張哲　姚淑媛

摘要：法律援助質量是法律援助工作的核心，直接關系到法律援助職能的充分發(fā)揮，關系到法律援助事業(yè)的持續(xù)發(fā)展。健全和完善法律援助質量保障制度是當前我國法律援助工作面臨的重要任務。文章以法律援助辦案質量為研究視角，考察我國法律援助質量現狀，分析問題形成的原因，在此基礎上，提出要從立法完善、經費保障、隊伍建設和評估監(jiān)督四個方面切入，探索法律援助質量保障的體系構建和制度完善，以提高法律援助實施質量，完善法律援助制度建設。

關鍵詞：法律援助；法律援助質量；保障制度；健全完善

中圖分類號：D926.04

文獻標志碼：A

文章編號：1002-7408（2016）11-0105-04

法律援助作為一項救助貧弱的現代司法制度，在服務保障民生、維護社會穩(wěn)定和實現社會公平正義方面發(fā)揮著重要作用。黨的十八屆四中全會決定明確指出：“推進覆蓋城鄉(xiāng)居民的公共法律服務體系建設，完善法律援助制度，健全司法救助體系?！彪S著我國法律援助事業(yè)的深入發(fā)展，在法律援助案件數量迅猛增長的過程中，法律援助的質量問題日益受到社會關注。2015年6月，中辦、國辦印發(fā)《關于完善法律援助制度的意見》，將“提高法律援助質量”作為加強法律援助工作的重要內容。新形勢下，法律援助的質量提升已成為法律援助工作面臨的重要任務，而健全和完善法律援助質量保障制度是加強法律援助質量建設的重中之重，也是實現法律援助事業(yè)新突破的關鍵所在。

一、法律援助質量定義及內涵

法律援助是由專門的法律援助機構組織法律援助人員和社會志愿者，對某些經濟困難的公民或特殊案件的當事人給予減免費用的法律幫助，以使公民權益得以平等實現的法律制度。法律援助對當事人雖然是減免費用的，但并不影響援助質量，不能因為法律援助制度的公益性而在實效性上打折扣。法律援助要真正實現利民惠民而不成為形象工程或應景之物，就必須實實在在地為困難群眾提供優(yōu)質高效的法律幫助，切實解決其法律問題，維護其合法權益。沒有標準化的法律援助質量為支撐，法律援助事業(yè)必然難以取得健康長效發(fā)展。

何謂法律援助質量？有學者認為，法律援助質量是指由法律援助機構和人員提供的法律援助服務所應具備的品質及內在的價值要求。[1] 筆者以為，此種表述界定的僅是法律援助服務質量，從廣義上來講，法律援助質量應包括法律援助服務質量和法律援助管理質量。法律援助服務質量系指法律援助人員接受法律援助機構指派后，辦理法律援助案件的質量情況；法律援助管理質量系指對影響辦案質量的經費、人才和監(jiān)督方面的管理狀況。[2] 管理質量和服務質量互為依托、相互促進，管理質量是基礎和前提，服務質量是目標和成效，只有對管理過程進行嚴密控制，服務結果才會實現達標優(yōu)質。二者相輔相成，共同構成法律援助質量的主要內容。據此，我們將法律援助質量界定為：法律援助機構對提供法律援助的過程進行管理控制，達到標準要求，進而使法律援助服務產品具備相應的專業(yè)品質。本文所探討的法律援助質量保障制度體系，就是以標準化的服務質量為目標，嚴格管理質量監(jiān)控，保障提供優(yōu)質高效的法律援助產品的各種措施、規(guī)范和機制的總稱。

