［摘 ?要］在全國就業(yè)壓力較大的當下，縣域成為擇業(yè)創(chuàng)業(yè)者的一個重要選擇?？h域第一、二、三產(chǎn)業(yè)均有提質(zhì)、升級、拓展的需求與動力，并且未來會有更多政策傾斜，發(fā)展空間廣闊，就業(yè)創(chuàng)業(yè)前景廣闊。但在縣域發(fā)展過程中，經(jīng)濟基礎(chǔ)、營商環(huán)境、公共服務等方面的短板給吸納就業(yè)帶來了挑戰(zhàn)。提升縣域吸納就業(yè)能力，根本措施在于多方改善營商環(huán)境、人文環(huán)境，提升公共服務，改進用人政策，輔以鼓勵到縣域就業(yè)創(chuàng)業(yè)的輿論引導。

［關(guān)鍵詞］縣域經(jīng)濟；就業(yè)創(chuàng)業(yè)；營商環(huán)境

［中圖分類號］F241.4 ?［文獻標識碼］A ?［文章編號］1672-2426（2022）10-0054-07

雙循環(huán)新發(fā)展格局下，縣域因具備龐大的市場潛在需求和供給提升能力，其重要性日益凸顯。在促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)過程中，應重視縣域經(jīng)濟的發(fā)展?jié)摿蛢?yōu)勢，推動縣域成為吸納就業(yè)的重要增量載體，成為求職創(chuàng)業(yè)者實現(xiàn)自我價值的廣闊舞臺?？傮w而言，縣域在吸納就業(yè)方面，既面臨歷史機遇，有很多有利條件，也不乏制約因素，需要揚長補短，提升縣域吸納就業(yè)的能力。

關(guān)于新時代縣域吸納就業(yè)的能力，學界已經(jīng)給予一定關(guān)注。蘇紅鍵指出，縣域是鄉(xiāng)村振興、城鎮(zhèn)化和城鄉(xiāng)融合發(fā)展的前沿陣地，推進縣域城鎮(zhèn)化與中央提出的“全面推進鄉(xiāng)村振興”“構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系”“推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化”等息息相關(guān)：一方面，在人口向大城市集聚的同時，越來越多農(nóng)村居民就近在縣城就業(yè)、置業(yè)，其子女在縣城接受教育，縣城的縣域中心功能日益凸顯；另一方面，在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略背景下，縣城是各類返鄉(xiāng)入鄉(xiāng)人員創(chuàng)業(yè)就業(yè)的重要載體。［1］張琛、孔祥智指出，人口結(jié)構(gòu)變化將會深刻影響農(nóng)村勞動力供給，縣域?qū)⑹寝r(nóng)村勞動力就業(yè)的主戰(zhàn)場。［2］范毅等認為，以縣城為核心的縣域城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的最重要、最直接方式，我國要在2035年實現(xiàn)80%左右的城鎮(zhèn)化發(fā)展目標，最大的突破口不在于城鎮(zhèn)化率已經(jīng)較高的特大城市和大城市，而在于1881個城鎮(zhèn)化率仍較低的縣及縣級市。［3］劉國斌等指出，新時代縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展能夠促進人口集聚，進一步拓寬城鎮(zhèn)人口就業(yè)規(guī)模，而要實現(xiàn)縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展必須發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，這是加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要標志，也是吸引農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)地區(qū)轉(zhuǎn)移就業(yè)，滿足縣域經(jīng)濟發(fā)展的勞動力需求，實現(xiàn)縣域產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展的必要途徑。［4］方長春指出，無論是縣域發(fā)展還是鄉(xiāng)村振興都離不開人才，縣域引進人才的力度已經(jīng)并將持續(xù)加大，縣域和人才“雙向奔赴”既是縣域發(fā)展的現(xiàn)實和迫切需求，也與當前就業(yè)形勢下的個體理性有關(guān)，而“雙向奔赴”能否有效地“修成正果”，既依賴于縣域?qū)用婢珳蔬x才、精準用才，更依賴于從長遠的角度對中國勞動力市場進行優(yōu)化與調(diào)整，對人才培養(yǎng)的結(jié)構(gòu)與規(guī)模進行優(yōu)化和調(diào)整。［5］張彬斌基于1998年和2007年中國工業(yè)企業(yè)數(shù)據(jù)庫，構(gòu)建“縣域—行業(yè)”分析單元，分別以全國和西部地區(qū)為范圍，實證考察我國制造業(yè)就業(yè)增長的主要發(fā)生機制。結(jié)果表明，縣域所具有的行業(yè)內(nèi)競爭性以及工業(yè)多樣性對具體行業(yè)的后續(xù)就業(yè)增長具有積極促進作用。［6］一些學者針對具體地域進行實證研究，研究結(jié)果表明縣域吸納就業(yè)的能力在不斷增強。耿明齋、劉濤基于“河南省‘百縣千村人口流動調(diào)查”數(shù)據(jù)，實證考察了河南省農(nóng)村勞動力在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣城、省轄市、省會和三大都市圈等多種空間類型的就業(yè)分布，得出河南省農(nóng)村勞動力就業(yè)空間分布呈現(xiàn)出兩端多、中間少的“U”形特征結(jié)論，省內(nèi)以鄭州市區(qū)和各縣縣城為主要就業(yè)地點。［7］無論是從全國來看還是從某一地區(qū)來看，縣域都是未來經(jīng)濟發(fā)展的重要著力點，縣域經(jīng)濟的發(fā)展對解決就業(yè)尤其是農(nóng)民工就業(yè)問題具有重要的現(xiàn)實意義。宏觀來看，我國的城鎮(zhèn)化、高質(zhì)量發(fā)展、新發(fā)展格局、共同富裕等戰(zhàn)略目標與相關(guān)政策都為縣域釋放吸納就業(yè)的潛能提供了強有力的支持。

