紀(jì)委書(shū)記副書(shū)記的提名和考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主”的改革部署，2015年4月中共中央辦公廳印發(fā)了《省（自治區(qū)、直轄市）紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記提名考察辦法（試行）》《中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)、副組長(zhǎng)提名考察辦法（試行）》和《中管企業(yè)紀(jì)委書(shū)記、副書(shū)記提名考察辦法（試行）》等三部黨內(nèi)法規(guī)制度。這三部黨內(nèi)法規(guī)制度以“忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)”的干部標(biāo)準(zhǔn)貫穿始終，明確規(guī)定?。▍^(qū)、市）紀(jì)委書(shū)記副書(shū)記、中央紀(jì)委派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)副組長(zhǎng)、中管企業(yè)紀(jì)委書(shū)記副書(shū)記的提名、考察以上級(jí)紀(jì)委會(huì)同組織部門(mén)為主。在提名資格問(wèn)題上，突出強(qiáng)調(diào)紀(jì)委書(shū)記副書(shū)記的擔(dān)當(dāng)精神，著重從在落實(shí)“兩種責(zé)任”中表現(xiàn)突出的敢監(jiān)督、會(huì)監(jiān)督、敢于較真碰硬的干部中選拔。在提名范圍問(wèn)題上，強(qiáng)調(diào)擴(kuò)大選人用人的視野和渠道，選賢不避親，既可以從紀(jì)檢監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)部，也可以從系統(tǒng)外部提名。在提名和考察的工作程序方面，分別明確了提名、考察具體要求和有關(guān)各方的職責(zé)分工。

3.“中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)行統(tǒng)一名稱(chēng)、統(tǒng)一管理；改進(jìn)中央和?。▍^(qū)、市）巡視制度，做到對(duì)地方、部門(mén)、企事業(yè)單位全覆蓋”。針對(duì)十八大之前中央紀(jì)委沒(méi)有向人大機(jī)關(guān)、政協(xié)機(jī)關(guān)派駐，有的行政機(jī)關(guān)也沒(méi)有派駐的問(wèn)題，十八屆三中全會(huì)決定中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全覆蓋。習(xí)近平同志強(qiáng)調(diào)“實(shí)現(xiàn)派駐全覆蓋，就是要使黨內(nèi)監(jiān)督不留死角、沒(méi)有空白”。[6]2015年1月，中央紀(jì)委在中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、中央統(tǒng)戰(zhàn)部、全國(guó)人大機(jī)關(guān)、全國(guó)政協(xié)機(jī)關(guān)等對(duì)黨和國(guó)家生活具有重要影響的中央一級(jí)的黨和國(guó)家機(jī)關(guān)設(shè)置了7家派駐機(jī)構(gòu)，邁開(kāi)了派駐“全覆蓋”的關(guān)鍵一步。2016年1月，中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于全面落實(shí)中央紀(jì)委向中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)的方案》的通知，明確規(guī)定中央紀(jì)委與派駐機(jī)構(gòu)是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、派駐機(jī)構(gòu)與駐在單位是監(jiān)督與被監(jiān)督關(guān)系，指出派駐機(jī)構(gòu)的主要職責(zé)是督促駐在部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子落實(shí)黨風(fēng)廉政建設(shè)主體責(zé)任、檢查駐在部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員遵守黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)、調(diào)查違紀(jì)違法案件。中央決定，中央紀(jì)委設(shè)置47家派駐機(jī)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)對(duì)139家中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)派駐紀(jì)檢機(jī)構(gòu)全覆蓋。除實(shí)現(xiàn)對(duì)中央一級(jí)黨和國(guó)家機(jī)關(guān)部門(mén)派駐全覆蓋外，派駐機(jī)構(gòu)改革還有兩個(gè)突出特點(diǎn)：第一，派駐模式更加靈活。改革前，派駐模式多是“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”式的。改革后，派駐模式有單獨(dú)派駐和綜合派駐兩種。單獨(dú)派駐主要針對(duì)系統(tǒng)規(guī)模大、直屬單位多、監(jiān)督對(duì)象多的部門(mén)；綜合派駐主要針對(duì)業(yè)務(wù)相近、相關(guān)或者系統(tǒng)規(guī)模小、監(jiān)督對(duì)象少的部門(mén)。在47家派駐機(jī)構(gòu)中，27家實(shí)行綜合派駐，負(fù)責(zé)監(jiān)督119家單位；20家實(shí)行單獨(dú)派駐，負(fù)責(zé)監(jiān)督20家單位。與“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”式派駐相比，綜合派駐的最大優(yōu)勢(shì)是地位相對(duì)超脫，有利于增強(qiáng)監(jiān)督的相對(duì)獨(dú)立性和權(quán)威性，能夠更好地聚焦主責(zé)主業(yè)。而在“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”派駐模式下，派駐紀(jì)檢組組長(zhǎng)兼任黨組成員，一方面需要接受黨組領(lǐng)導(dǎo)，另一方面擔(dān)負(fù)了駐在單位的大量非職責(zé)范圍內(nèi)的工作，降低了監(jiān)督成效。第二，雖然派駐機(jī)構(gòu)的辦公條件、后勤保障等繼續(xù)由駐在單位負(fù)責(zé)，但是根據(jù)《關(guān)于加強(qiáng)中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)建設(shè)的意見(jiàn)》和《中央紀(jì)委派駐機(jī)構(gòu)紀(jì)檢監(jiān)察專(zhuān)項(xiàng)工作經(jīng)費(fèi)管理辦法》兩部新制定黨內(nèi)法規(guī)制度的有關(guān)規(guī)定，派駐機(jī)構(gòu)工作經(jīng)費(fèi)在駐在單位中單列出來(lái)，這在相當(dāng)程度上減輕了派駐機(jī)構(gòu)對(duì)駐在單位的依附性。

