［摘 ?要］政府與社會的關(guān)系是我國城市基層治理的主線，也是主導(dǎo)城市社區(qū)治理研究的基本范式。在既有的認(rèn)知中，網(wǎng)格化管理的本質(zhì)仍在于政府通過網(wǎng)格實現(xiàn)基層政權(quán)權(quán)力下沉，這是一種行政擠壓社會的管控邏輯。網(wǎng)格化管理的實踐，不僅表現(xiàn)出行政管控邏輯，還呈現(xiàn)了行政主導(dǎo)下的組織與功能雙重嵌入、社會自治下自上而下與自下而上的政府與社會雙向互動邏輯，通過大數(shù)據(jù)信息技術(shù)在網(wǎng)格中的應(yīng)用，政府與社會之間實現(xiàn)了管理、服務(wù)的供給以及權(quán)利訴求的反饋。目前，仍需準(zhǔn)確認(rèn)識、關(guān)注并思考網(wǎng)格化管理的邏輯，從“行政力”“自治力”“領(lǐng)導(dǎo)力”等方面尋求網(wǎng)格化管理的進(jìn)路。

［關(guān)鍵詞］政社關(guān)系；雙向互動；網(wǎng)格化管理

［中圖分類號］C931.9 ?［文獻(xiàn)標(biāo)識碼］A ?［文章編號］1672-2426（2022）10-0067-08

基層社會治理是國家治理體系的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)。網(wǎng)格化管理是改革開放以來，我國諸多城市基層治理實踐模式中影響最為深遠(yuǎn)，最值得深入研究的治理模式。［1］2013年，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》首次提出網(wǎng)格化管理：“堅持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求。”［2］2020年，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》再次指出，“加強基層社會治理隊伍建設(shè)，構(gòu)建網(wǎng)格化管理、精細(xì)化服務(wù)、信息化支撐、開放共享的基層管理服務(wù)平臺。加強和創(chuàng)新市域社會治理，推進(jìn)市域社會治理現(xiàn)代化”［3］52-53。網(wǎng)格化管理模式成為全國各地基層管理的重要模式，通過基層網(wǎng)格化管理的實踐及經(jīng)驗，能夠及時捕捉到這種管理方式為城市基層社會治理帶來的新變化、新邏輯，為提高基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平，形成共建共治共享的基本社會治理格局，提供理論啟示、政策借鑒和實踐參考。

一、政社關(guān)系視角下城市基層治理的發(fā)展演變

馬克思的市民社會觀點認(rèn)為，國家是社會在一定發(fā)展階段的產(chǎn)物。國家產(chǎn)生于社會，社會決定國家，國家與社會的關(guān)系理論為基層治理提供了一個重要的理論依據(jù)。國家與社會關(guān)系的形態(tài)特征，決定了基層行動模式；而基層行動狀態(tài)及其效果，是國家與社會關(guān)系在基層中的行動體現(xiàn)。［4］在社區(qū)這一場域，不同主體相互交織，形成不同主體間的關(guān)系和關(guān)系實踐?；鶎诱c社區(qū)之間的關(guān)系，反映的是國家與社會的關(guān)系，體現(xiàn)出不同的政社關(guān)系。政府與社會的關(guān)系是探索我國城市基層治理的主線，也是主導(dǎo)城市社區(qū)治理研究的基本范式。