具體來說，法律援助質量內涵大致包含三個維度的指標。第一，是否執(zhí)行了相關法律法規(guī)和工作程式。這是“遵守規(guī)范和程序意義上的質量”，要求法律援助服務符合法律規(guī)范的實體和程序要求，突出強調其“合規(guī)性”。包括：是否嚴格遵照法律援助事項范圍和經濟困難指標；是否嚴格規(guī)范接待、受理、審查、指派等行為；法律援助人員是否嚴格遵守法定程序和執(zhí)業(yè)規(guī)范。第二，是否維護了當事人的合法權益。這是“顧客滿意意義上的質量”，突出強調其“合需性”。包括：是否依法維護了受援人的訴訟權利和實體權益；是否實現了有利于當事人的事實清楚，證據確實充分，適用法律正確，程序權利充分行使；是否有較高的工作效率，保證了訴訟結果的執(zhí)行，實現了利益最大化；是否為當事人提供了熱情周到的服務。第三，是否維護了社會和諧穩(wěn)定?！斑@是實現制度價值意義上的質量”，突出強調其“合目的性”。包括：是否有效預防和化解社會矛盾糾紛，積極修復破裂關系、緩和緊張關系、化解矛盾對立；是否平等保護公民權利，維護社會公平正義；是否弘揚社會正氣，發(fā)揮法律對道德建設的促進作用。

二、我國法律援助質量現狀和問題分析

法律援助（Legal Aid）萌芽于15世紀的英國，其從西方文明的搖籃中誕生，經過幾百年的發(fā)展，經由傳統意義上的社會慈善和社會福利措施，演變?yōu)閲一蛘熑?，成為現代意義上的法律援助制度。我國法律援助工作的開展肇始于上世紀90年代。1994年，司法部提出探索建立符合中國國情的法律援助制度，并在北京、廣州、上海、武漢等一些大中城市開展法律援助試點工作。1995年，廣州市率先建立了第一個由政府設立的法律援助中心。1996年3月頒布的《刑事訴訟法》和同年5月頒布的《律師法》，正式規(guī)定了法律援助的有關內容。此后，在司法部的積極推動下，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部相繼頒布了一系列關于刑事和民事法律援助的文件，各地也相繼出臺了有關法律援助的地方法規(guī)、規(guī)章，極大推動了法律援助工作的發(fā)展進程。2003年9月1日，國務院《法律援助條例》的頒布實施，在法制范疇內規(guī)范了法律援助的發(fā)展方向，標志著我國的法律援助從最初的無法可依、自行其是步入了法治的軌道。[3]

作為法律援助的后發(fā)國家，我國法律援助事業(yè)在20年的時間里取得了顯著成就。法律援助案件數量迅速增長，法律援助范圍不斷擴大，近五年全國共辦理法律援助案件499萬余件，年均增長14%。河北省自2012至2015年共辦理法律援助案件18.7萬件，2015年案件量增長高達35%。數量增長的同時，質量提升亦不容忽視。不可否認，近年來我國的法律援助質量建設取得了一定的成效，但距離三個維度的指標仍有相當一段距離，質量現狀并不樂觀。課題組在河北省調研過程中發(fā)現，當前法律援助質量存在以下幾個方面的問題：一是庭審前準備工作不足。一些法律援助人員辦案積極性不高，重形式走過場。有些辦案人員違規(guī)省略必要的辦案程序，不閱卷、不會見、不調查取證，審前準備工作質量堪憂。二是法律援助辦案專業(yè)化程度不高。存在辦案程序公式化、實體問題簡單化、辯護意見格式化、辯護策略模式化等問題，缺乏靈活性和針對性，不能做到因案施策。三是對法律援助質量重視程度不夠。一些司法行政機關未能將法律援助質量放在重要位置加以部署和落實，個別法律援助機構存在重數量、輕質量的傾向，有些辦案機關不能積極為法律援助人員提供必要的協助，使其無法及時獲取案件材料，不能對案件事實、證據和適用法律進行細致充分的分析論證。以上問題導致法律援助流于形式，受援人得不到有效援助，法律援助辦案質量難以取得理想效果，這些都嚴重影響了法律援助的公信力。

河北省法律援助質量存在的問題在一定程度上反映了我國法律援助質量的整體狀況。從整個國家的法律援助運行狀況來分析，造成法律援助質量問題的原因是深層次多方面的。當前，由于法律援助制度在我國發(fā)展時間較短，理論基礎較為薄弱，實踐操作缺少經驗，加之受中國傳統法律文化及經濟發(fā)展狀況的影響與制約，我國法律援助制度仍不完善。基于立法和實踐上的缺陷導致的法律援助質量標準模糊、法律援助經費短缺、法律援助人員力量薄弱等因素，都影響了法律援助質量的改善和提升。具體說來，可以歸納為以下幾個方面：