一、縣域吸納就業(yè)的潛力分析

（一）城鎮(zhèn)化發(fā)展為縣域吸納就業(yè)提供動能

統(tǒng)計年鑒和統(tǒng)計公報數(shù)據(jù)顯示，1978年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率為17.92%［8］31，至2021年末，全國常住人口城鎮(zhèn)化率已提升至64.7%［9］，城鎮(zhèn)化率未來一段時期仍將保持較快速度提升態(tài)勢。理論界普遍認同城鎮(zhèn)化是由工業(yè)化引起的，并且要與工業(yè)化進程相匹配，因此，可以探討工業(yè)化發(fā)展趨勢來判斷城鎮(zhèn)化的大體趨勢。未來中國的工業(yè)化進程會有多維特質(zhì)，表現(xiàn)在城市與縣域間的核心特征就是城市一般性制造業(yè)向縣域轉(zhuǎn)移。所謂一般性制造業(yè)大多是勞動密集型制造業(yè)和資本密集型制造業(yè)，隨著大量相關(guān)制造業(yè)落地縣域，縣域有望吸納更多勞動力就業(yè)，從而迎來城鎮(zhèn)化高潮。對于具體縣域而言，如果能夠抓住此輪產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的歷史性機遇，將會大大加快自身工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程，奠定高質(zhì)量發(fā)展的堅實基礎(chǔ)；對于縣域整體層面而言，大規(guī)模承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移將會持續(xù)提供城鎮(zhèn)化動能，不斷釋放縣域吸納就業(yè)潛能。

（二）高質(zhì)量發(fā)展為縣域吸納就業(yè)提供更多機會

黨的十九屆六中全會通過的《中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議》指出，必須實現(xiàn)創(chuàng)新成為第一動力、協(xié)調(diào)成為內(nèi)生特點、綠色成為普遍形態(tài)、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質(zhì)量發(fā)展。［10］相對于城市而言，縣域?qū)崿F(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展需要補齊的短板更多，而彌補差距、補齊短板的過程，也將是縣域提升發(fā)展質(zhì)量、效率、動力的過程，是縣域增強吸納就業(yè)能力的過程。很多地區(qū)已經(jīng)充分認識到縣域的差距和潛力。以遼寧省為例，全省共有41個縣（市），國土面積占全省總面積的84%，常住人口占全省總?cè)丝诘?0.5%，2021年，縣域地區(qū)生產(chǎn)總值占全省的26.9%，一般公共預算收入占全省的19.6%。為扭轉(zhuǎn)縣域發(fā)展相對落后局面，完整、準確、全面貫徹新發(fā)展理念，2022年6月，遼寧省委辦公廳、省政府辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的意見》，明確提出，全省41個縣（市）地區(qū)生產(chǎn)總值年均增速要力爭高于全省1個百分點以上。在高質(zhì)量發(fā)展理念引領(lǐng)下，未來縣域發(fā)展將會變差距為動力，而就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會也就蘊藏其中。

（三）新發(fā)展格局拓寬縣域吸納就業(yè)空間

黨的十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》提出，要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。新發(fā)展格局下，從供給側(cè)看，縣域經(jīng)濟將成為國民經(jīng)濟循環(huán)的新支撐，縣域經(jīng)濟涵蓋了生產(chǎn)、流通、交換、分配等各個環(huán)節(jié)，縣域在保障糧食、能源等基礎(chǔ)性安全方面不可替代；從需求側(cè)看，縣域經(jīng)濟是推動消費增長的新“戰(zhàn)場”，縣域人口規(guī)模龐大，消費潛力巨大，是很多消費領(lǐng)域有待深挖的“富礦”；從增長空間看，在省會、都市圈、城市群經(jīng)濟承載能力逐漸飽和的情況下，縣域是未來經(jīng)濟循環(huán)擴張的新空間，其地位在國民經(jīng)濟中將會顯著提高。伴隨縣域經(jīng)濟的崛起和縣域地位的提升，縣域就業(yè)創(chuàng)業(yè)容量和空間必然會逐漸擴大。