（一）政社關(guān)系下的基層治理

改革開放以來，針對豐富的基層治理實踐，眾多研究者從政社關(guān)系視角進(jìn)行研究，大致有以下三種觀點：一是社會中心論。這種觀點認(rèn)為，隨著傳統(tǒng)的“國家—單位—個人”組織方式發(fā)生根本性變化，單位制松動、式微，刺激了社會的自組織化，在城市社區(qū)這一場域下，社會性開始成長發(fā)育。這種視角強調(diào)社會自我協(xié)調(diào)能力，倡導(dǎo)社區(qū)自治，主張“在構(gòu)筑新型社區(qū)治理模式過程中，應(yīng)始終將促進(jìn)社區(qū)居民參與放在首要的位置，予以高度重視”［5］221-222。社會中心論認(rèn)為，社會管理的目標(biāo)和出發(fā)點在于發(fā)展成熟、運作有序的社區(qū)，培育社會的自主管理和社區(qū)的主體性，由此產(chǎn)生了描述國家與社會關(guān)系的市民社會理論。二是國家中心論。該觀點認(rèn)為，“政府始終擁有主導(dǎo)性的資源優(yōu)勢，因此，在城市社區(qū)治理模式中，現(xiàn)實的選擇是政府發(fā)揮組織優(yōu)勢，主動參與治理機(jī)制，作為公共價值生產(chǎn)的主導(dǎo)力量，積極協(xié)調(diào)社區(qū)組織與公眾個體的參與，整合內(nèi)外部資源，推進(jìn)社區(qū)建設(shè)，積極解決公共問題，提供并完善公共服務(wù)與公共產(chǎn)品”［6］。在這樣的視角下，通常用法團(tuán)主義理論來描述國家與社會的關(guān)系。三是政社合作—聯(lián)動觀點。鑒于中國國家與社會關(guān)系的現(xiàn)實復(fù)雜性，以及社會中心論和國家中心論二元對立視角的局限性，學(xué)術(shù)界立足于城市社區(qū)建設(shè)，從單向度的行政化階段過渡到雙向度的行政化與社會化結(jié)合階段，開始強調(diào)國家與社會的互動關(guān)系，提出政府、社會、社區(qū)三方合作。首先，該觀點強調(diào)“社會的這種自我協(xié)調(diào)能力與國家管理間的相互協(xié)同對于形成良性社會秩序的意義”［7］，認(rèn)為政府與社會組織之間的關(guān)系復(fù)雜多樣，呈現(xiàn)合作互補型、補充型、對抗型等不同類型［8］。其次，該觀點認(rèn)為國家是社會總體利益的代表，可以為社區(qū)的發(fā)展提供政策引導(dǎo)、資源支持和環(huán)境營造。最后，該觀點提出“三社聯(lián)動”，并將其類型主要歸納為內(nèi)需驅(qū)動型、政府主導(dǎo)型、項目引領(lǐng)型、理念踐行型和體制創(chuàng)新型五種模式［9］。“政府、社會、居民朝著形成良性互動的社區(qū)治理格局的方向邁進(jìn)，從而真正將國家治理的基層邏輯落實到社區(qū)”［10］，以此突出城市社區(qū)治理的社會化。政社合作—聯(lián)動觀點探討了國家與社會的相互影響與相互形塑，以及兩者關(guān)系的動態(tài)演變。在這樣的視角下，福利多元主義理論被用來解釋社會制度的規(guī)則、規(guī)范或程序?qū)θ说男袨?、偏好與行動的影響，以及各種平等的主體如何通過合作及相互依賴的方式提供公共物品［11］；治理理論（包括合作治理、協(xié)同治理、網(wǎng)格化治理）則從體制結(jié)構(gòu)等層面探討有效的城市基層治理模式，描述國家與社會的關(guān)系。

（二）政社關(guān)系下的網(wǎng)格化管理

國內(nèi)首次將網(wǎng)格化理念應(yīng)用于社會管理實踐肇始于2004年，升級于2010年，大力推廣于2013年之后。網(wǎng)格化管理是指政府運用行政手段，在現(xiàn)有行政區(qū)劃不變的條件下，以街道社區(qū)為基礎(chǔ)，把轄區(qū)細(xì)分為若干個網(wǎng)格，實現(xiàn)地理空間的全覆蓋和社會單元的明晰化、信息化、精細(xì)化；通過“信息整合”“人員下沉”，提高基層執(zhí)行效率。這種管理方式與單位制時代的街居制相結(jié)合，成為城市社區(qū)治理的主要模式。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》對網(wǎng)格化管理的內(nèi)涵進(jìn)行了闡述：“堅持綜合治理，強化道德約束，規(guī)范社會行為，調(diào)節(jié)利益關(guān)系，協(xié)調(diào)社會關(guān)系，解決社會問題。堅持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺，及時反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求?！保?］網(wǎng)格化管理的實踐先于理論。在早期的實踐中，北京東城區(qū)“萬米網(wǎng)格”全維度融合探索、上海長寧區(qū)“兩個軸心”管理的做法和浙江舟山“網(wǎng)格化管理、組團(tuán)式服務(wù)”的經(jīng)驗先后得到黨委政府的肯定。之后，深圳桃源探索出“一格三員”，成都探索了“網(wǎng)格化服務(wù)管理”；而從2017年4月起，浙江開始在全省推行“全科網(wǎng)格建設(shè)”。