1.法律援助立法層級低，內容簡單，缺乏統一性。目前我國關于法律援助的唯一一部全國性專門立法是國務院制定的《法律援助條例》，其他相關規(guī)定則散見于部門法律、地方性法規(guī)、行政規(guī)章及司法解釋中，缺乏統一性和協調性?！斗稍鷹l例》屬于行政法規(guī)，立法層級較低，法律效力有限。雖然部分省市人大采用地方性法規(guī)的方式，對《法律援助條例》未能涉及的內容進行了適當的補充和完善，但畢竟存在著地方性立法的局限性。此外，現有的法律規(guī)范對保障法律援助質量的規(guī)定少之又少，并且過于籠統，缺乏可操作性。法律援助作為一項政府責任，其具體問題必須通過立法的形式加以明確和規(guī)范。沒有全面統一的法律法規(guī)體系有力支撐，法律援助質量必然難以得到有效提升。

2.法律援助經費短缺，案件補貼標準較低。我國法律援助經費的主要來源是政府撥款。根據最新統計數據，河北省2015年度法律援助財政撥款數目為1700萬元，占全省法律援助業(yè)務經費投入的68%。盡管政府撥款額每年都在增長，但這種撥款與持續(xù)增長的法律援助需求量相比，仍有很大的資金缺口?！斗稍鷹l例》規(guī)定，政府必須向法律援助工作者支付辦案補貼。近年來隨著辦案成本攀升、群體性案件多發(fā)等因素的出現，多地辦案補貼費用標準已嚴重滯后于經濟發(fā)展水平。以河北省為例，2013年修訂的《法律援助經費使用管理辦法》規(guī)定，“在本縣（區(qū)）內辦案的，刑事案件每件補貼400-600元，民事案件每件補貼500-900元”，雖然較之前調高了案件補貼標準，但仍低于社會律師平均辦案成本。實踐中有相當數量的法律援助案件由于補貼標準過低，辦案人員不得不貼錢辦案。這在很大程度上挫傷了法律援助工作人員的辦案積極性，直接影響了辦案質量。

3.法律援助隊伍專業(yè)化不強，缺少有效的激勵機制?；诜稍馨阜秶笆茉藛T的特定性，法律援助案件類型具有專業(yè)性較強的特點，需要一批從業(yè)意愿強、專業(yè)素質高、業(yè)務能力強的工作人員。而囿于有限的補貼和薪酬，優(yōu)秀法律人才參與法律援助的積極性普遍不高。根據課題組在調研中獲得的最新數據，目前河北省法律援助機構實有人員數目為623人，其中通過司法考試者為374人，占比僅為60%。即便如此，對于有限的法律援助人才，亦未能形成合理的選拔機制、科學的培訓機制和有效的激勵機制，導致法律援助人才供給嚴重不足。當前在基層尤其是農村地區(qū)普遍存在著法律援助人員緊缺的狀況，如河北省很多縣區(qū)的法律援助機構只有一個工作人員，其在案件指派、錄入、歸檔以及其他日常管理工作方面即占用了絕大部分精力，業(yè)務工作無暇深入開展。法律援助人才短缺和積極性不足，影響了法律援助工作的專業(yè)化發(fā)展，導致辦案質量難以取得理想效果。

4.法律援助質量標準不清，評估監(jiān)督機制不完善。要對法律援助辦案質量進行監(jiān)督，首先要建立一套監(jiān)督依據的質量評價標準。《法律援助條例》第6條規(guī)定：“律師應當依照律師法和本條例的規(guī)定履行法律援助義務，為受援人提供符合標準的法律服務，依法維護受援人的合法權益，接受律師協會和司法行政部門的監(jiān)督?！?據此條文，法律援助辦案應當有明確具體的“標準”，這個標準是衡量服務產品是否合格達標的依據。符合標準即為合格，不符合標準就是不合格，高于標準則為優(yōu)秀。但遺憾的是，這個“標準”是什么，至今未有明確、統一的規(guī)定。[4]“符合標準的法律服務”不僅是一種宣示性的規(guī)定，更要有一套切實可行的質量標準予以支撐。缺少統一的質量標準及評估指標等基礎條件，就無法形成統一規(guī)范的法律援助質量評估和監(jiān)督機制，導致對案件的監(jiān)督管理和后續(xù)跟蹤缺位，在很大程度上會制約法律援助質量的提高。