（四）共同富裕目標激發(fā)縣域吸納就業(yè)潛能

共同富裕一直是全黨全國各族人民的奮斗目標。黨的十八大以來，黨中央把握發(fā)展階段新變化，把逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上。與經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)聯(lián)，縣域居民平均收入水平和生活水平與城市居民相比還有較大差距。以城鄉(xiāng)居民收入差距衡量，統(tǒng)計公報顯示，2021年，農(nóng)村居民人均可支配收入名義增長率和實際增長率分別為10.5%和9.7%，分別高于城鎮(zhèn)居民2.3和2.6個百分點，城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比為2.5，比上年縮小0.06。［9］為繼續(xù)縮小城鄉(xiāng)差距、城市與縣域間的差距，一方面，中央和省級政府密集出臺有關(guān)扶持縣域經(jīng)濟發(fā)展的政策舉措，不斷加大對縣域的財政轉(zhuǎn)移支付力度，另一方面，縣域依托自身優(yōu)勢謀求產(chǎn)業(yè)突圍，制定符合自身情況的發(fā)展路徑并予以實施。隨著更多強有力的推動共同富裕的舉措出臺和落實，縣域經(jīng)濟發(fā)展前景會越來越光明，縣域人民生活水平將會持續(xù)大幅提升，而這一進程將會進一步激發(fā)縣域吸納就業(yè)的潛能。

二、縣域吸納就業(yè)的現(xiàn)實優(yōu)勢分析

縣域是實施鄉(xiāng)村振興的主戰(zhàn)場，越來越多的農(nóng)民生活工作在縣城，縣域就業(yè)已經(jīng)成為城市和鄉(xiāng)村就業(yè)的紐帶，在吸納農(nóng)民就近就地就業(yè)方面發(fā)揮著愈加重要的作用。2020年返鄉(xiāng)就業(yè)的農(nóng)民工中，選擇在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村范圍內(nèi)工作的人數(shù)占比分別為36.97%、15.84%和16.87%，累計占比達69.68%；返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工中，選擇在縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和本村范圍內(nèi)創(chuàng)業(yè)的農(nóng)民工占比分別為36.92%、16.92%和32.31%，累計占比為86.15%。［11］同時，基于縣域與城市間整體發(fā)展水平的差距，未來縣域也是縮小城鄉(xiāng)差距、實現(xiàn)共同富裕的重點關(guān)注區(qū)域，中國經(jīng)濟增長的主要空間在縣域。就經(jīng)濟發(fā)展勢能和吸納就業(yè)能力而言，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村作為縣域的三階梯隊，都具備較強優(yōu)勢。

（一）縣域產(chǎn)業(yè)具備強大的吸納就業(yè)能力

農(nóng)業(yè)是縣域經(jīng)濟的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，也是保障國家糧食安全的“命脈”。在保障糧食種植面積只增不減和努力實現(xiàn)產(chǎn)量不斷增加基礎(chǔ)上，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)、延長農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈是大多數(shù)縣域提升農(nóng)業(yè)附加值的重要路徑。特色農(nóng)業(yè)是依托區(qū)域自然稟賦與產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)等條件，以特色農(nóng)業(yè)技術(shù)及文化內(nèi)涵為支撐，以特色名優(yōu)產(chǎn)品為核心的農(nóng)業(yè)類型。［12］全國特色農(nóng)業(yè)呈蓬勃發(fā)展之勢，融合區(qū)域獨特農(nóng)業(yè)資源與鄉(xiāng)土文化，涌現(xiàn)出大量優(yōu)秀產(chǎn)品和品牌。發(fā)展特色農(nóng)業(yè)需要更多的農(nóng)業(yè)科技人員、經(jīng)營管理人員等勞動力，當然，特色農(nóng)業(yè)也是創(chuàng)業(yè)者可以大展身手的領(lǐng)域。近年來，農(nóng)業(yè)科技類高校、高職畢業(yè)生就業(yè)率普遍較高，畢業(yè)生自主創(chuàng)業(yè)比例高于全國平均水平，佐證了農(nóng)業(yè)尤其是特色農(nóng)業(yè)吸納就業(yè)的快速增長勢頭。