紀(jì)律檢查體制改革要實(shí)現(xiàn)的第二個(gè)全覆蓋是巡視全覆蓋。十八屆三中全會(huì)關(guān)于改進(jìn)?。▍^(qū)、市）巡視制度，做到對(duì)地方、部門(mén)、企事業(yè)單位全覆蓋的有關(guān)部署是紀(jì)委發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督職能的重要實(shí)現(xiàn)形式。習(xí)近平同志對(duì)拓寬巡視監(jiān)督的內(nèi)容、創(chuàng)新巡視監(jiān)督的形式等問(wèn)題予以深刻闡述，強(qiáng)調(diào)要注重“發(fā)揮巡視遏制作用，凡是涉及腐敗問(wèn)題的，決不姑息，一查到底”。[5]112王岐山同志指出巡視“要突出發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，強(qiáng)化震懾作用，不能讓有問(wèn)題的人心存僥幸，不能讓腐敗分子有立足之地”。 [7]這些論述為開(kāi)展巡視監(jiān)督提供了總指導(dǎo)和總原則。經(jīng)過(guò)這兩年五輪巡視的反復(fù)實(shí)踐，2015年8月中央中央修訂了《中國(guó)共產(chǎn)黨巡視工作條例》，標(biāo)志著巡視監(jiān)督進(jìn)入了新的發(fā)展階段。目前共有15個(gè)中央巡視組開(kāi)展工作，按照全覆蓋的要求，中央巡視對(duì)象285個(gè)，截至2016年8月，中央巡視組共開(kāi)展10輪巡視，涉及207個(gè)部門(mén)和單位，并開(kāi)展了巡視“回頭看”。與改革前相比，十八大之后，黨的巡視工作實(shí)現(xiàn)了一系列轉(zhuǎn)折和突破。巡視重點(diǎn)由聚焦黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)、圍繞“四個(gè)著力”，到聚焦全面從嚴(yán)治黨、把紀(jì)律和規(guī)矩挺在前面，再到聚焦堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、加強(qiáng)黨的建設(shè)；巡視方式由常態(tài)巡視，到專(zhuān)項(xiàng)巡視，再到分領(lǐng)域分行業(yè)專(zhuān)項(xiàng)巡視；巡視方法從“有規(guī)律”到“無(wú)規(guī)律”；重視巡視成果的運(yùn)用，創(chuàng)新舉措，分類(lèi)處置，確保發(fā)揮震懾效果；巡視隊(duì)伍建設(shè)強(qiáng)調(diào)“打鐵還需自身硬”，在政治素養(yǎng)、能力、作風(fēng)、紀(jì)律等方面提出了建設(shè)忠誠(chéng)、干凈、擔(dān)當(dāng)巡視隊(duì)伍的要求。