學(xué)者對網(wǎng)格化管理進(jìn)行了卓有成效的研究，概括為三種理論：優(yōu)勢論、批判論和改造論。優(yōu)勢論強調(diào)網(wǎng)格化管理在效率和創(chuàng)新、維穩(wěn)、信息化、規(guī)范化、精細(xì)化等方面的重要作用，有利于創(chuàng)新社會管理體制，實現(xiàn)“整體性治理”“技術(shù)化治理”；批判論認(rèn)為，這種“一竿子插到底”的全方位管理思想和方式，存在管控思維、技術(shù)理性、弱化社區(qū)基層自治功能、“雙頭管理”帶來額外的管理成本、難以持久等弊端，進(jìn)一步加劇了社區(qū)行政化。而改造論則指出，需要將網(wǎng)格化從“非常之舉”變?yōu)椤皩こＰ袆印?，要尋找“行政性”和“社會性”的關(guān)系和“政府治理”與“社區(qū)自治”之間有效的聯(lián)結(jié)點［12］；需要從“維穩(wěn)平臺”向“自治平臺”的治理功能轉(zhuǎn)變，從“單向一元”向“多維平行”的權(quán)力運行邏輯轉(zhuǎn)變［13］；“實現(xiàn)合作式的公眾參與”“整合資源和力量，實現(xiàn)多元聯(lián)動”［14］；要“置于黨的群眾路線和社會動員的總體設(shè)計之中改革”，從“管控”向“服務(wù)”治理理念轉(zhuǎn)變［15］。從政社關(guān)系的視角來看，網(wǎng)格化管理被視為“行政管控社會”的治理邏輯，即政府工作重心下移，在打通城市管理縱向運行的障礙和通道的同時，國家權(quán)力向地方社會伸展，使得基層社會中國家與社會的關(guān)系產(chǎn)生重大變動，從而更有效地執(zhí)行政府及相關(guān)部門的政令。

已有文獻(xiàn)認(rèn)為網(wǎng)格化管理擠壓了社區(qū)自治力量的成長空間，呈現(xiàn)出“強政府—弱社會型”的政社關(guān)系類型，潛藏著行政成本膨脹的風(fēng)險，而“網(wǎng)格一旦失去了覆蓋性，便失去了其應(yīng)有的價值”［1］。因而，行政科層體系面臨著巨大的管理壓力。網(wǎng)格化管理的功能在于社會控制、信息傳遞和社區(qū)公共服務(wù)，這適應(yīng)了劇烈的社會變遷帶來的人口大量流動、利益多元化等結(jié)構(gòu)性問題；其內(nèi)含“管控”的治理理念、“科層化”的治理層級、“維穩(wěn)”的治理目標(biāo)、“應(yīng)急性”的治理特點、“單一向度”的權(quán)力運行邏輯、“綜治平臺”的治理功能、“整合管理”的運行機(jī)制和“技術(shù)化”的治理手段，能夠有效應(yīng)對社會轉(zhuǎn)型帶來的城市管理問題，實現(xiàn)城市基層社會秩序的穩(wěn)定。但是，網(wǎng)格化管理的內(nèi)在邏輯在于政府主導(dǎo)，即通過行政科層力量下沉，實現(xiàn)對街居制的組織再造、流程再造和基層服務(wù)功能的整合，抑制了社區(qū)自治和社會組織的發(fā)育，民眾與社會組織參與不足，主動性不夠，不利于社會自治和社會自我消解糾紛能力的增強。從本質(zhì)上說，網(wǎng)格化管理是行政吸納社會，政府公共行政管理服務(wù)系統(tǒng)與基層社區(qū)組織結(jié)合起來實施的管控體制。在價值導(dǎo)向上，網(wǎng)格化管理被認(rèn)為是無縫隙政府理論的運用，難以實現(xiàn)基層治理社會化和基層社會自治的初衷，因而需要調(diào)整轉(zhuǎn)變和改革創(chuàng)新。實踐中，各地不斷探索使用網(wǎng)格化方式讓管理服務(wù)在社區(qū)落地。南昌市青山湖區(qū)南鋼街道是典型的開放式老舊社區(qū)，基礎(chǔ)設(shè)施落后，人口密集，流動性大，治安、消防、安監(jiān)、城市管理、城市秩序等方面問題較為突出，原有的基層治理框架難以適應(yīng)迅速變化的基層治理現(xiàn)實。實行網(wǎng)格化管理后，行政與社會雙向互動，社會治理的社會化、法治化、智能化、專業(yè)化水平顯著提高，被評為2020年南昌市市域社會治理十大典型案例之一。

二、行政主導(dǎo)下的雙重嵌入

科層制壓力型體制下，街居往往事務(wù)多、資源少、責(zé)任大。行政權(quán)力如何有效下沉緩解基層矛盾？既需要推動治理重心下移，也要整合資源、理順體制和機(jī)制。在推行網(wǎng)格化管理過程中，重要的舉措就是推動政府治理重心下移、治理效能有效下沉，具體而言，表現(xiàn)為組織嵌入和功能嵌入。