具備條件的縣域都會把發(fā)展制造業(yè)作為壯大經(jīng)濟的重點策略，努力實現(xiàn)工業(yè)強縣。工業(yè)園區(qū)是縣域制造業(yè)的重要載體，園區(qū)通過集聚生產(chǎn)要素，打造產(chǎn)業(yè)鏈、產(chǎn)業(yè)集群，形成各具特色的縣域制造業(yè)主板塊，吸納大量專業(yè)和技能人才。當然，縣域制造業(yè)水平參差不齊，不少園區(qū)和縣域制造業(yè)整體還處于相對低端、零散、弱小的狀態(tài)，所以，多數(shù)縣域都把引育制造業(yè)龍頭企業(yè)、延長相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈、做大做強產(chǎn)業(yè)集群作為發(fā)展的重中之重，并給出優(yōu)厚引資引人政策待遇。縣域制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，加上一般制造業(yè)向縣域的大規(guī)模轉(zhuǎn)移，不僅是企業(yè)家的紅利，也是就業(yè)創(chuàng)業(yè)者的紅利，為具備相關(guān)技能、掌握一定生產(chǎn)要素的求職創(chuàng)業(yè)者提供了大片“藍?！??？梢哉f，制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級、高質(zhì)量發(fā)展，是縣域經(jīng)濟實現(xiàn)突破的必要條件。2021年，全國地區(qū)生產(chǎn)總值超千億的縣有43個，均為制造業(yè)強縣，普遍呈現(xiàn)勞動力供不應求的狀態(tài)，各類人才趨之若鶩，成為創(chuàng)業(yè)者的熱土。

縣域制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級門檻相對較高，需要破解的難題較多，與之相比，縣域服務業(yè)轉(zhuǎn)型升級的障礙則少得多。在信息技術(shù)、電子商務等手段的支持下，在大眾提升生活品質(zhì)的需求下，很多縣域依托各自生態(tài)、文旅、康養(yǎng)、特產(chǎn)等資源，不斷創(chuàng)造新供給，滿足新需求，服務業(yè)發(fā)展呈現(xiàn)跨界融合、全面開花之勢。盡管在新冠肺炎疫情影響下，服務業(yè)普遍受到較大沖擊，但其旺盛生機與活力不會消失，尤其是文化旅游和健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)，具備巨大的發(fā)展空間和吸納就業(yè)潛力。文化旅游產(chǎn)業(yè)是縣域經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重要載體，是發(fā)展縣域經(jīng)濟的重要引擎。旅游業(yè)是一個復雜的綜合性產(chǎn)業(yè)，提供了游客旅行過程中所需的全部服務和產(chǎn)品。旅游業(yè)的多樣化決定了它可以提供的工作種類繁多，這些工作能夠吸引不同層次的勞動者，解決大量勞動力的就業(yè)問題。健康養(yǎng)老方面，2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2021年末，全國60周歲及以上人口為26737萬人，占全國總?cè)丝诘?8.9%，65周歲及以上人口為20056萬人，占全國人口的14.2%［9］，人口深度老齡化之下，縣域健康養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)就業(yè)創(chuàng)業(yè)機會大增?？傮w來看，因體量巨大、領(lǐng)域眾多、需求旺盛，縣域服務業(yè)將會成為吸引就業(yè)、促成創(chuàng)業(yè)的巨大“海綿體”。

（二）縣域生活創(chuàng)業(yè)成本普遍較低

近年來，隨著產(chǎn)業(yè)與人口逐漸飽和，中心城市很多不穩(wěn)定就業(yè)群體的生存壓力和失業(yè)焦慮不斷提升，不斷有逃離一線城市的聲音。由于傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)衰退和資源相對流出，很多中小城市吸納就業(yè)的能力也在弱化。反倒是縣域，由于擁有較為豐富的物質(zhì)資源，更加廣闊的發(fā)展空間，相對寬松的競爭環(huán)境和較低的生活成本，整體發(fā)展機會呈增加趨勢。相較于中心城市，縣城和小城鎮(zhèn)購房租房、交通、購物、教育等生活成本顯著降低，土地、勞動力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等生產(chǎn)要素價格也更加便宜，對就業(yè)和創(chuàng)業(yè)者來說，生活成本和資金投入較低，并且，便捷交通和高速網(wǎng)絡(luò)使縣域能夠及時獲得物流和信息服務，生活便利程度和生產(chǎn)效率也不會顯著降低，目前全國已經(jīng)有18個省級行政區(qū)實現(xiàn)了縣縣通高速，很多省正在推動縣縣通高鐵。在交通便利的基礎(chǔ)上，縣域正在加強其他基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務的建設(shè)，使之逐步完善，將會對企業(yè)產(chǎn)生強大的吸引力。國內(nèi)因為匯聚了某類特色產(chǎn)業(yè)而馳名的縣域、城鎮(zhèn)非常多，如浙江溫州市永嘉縣在鞋服行業(yè)擁有奧康、報喜鳥、紅蜻蜓三大上市企業(yè)，且被稱為“中國紐扣之都”，河北高碑店市白溝鎮(zhèn)被譽為“中國箱包之都”，遼寧葫蘆島市興城市被譽為“比基尼之都”“中國泳裝名城”……總體而言，縣域便利的交通、良好的公共服務以及較低的生活創(chuàng)業(yè)成本、良好的人居和創(chuàng)業(yè)環(huán)境，使其能夠更好地吸引企業(yè)和人才。