4.“讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)，讓黨紀(jì)處分和組織處理成為大多數(shù)，對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、做出重大職務(wù)調(diào)整成為少數(shù)，嚴(yán)重違紀(jì)違法立案審查的只是極少數(shù)”。2015年9月，王岐山同志在福建調(diào)研時(shí)首次提出執(zhí)紀(jì)監(jiān)督的“四種形態(tài)”。實(shí)踐 “四種形態(tài)”是落實(shí)把紀(jì)律挺在前面的具體表現(xiàn)。

黨紀(jì)和國(guó)法不是一個(gè)概念，不能混同。國(guó)家法律是每一個(gè)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)組織和每一位公民應(yīng)當(dāng)遵守的“底線”，而黨紀(jì)是每一名共產(chǎn)黨員應(yīng)當(dāng)堅(jiān)守的“底線”。黨的性質(zhì)、地位、宗旨以及黨所肩負(fù)的歷史使命決定了黨紀(jì)必須在具體內(nèi)容上嚴(yán)于國(guó)法。這就廓清了黨規(guī)黨紀(jì)和國(guó)家法律之間的邊界。習(xí)近平同志在十八屆中紀(jì)委六次會(huì)議上指出，“只有把紀(jì)律挺在前面，堅(jiān)持紀(jì)嚴(yán)于法、紀(jì)在法前，才能克服違紀(jì)只是小節(jié)、違法才去處理的不正常狀況，用紀(jì)律管住全體黨員。”[8]

把紀(jì)律挺在前面，必須抓早抓小。抓早就是加強(qiáng)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，針對(duì)黨員干部易發(fā)多發(fā)問(wèn)題，突出重點(diǎn)，有的放矢，及早布控，將苗頭性、傾向性問(wèn)題制止在萌芽狀態(tài)，防止“溫水煮青蛙”；抓小是指不因職務(wù)級(jí)別低、涉案金額小、性質(zhì)較輕、影響較小等而對(duì)違紀(jì)行為放任不查，避免“小錯(cuò)釀大禍”。把紀(jì)律和規(guī)矩挺在法律前面，抓早抓小，就是要讓咬耳扯袖、紅臉出汗成為常態(tài)，讓黨紀(jì)處分和組織處理成為大多數(shù)，對(duì)嚴(yán)重違紀(jì)的重處分、做出重大職務(wù)調(diào)整成為少數(shù)，嚴(yán)重違紀(jì)違法立案審查的只是極少數(shù)。

在實(shí)踐“四種形態(tài)”的具體工作中，紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)著重在實(shí)踐第一種形態(tài)上下功夫，將談話函詢做為實(shí)踐第一種形態(tài)的重要抓手。據(jù)中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站統(tǒng)計(jì)，2016年1月至6月，全國(guó)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)談話函詢42341件次，比去年同期增長(zhǎng)344.2%。實(shí)踐“四種形態(tài)”，尤其是第一種形態(tài)，是黨組織對(duì)黨員、干部的真正關(guān)心和最大愛(ài)護(hù)，體現(xiàn)了我們黨懲前毖后、治病救人的一貫原則，為嚴(yán)肅黨內(nèi)政治生活、凈化黨內(nèi)政治生態(tài)創(chuàng)造了條件。

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[4] 習(xí)近平.強(qiáng)化反腐敗體制機(jī)制創(chuàng)新和制度保障 深入推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭(zhēng)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-01-15（1）.

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[6] 習(xí)近平：鼓勵(lì)基層群眾解放思想積極探索 推動(dòng)改革頂層設(shè)計(jì)和基層探索互動(dòng)[N].人民日?qǐng)?bào)，2014-12-03（1）.

[7] 王岐山.發(fā)現(xiàn)問(wèn)題形成震懾 遏制腐敗現(xiàn)象蔓延勢(shì)頭[EB/OL].人民網(wǎng)，（2013-05-17）.http：//politics.people.com.cn/n/2013/0518/c1001-21526322.html.

[8] 習(xí)近平.在十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第六次全體會(huì)議上的講話[N].人民日?qǐng)?bào)，2016-05-03（2）.

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