三、法律援助質量保障制度體系的健全和完善

針對我國法律援助質量現狀和存在問題，課題組經過充分的分析論證，認為立法、經費、人才和監(jiān)督機制是影響法律援助辦案質量的四大因素。因此，法律援助質量建設須從立法完善、經費保障、組織保障和健全評估監(jiān)督機制四個方面著手，使相關對策和措施標準化、規(guī)范化、制度化，構建法律援助質量保障制度統一體系，提高法律援助保障能力。

1.立法保障——完善法律援助法律體系。建構完善的法律援助質量保障制度體系，首要任務是完善我國的法律援助立法體系?，F行《法律援助條例》屬行政法規(guī)，立法層次較低。其他相關法律規(guī)范零散籠統，涉及法律援助質量方面的規(guī)定更是屈指可數，《法律援助條例》中只有三處涉及質量問題，并且過于簡單，缺乏可操作性。法律援助在我國已經開展了20余年，如果說原來的立法重點解決了法律援助制度建立的話，那么保障法律援助的質量已成為今日立法的當務之急。[5]

加強法律援助質量的立法保障需從提升立法層級和健全法律體系兩個方面著手。首先，要提升立法層級，制定專門的《法律援助法》?？v觀法律援助制度比較發(fā)達的國家，如英、法、韓等相當一部分國家都制定了專門的法律援助法。我國制定專門法律的時機業(yè)已成熟，全國人大及其常委會應盡快制定《法律援助法》，通過立法提升法律援助的法律地位和效力層級；其次，要對現有的零散的法律規(guī)范進行整理匯編，補充法律援助質量保障內容，研究各法律規(guī)范之間的協調性，修改或刪除相互沖突的條款， 細化和增加法律援助質量管理規(guī)范；此外，可借鑒西方國家的立法經驗，在憲法中明確規(guī)定法律援助制度，逐步建立起以憲法為綱領，以《法律援助法》為主體，輔以國務院條例、地方性法規(guī)、部門規(guī)章等多層階的法律規(guī)范體系，從而以科學嚴密的立法確保法律援助工作有效開展，切實保障法律援助實施質量。

2.經費保障——拓寬援助經費來源渠道，完善經費使用監(jiān)管機制。法律援助經費不足嚴重制約了法律援助工作的開展。在一定程度上，“國家對法律援助的投入直接影響著當地法律援助事業(yè)的興衰”。[6] 為加強法律援助質量的經費保障，首先要加大政府的財政投入力度，同時廣泛開辟資金籌措渠道，建立以政府撥款為主、多渠道籌資的法律援助經費來源機制。

首先，進一步加大政府資金投入?；趪邑熑蔚倪壿?，政府財政撥款應是解決援助經費的主要渠道，也是援助經費最重要的組成部分。加拿大規(guī)定法律援助的基本資金由政府提供，德國、法國的法律援助經費全部由國家撥款。在英國與荷蘭，每年用于法律援助的財政撥款均占全國財政支出的l%左右，丹麥占0.5%，香港的法律援助財政撥款則沒有上限。就我國國情和法律援助的現狀而言，法律援助經費短缺有財政資金不足的原因，也有地方政府重視不夠的因素。應大力推動地方政府落實法律援助責任，盡快將縣級以上法律援助業(yè)務經費全部納入同級財政預算，同時應加大各級財政撥款的力度，保障法律援助經費的基本需求。