（一）網(wǎng)格化管理中的組織嵌入

組織是實施管理和提供服務(wù)的載體。由于居民和社區(qū)的關(guān)系較為松散，科層制鏈條無法繼續(xù)向下延展［16］；而網(wǎng)格化管理將科層制鏈條延展到小區(qū)、院落和樓棟，即“一網(wǎng)到底”。在網(wǎng)格化管理中，信息的匯總、分級、分類需要有統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的組織結(jié)構(gòu)發(fā)揮功能，基層政府通過實施“組織再造”提升科層體系的運行效率。具體做法為：市區(qū)成立領(lǐng)導(dǎo)小組，統(tǒng)籌全區(qū)網(wǎng)格化工作；鎮(zhèn)、街、園區(qū)成立工作辦，負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、保障經(jīng)費、管理考核；村、社組織村社干部成立工作專班，負(fù)責(zé)具體實施。網(wǎng)格化管理中，網(wǎng)格員發(fā)揮著信息搜集和反饋的基礎(chǔ)性功能和作用，專職網(wǎng)格員采取聘用辦法，兼職網(wǎng)格員由居民代表、小區(qū)志愿者、商戶代表等組成。網(wǎng)格員是本網(wǎng)格內(nèi)社會基礎(chǔ)信息采集、特殊人群管理服務(wù)、矛盾糾紛排查調(diào)解、市容市貌、市政設(shè)施、城市秩序、交通秩序的負(fù)責(zé)人，需要深入網(wǎng)格片區(qū)、包片包棟，通過定時巡視和排查機(jī)制，實現(xiàn)對社情民意信息的主動搜集掌控，以及對微小矛盾的及時反饋和處理。網(wǎng)格化管理過程中，需要發(fā)動居民參與社區(qū)治理，并通過現(xiàn)代化智能設(shè)備和軟件，推進(jìn)綜治中心云平臺實體化運作，形成多元主體聯(lián)動，從而打通條塊隔閡。

由此可見，網(wǎng)格化管理采取了自上而下、聯(lián)通聯(lián)動的組織架構(gòu)、管理方式和工作機(jī)制，行政權(quán)力在社區(qū)基層的嵌入，往往通過街道層面的綜治服務(wù)中心實體化運作平臺實現(xiàn)。政府職能部門除了在“條”的行政系統(tǒng)內(nèi)部進(jìn)行協(xié)調(diào)外，還將行政權(quán)力通過“塊”的平臺整合，并延伸到基層社會中，從而打破了行政和社會之間的界限，將行政力量有機(jī)地融入基層社區(qū)。

（二）網(wǎng)格化管理中的功能嵌入

網(wǎng)格化管理的主要特點是在不改變現(xiàn)有行政權(quán)力架構(gòu)的情況下，在街居層級內(nèi)劃分網(wǎng)格。劃分網(wǎng)格之后，網(wǎng)格化管理不僅能實現(xiàn)初始的綜治維穩(wěn)的治理目標(biāo)，還能完成政府的多重治理任務(wù)。網(wǎng)格化管理中的功能嵌入指基層政府中的職能部門職責(zé)下沉到街居的網(wǎng)格中，實現(xiàn)政府部門職能與網(wǎng)格管理的契入融合，從而有效發(fā)揮政府在社會層面的基層治理職能。在網(wǎng)格化管理的探索實踐中，網(wǎng)格員隊伍被劃分為網(wǎng)格指導(dǎo)員、網(wǎng)格長、網(wǎng)格專干、專職網(wǎng)格員和兼職網(wǎng)格員五大類，網(wǎng)格指導(dǎo)員一般由街道掛點領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，承擔(dān)網(wǎng)格管理的協(xié)調(diào)和指導(dǎo)監(jiān)督工作；網(wǎng)格長由社區(qū)書記擔(dān)任，網(wǎng)格專干由社區(qū)干部擔(dān)任。網(wǎng)格化管理中的功能嵌入表現(xiàn)為將城市創(chuàng)衛(wèi)、文明創(chuàng)建、疫情防控、食品安全、消防安全、治安警務(wù)、“三風(fēng)”建設(shè)、喪葬禮俗工作等政府職能嵌入基層網(wǎng)格治理中。通過大數(shù)據(jù)工作平臺，將職能部門的工作人員落實在網(wǎng)格中去，將職能部門的行政功能落地在基層社區(qū)，實現(xiàn)“人在網(wǎng)格走、事在網(wǎng)格辦”，有效有力地將問題和矛盾解決在網(wǎng)格。在社區(qū)網(wǎng)格基礎(chǔ)上，還可以按照樓棟布局再劃分出微網(wǎng)格，網(wǎng)格員隊伍細(xì)化下沉到樓棟，從而實現(xiàn)小事不出單元、大事不出社區(qū)、矛盾解決在街道社區(qū)、問題不上交。上級政府職能部門通過功能嵌入實施網(wǎng)格化管理，定格定崗定責(zé)，形成多元共治的管控力量，凸顯了網(wǎng)格化管理在掌控信息、綜治維穩(wěn)等方面的突出優(yōu)勢，轄區(qū)發(fā)案率明顯下降，工作效率顯著提升。行政主導(dǎo)下組織和功能的雙重嵌入，實現(xiàn)了縱向的科層體系，使得行政力量自上而下嵌入到基層社會，將政府行政與基層社會連接起來，體現(xiàn)出網(wǎng)格化管理的科層制思維和行政邏輯。