（三）縣域享有愈加明確的政策傾斜

在脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性勝利和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略獲得顯著成效后，國家把推動共同富裕、促進雙循環(huán)特別是暢通內(nèi)循環(huán)作為大政方針，而涵蓋農(nóng)村的縣域恰是縮小貧富差距、強化內(nèi)循環(huán)的重點區(qū)域。國家將持續(xù)加大投入，并以提升縣域自我發(fā)展能力為主要導向，這種態(tài)勢通過以工代賑的調(diào)整可見一斑。以工代賑是促進就近就業(yè)增收、提高勞動技能的一項重要政策，能為群眾特別是農(nóng)民工、脫貧人口等提供規(guī)模性務工崗位。重點工程項目投資規(guī)模大、受益面廣、帶動效應強，吸納返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)潛力巨大，是實施以工代賑的重要載體。2021年，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)實施《全國“十四五”以工代賑工作方案》等文件，將勞務報酬占中央資金比例由此前的10%以上提高至15%以上，聯(lián)合財政部已下達中央投資近140億元，實施以工代賑項目5000余個，實際發(fā)放勞務報酬占中央資金比例已達20%以上，部分地方超過30%，帶動30余萬農(nóng)村低收入群眾在家門口就業(yè)。［13］2022年，國家發(fā)展和改革委員會出臺《關(guān)于在重點工程項目中大力實施以工代賑促進當?shù)厝罕娋蜆I(yè)增收的工作方案》，明確提出進一步擴大以工代賑投資規(guī)模，在重點工程配套設(shè)施建設(shè)中實施一批以工代賑中央預算內(nèi)投資項目，勞務報酬占中央資金比例由原規(guī)定的15%以上提高到30%以上，并盡可能增加。［14］農(nóng)業(yè)農(nóng)村部將在組織實施高標準農(nóng)田建設(shè)、重大水利設(shè)施建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境整治、農(nóng)業(yè)面源污染治理等項目過程中，按照“應用盡用、能用盡用”的原則，吸納更多返鄉(xiāng)農(nóng)民工參與建設(shè)，讓他們在家門口就業(yè)增收。

2022年中央一號文件指出，要大力發(fā)展縣域范圍內(nèi)比較優(yōu)勢明顯、帶動農(nóng)業(yè)農(nóng)村能力強、就業(yè)容量大的產(chǎn)業(yè)，推動形成“一縣一業(yè)”發(fā)展格局。2022年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》，指出要培育發(fā)展特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，穩(wěn)定擴大縣城就業(yè)崗位；完善市政設(shè)施體系，夯實縣城運行基礎(chǔ)支撐；強化公共服務供給，增進縣城民生福祉；加強歷史文化和生態(tài)保護，提升縣城人居環(huán)境質(zhì)量；提高縣城輻射帶動鄉(xiāng)村能力，促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補；深化體制機制創(chuàng)新，為縣城建設(shè)提供政策保障，并以2025年為時間節(jié)點提出了發(fā)展目標。2022年7月，國家發(fā)展和改革委員會印發(fā)《“十四五”新型城鎮(zhèn)化實施方案》，明確“十四五”時期推進新型城鎮(zhèn)化的目標任務和政策舉措，提出促進城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展。發(fā)展縣域經(jīng)濟，構(gòu)建以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)、鄉(xiāng)村新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)為補充的多元化鄉(xiāng)村經(jīng)濟。這些政策的出臺，對縣域經(jīng)濟發(fā)展是非常重要的機遇，對擴張縣域就業(yè)具有重要的意義。在相關(guān)政策的指引、扶持下，更多縣域依托內(nèi)外合力駛?cè)氚l(fā)展“快車道”，縣域也成為就業(yè)創(chuàng)業(yè)的“洼地”。