其次，廣泛利用社會資源多渠道籌集資金。通過社會捐助籌集法律援助資金，主要有以下兩種渠道：一是設立法律援助基金。其通過接收企事業(yè)單位、社會團體和其它組織及個人的捐贈，進行合法的投資運作，將其增值部分，包括基金存入金融機構收取的利息、購買債券和企業(yè)股票等有價證券的收益，用于法律援助的業(yè)務開支。目前，我國已設立了中國法律援助基金會，北京、江蘇、重慶、云南等省市也設立了法律援助基金會。二是指定用途捐助。工會、共青團、婦聯、殘聯等社團組織將自身的經費專項用于本行業(yè)需要援助的困難職工、婦女、兒童、殘疾人、老年人等。還有國外相關慈善組織等捐助資金，指定資助貧困地區(qū)的法律援助工作等等。此外，利用國際組織以項目合作的方式進行資助、公益福利彩票收入的定向使用等多種渠道募集國內外資金，也是彌補法律援助資金不足的重要途徑。這些資金的籌集會極大緩解法律援助經費不足的問題。

最后，加強法律援助資金的使用監(jiān)管。在法律援助經費有限的情況下，加強經費監(jiān)管，提高使用效益顯得尤為重要，因而必須完善法律援助經費監(jiān)管機制。可考慮建立經費使用管理和效益考核制度，規(guī)范經費使用管理，嚴格執(zhí)行各項經費開支范圍和標準。法律援助經費應該單獨建賬，?？顚Ｓ?，禁止將法律援助經費與司法行政其他業(yè)務經費混同管理使用。上級法律援助機構、主管司法行政機關、財政部門和審計機關要加強對法律援助經費使用的監(jiān)督，建立效益考核制度和投訴查處機制。

3.組織保障——加強法律援助隊伍建設，規(guī)范人才激勵和培訓機制。法律援助制度建設和經費保障只是為法律援助的實施創(chuàng)造了條件，法律援助受援人的合法權益最終能否實現，關鍵在于法律援助的實施，而法律援助實施依靠的是專業(yè)人員隊伍。加強隊伍建設，是提高法律援助質量的組織保證。鑒于我國法律援助人員力量缺乏、法律援助供需矛盾突出的現實境況，應多渠道多途徑擴充和增加法律援助人員?？煽紤]爭取財政部門的支持，探索由政府出資聘請專業(yè)人員進入法律援助機構，充實擴大法律援助機構人員隊伍。如河北省鹿泉市設立的法律援助類民辦非企業(yè)——惠民法律援助與研究中心，創(chuàng)新了社會組織參與法律援助的形式，有效保障了案件質量。但目前我國對此類民辦非企業(yè)尚無明確的準入性規(guī)定，建議盡快予以規(guī)范和推廣。

在擴充人員隊伍的同時，要注重建立科學合理的激勵機制，包括物質獎勵和精神鼓勵。物質獎勵方面，可考慮實行辦案補貼差額給付制，根據案件性質、難易程度、辦案質量等級確定差額補貼的標準，按標準支付辦案補貼，改變案件承辦人員領取法律援助案件補貼一刀切的狀況。精神鼓勵方面，可建立辦案獎勵制度，每年對認真負責且辦案質量水平較高的人員進行表彰，選取典型代表通過媒體宣傳向社會公眾推薦，提升知名度和認可度，從而調動律師等法律服務人員承辦援助案件的積極性。

此外，為提高法律援助從業(yè)人員的綜合素質，要特別注重從業(yè)人員業(yè)務培訓，建立長效培訓機制。如定期組織律師就援助案件辦案情況和工作經驗進行交流，聘請富有實踐經驗和理論水平的培訓授課教師，廣泛采用遠程教育等模式。以提高法律援助人員服務能力為重點，大力加強教育培訓工作力度，突出辦案技能、管理技能、服務意識等專項業(yè)務教育和訓練，不斷健全培訓機制，提高培訓水平。