三、社會自治下的空間擴(kuò)展

政府在網(wǎng)格化中實施自上而下的管理，社區(qū)的社會性和居民需求的多樣性容易被忽視。在培育發(fā)展社會性上，網(wǎng)格化管理凸顯多方參與、多向度運作和自我管理、自我服務(wù)的實踐特征，社會自身需要尋求自主治理空間的生長，這與黨的十九屆四中全會提出的“建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體”相契合，主要表現(xiàn)在自主治理主體的增加和自治激勵機(jī)制的建立。

（一）網(wǎng)格化管理中自主治理主體的增加

網(wǎng)格化管理中政社力量的交互作用及由此形成的力量關(guān)系結(jié)構(gòu)，是我們評價網(wǎng)格化形態(tài)的重要依據(jù)。隨著自主治理主體數(shù)量的增加，社區(qū)服務(wù)得到有效保障，社會資本得到越來越多的積累，居民參與社區(qū)治理的主動性也相應(yīng)提高；而隨著社會資本的增多，社會自治的空間又進(jìn)一步被拓展。南昌市青山湖區(qū)南鋼街道發(fā)起成立“社區(qū)鄰里馬甲”開展志愿服務(wù)活動，調(diào)動社區(qū)居民參與小區(qū)治理。從開始為了應(yīng)付上級城市創(chuàng)衛(wèi)復(fù)檢，街辦被迫采取臨時突擊“應(yīng)急舉措”，到之后常態(tài)化的平安巡邏、政策宣講、校園安全接送，再到之后開展規(guī)范化垃圾分類、為行動不便老人送餐上門，“社區(qū)鄰里馬甲”志愿服務(wù)隊伍不斷壯大。這些扎根本土的“社區(qū)鄰里馬甲”，設(shè)置公共議題，自我管理、自我監(jiān)督，不斷創(chuàng)新社會自治形式。為激勵“社區(qū)鄰里馬甲”持續(xù)志愿服務(wù)行為，南鋼街道推行“社區(qū)鄰里馬甲”“積?！薄跋砀！狈e福分機(jī)制，形成“好人有好報，好報看得見，好報可兌現(xiàn)”正向效應(yīng)，引導(dǎo)居民將志愿行為融進(jìn)社區(qū)生活，變?yōu)樾袨榱?xí)慣。自主治理主體的培育和力量的增強，激發(fā)了社區(qū)活力，促進(jìn)了社區(qū)公共事務(wù)的有序規(guī)范。面上的大問題整合進(jìn)街道或下沉到社區(qū)網(wǎng)格的政府職能部門，點上的小問題則更多發(fā)揮“社區(qū)鄰里馬甲”志愿服務(wù)隊的作用，形成專業(yè)與業(yè)余互補，聯(lián)民自治、聯(lián)勤共治的社區(qū)治理生態(tài)。某些地區(qū)更是將政府各類服務(wù)設(shè)施和文化活動中心、老年大學(xué)、居家養(yǎng)老中心等服務(wù)融入社區(qū)，并引入社會公益性的品牌連鎖運營組織，形成商場、餐飲、超市、生鮮市場、銀行、家政服務(wù)等網(wǎng)絡(luò)式異業(yè)聯(lián)盟。社區(qū)公共服務(wù)、志愿互助服務(wù)、市場服務(wù)有效聯(lián)結(jié)，政府、社會聯(lián)治的格局初步形成。

（二）網(wǎng)格化管理中自治激勵機(jī)制的建立

建設(shè)“人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會共同體”，設(shè)計有效的激勵機(jī)制是網(wǎng)格化管理的核心環(huán)節(jié)和落地關(guān)鍵?，F(xiàn)行基層治理體制下，可以創(chuàng)設(shè)“積福”“享?！奔顧C(jī)制，鼓勵社區(qū)居民來社區(qū)報到、參與社區(qū)活動或在社區(qū)做公益，如承擔(dān)公共綠地的綠化保潔、幫助孤寡老人、為社區(qū)站崗等，給予分值不等的積分。積分可以在鄰里平臺兌換社區(qū)服務(wù)權(quán)益，包括社區(qū)老年大學(xué)課程、社區(qū)文娛中心電影票、社區(qū)衛(wèi)生中心體檢和艾灸等項目或者實物，營造“好人有好報，好報看得見，好報可兌現(xiàn)”的氛圍。同時，通過平臺與市場化運作的社區(qū)超市聯(lián)通，推行“積福”“享?！睓C(jī)制，構(gòu)建“社區(qū)信用福分系統(tǒng)”，居民或公益性組織可以通過消費獲得商家的積分。由此實現(xiàn)居民間的聯(lián)系、互動，讓社會產(chǎn)生黏性，化“有形為無形”，化“無形為有用”，實現(xiàn)政府引導(dǎo)社會、市場參與基層社會治理的長久機(jī)制。此外，本著“家事自己辦、有事幫著辦、公事共同辦、事事都能辦”的理念，街道也可以建立精神激勵機(jī)制，如設(shè)立樓棟長或者每個單元選定單元長（網(wǎng)格員隊伍細(xì)化下沉進(jìn)入到樓棟單元），賦予每個“單元長”管事（政策宣傳員）、管地（樓上樓下的志愿衛(wèi)生員）和管人（左鄰右舍的平安守護(hù)員）的權(quán)力，為“單元長”設(shè)立“固定福分+活動福分+額外福分”，并優(yōu)先評先評優(yōu)（如最美居民、最美社區(qū)工作者）、優(yōu)先享用社區(qū)公共服務(wù)、優(yōu)先發(fā)展黨員、優(yōu)先聘錄街道編制合同工等激勵機(jī)制。將可變現(xiàn)的物質(zhì)激勵與個人發(fā)展空間的精神激勵相結(jié)合，構(gòu)建科學(xué)的激勵機(jī)制和良好的環(huán)境鼓勵專兼職網(wǎng)格員、社區(qū)居民、社區(qū)工作者參與到社區(qū)自治中。同時，讓其在參與治理過程中，體驗到社區(qū)公共服務(wù)提供者的義務(wù)和使命，激發(fā)其社區(qū)認(rèn)同感和歸屬感，從而使自治激勵機(jī)制更好地發(fā)展和完善。