三、提升縣域吸納就業(yè)能力的路徑選擇

如前文所述，縣域在吸納就業(yè)方面具有較大的潛力和明顯的優(yōu)勢，但是從當前來看，縣域在發(fā)展中還存在一些問題，吸納就業(yè)面臨一些制約。一是縣域經(jīng)濟發(fā)展動能差距較大。如果將國家經(jīng)濟分為城市經(jīng)濟和縣域經(jīng)濟兩個板塊的話，當前，整體縣域經(jīng)濟發(fā)展與城市比較存在一定差距，縣域人均國內(nèi)生產(chǎn)總值等指標落后于城市較多。同時，縣域間經(jīng)濟發(fā)展差距同樣不小，以縣域經(jīng)濟最發(fā)達的江蘇為例，2020年昆山市地區(qū)生產(chǎn)總值為4277億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值40萬元，居于全省縣域榜首，灌云縣地區(qū)生產(chǎn)總值382億元，人均地區(qū)生產(chǎn)總值3.7萬元，排在縣域榜尾，后者數(shù)值僅為前者9.3%。［15］99-112一些經(jīng)濟落后的縣域，產(chǎn)業(yè)層次和發(fā)展態(tài)勢不佳，各行業(yè)勞動者收入普遍較低，財政支出主要用于“三?！保ū；久裆?、保工資、保運轉(zhuǎn)），人口和資源仍處于凈流出狀態(tài)，吸納就業(yè)創(chuàng)業(yè)的能力較弱。二是營商環(huán)境良莠不齊。近年來，全國都在加強營商環(huán)境建設(shè)，并且整體取得巨大進步。但是，營商環(huán)境建設(shè)是復雜的系統(tǒng)工程，非?？简灷砟睢⒁?guī)則、行動的統(tǒng)一，擔當、協(xié)同、監(jiān)督的能效，對于某些縣域而言，改善營商環(huán)境的認知水平和實踐能力都存在一定差距。整體營商環(huán)境欠佳的縣域，不僅產(chǎn)業(yè)壯大、經(jīng)濟發(fā)展會缺乏動力，在選人用人過程中也容易發(fā)生“劣幣驅(qū)逐良幣”現(xiàn)象，使得很多投資創(chuàng)業(yè)者望而卻步。三是公共服務相對落后。公共服務水平大幅落后于城市，是縣域急于改善但短期內(nèi)難以扭轉(zhuǎn)的窘境，也是導致縣域人口資源流失、難以吸引人才的重要原因。在基本公共服務縣域統(tǒng)籌背景下，多數(shù)縣域財力有限，難以全面提升就業(yè)服務、教育質(zhì)量、醫(yī)療條件、社保水平、文化供給、基礎(chǔ)設(shè)施等方面軟硬件。近年來，黨和國家大力推動城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，持續(xù)出臺相關(guān)政令，落實相關(guān)舉措，但是短板很多、缺口很大，需要統(tǒng)籌推進、久久為功?？h域內(nèi)，縣城、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村的公共服務水平呈階梯式下降，與人口、資源的階梯式向上流動成鮮明對比。四是求職創(chuàng)業(yè)者缺乏認同。盡管離開大都市、返鄉(xiāng)就業(yè)創(chuàng)業(yè)的聲音一直都在，成功案例也不少，但尚未形成潮流，甚至還會被一些人看成是反潮流。大多數(shù)人仍然是選擇在大都市工作與生活，很多人認為哪怕在大都市從早9點工作到晚9點、一周工作6天（即所謂“996”）也屬于成功者的奮斗。這種心態(tài)下，即便有些縣開出誘人的引才政策，仍然是門庭冷落、應者寥寥。針對上述問題，提升縣域吸納就業(yè)能力應重點選擇以下路徑。

（一）提升企業(yè)存活率與創(chuàng)業(yè)成功率

當前，有些縣域在招商引資方面拼盡全力，但在扶持企業(yè)方面則顯得后勁乏力，這不是長久之計，縣域應更加關(guān)心落地企業(yè)的生存和發(fā)展。雖然企業(yè)存活率、創(chuàng)業(yè)成功率不在官方統(tǒng)計范疇內(nèi)，但投資創(chuàng)業(yè)者會非常關(guān)注相關(guān)情況，將其作為在某地投資創(chuàng)業(yè)的重要參考。當然，企業(yè)存活率、創(chuàng)業(yè)成功率并非完全受地方政府影響和由營商環(huán)境決定，但是，如果縣域各級政府能夠積極主動、公平合法地幫助各類市場主體降低經(jīng)營成本、解決各類困難、協(xié)調(diào)開拓市場，一定會顯著改善當?shù)赝顿Y環(huán)境和創(chuàng)業(yè)氛圍，使落地企業(yè)普遍發(fā)展壯大，創(chuàng)業(yè)者能夠在公平競爭環(huán)境中施展拳腳，從而實現(xiàn)當?shù)厥袌鲋黧w逐步增加，就業(yè)容量和創(chuàng)業(yè)機會增長，有力推動產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟進入良性發(fā)展軌道。對縣域而言，引入更多扶持企業(yè)的市場化工具，爭取更多扶持企業(yè)的政策性支持，是提升企業(yè)存活率和創(chuàng)業(yè)成功率的兩個支柱，這兩類手段都有非常大的潛力可挖，前提是縣域要積極奠定產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)和做好營商環(huán)境建設(shè)。