4.監(jiān)督保障——制定法律援助質量標準，完善質量評估監(jiān)督機制。首先，制定法律援助服務質量標準。質量標準是案件辦理的“規(guī)矩”，是開展評估工作的前提和基礎，也是評估案件質量的直接依據，更是規(guī)范和提高辦案質量的重要措施。[7] 制定法律援助質量標準是一項相當復雜的工作，實踐中影響法律援助質量的因素很多，而且具有可變性。因而要以科學、客觀、全面的原則為指導，用先進的方法設計指標體系。結合前文提到的法律援助質量內涵的三個維度，完整的質量標準體系應包括服務過程的規(guī)范性、服務行為的時效性、服務能力的專業(yè)性、服務結果的有效性和服務水平的社會評價等幾項指標。各項指標應以分值折算細化，便于評估。評分結果應進行分級，可分為“優(yōu)良”“合格”“不合格”三個級別。如河北省法律援助中心以司法部法律援助中心的指標體系為指引，以現行法律、法規(guī)、規(guī)章及質量標準規(guī)定為基礎，確定了法律援助案件質量評估指標體系。該體系共8套方案，以“案件性質+程序階段”為分類依據設置，實操性較強，值得借鑒和推廣。截至2015年1月，全國僅14個省市法律援助試點地方制定了案件質量標準，[8]健全質量標準仍是未來一段時期法律援助質量評估體系構建的重要內容。

其次，完善質量評估監(jiān)督機制。法律援助案件質量評估，是加強法律援助案件質量管理的一項重要內容，是切實保障法律援助辦案質量的重要環(huán)節(jié)，也是目前各國普遍采取的法律援助質量管理的核心內容。自2012年司法部在部分省市開展法律援助案件質量評估試點以來，各試點省市的評估工作成效顯著，但距建立成熟完備的質量評估機制仍有一段距離。一是在評估政策法規(guī)層面，應修改完善并盡快出臺司法部《關于開展法律援助案件質量評估工作的意見》，加強對各地開展案件質量評估工作的指導。二是要成立專門的案件質量評估機構——國家和省級法律援助機構設立專門的案件質量評估專家委員會；地市級和縣區(qū)級法律援助機構組建專門的案件質量評估部門。三是要加強法律援助案件質量評估的成果運用和轉化，形成案件質量評估長效機制，將案件質量評估工作常態(tài)化，不斷提高案件質量評估的客觀性、公正性、專業(yè)性和權威性。

法律援助監(jiān)督的宗旨是提高法律援助的實施質量，保障受援人得到充分的、高質量的法律援助服務。法律援助辦案質量的監(jiān)督包括事前、事中、事后三個階段，因此，要從三個階段對法律援助案件實施全方位的質量監(jiān)控，環(huán)環(huán)相扣，有序實施。一是在案件受理階段，法律援助機構是否嚴格按照相關法律規(guī)定受理、指派案件，對當事人的申請材料進行全面的審查。二是在案件辦理過程中，法律援助機構是否根據《辦案計劃》的預計時間與辦案人員保持聯系，及時了解案件進展情況。三是案件辦結后，是否做好案件的歸檔工作，依據卷宗對律師辦理案件的質量進行評定，并將評定結果與辦案補貼掛鉤。法律援助質量監(jiān)督的方式應該是多樣化的，可以將定期檢查和經常性工作檢查相結合、全面檢查和專項檢查相結合，通過多種監(jiān)督方式的合力實施，有效提升法律援助辦案質量。

結語

法律援助質量是法律援助工作的生命線，是法律援助的核心和精髓。法律援助的職能和價值能否得以切實發(fā)揮，關鍵在于法律援助質量能否得到充分保障。構建和完善法律援助質量保障體系是一項復雜的系統工程，決非一蹴而就之事。囿于調研考察的局限性，限于部分資料的可獲得性，加之課題組分析論證水平的不足，文章提出的初步設想并不能涵蓋質量保障體系構架的方方面面，所提及的一些對策和建議也還不夠穩(wěn)妥成熟，這也是后續(xù)研究需要進一步改進和完善的地方。期盼我國盡快建立起一套科學嚴密的法律援助質量保障制度體系，逐步推動中國特色法律援助制度規(guī)范化、制度化和法治化。

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[8] 司法部法律援助中心.法律援助案件質量標準與評估文件匯編[G].2015∶1.

【責任編輯：張亞茹】