四、數(shù)字技術(shù)作為樞紐的雙向互動

網(wǎng)格化管理體現(xiàn)出制度與技術(shù)的融合。扁平化、透明化的互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，進(jìn)一步促進(jìn)了“在國家基礎(chǔ)性權(quán)力和社會權(quán)力雙向嵌入社區(qū)后，兩者間的權(quán)力溝通和相互作用渠道被打通”［17］。在數(shù)字化技術(shù)平臺，行政力量下沉網(wǎng)格及時回應(yīng)居民訴求，進(jìn)行精細(xì)化管理和人性化服務(wù)；社會力量則沉淀在網(wǎng)格中，通過制度的嵌入，施行常態(tài)化的社區(qū)參與；社區(qū)居民通過一部手機(jī)便成為兼職網(wǎng)格員或志愿者，借助數(shù)字平臺技術(shù)，進(jìn)行“自拍自整”“他拍我整”，逐步建立居民誠信檔案，實現(xiàn)自主治理和權(quán)利訴求的有效反饋，以激發(fā)基層治理主體的多元化參與。

在組織嵌入以及功能嵌入中，組織嵌入是通過將任務(wù)流轉(zhuǎn)到具體的職能部門，推動職能部門去處理和應(yīng)對基層社會出現(xiàn)的問題、訴求，進(jìn)行公共服務(wù)的供給，滿足基層社會民眾的權(quán)利和服務(wù)訴求。［18］通過數(shù)字技術(shù)平臺，管理員不出門就可以實時查看轄區(qū)各處情況，針對存在的問題及時派單、結(jié)案。云平臺還可與街道各部門的政務(wù)運行作聯(lián)網(wǎng)對接，逐步推進(jìn)陽光政務(wù)，所有工作人員可以利用平臺上傳資料、存儲資料、共享資料，實現(xiàn)“工作軌跡”線上全程留痕。功能嵌入主要是發(fā)揮信息搜集的功能，職能部門的下派人員與網(wǎng)格員相融合，負(fù)責(zé)搜集信息、發(fā)現(xiàn)問題。［18］通過數(shù)字化技術(shù)能夠?qū)⑷蝿?wù)流轉(zhuǎn)到基層政府職能部門，推動職能部門的處理方式從坐等群眾上門的“營業(yè)廳”式轉(zhuǎn)向主動服務(wù)的“宅急送”式，提升政府行政公共服務(wù)效能。同時，數(shù)字技術(shù)也使得社區(qū)居民服務(wù)需求、權(quán)利訴求更及時有效地反饋到行政部門中去。社區(qū)居民如果有城市管理、治安、交通等問題需要解決，只需手機(jī)登錄APP拍照上傳，系統(tǒng)后臺就會自動把案卷分派給相應(yīng)的網(wǎng)格員，并形成工作臺賬，整合在平臺的基層政府職能部門，并啟動接單程序。每個個體都是一個權(quán)利訴求的入口，依托信息技術(shù)，居民能夠及時搜集信息、反饋服務(wù)需求、表達(dá)權(quán)利訴求，從而促進(jìn)更多的治理主體進(jìn)入到行政體系中，而行政體系則以公共服務(wù)的形式進(jìn)行反饋。數(shù)字化打通了信息、訴求從社會系統(tǒng)流向行政體系的渠道。