（二）提高政務服務能效

在某些縣域尤其是在一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農(nóng)村，政務服務的能效不高，這是影響經(jīng)濟發(fā)展和就業(yè)創(chuàng)業(yè)的重要原因。政務服務能效包括能力和效率兩方面。能力主要是對各級領(lǐng)導者的要求，所謂“火車跑得快，全靠車頭帶”，領(lǐng)導者領(lǐng)導才能的高低，對一個地區(qū)的加速發(fā)展或一個部門的作用發(fā)揮，具有舉足輕重的影響。效率主要是對執(zhí)行者的要求，制度和政策的生命力在于執(zhí)行，需要執(zhí)行者具備全心全意為人民服務的理想信念和優(yōu)秀的業(yè)務能力。一個地區(qū)或部門的執(zhí)行者，只有在工作中做到不推諉、不逾矩，不為不辦找理由，只為辦好想辦法，這個地區(qū)或部門才能創(chuàng)造一流的業(yè)績。提高縣域政務服務能效，看似與吸納就業(yè)創(chuàng)業(yè)關(guān)系較遠，實則至關(guān)重要，政務服務能效高的地區(qū)，不僅辦事效率高，而且按規(guī)矩辦事，不會或很少發(fā)生互相推諉的內(nèi)耗，能夠給各類人才搭建充分施展自身才能的舞臺?？偟膩碚f，政務服務能力與水平是營商環(huán)境建設(shè)的中心任務，提高政務服務能效、優(yōu)化營商環(huán)境將為促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)保駕護航。

（三）引人育人留人并重

一些縣域地區(qū)或單位在執(zhí)行市域人才政策或出臺自身人才政策過程中，存在兩方面誤區(qū)。一是過于重視引進人才，忽視原有人才的訴求，造成原有人才工作積極性下降乃至人才流失。二是過于重視通過優(yōu)厚條件引進人才，忽視靠事業(yè)、機制、環(huán)境引人育人用人，導致各類人才的才能無法得到充分發(fā)揮，也經(jīng)常留不住人才。類似的人才問題在企業(yè)方面也有體現(xiàn)，有些縣域?qū)π吕掀髽I(yè)的扶持政策存在明顯差異，企業(yè)引進之后的跟進服務不到位，傷害企業(yè)投資的積極性。因此，需要縣域在出臺和執(zhí)行相關(guān)政策過程中，通盤考慮，保證政策的連續(xù)性、公平性，避免良好初衷產(chǎn)生相反效果。要發(fā)揮優(yōu)秀人才帶動作用，在引進人才上做文章，努力將從縣域走出去的優(yōu)秀人才引回來，并且注重從發(fā)達地區(qū)引進本地緊缺的人才。探索建立柔性用人機制，對于高端人才或急需人才，樹立“不求人才為我所有，更重人才為我所用”的理念，打破戶籍、身份、檔案、人事關(guān)系等人才流動中的剛性制約，為相關(guān)人才提供能使其充分發(fā)揮才能的工作條件和安心工作的待遇保障。注重營造良好的發(fā)展氛圍，將引進來的人才留住，如完善工資激勵體系，在基本工資和福利上進行財政保障，安排專項補助，提高引進人才待遇等，暢通人才跨界交流渠道，做到待遇留人、情感留人、事業(yè)留人。同時，完善各類培訓進修的政策，做好人才的培育。

（四）改善公共服務

著力改善縣域公共服務是共識，改善公共服務能夠吸引更多人才、資金融入縣域也是共識。但是，目前而言，不宜籠統(tǒng)空洞甚至是脫離實際地急于實現(xiàn)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化，要根據(jù)不同地區(qū)實際情況，分階段分步驟地推動縣域公共服務擴面提標，明確階段基本目標，繪制實現(xiàn)目標的路線圖，并努力予以達成，這才是務實的做法?？h域提升吸納就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力，是一個潛在的趨勢和逐步的過程。一方面，縣域應加強面向自然人的公共服務，尤其是就業(yè)方面的公共服務，加快落實就業(yè)保障政策，強化重點群體就業(yè)幫扶，營造促進就業(yè)、鼓勵創(chuàng)業(yè)的良好氛圍；另一方面，縣域應加強面向法人的公共服務，搭建創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新平臺，幫助企業(yè)提升市場競爭力，提升縣域內(nèi)企業(yè)存活率、創(chuàng)業(yè)成功率，關(guān)注落地企業(yè)的生存發(fā)展，及時解決企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營中遇到的各類困難，進一步完善招商引資模式，逐步降低縣域市場主體吸納就業(yè)的成本，推動經(jīng)濟發(fā)展穩(wěn)進提質(zhì)。隨著市場主體數(shù)量的逐步增加，縣域吸納就業(yè)能力必將穩(wěn)步提高。吸納就業(yè)創(chuàng)業(yè)是縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的自然結(jié)果，而扎扎實實做好改善公共服務等工作，是實現(xiàn)和保障縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的“必修課”。