擁有自主意識、明確自我訴求的自治主體，是政社合作充分且必要條件。信息技術(shù)使得各層民眾自主治理的空間不斷擴(kuò)展，為實現(xiàn)政社聯(lián)動提供了基礎(chǔ)。當(dāng)前的網(wǎng)格化管理實踐較為明顯地表現(xiàn)出行政主導(dǎo)下組織與功能的雙重嵌入與社會自治下治理主體與方式的空間擴(kuò)展特征。依托數(shù)字技術(shù)，行政與社會力量在網(wǎng)格化管理中雙向互動，構(gòu)建了卓有成效的基層治理機(jī)制。

五、總結(jié)與反思

政社互動是我國社區(qū)建設(shè)研究的基本范式，也是我國城市基層治理探索的主線。政社互動主要是通過政府行政權(quán)力的自我約束，實現(xiàn)基層自治組織的權(quán)力歸位；通過基層自治組織自治能力的提升，實現(xiàn)與政府行政管理的承接互動。［19］圍繞著政社關(guān)系，相關(guān)討論主要有國家中心視角、社會中心視角與合作－聯(lián)動視角。前兩者是靜態(tài)、結(jié)構(gòu)性的討論，采取的是國家與社會的“二分式”思維；而后一種則動態(tài)地討論了政府與社會間的互動合作。作為近年來我國特有的基層治理模式，網(wǎng)格化管理的實踐探索不斷推陳出新，對其價值評價呈多樣化樣態(tài)。從現(xiàn)有的多地網(wǎng)格化管理實踐來看，實踐已遠(yuǎn)遠(yuǎn)走在理論前面，越來越多地呈現(xiàn)出多元主體管理服務(wù)一體、政社互動、黨建嵌入的模式。首先，網(wǎng)格化管理具有行政主導(dǎo)下的政社雙重嵌入特征。通過組織和功能的嵌入，網(wǎng)格化管理實現(xiàn)了行政主體和社會主體的雙向互動，如養(yǎng)老托幼、便民服務(wù)等社區(qū)公共服務(wù)的供給和管理，在實踐中逐漸具有了復(fù)合型治理的特性，制度執(zhí)行超出了綜治維穩(wěn)和應(yīng)急管理的設(shè)計初衷。其次，網(wǎng)格化管理的實踐具有社會自治空間拓展的特征。例如，“單元長”和兼職網(wǎng)格員的大量出現(xiàn)、社區(qū)志愿者隊伍的不斷壯大，大幅增加了社會資本；而“一長三員”聯(lián)動，增加了網(wǎng)格內(nèi)參與主體的數(shù)量，增強了網(wǎng)格化管理的“社會性”?；鶎诱ㄟ^制定相關(guān)制度、設(shè)計多種激勵機(jī)制不斷促成社會自主空間的擴(kuò)展，實現(xiàn)了有效的基層治理。再次，網(wǎng)格化管理與數(shù)字技術(shù)相融合，構(gòu)建出“天上有云（云計算中心）、地上有格（社會治理網(wǎng)格）、中間有網(wǎng)（互聯(lián)網(wǎng)）”，天、地、空“一張網(wǎng)”式的基層治理體系，拓展了政府的行政力量和社區(qū)自治力量的聯(lián)結(jié)區(qū)域，建立了基層社會和個體的直接關(guān)系。在天、地、空三維空間中，既有行政力量整合下沉，優(yōu)化管理和服務(wù)的供給；又有社會自主治理的參與和權(quán)利訴求的反饋；加之政黨力量對民意的有序吸納，黨政社相互形塑，協(xié)同合作，彼此賦能。

基層是兼具政治性和社會性、行政性和自治性的“政治社會”的重要組成部分，是“現(xiàn)代國家為了實現(xiàn)直接統(tǒng)治而在社會之中構(gòu)造出來的支持自身的政治基礎(chǔ)”［4］。將社區(qū)置于“行政國家”“社會國家”和“政黨國家”之中，網(wǎng)格化管理的探索進(jìn)路表現(xiàn)在“行政力”“自治力”和“領(lǐng)導(dǎo)力”上。首先，從“行政國家”視角增強網(wǎng)格化管理的“行政力”。通過網(wǎng)格化管理整合政府管理職能，強化社會控制，實現(xiàn)“縱向到底”，雖然表現(xiàn)出一次性投入成本巨大，后續(xù)維護(hù)更新負(fù)擔(dān)沉重，缺乏居民參與的狀況，但是這一維度的管理，便于政策制度的執(zhí)行，有利于管理效率的提升。其次，從“社會國家”視角增強網(wǎng)格化管理的“自治力”。“國家在建構(gòu)現(xiàn)代治理模式的過程中，必須充分動員和利用社會資源，以獲得社會權(quán)力的支持。如果缺乏這種基礎(chǔ)性的權(quán)力，國家將無法保障自身安全，完成治理任務(wù)?！保?0］借此過程，國家探索新型社會結(jié)構(gòu)，并將國家意圖通過新的政治機(jī)制傳遞出來：引導(dǎo)“自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督”的居民自治；立法物業(yè)委員會施行民主管理程序；鼓勵社會力量參與、構(gòu)建社區(qū)治理共同體。分布在鄰里、樓棟、院落、小區(qū)不同層次、不同類型的治理共同體，培育了公民意識，培養(yǎng)了鄰里情感。這一維度的管理，可以發(fā)揮居民及其組織的主體作用，促進(jìn)居民的有機(jī)團(tuán)結(jié)。最后，從“政黨國家”視角增強網(wǎng)格化管理的“領(lǐng)導(dǎo)力”。多元主體的基層治理需要建立統(tǒng)籌管理的治理機(jī)制以提升治理效能。而中國共產(chǎn)黨具有密切聯(lián)系群眾的政治優(yōu)勢、扎根基層的組織優(yōu)勢。中國共產(chǎn)黨的基層組織“兼具了政治性和社會性這兩重特性”，具有“強組織的低成本撬動”治理效能。［4］網(wǎng)格化管理著力于基層黨建，有利于發(fā)揮基層黨組織完備的組織優(yōu)勢和強大的動員能力以及黨員的先鋒模范作用，直通民意，連接起國家與社會，使之在國家治理中起到政治引領(lǐng)的關(guān)鍵作用。

2017年，中共中央、國務(wù)院《關(guān)于加強和完善城鄉(xiāng)社區(qū)治理的意見》指出，“把加強基層黨建作為貫穿社會治理的一條紅線”，“探索加強基層黨的建設(shè)引領(lǐng)社會治理的路徑”。目前，城市社區(qū)黨組織整體功能面臨著各種困境：服務(wù)群眾上“有心無力”“滿足于應(yīng)付、流之于形式”；工作機(jī)制上“各搭各的臺、各唱各的戲”；組織關(guān)系上“相互扯皮”“各自為戰(zhàn)、多頭管理”，基層黨的領(lǐng)導(dǎo)“停在口號上”，政府服務(wù)“浮在表面上”，居民自治“留在文件上”［21］。面對以上困境，網(wǎng)格化管理需要進(jìn)一步構(gòu)建“引領(lǐng)型”的黨領(lǐng)導(dǎo)基層治理制度體系。通過維度的管理，可以發(fā)揮基層黨組織和黨員的主體作用，實現(xiàn)民意的有序吸納。具體包括以下幾方面。（1）符號建構(gòu)。以黨支部為核心，創(chuàng)建黨建引領(lǐng)的社區(qū)治理項目和品牌。無論是黨建主題文化廣場、樓道黨建宣傳欄、黨員活動室等場所，還是黨建綜合體和黨建聯(lián)盟構(gòu)建，都要凸顯以黨支部為核心和黨建引領(lǐng)基層的社會治理。（2）空間覆蓋。依托城市社區(qū)網(wǎng)格化管理初步形成格局，轉(zhuǎn)變基層組織體系，創(chuàng)新組織設(shè)置；深化區(qū)域化黨建工作，創(chuàng)建社區(qū)黨建聯(lián)建（合）體，“強堡壘、強隊伍、強作為、強引領(lǐng)”。（3）強化服務(wù)。以居民需求為本，克服“水土不服”。通過建章立制，確保服務(wù)規(guī)范運行，強化基層黨組織的服務(wù)功能。（4）政治引領(lǐng)。在強化服務(wù)的基礎(chǔ)和前提下，突出政治引領(lǐng)；在多元治理格局中，嵌入基層協(xié)商民主實踐，提升黨的基層組織力，突出政治功能和政治作用［21］。實踐中，多地開展的“區(qū)域化黨建”“黨建聯(lián)盟”“網(wǎng)格黨建”“紅色網(wǎng)格”“紅色物業(yè)”，讓黨的基層組織出現(xiàn)在各類新的社會領(lǐng)域，引領(lǐng)基層的整體性治理。此外，一些地方傳承、使用黨的群眾路線這一有效的基層“簡約治理”工具，提高了黨在社區(qū)的橫向資源整合能力，實現(xiàn)了真正的“橫向到邊”，強化了黨執(zhí)政的社會基礎(chǔ)。

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責(zé)任編輯 ?劉海巍

［收稿日期］2022-08-17

［基金項目］江西省社會科學(xué)“十四五”基金項目“全面建設(shè)和諧江西，提升治理效能的社區(qū)表達(dá)”（22SH02），主持人羅曉蓉；國家社科基金年度項目“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對重大社會風(fēng)險的基本歷程與歷史經(jīng)驗研究”（21BKS020），主持人姚亮。

［作者簡介］羅曉蓉（1972— ?），女，江西贛州人，中共江西省委黨?？茖W(xué)社會主義教研部教授，主要從事基層社會治理研究。