（五）營造就業(yè)創(chuàng)業(yè)良好氛圍

縣域就業(yè)創(chuàng)業(yè)的良好氛圍，既要以實實在在的環(huán)境建設(shè)和工作成效背書，也要在宣傳動員方面下功夫。畢竟，很多人認為扎根縣域是相當冒險的行動，甚至是無奈的選擇，尤其是那些離開大城市來到縣域的就業(yè)創(chuàng)業(yè)者，需要鼓起很大的勇氣。給在縣域求職擇業(yè)、投資創(chuàng)業(yè)的個體和企業(yè)以充分的信心，是縣域需要實現(xiàn)的總體目標，而大量就業(yè)創(chuàng)業(yè)成功的案例則最有說服力?？梢哉f，能夠提供大量就業(yè)機會、處處充滿創(chuàng)業(yè)活力，是一個縣域最閃亮的名片，而把這張名片充分展示給世界，縣域?qū)⒛芪喔咚饺瞬拧⒏呒夹g(shù)企業(yè)，實現(xiàn)縣域高質(zhì)量發(fā)展。要完成這個目標，每個縣域在加強自身建設(shè)的同時，還要加強宣傳，將自身存在的優(yōu)勢和提供的政策更好地宣傳出去，吸引資本和人才的流入。

參考文獻：

［1］蘇紅鍵.中國縣域城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)、趨勢與推進思路［J］.經(jīng)濟學家，2021（5）：110-119.

［2］張琛，孔祥智.農(nóng)村勞動力流動的演變歷程、趨勢與政策建議［J］.中國特色社會主義研究，2022（3）：31-38.

［3］范毅，王笳旭，張曉旭.推動縣域經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的思路與建議［J］.宏觀經(jīng)濟管理，2020（9）：60-62+88.

［4］劉國斌，韓宇婷.新時代縣域經(jīng)濟實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的思路與對策［J］.稅務與經(jīng)濟，2019（6）：55-61.

［5］方長春.縣域發(fā)展與人才就業(yè)何以“雙向奔赴”［J］.人民論壇，2022（16）：68-71.

［6］張彬斌.制造業(yè)就業(yè)增長機制：產(chǎn)業(yè)集聚與交通基礎(chǔ)設(shè)施的作用——生成邏輯、現(xiàn)實路徑及影響［J］.經(jīng)濟問題探索，2021（1）：136-146.

［7］耿明齋，劉濤.農(nóng)村勞動力非農(nóng)就業(yè)空間分布及影響因素研究——基于河南“百縣千村”之“整村調(diào)查”數(shù)據(jù)［J］.河南社會科學，2022，30（7）：32-43.

［8］國家統(tǒng)計局.中國統(tǒng)計年鑒2021［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2021.

［9］中華人民共和國2021年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報［EB/OL］.http：//www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202202/t20220228_1827971.html.

［10］中共中央關(guān)于黨的百年奮斗重大成就和歷史經(jīng)驗的決議［N］.人民日報，2021-11-17（1）.

［11］李元麗.把發(fā)展縣域經(jīng)濟作為拓展就業(yè)空間的支點［N］.人民政協(xié)報，2022-8-30（7）.

［12］伽紅凱，盧勇，陳暉.環(huán)境適應與技術(shù)選擇：明清以來長三角地區(qū)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展研究［J］.中國農(nóng)史，2021（4）：127-139.

［13］李海楠.以工代賑做好就近就業(yè)增收文章［N］.中國經(jīng)濟時報，2022-8-11（4）.

［14］安寧.國家發(fā)展改革委出臺工作方案進一步擴大以工代賑投資規(guī)模［N］.中國經(jīng)濟導報，2022-7-14（1）.

［15］國家統(tǒng)計局農(nóng)村社會調(diào)查司.中國縣域統(tǒng)計年鑒2021（縣市卷）［M］.北京：中國統(tǒng)計出版社，2022.

責任編輯 ?魏亞男

［收稿日期］2022-08-12

［作者簡介］李志國（1977— ?），男，遼寧朝陽人，遼寧社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所研究員，主要從事縣域經(jīng)濟研究。